第一篇：法官如何思考

法学院2010级 法学二班 朱凌云 学号：201000040129

重视法治原则下的法官的能动性

1——评《法官如何思考》

法官从事审判活动是这一职业的终极目的，审判包含两个过程：

一、审理；

二、判决。审理是判决的基础，判决又是审理的结果，法官如何审理是至关重要的，这牵涉到法官思维的方方面面的问题。

西方国家推崇“三权分立”制度，在司法层面上即为司法独立，它规定审判活动只服从宪法和法律，不受外在干涉，法官在审判活动中所发表的言论、作出的行为，免受民事起诉，享有司法豁免权。美国是典型的三权分立国家，它的法律体系属于普通法体系，法律原则是法官遵循先例原则。在美国社会各阶层，法官的地位一直是备受羡慕与关注的，法官在人们心目中享有很高的盛誉，不仅因为法官的司法权威很高，而且因为法官的职业操守令人敬畏。所以，美国的法官们非常的独立，不会受到立法、行政的干预，他们拥有很大的司法裁量权。那么，你是否认为他们会是严格的法条主义（原旨主义），不考虑实际的“自动售货机”呢？他们的司法意见书又是如何得出的呢？“法官造法”的理论背后的潜台词是什么？近日一字一页，终于读完了波斯纳法官的著作《How Judges Think》，北大法学院教授苏力在2009年翻译并出版了《法官如何思考》这本书。关于写法官、法官的行为以及与法官制度有关的书籍都可以用汗牛充栋来形容，但是这本书对法官的深度剖析可谓是史无前例、淋漓尽致的，读来令人一惊三叹，心悸无语。

为什么说这本书有极高的理论和实践价值呢？首先，从作者本人的角度来看，理查德·波斯纳，先后以最优生和年级第一名毕业于耶鲁大学英文系（1959）和哈佛大学法学院（1962）。曾任美国联邦最高法院大法官助理、联邦政府律师、斯坦福大学法学院副教授（1968）、芝加哥大学法学院教授（1969）和讲座教授。1981年出任美国联邦第七巡回区上诉法院法官至今（1993～2000年任首席法官），同时担任芝加哥大学法学院高级讲师。其次，从作品的内容来看，在《法官如何思考》中，波斯纳基于多学科领域的研究，并结合他本人长达27年担任美国联邦上诉法院法官的司法经验，分析了种种司法行为和法官职任考量，这一分析迥异于以往对司法以及法官的研究，其关注的是与法官行为紧密联系的认知和情感的社会和制度塑造。波斯纳的分析表明，尽管大多数（常规）司法决定似乎都是法条主义驱动的，但法官绝不是“自动售货机”，只懂得机械地适用已有规则或按既定法理推理模式决策的法条主义者，相反，其政治偏好或法律以外的其他个人性因素，例如，法官个人特点以及生平阅历和职业经验，会塑造他的司法前见，进而直接影响其对案件的判断。波斯纳关于法官行为的分析是具有普适性的，其提出的问题和分析建议在中国语境中也同样适用：法官是如何行为的，为什么如此行为，行为的后果可能为何，以及哪些智识工具最适合分析这些问题。因此，我们可以说《法官如何思考》这本书，不仅具有学术权威性，而且具有普世价值。

全书共分三编十二章，主要研究的是美国的司法（审判）行为和法官思维问题。在本书中，波斯纳基于法学、心理学和经济学等多学科的理论交融，结合他本人长达27年担任美国联邦上诉法院法官的司法经验和参与性观察，分析了司法和法官行为的九种理论，研究了司法和法官的外在和内在的制约因素和机制，讨论了司法和法官作出决定的政治性、法条性和个人因素，提出了自己的实证的“受约束的法律实用主义”的审判决策理论。波斯纳在本书中的一个基本结论是：尽管大多数司法决定似乎都是法条主义驱动的，但法官绝不是“自动售货机”，绝不只是机械地适用已有规则或者按照既定法理推理模式决策的法条主义者，1 理查德·波斯纳著，苏力译（2009），法官如何思考，北京：北京大学出版社，共360页。

相反，其政治偏好或法律以外的其他个人因素，例如，法官个人特点以及其生平阅历和职业经验，会塑造他的司法前见，进而直接影响其对案件的审判。

即使因为司法传统和学术背景的差异以及译著本身表述方式的瞥脚, 影响到阅读中的准确理解和流畅感, 本书依然给我非常多的启发, 阅读中获得智识的愉悦感不可名状。阅读是个性化的事情, 相信不同读者比如法律实务工作者和法学理论工作者从这本译著中看到或者看重的肯定是不同的东西。笔者对本书中有关法官的实用主义或这法条主义的论述感触颇深。单从“司法行为的九种理论”、“ 作为偶尔立法者的法官”、“法官的外部约束”、“审判的内在约束”、和“ 实用主义审判不可避免” 等这些章名, 就可以看到波斯纳对法官行为和法官角色定位的明显立场法官绝不是法条主义者尤其是在非常规案件中, 法官是政治的, 必须成为“ 偶尔的立法者”。笔者认为,尽管波斯纳论述的均系美国这个普通法系国家的司法和法官的情况, 但是对于中国的审判和法官的角色定位仍然具有重要的启发意义。

在第一章里波斯纳讲到了关于司法行为的九种相互重叠、不完整但富有洞见的理论——态度理论、战略理论、社会学理论、心理学理论、经济学理论、组织理论、实用主义理论、现象学理论以及法条主义理论，构成了一台不便使用的分析设备。通过想象法官是工人，因此是劳动力市场——当然，一个相当不寻常的劳动力市场，但也仍然是一个劳动力市场——的参与者，可以将这些理论整合起来。由此，波斯纳认为，“在非常规的案件中，法官实际上是如何得出其司法决定的：简而言之，一种实证的审判决策理论”。法条主义理论的缺陷在于，社会是不断发展的，人们的观念、情感也相应的发生改变，某项法律的价值可能与现实已经不符，甚至势不两立，如果仍旧按照法条断案，可能要损害公平正义、善良风俗的原则和精神。比如，美国历史上有名的“罗诉韦德案”。案情大致是这样的：1972年，得克萨斯州两个年轻的女权主义者萨拉·威丁顿和林达·科菲试图挑战当时的堕胎政策。她们选中了一名希望堕胎的21岁女子，化名为简·罗（JaneRoe），韦德（Wade）则是当时达拉斯县的检察官。几经周折，1973年1月22日，美国联邦高院最后以7比2的表决，确认妇女决定是否继续怀孕的权利受到宪法上个人自主权和隐私权规定的保护，这等于承认美国堕胎的合法化。“罗诉韦德案”后，堕胎合法化一度导致美国妇女堕胎人数的激增。1973年来，美国每年有近1500万人堕胎，占每年怀孕妇女总数的1/5。“罗诉韦德案例”给了美国妇女堕胎权，也给了美国社会一个分裂点，引发了美国历史上最为激烈的辩论。自堕胎合法化后，支持生命权的反堕胎人士就一直试图来推翻这一决定。反堕胎的各式各样“保护生命运动”和支持堕胎的捍卫女权团体对此争论不休，甚至出现过2003年9月3日因杀害堕胎医生而被处以极刑的第一人保罗·希尔这样的极端例子。毫无疑问，堕胎问题已成为美国社会中大是大非的问题。无论是总统竞选，还是国会选举，再从州到地方的选举，政客们都必须在堕胎问题上表明自己的立场。总体来讲，民主党自由派支持妇女的堕胎权，而共和党保守派则对任何形式的堕胎持有否定态度。此番南达科他州州长签署反堕胎法案，挑战30年前的法律，无疑在美国社会再次扔下一颗重磅炸弹。

通过此案我们看到，宪法规定的基本权利——个人权利，应受到一定的限制性保护。司法对基本权利的保护应当遵循下列规则：限制基本权利的法律违反宪法，除非限制是为了维护某种“不可抗拒的国家利益”，而限制措施又没有超出实现立法目的所必需的限度。在罗伊一案中，首先应当承认妇女堕胎是宪法所保护的个人隐私权。但是，也应当看到,决定堕胎与否的个人隐私并不是绝对自由的。在妊娠期间，存在着两种“重要和正当”的国家利益：一是保护孕妇健康；二是保护潜在生命，政府得在同时考虑上述两种国家利益的基础上制定限制堕胎的法律。这两种利益在妊娠期间同时存在，各自在某一个时间点内成为不可抗拒的 罗诉韦德案（英语：Roe v.Wade），410 U.S.113(1973年)，又译为露对威德案，是美国联邦最高法院对于妇女堕胎权以及隐私权的重要案例，对于妇女堕胎的问题，美国联邦最高法院承认妇女的“堕胎权”，受到宪法隐私权的保护。此外，对于堕胎权的限制应采取“严格审查”标准，并提出“三阶段标准”。国家利益。在罗伊案件中，德州法律对堕胎作了过于宽泛的限制，即没有区分妊娠早期和晚期的堕胎，只是将抢救母亲生命作为允许堕胎的唯一理由，而排除了堕胎所涉及到的其他利益，因此，德州法律违反了宪法修正案第14条正当程序条款。伦奎斯特法官在此案中代表少数意见认为，罗伊案例由于与婚姻无关，因此，它不涉及到隐私权问题。从36个州有关堕胎的立法史来看，妇女的堕胎权利一直受到不同程度的限制，不可能是一项“基本权利”，因此，不应当受到任何特殊保护。

如果此案严格的适用法律，就会导致妇女堕胎成为了一项合法的权利，但实际上，堕胎行为严重的侵害了妇女的身体健康和胎儿的生命权，同时会影响民众对法官断案能力的否认和嘲讽，激起很多反对堕胎者的反抗，导致社会不稳定等一系列恶劣的连锁反应。所以，必须要强调法官审判时，应该持实证主义的态度，充分考虑案件的性质，和所引发的社会后果，作出符合人类普遍所信仰的价值的判决意见。要充分发挥法官的能动性，积极主动的从法律规定之外的视野看待一个案件，就必须给予法官足够的审判自由，和充分发挥法官智力和能力的外在条件。影响一个法官自由的，不受外在压力的作出司法判决的因素有很多，其于法官自身息息相关，不以法官的意志为转移。而在我们的理论中，却总是强调法官只能服从于法律，给予法官自由的司法裁决权的范围相当小。没有合理的引导上述因素对法官司法行为的积极作用，反而予以压制。正如苏力3先生所言，提出并赞美一个概念上完美的法官，然后激励和要求担任法官的人去实践这个概念：这是一种压抑人性的道德规范模式，一种不可能实践的模式，或者只是一种关于法官和司法的意识形态。由此导致的后果之中，我们仅仅把法官当做一个规则的适用者却忽略了法官本身的能动性，造成法律的机械适用（法条主义），另一方面由于没有意识到法官的对法条的能动作用在某种程度上又导致了法官的恣意。

在我们国家，经历了漫长人治社会的历史之后，总算迎来了法治的前夕。大规模的法典编撰如火如荼。甚至我们已经拥有法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件„„在法治的建设当中，我们也极力强调法律要成为我们法官行动的唯一准则。避谈甚至讳谈人尤其是法官在法治事业中应该所具有的作用。由此造成的恶果便是，法律成为一种冷冰冰的规则，缺乏变通的适用。事实上，正如我们经常所讲的那样法律尽管具有很大的优越性。可是作为一种规则，它也不可避免有其局限性，法律语言的模糊性、法律规则之间的矛盾与冲突、社会关系的不断变化与法律稳定性之间的冲突乃至于法律与普通公众朴素的正义感之间的严重冲突就成为我们法治建设中必须要解决的问题。面对上述问题，我们不可能放弃解决这些问题采取鸵鸟政策。而寄希望于立法机关及时进行立法活动也不太现实，基于我国立法机关的现状，由于其担负了太多的任务而导致其不可能专心致志的进行立法活动。也许增加法官的权能，赋予其更多的司法自由裁量权，在既有法律难以解决或解决不当的情况下，通过法官的自由判断来断定案件的解决无疑是比较合理的方式。这种某种程度上类似于“法官造法”，通过法官造法的活动对法律漏洞作出弥补或解释，对于难办案件的处理实际上是大有帮助的。而这种“法官造法”的活动其实应当更多的赋予级别比较高的法院法官来实现。正如同波斯纳在“作为偶尔立法者的法官”一章提到的那样，这种法官造法只是法官日常事务中极其偶然的，法官的这种行为事实上对立法机关不会造成很大的影响。

可是，另一方面我们也应该看到，法官的这种能动性如果没有受到有效的约束，就极有可能演变为法官的恣意妄为，演变为“法官治”而非“法治”。在波斯纳的书中也提到了这方面的内容，“夸大了法律的开放领域，有时甚至暗示一切案件都不确定。向法官灌输各种形式的任性，从政治到偏见到各种坏脾气。”在某种程度上讲，我们国家的法官不仅没有发挥其本有的积极作用，却一直在发挥其消极作用。肆意违背法律的基本原则，对一些常规案 3 苏力，少年从军，当过工人、政府雇员。毕业于北京大学法律系（学士，1982）；1985年读研究生期间赴美留学，先后获LLM（McGeorge）、M.A.和Ph.D（ArizonaState）学位。1992年起任教于北京大学法学院；现任北京大学法学院教授、院长，长江学者。件不依法处理，司法腐败的猖獗。导致了司法公信力的丧失。所以，这些年我们才可以看到先定后审这种公然违背程序法基本原则的做法在各级法院大行其道，才会出现下级法院法官和上级法院法官之间的沟通，才会出现法官主动上门解决纠纷情况的出现。以上法官能动性的发挥，不仅没有获得良好的效果，反而违背了法治的基本原则。

通过以上一部分的探讨，我们可以看到，在法官司法行为中，不是要不要法官能动的问题，而是怎样发挥法官能动的问题。能动有好坏之分，其效果也有天壤之别。针对前一个问题，即如何使法官的能动性发挥积极作用。其实在波斯纳的书中有很多地方给予我们启示，首先就是要尽力减少法官的外部约束机制，最大可能的实现司法独立。波斯纳指出，司法独立是社会的善品，通过尽力减少诸如薪水、任期、考核机制、晋升这类外部约束机制对于法官的影响，可以使法官获得独立的地位和独立的价值。最终可以不为这些外部环境所动，更好的服务于司法。在我国，对于法官的外部约束机制远非这些，某种程度来讲，政治约束可能是目前我国法官面临的最大外部约束，政法委往往在一些重大案件中肆意干涉法官职权的行使，因此，排除政治因素对于法官的干扰尤为重要。其次，要实现法院与法官职能的区分。司法权作为一种判断权。包括事实判断和法律判断两部分组成。而作为法官能动的发挥的判断主要体现在法律审中，因此，应当实现有专门的法官法院实施法律审。其具体举措应该是，应当由基层法院负责审理案件的基本事实并使用法律，上级法官进行法律审。并在案件有疑难时通过法律审发挥法官的能动作用。第三，提高法官地位，增强法官的职业荣誉感。在波斯纳的书中指出，尽管法官本身拥有政治上的倾向，但并不总是按照任命他的政治人物的意图行事，波斯纳指出，“他们并非追求收入和闲暇的最大化，工作的内在满足是是主要的自变量”。所以，增强法官的职业荣誉感，满足法官对于自身价值的追求，离不开法官地位的提升和法官在解决社会纠纷中的最终权威性。

当然，书中的智慧并不仅仅只有这一点，法官该如何思考？以及不是美国，也即不是普通法系国家的法官又该如何正确的为自己的行为，需要我们更进一步的思考。中国的法官，没有“造法”的权利，行为上也会受到党领导的规范文件的制约，同时更多时候，过多的依赖于法律、法规的规定办案，法官缺乏自己的思考，再加上各个法院司发案件的拥挤不堪，法官也没有时间去思考每一个案件该如何适用法律，如何实现社会的公平正义，所以最后的结果只能是草草结案，早早完事。法院的独立性更是谈不上，中国不是三权分立的国家，很多时候，审判权要受到立法和行政的制约和压抑，一个判决的作出，是要经过政治权力机构的严格把关的，因此，我们需要对自己国家的司法体制存在的问题进行挖掘和解决，针对法官的司法行为存在的不足和违法，借鉴国外的优秀理论，做出一定的改善，促进司法发展。中国法学界太多仅仅围绕法律、法学、法学教育、法官、律师甚至部门法的利益 的“研究”论证了，很少有人能真正从整个社会的利益出发，立足于法学之外，运用法学和多学科的知识和手段以反思的眼光看自己投身的事业和行当，予以体贴入 微且有理有节的分析。小家子气注定不可能成就或不断开拓真正坚实的法学。“敢嘲笑哲学者，方为真哲学家”。而《法官如何思考》这本书，却是波斯纳一个人从事27年上诉法官的经验和司法实践，运用自身学到到各种理论知识，不论是法学的、经济学的，还是心理学上的观点，他都将之淋漓尽致的运用在了这本书的撰写过程中，这种学术和实践精神值得我们的法律实务者和法律学术家们学习。

参考文献：

牛克乾：“法官角色的政治性与立法性——《法官如何思考》读后点滴”，《人民司法》，2009年7月20号发表

苏力：“经验地理解法官的思维和行为——波斯纳《法官如何思考》译后”,《北方法学》2009年第1期

第二篇：建立法官员额制度的几点思考

建立法官员额制度的几点思考

推行法官员额制度是当前全国法院改革的内容之一，是推进法官职业化建设的一个重要举措。所谓法官员额制度，笔者理解，就是将法官定编，确定一个科学的、相对稳定的员额，经过严格的遴选，使少数专业化、道德化、法律化的高素质人才担任法官，行使审判权，而其他任何人都无权行使审判权，其他一些审判辅助性事务由法官助理和书记员承担的一种审判工作制度。推行法官员额制度的意义在于：

1、使审判工作更趋专业化。无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作，而从事审判活动的法官都是具有丰富专业知识、丰富实践经验且经过严格的筛选出来的，绝对称得上是社会的精英，而我国法制建设时间比较短，加上受历史传统、经济发展水平、文化背景等因素的影响，审判活动没有按其应有的规律去进行，而是带有极强的行政色彩，法官职业也是一个大众化的职业，许多不具有法律专业知识的人也可以当法官，而推行法官员额制度，就是通过严格法官遴选，缩减法官数量，使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官独立行使审判权，而其他不具备法官条件的法院人员(包括原有的任命过的审判员和助理审判员)不能行使审判权，从而提高审判活动的严肃性和权威性，提高审判活动的公信度，逐步推进审判活动专业化进程。

2、有利于提高审判质量，促进司法公正。首先，行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的，具有较高的业务素质和政治素质；其二，推行法官员额制度以后，分工更为精细，法官只管“审”和“判”，而将大量的审判辅助性工作交由法官助理处理，使法官更能集中精力和时间放在审判决策上，有利于作出正确决策；其三，推行法官员额制度，使当事人和法官之间建立起了一条隔离带，法官一般不能在开庭前与当事人接触，庭前的一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件的审理与裁判，有利于法官中立、超然地行使审判权，有助于维护司法的独立和公正。

3、有利于提高诉讼效率。由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，可以更加有效地利用审判资源，促进审判效率的提高。

4、有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高。通过严格选拔出来的法官不仅仅是一个荣誉，更担负着责任和压力，一旦不能适应法官工作，将会被淘汰掉，因此，激烈的竞争压力将会迫使法官不断去钻研业务，认认真真办好每一起案件，不断提高自身的业务素质和政治素质。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，力争达到法官的条件。这就容易形成法院内部的良性循环，推动法官整体素质的提高。

5、有利于转变法院内部的一些工作职能。实行法官员额制度后，法官成为法院工作的中心，院长、副院长、庭长、副庭长的行政管理职能必将弱化，他们如果被选任为法官，也必将把主要精力放在审判上，这样有利于转变工作职能，加强审判力量。当然，任何一项改革都要受到各种条件因素的制约，任何一项改革都必须符合各地的情况，推行法官员额制度也是如此。由于我国各地法院人员状况、案件情况、自身经济条件等方面各不相同以及受现行法院内外部管理体制的制约，推行法官员额制度将会面临许多困难，笔者认为，其制约因素有：

1、受法院内部管理模式的影响。目前，我国各级法院普遍实行的是行政化的管理模式，法院设有院长、副院长、庭长、副庭长等职务，而且大多数法院机构庞大，领导职数众多，约占各级法院总人数的一半左右。他们除了从事审判工作以外，还担负着管理干警、抓好本部门全面工作以及协调各方面关系等大量行政性工作。他们还大多是法院的业务骨干，根据目前法院情况，如果推行法官员额制度改革，他们理应被选为法官，而且很有可能就是确定法官员额后的主要力量，这就有可能产生这样一个矛盾，一方面他们不得不把大量精力用于审判案件上，另一方面，又不得不抽出精力处理大量的行政事务。这样一种现状，必然影响改革目的的实现。笔者以所在法院为例进行一个大胆设想，我院在职干警总人数为86名，拥有审判资格(审判员和助理审判员)70名，院领导、庭长(不包括在非审判业务部门的中层正职)20名。按照我院每年正常办案3000起左右估算，在配备法官助理的情况下，法官每年结案应该在100起左右，再结合我院现有的人力资源，各部门的人员配备，法官员额确定为30名比较合适。如果算上院领导、从事审判业务的庭长为当然的法官，其他素质较高的法官也就只能选任10名左右。这样以来，院领导、庭长必

然构成法官的中坚力量，他们不得不一门心思去审判案件，而在现有的体制下，能否实现这种工作职能转变，笔者表示怀疑。

2、受法官素质的影响。目前我国各地法院的法官队伍状况差异较大，大致情况为，东部及沿海地区法院法官整体素质较高，中部及西部地区法院法官整体素质相对较低，中级以上法院法官整体素质较高，基层法院特别是内地基层法院法官整体素质较低，而大量的案件却是在基层法院。这就使得在确定法官员额时很难把握，如果法官员额确定得少，工作量又大，必然增大法官的工作压力，如果法官员额确定得多，法官素质又难以保证，案件质量也无法保证。因此，如何确定法官员额也是改革的难题之一。

3、受法院人员数量的影响。近年来，随着社会主义市场经济的建立和发展，国际交往的日益增多，法院涉案的领域越来越广，受理的案件越来越多，而法官职业化的步伐也逐步加快，法官“门槛”逐步提高，法院进人把关更严，使得法院人员数量增长较慢，特别是一些贫困地区的基层法院，由于自身条件差，法官待遇低，很难吸引人才。高素质的法律专业人才引进不来，低素质的人员进不来，法院警力长期得不到补充，甚至随着法院人员退休，有的法院警力还在减少。因此，许多法院内部面临着警力不足问题，有的业务庭甚至连一个合议庭也组织不起来，更别说配备法官助理。有的法院根本没有书记员，开庭时大都有审判员兼任，警力严重不足也影响了以分工协作为基础的法官员额制度的推行。

4、受各地区收案情况不同的影响。目前，我国各地区经济发展水平不平衡，受理案件的特点也不一样，经济发展快的地区，其所在法院受理的案件可能比较丰富，新类型案件、复杂、疑难案件、大标的案件会比较多，而经济欠发达地区，其所在法院可能仍以传统案件为主，审理起来可能会相对简单。以笔者所在法院为例，近年来刑事案件以伤害、抢劫、盗窃、强奸等多发性案件为主，民事案件以婚姻、赔偿、借款等类案件为主，行政案件大多涉及行政机关的行政处罚是否合法，这些案件处理起来一般难度不大，加上多年来许多审判人员也积累一些这类案件的办案经验，因此，即使一些业务素质不很强的法官也能办下这类案件，而且许多案件都可以适用简易程序审理。推行法官员额制度反而不利于案件的繁简分流，不利于法官集中力量办大案，办难案，不利于降低诉讼成本，提高审判效率。

5、推行法官员额制度后，法官待遇如何解决。法官待遇是实行法官员额制度后必须要解决的一个问题，因为经过严格选拔上来的法官的地位必须得到确认，他必须拥有独立行使审判权，必须独立承担责任和风险，否则选任法官也就失去了应有的意义。这种通过选任的法官待遇不同于原有的审判人员的待遇，他一定要高于原来的待遇，这种待遇只有通过立法的形式才能够得到保障，而目前没有这方面的立法，法院自身又不能够解决这些问题，法官员额制度就不能够真正建立起来。

综上所述，笔者认为，实行法官职业化、建立法官员额制度是中国司法改革的方向。但是，任何一项改革都必须从自身实际出发，因地制宜，稳妥推进，要充分考虑到地域的差别，经济文化的差别和自身条件的差别。任何一项改革都是一项复杂的系统工程，都必须由其他方面的改革相配套，都必须争取方方面面的大力支持。就建立法官员额制度而言，有条件的法院应当积极探索，搞好试点，加强调研，广泛宣传，不具备条件的法院不能盲目赶时髦，贪功冒进，草率行事，急于求成。推行法官员额制度改革还应当与以下几个方面的工作配套进行。一是努力提高法官的整体素质。通过提高法官“门槛”，严把“进口”，疏通“出口”，保证法官质量，实现良性循环；通过拓宽法官的遴选渠道，保证有充足的人才供应；通过严格法官选任程序，确保少数高素质的法官行使审判权；通过强化学历教育、在职培训等形式，提高法院现有人员的素质；通过加强思想政治教育和职业道德教育，着力提高法官的职业意识。二是改革法院现行的管理体制，改变目前“司法权力地方化、司法活动行政化、法官职业大众化”的现状，建立一套符合审判工作特点、有利于司法公正的法院人、财、物管理体制。三是建立和完善对法官的监督制约机制。通过实行对法院各类人员的分类管理和流程化管理，创新监督机制；对法官八小时以内和八小时以外，实行全方位监督；拓宽监督渠道，自觉接受人大、政协、检察机关、上级法院、新闻媒体以及社会各界的广泛监督；坚持“防范在先”原则，做好事前监督，加大惩戒力度，做好事后监督。四是建立法官的职业保障。通过立法的形式确立法官的职业地位、职业收入，改变现有的按照国家公务员的职级确定法官工资待遇的体制，使法官真正成为一个拥有崇高职业地位、极高法律素质、丰厚职业收入的社会阶层，也只有这样，才能确保法律的公正与权威，才能真正推动我国民主法制建设的进程。

责编/长富

第三篇：法官职业化建设的若干思考解析

法官职业化建设的若干思考

法学是博大精深的科学，但其相对自然科学来说，又是一门准科学。在不同的历史时期和阶段，法学特别是司法理念有着不同的价值取向，一些法律原则和法学理论都随着历史环境的不同而产生相应的变化和调整。在计划经济时代，作为司法机关的法院是专政的工具，所处理的事务范围无非是打击敌人和调整婚姻家庭关系，在整个国家的动力结构中只是一个非常边缘化的角色，然而在市场经济的今天，却将法院推到了权力的前沿，成为社会各种矛盾的聚焦点，当行政权力不再主导经济生活的时候，当法治的合理性、正当性得到越来越深刻的认同的时候，法院正以前所未有的强度和深度进入到经济生活和社会生活的调整过程中，而成为一种引人注目的权力。

法院是实现社会正义的最后一道防线，法官便是这道防线的守门员，其价值取向、行为方式、道德水准对社会正义的实现起着至关重要的作用，司法活动是专业化程度极高的专门性活动，必须要求具有高深的法学理论知识，崇高人格和对社会现实有着深刻理解力的法官群体来对法律进行准确的解释和适用，进而调整其作用的社会关系。法官除应具备国家公务员的任职条件外，还应当具备其它一些特殊的职业要求，即法官的被动性和中立性。但多年来，尤其是在“法官法”施行前，法官职业的特殊性却一直被忽略了。因此，在当今的中国，建设现代法官制度，走法官职业化之路，是时代迫切要求。

一、法官职业化进程的困难

1、全局性的问题。法官职业化是司法体制改革的一项重要内容，近几年来在最高法院的推动下，司法体制改革取得了一定的成效，但始终没有取得突破性进展，只是处在头痛医头，脚痛医脚的状态。国家2002年确立了司法考试制度，并规定法官从通过司法考试的人员中择优选任，但至今未见出台有关的具体规定，司法考试制度未发挥其应有的作用。司法改革是一项全局性的宏大系统工程，它涉及宪法和法律的修改及相关部门利益的调整，法院体制创新的问题，因而最高司法机关是不能也不可能进行全局、全方位的司法改革。据互联网报道，2003年“非典”时期，中央成立了司法体制改革领导小组，最高司法机关积极行动，但在讨论和论证时，部分法学专家出现了一些过激和敏感的言论，以致这次极不容易起动的改革在中央层面搁浅。因此我国的司法改革是一个渐近的过程，不能一蹴而就。

2、地方党政机关对法院进行行政化管理的问题。法治国家的一个重要体现就是司法独立，这种独立不仅指司法作为一个独立的机构单独存在，行使独立的权力，更为重要的是支撑这种机制的一套知识体系亦是独立的，它具有自身运行的理念和逻辑，具有自家独立的语言系统。而在中国当今的司法体制之下，支撑法律规定司法独立的知识体系已基本形成，但在地方党政机关首长的思维体系中，司法独立的理念没有占据应有的位置，在地方行政首长的眼中，法院只是为地方中心工作服务的工具，是政府的一个部门，政府可以强令法院违规实施破产，按照政府的意图强制实施拆迁。在地方党政首长的这种知识体系的支撑下，司法不可能展现自己独有的逻辑，造成地方政府对法院的行政化管理，司法权力地方化，地方保护主义盛行。不听话的法院领导随时有受到指责的危险，不得不参加地方的招商引资和选优评差活动。在司法不能展现自己独有的逻辑的状况下，何谈司法独立和法官职业化，法官职业化只能是空想。法院在司法过程中，不能完全服从于法律。指望通过最高法院几次教育整顿便可以使法院院长及法官们秉公执行而不考虑地方领导的意志是徒劳的，这是要求他们在做超越人性的事。在法院管理行政化的体制下，法官职业化建设也就丧失了应具备的基础和条件。

3、在建设法治国家的进程中，法院的地位问题。中央“十六”大提出建设法治国家的号召，而法治国家要求法院应居于社会关系调整过程的重要地位。我国的法院在整个国家权力结构中处于相当边缘化的地位，在法治比较发达的国家，几乎所有的政治问题都要演变成法律问题，这就意味着司法权的影响力不仅及于狭义的法律领域，而应是整个政治权力格局中的重要力量，法院越来越多地对政府行为进行司法审查，对议会立法的合宪性作出判断，而我国的法院至今仍在夹缝中生存，“人财物”等重要生存环节依赖于同级党政机关，司法机关不过是地方党政机关的下属科局而已，并且不是重要的科局，这是因为法院的工作在很大程度上不会给地方行政首长的政绩添光加彩。因而在建设法治国家的进程中，必须对法院的地位予以明确，地位明确之后，才可以引发全社会对法院地位的重新认识和定位，只有在人们认识到法院应成为整个国家政治权力格局中的重要力量之后，法官的职业化才能引起足够的重视，其进程才能加快，效果才能明显。而中国的法院在今后一段时期内仍将处在国家权力结构的边缘地位，司法改革和法官职业化仍将处在缺少政治保证的环境之中。

二、法官职业化的改革

要实现司法公正，重要的问题仍在于制度，只要认真观察，我们就可以发现，现实生活中发生的司法不公甚至司法腐败，多半是源于制度的缺陷，而非法官的个人品行。当今司法公正受到越来越广泛的关注，人们对所谓的司法腐败表现出强烈的不满，可以说这为法官职业化注入了难得的契机和动力。要建立具有中国特色的法官职业化制度，我们认为，下面的几个设想值得考虑。

1、改变目前司法权实际从属于地方的问题。在现行体制下，法院的司法管辖范围与行政管辖范围完全重合，宪法规定法院院长以及法官由同级人大及其常委会产生，并对其负责，财政也完全受制于地方，这直接导致地方法院对地方的严重依赖。甚至在中国还存在企业管理的法院，如铁路法院，森林法院，石油法院等。本来是国家设在地方的法院，却变成了从属于并听命于地方或是企业的法院，于是地方法院各为其主，破坏了人们对法律统一性的依赖，司法的公信力明显下降，以至成为市场经济发展的障碍。该体制弊端的解决，部分学者和法院人士比较热衷于“法院重直领导”的改革方案，这可以说是一个新的误区，这种方案虽然改变了法院从属地方的缺陷，但却造成下级法院从属于上级法院的后果，而司法独立的本质应该是法院的独立和法官的独立，每个法院从行政上应独立于它们的上级法院和地方机关，只有这样才是法院应具备的“人格”。“重直领导”说，在现实中的可操作性亦是值得研究的，在少数经济比较发达的地区，其法官的待遇是相当高的，“重直后”，最高法院能否解决他们的高待遇问题，就是解决了，落后地区法院的法官待遇是否应同发达地区法官的待遇一致，这部分资金如何解决。所以这种方案是不可取的。最客观的方案就是在不与宪法和法律冲突的情况下，即在保证改革的合法性前提下，可以从制度上确保法官职业化的进程。在人事上，法院院长及法官的选任仍由地方组织部门和上级法院负责，然后履行人大及其常委会选举、任命程序，但要对法官的员额加以严格的限制。同时以党的文件形式规定地方组织部门和人大不得以任何非法定的理由和非经法定程序对法官特别是法院院长进行调整、调动和交流，从而确保其法定的任期。在财政上，按照法官的待遇高于同级公务员的法律规定，及法院物质装备的实际需要，确定一个合理的法院经费数额，交由地方权力机关审议批准，作出具有法律效力的决议，由行政机关给予严格的执行，即将法院的物质装备和经费在法律层面上给予保证，无需法院再耗费精力到行政机关去谋取。这种作法，将在很大程度上摆脱地方对法院的非正常控制。以上关于法院人事和财政问题的变革，不涉及法律的修改，操作也易行。只有在法院取得了基本的独立之后，法官的职业化和法官追求正义的热情与智慧便会被激活。法院和法官才取得了法律上独立的“人格”。法官职业化才能取得进行操作的合理性和正当性。

2、尽快落实法官职级与待遇挂钩。法官的职级已经评定，但始终没有与待遇挂钩，法院法官的待遇仍然套用行政级别，“法官法”规定的法官待遇适当高于公务员的规定没有实现。因法官的待遇低下，造成法院特别是贫困地区的法院很难引进高层次和高素质的人才，再就是留不住现有的高层次人才。另外由于编制的限制高层次人才进不来，而现有的不符合“法官法”要求的法官又不想退出法院的两难境地，所以在依法治国的今天，最高院必须推动有关国家机关拿出一个切实可行的办法，不要因为法官整体的素质低，就不愿提升法官的待遇，这样将造成恶性循环，法官的整体素质随着人才的流失可能进一步降低，只有提高法官的待遇，才能吸引到高层次的人才，只有高层次、高素质人才，才能确保司法公正，素质低下的法官才能逐步丧失审判权或退出法院。在法官待遇与司法公正的关系问题上，最高法院应有一个清醒的认识，最高院包括财政部为何不利用从提升法官待遇这个投入较少的手段，来换取司法公正这个最大的价值（回报）呢？从某种意义上说，只有法官高薪，才有法官的职业化。在不违背现行的财务制度的前提下，对各级法院可在推行法官助理制度的过程中，对担任法官职务的法官给予相应的补贴，增强法官职业对高层次人才的吸引力。

3、改变法官管理行政化的倾向。行政管理的一个突出特点就是首长负责任，强调行政首长的个人权威，下级对上级的服从。在地方党政机关对法院进行行政化管理的模式下，法院的院长在绝大多数情况下只能迎合和服从地方首长的意志，特别是在工作中，法院院长的潜意识也在支配其为地方中心工作服务，这样就给法官的管理带来行政化的问题。法院为了地方的利益及地方党政首长个人意志的需要不得不以牺牲国家法治的统一和司法权威为代价，来迎合地方党政机关，这就迫使法院院长和审判委员加强了对法官的控制。本来中国法官的整体素质就不高，监控加强的结果就是法官权力的虚化和内心的失落，加之当事人及律师的鄙视使法官进一步失去责任心和荣誉感，愈加不思进取，不注重学习和提高素质，重大和疑难案件推给院长或审委会就算完成任务，即使事后证明案件判错了，法官也不担责，同时也为部分法官故意误导审委会提供了条件，审委会成了少部分法官逃避责任的有力稻草。由于法官的责任心不强，业务能力处于较低的状态，又导致对法官进行更加严厉监控的正当性。现在法院内部的错案追究制，人大的监督办法的出台，检察院法律监督力度的加强，正是法官管理行政化带来的直接后果。在这种形势下，法官的独立意识、中立意识和责任意识无法养成，从而无法形成追求公正司法的风气，法官的权威亦无法形成。没有法官的权威，就没有司法的权威，法院裁判的公信力可以说现在已降到一个较低的水准，这就造成中国为何多年来不能产生著名法官、检察官、律师根本原因。纠其原因就是在当今的体制之下，中国法官没有法律上的独立“人格”所致。因此在改革时应对此问题引起重视，解决的途径就是加强独任审判员和合议庭的职责，弱化审委会的职能，使法官真正成为行使司法权力的主体，只有这样才能促进法官职业从大从化向职业化的转变。

4、尽快实行法官员额制。法官员额制与司法公正、司法权威有着密切的关系，这种关系以前没有得到充分的论证和足够的重视。目前我国对法官按国家公务员进行管理，以致法官的荣誉感和责任心没有达到应有的程度。而法官员额制的一个重要内容就是法官的数量由法律加以规定，法官的任命和罢免应依照、遵循法律规定的程序进行，并赋予法官弹劾申辩权的制度。通过法官员额制，可为法官抵御非正常的干扰创造条件，法官员额制将从技术层面使法官被免除资格或调离审判岗位的随意性受到限制。由于没有实行法官员额制，造成法官地位不稳定，很容易使那些敢于抵制非法干扰的法官（包括院长）被调离审判岗位或被调离法院，从而使追求司法公正的个人努力变得苍白无力。另外，可以使被免除法官资格的法官获得一个申辩的权力，让那些非正常的干扰暴露在阳光之下，从而约束非法干预行为的实施，在法官和非法干扰之设立一道防火墙，确保法官能够以自己的学识、良心和对社会正义的追求，公正地审理案件。现在各级法院在国家未来实行法官员额制的情况下，可进行法官助理制度的研究和探讨，并尽快实行法官助理制度，将审判权赋予少部分具有高尚人格和掌握高深法学知识，并对社会现实具有深刻理解力的法官，这对司法权威的树立，法院公信力的提升极具现实意义。

营口开发区法院

第四篇：关于基层法官职业化建设的若干思考

于基层法官职业化建设的若干思考

作者：顾晓蓉 发布时间：2009-07-06 09:42:33

【摘要】：

法官是社会高度分工、司法进化的产物，担负着维护公平正义的重任，因此必须强化对这支队伍的管理。法官职业化建设是社会主义法治国家对法官队伍建设的必然选择，对法治国家的生成和发展具有积极的推动作用。然而，从总体上来讲，在推进法官职业化建设的过程中，法官职业化并不现实地具有前述条件。近年来，大部分特别是经济欠发达地区基层法院招考本科法律毕业生因报名人数不够无法开考现象时有发生，甚至最高法院招考高级法官也是应者无几，同时，基层法院还面临着经验丰富、资历深厚而年龄偏大的法官离休或退休，年青人员又很难通过司法考试成为法官的现实问题。这种现象如任其发展，将严重的影响我国的司法制度改革和社会主义法治建设的进程、步伐。要做好基层法院法官职业化建设工作，不仅需要对现行的法官职业化建设工作的基本理论问题和相关配套措施进行冷静分析和深刻反思，而且更应该深刻思考基层法官职业化进程中出现的问题。

一、基层法院法官现状

我们的各级法院确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批普通高等院校法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实深厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干。但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院。

基层法院普遍存在干警学历层次偏低，人员素质不高等问题，与审判工作的高标准严要求不相适应，具体体现在：一是中立、公正、独立、民主、效率、公开的现代司法理念的尚未真正确立；二是法律知识及司法技能的滞后，知识更新较慢，法学理论水平不高，不能透彻理解新颁布法律、司法解释的精神；素质较为单一，大多数只能从事某一类案件的审理；调研能力不足，难以应对审判工作的新发展。基层法院的法官选任也面临较大压力，贫困地区的基层法院对大学生的吸引力明显不足，有的基层法院虽招录了较为优秀的法律毕业生，但因硬件设施落后、工作环境不佳、福利待遇较低等原因而留不住这些难得的人才。如笔者所在地区的某基层法院2008年拟从政法院校选拔的几名优秀毕业生到法院工作，但由于物质条件过于清苦等原因，拟选用的几名毕业生都以另有发展为由拒绝到该基层法院工作，基层法院无力吸引人才的现象实在令人堪忧。统一司法考试保证了法官准入标准的高起点，但从前几届司法考试的情况来看，基层法院通过率难如人意，东部发达地区的通过情况明显优于落后地区。另一方面，部分通过司法考试并有志于法院工作的人才又因进入渠道不畅通而不能及时补充到法官队伍中来。有人曾这样形容基层法院队伍的现状：该走的走不了，该来的来不了，来了的还要走。

那么除了一线法官外还有哪些人具有法官职务呢？目前在法院内部的档案、政工、后勤、办公室等部门存在一些“不办案的法官”，此外，集审判职业与行政职务于一身的院长、副院长、庭长、副庭长由于职务所承担的行政管理、工作协调等行政事务相当繁重，办案数量极少。因此一线法官只占一个法院编制人数的一半左右，却承担了几乎全部的审判工作，难怪会不堪重负，法院还总感人手不足。

一方面是法院帐目庞大而待遇难以提高的财政难题，一方面是案件积压、办案法官不堪重负的现实困难，两者的矛盾已经日益凸显，成为制约审判工作发展的瓶颈，影响了办案质量和办案效果。繁重的工作和不相称的待遇造成的后果就是一线法官的大量流失。

特别是2002年实行统一司法考试后，出现了一个怪圈，即通过公务员招考进法院工作的人，很难通过司法考试，不能任命为法官；已通过考试的人有些不愿意报考法院而宁愿当律师或因年龄偏大及其他原因无法通过公务员考试进入法院工作；已经在法院工作的人，则又被其他单位调走。法官流失现象不仅仅限于西部地区，最高人民法院副院长万鄂湘在2005年政协分组讨论会上给出了一个惊人数字：近年来我国共流失法官1.6万人。究其根本原因，就在于法官待遇偏低，使业务人才流向其他领域。人才流失的后果就是法官群体的素质难以提高，审理案件的质量缺乏保证，不能满足群众的要求，形成待遇低—人才流失—素质低的恶性循环。

或许有人会说，我们的法官大多数已经是大专以上学历了，办案应该不成问题吧？不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了80%或者90%以上。我们也习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高。如果单从数字看，法官的素质还是说得过去的。但这只是表面现象，应当看到这些80%或90%以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生。其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性。大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习。审判实践中我们的一些法官尽管具有这样那样的文凭，却弄不清复杂的法律关系，审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，撰写的审理报告、判决书千篇一律，语言逻辑不清，让人看了不知所云。可见这种业余的学历教育对学员业务素质的提高是十分有限的，法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距。

本人将法官分为“办案的法官”和“不办案的法官”。“办案的法官”又分为行使不同类型审判权的法官，也就是所在审判庭的不同。几年前，法院当中是存在所谓热点部门的，如有一段时间经济庭是很热的部门，之后是刑事庭很吸引人，而执行庭（局）一直是很多人向往的部门。法官们争先恐后的要到热点部门工作，院领导很为难，于是曾经出台过热点部门的法官三年就要轮换的规定，主管领导也要随之轮换，说白了“便宜也不能总让一个人占呀”。“不办案法官”主要是综合部门、行政部门以及人事部门等，这类法官美其名曰是领导们要培养的对象，但事实上能够晋升的只是极少数，余下的多为年龄大而混日子的人。以上的分类说明了一个问题，就是在法官队伍内部，人为地造成了一种不平等，存在着对审判权可以获得各种利益的不正当追求。最终损害的还是当事人的利益。

二、基层法院人才流失的原因分析

（一）宏观原因

1、市场经济体制的建立和逐步完善为人才流动提供了成熟的社会条件。市场经济体制，实质是社会资源包括有形的物质资源和无形的智力资源最大效益化配置的一种机制。这种机制的最基本方式便是竞争。它通过竞争使各种社会资源向效益优势的领域流动和汇聚，以充分激活和发挥社会资源的潜能，从而达到社会资源优化配置的目的。在我国由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，最初在经济领域形成了有形物质资源的竞争，促进了物了加速流动。随着竞争的加剧，人的主体地位逐渐受到尊重，市场竞争归根到底是人才竞争的认识得到普遍认可，人才流动不再被视为离经叛道，自主择业的观念深入人心。在这种历史背景下，过去那些阻碍人才流动的樊篱逐步被撤除，住宅、养老保险和医疗保险社会化等一直拴着人才流动的锁链逐步被解除，单位对个人的控制能力基本消失，而户籍制度改革又打破了阻碍人才流动的最后一道坚冰，人才流动日益简便，促进人才流动的社会条件基本成熟；

2、追求自我价值的实现，形成了人才流动的内在动力。在市场经济条件下，人生观、世界观和价值观日益呈现多元化，最大程度实现自我价值成为现代社会的主流意识。在这种意识支配下，每个人对自我价值的实现都会形成一定的预期，并将自己的预期与实际所得到的进行比较的权衡。当其预期与其实际所得差异很大时，他就会考虑更换职业、岗位或以其他方式去实现其心中的预期，尽管在某些情况下他的预期并不合理、不切实际，但这是他自己的想法，外界很难去改变。同时，人才流动本身也是人才增值的一种方式，通过流动，确实可以促进个人自我价值的实现。一旦存在外在诱因，人才流动成为必然，3、地区、职业和单位的差异构成了人才流动的强力磁场。首先，在我国各地区的经济发展过程中，由于受历史基础、政策倾斜、地理环境等多方面困素的影响，各地发展极不平衡，同时在财政、收入分配机制上，中央与地方实行分税制，经济发展状况又直接决定财政收入状况，而财政收入状况往往又是促进经济发展的重要因素。在这种经济发展与财政收入的循环中，造成了各地区发展的差距不断扩大。其次，由于种职业和单位的性质不同和单位的工作人员取得报酬、个人发展的空间也有所不同，有的甚至存在很大的差异。因此，经济发达地区、前景看好的和单位在人才竞争中具有压倒性优势，成为吸引人才流动的“低洼区”。

（二）微观原因

1、法官职业收入较低。我国法官法对法官工资保险福利作了专门规定，但这种规定过于原则，实际上成为无法兑现的“水中月”。从整体上看，法官与国家公务员的工资基本处在同一水平。由于各地经济发展状况不同，工资构成中的基本工资、津贴、福利则相差悬殊。即使在同一地区，法官的收入远远低于工商、税务、国土资源等行政机关工作人员的收入，更难以与电力、电信、通讯、供水、金融等企业工作人员相比。与类似职业相比较，作为同属政法部门的政法委、公安机关，其警衔津贴大大高于法官津贴，并有财政保障，甚至在法院内部而言，行政级别相同的法官工资仍低于法警的工资，不是说法警的工作就不如法官重要，但客观的说就法院而言，审判工作是第一位的，而且法官的任职条件和任职难度也明显高于法院的法警。所以说国家对法官的素质要求高于其他职业，而在收入方面却低于其他职业，两者的反差极易造成法官心理的不平衡。在我市大多数基层法官，法官的月收入基本在2000元上下，个别县法官还达不到这一标准。经济的窘迫，促使一部分法官通过改变职业或岗位的方式来实现自己的经济养廉史。有一名法官，父母兄弟都在农村，微簿的收入除料理自己家庭外，还需不时接济农村的父母兄弟。当谈到转换职业的初衷时，他不免有些激动：“我就是奔钱才走的。我那千把元的工资，比不上一个小学未毕业的农民工。父母省衣缩食供我读大学，在我该回报父母的时候，我却常常为钱焦头烂额。当法官太寒碜了！”

2、法官政治待遇低。目前法院工作人员的级别仍然套用党政模式，法官等级虽然存在，但既未体现为经济待遇也未表现为政治待遇。相对于党政部门来说，因与政治待遇给予的机关或决定人距离太远，法院工作人员在职务上提升的机会太少，在政治方面发展的空间过于狭窄，在获取同等政治待遇上的能力处于天然的劣势。基层法院的一名法官，要解决副科级待遇，不仅要在工作上有突出的业绩，更重要的取决于天时人和，可谓“功夫在诗外”。而在党委、人大、政府部门的工作人员，获取相应待遇的机会极多，一般只要担任内设机构正副职，即可解决副科乃至正科待遇。即使同为政法部门，公安机关派出所所长一经任命就可解决正科级待遇，而法庭庭长解决副科级待遇才刚提上日程。一些无法调往外地、又不愿冒辞职风险的30岁左右的法官，在条件许可的情况下，往往乐于转往党政部门，以期取得相应的政治待遇。

3、法官缺乏身份保障。我国法官法第八条规定，法官“非因法官事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”尽管有关规定十分明确，但地方党政部门并不买账，违反法官法及其他有关规定对法官免职、降职处分的情形时有发生。主要表现为：一是将法院作为一般行政服务部门，将法官视为一般公务员，列入当地行风评议、末位淘汰等范围，不尊重司法职业的规律和司法行为的特点，随意降、免、调法官。二是一些拥有监督权的机关，偏听偏信捕风捉影之类的指挥，轻率启动对法官的调查程序，大有不查倒法官誓不罢休之势，可最终结果证实，法官的行为并不违法，也无不当。三是机构改革中，地方人事部门无视法官法的规定，在法官未达到法定退休年龄时，以执行精简人员政策为名，违背法官意愿，强行免除法官职务。这种集体性、政策性违反法官法的现象，竟然没有受到任何质疑，说明法官法在执行中未得到应有的尊重，也印证了法院在现实政治框架中的较低地位，更表明了法官身体缺乏应有的保障。

4、法官承担过重的职责。“法官除了法律没有别的上司。”马克思的经典论述说明了法官只对法律负责。然而，现实要求法官行使职权必须体现法律效果与社会效果的统一，否则，即使适用法律正确，也难逃其咎。由于社会效果的内容具有相当的不确定性，往往成为外界干扰法官办案的正当理由，甚至成为某些人实现私利的合理根据。在此情形下，法官面对案件，除了考虑法律的规定外，还必须考虑双方当事人的接受程度乃至一些案件之外的背景因素。甚至在某些案件中，法律是否得到准确运用倒在其次，法官不得不违反自己的意愿作出裁判结果，这一点，上方面限制了优秀法律人才的个性发挥，使之难以脱颖而出；另一方面也在整体上降低了法官职业在专业知识上的挑战性，法官的人才在现实的磨砺中逐渐平庸化。一位在职法官指出：目前的司法环境状况，无形中给法官增大了工作压力，而这种压力是无法通过自身努力去化解的。也许不断积累的压力，是法院人才流失的一个重要因素。

5、法院内部管理过于行政化。首先，我国长期以来将法官作为公务员、国家干部看待，在政治待遇、工作待遇上套用党政机关的行政管理模式，评价一名法官事业成功与否，主要以其职务和职级的升迁为标准，使得法官的价值取向于政治化。在法院难以得到升迁的情况下，转而谋求调往其他一些较易升迁部门的大有人在。其次，法官独立的观念未得到认可，法官在实际办案中难以体现应有的独立性。在职权行使上，法官不仅受到外部干扰，而且在内部请求审批过多。对一些疑难或影响较大的案件，层层审批成为必经程序，独任法官或合议庭几乎没有独立决定的权力。这样，法官只是一个案件承办人，无法作出真正体现自己意志的判决，也就无从体会到通过自主审判来推动社会进步的内心满足感和成就感。

6、法官职业入门条件提高。2001年修订的法官法，将担任法官的学历条件从大专提高到大学本科。在具体实务操作中，法院系统还加强了对调入人员的管理力度，除坚持《中共中央关于加强政法干部队伍建设的决定》中确定的“凡进必考”原则外，还出台了《关于加强任命法官管理工作的通知》，对法官任职的审核程序进一步细化和严格。在这种情况下,一方面，一大批不符合法官任职条件的其他党政机关工作人员、复员转业军人被挡在法官职业外，形成了调入人数与流出人数“入不敷出”的表征；另一方面，符合法官任职条件的人员，其优良的素质为其挑选职业提供了资本，法院尤其是经济不发达地区法院对他们没有足够的吸引力，这是高素质人才进入法院少的深层原因。

三、对策

人才流动是任何一个现代文明社会的必然现象。人才的合理流动，既是对人的价值的尊重，也是促进社会发展的重要因素。但目前基层法院特别是经济欠发达地区法院人才流动的状况，已超出了人才合理流动的范围，并在一定程度影响了法院工作的发展，亟需引起高度重视并采取有效措施予以解决。然而，解决基层法院人才流失的问题，必须密切结合中国实际，遵循市场经济规律，尊重人才流分理处的合理诉求，体现司法职业特性，符合法官职业化建设的目标。否则，人才流失的问题得不到根据解决，反而会衍生更多矛盾。

（一）大力推进司法体制和改革，凸显法院职业社会地位

一是切实提高法官职业的政治地位和社会地位。司法是实现社会公正的最后一道防线，理解、尊重和维护法官职业的地位和权威，是实现社会公正的前提，是社会文明进步的标志。对这一点只有在全社会（包括领导决策机关）形成共识，才能正确定位改革目标，顺利推进改革进程。

二是强化职业保障。要切实完善制度，建立独立的专业性的法官考评管理委员会，明确限定调查、追究、罢免法官的法定事由，科学设置监督法官的程序，确立法官司法豁免制度，不因实现原因所致裁判错误而使法官受罚，实现对法官考核、任免、调查、追究、处分等事项的专业化、程序化、法治化，依法保障法官独立行使审判权，免除法官行使职权的后顾之忧。三是合理提高法官薪酬。收入是一个人劳动价值的具体表现，没有合理的工资收入，要求法官始终如一地正确行使生杀予夺、万金归属的职责，那完全是违背人的基本需求的道义苛求。这种苛求，要么使法官走向腐败，要么使法官挂靴而去，更可能使建立高素质法官队伍成为一句空话。在精简法官数量的基础上，合理提高法官经济待遇，确保法官享有与其身份、地位相符的尊荣，是留住人才、凝聚人才、吸引人才的基本措施。

四是淡化审判管理的行政色彩。在提高法官素质 同时，要深化审判组织改革，逐步扩大法官的审判权限，全面落实合议庭的独任审判员的职权；转变院长、庭长和审判委员会职能，将工作重心从审批、讨论具体案件移向宏观指导和审判管理；遵循审判规律，改进监督管理方式，既保证法官独立行使审判权，又切实防止司法恣意和司法腐败。

（二）强化激励机制，建立良好的用人环境

一是完善考核制度，实现考核的科学化和客观化。要根据法院工作的特点，按照审判工作的规律，结合法院工作任务和人员实际，科学确定考核指标和考核标准。实行日常考核与年考核相结合，吸收法官代表参与考核，定期公布考核结果，并以考核结果作为使用人才的依据。

二是完善竞争机制，形成正确的用人取向。要坚持“公平、平等、竞争、择优”的原则，择优选拔、择优使用各类人才。要通过竞争感到一种能者上庸者下的用人机制，树立正确的价值取向，破除人才使用论资排辈、平衡照顾的观念，使人才既看到希望，增强上进的动力，同时也感受到应有的压力，真正认识到靠水平、靠能力、靠业绩发展自我，在奋斗中实现个人的价值。对不胜任现职的人员，要做出必要的调整；对工作业绩突出、群众公认的法官，要大胆使用，委以重任，让他们在重点工作岗位上得到锻炼。

三是完善奖惩机制，真正体现人才的价值。在科学考核、合理使用的基础上，要根除平均主义思想，建立起完善的奖惩制度，实现奖勤罚懒，奖能罚庸，奖优罚劣，使人才的价值得到充分体现，使人才的潜能得到充分的发挥，从而形成用人机制的良性循环。

（三）加强政治思想工作，营造良好的工作氛围

一个和谐的人际环境，一个积极进取的团体，一个通畅的交流渠道，是一个良好的工作氛围应具备的基本因素。良好的工作氛围，在某种程度上比金钱更能留住和吸引人才。营造良好的工作氛围，加强政治思想工作是关键。当前，谈起政治思想工作，人们往往不能为然，认为政治思想工作是务虚，起不到实际作用。其实不然，做好政治思想工作，是以感情留人的重要方式，应当予以高度重视。

一是建立通畅的信息交流和反馈渠道。政工部门要经常性地与工作人员进行交流与谈心，及时了解他们对法院工作的意见和建议，并予以归纳，呈院领导或院党组决策时参考。在制订有关决策前，政工部门应以适宜的方式，征求法院工作人员的意见或建议，并将他们的意见和建议体现在决策内容中，使他们真正成为法院的主体。

二是实行人文关怀。政工部门要及时了解掌握全院工作人员的工作情况、思想状况、生活条件和家庭困难，对他们的成绩予以充分肯定，对他们的缺点善意指出，对他们的困难尽力帮助，使他们形成强烈的集体感，感受集体的关怀与温暖。

三是加强法官文化建设。要利用各种渠道和方式，充分调动和发挥干部管理部门、行政管理部门、党支部青工妇组织的职能作用，和资深法官、高学历人员的资源优势以及先进人物的典范作用，教育、引导法官树立和培养正确的职业理念、职业思维、职业信仰、职业操守和职业价值观，坚定法官为建设社会主义法治国家，为实现全社会的公平正义的信念与追求。

随着我国社会主义市场经济的发展和社会主义法制体系的建立，对法官这一特殊职业的要求越来越高，推进法官职业化建设势在必行。据有关资料反映，至2000年，我国法院工作人员已达30万，其中有法官职务的25万，而基层法院法官占了其中绝大部分。虽然人员众多，但法官尤其是基层法院法官整体素质却不高。笔者工作在基层法院，就基层法院的法官职业化建设谈一点浅见。

一、从法官职业化内容谈基层法院法官职业化建设 最高人民法院确定从八个方面推进法官职业化建设，就基层法院的实际情况而言，笔者试就法官员额制度、法官助理制度、法官遴选制度这三个热点问题进行

阐述。

（一）关于法官员额制度的实行。法官员额制度，是针对我国法官人数过多的现状所提出的，其目的是通过精简法官人数，提高法官整体素质，从而强化司法权威。推行法官员额制度，笔者认为大致分为三步实施：第一步是精简人员。这一步至关重要，也是推进法官职业化建设过程中难度最大的。在基层法院推行该制度更不容易，由于基层法院受历史等原因制约，部分法官学历不高，不可能再参加司法考试另谋出路。所以操之过急可能给法院正常工作的开展带来隐患。基于此，笔者认为，在推行这一步时，要以稳字当头，合理安置分流人员，能供养的就尽量供养，力争避免淘汰（当然明显不适合继续在法院工作，又不符合供养条件的除外）。改革需要付出成本，但宁愿付出高昂的物质成本，也不能以牺牲工作秩序、改革成果为代价，这就是两害相权取其轻。第二步是确定法官员额。各地法院受理案件数量不一，就是同一法院每年受理案件数也在变动，所以不能机械地参照国外或少数几个法院的试点来确定法官员额。故各法院在确定法官员额比例时，应当结合各自实际情况，采取既考虑人口因素，也考虑审理案件数量两者相结合的标准，即综合考虑法官所占人口比例和法院审理案件数量的多少，并以法官工作量为主，同时还应考虑现有人员的状况。法院的硬件建设也是不可忽视的内容，如办公自动化、法庭数量、办公用车等问题都会影响办案效率，从而间接影响法官员额的确定。从我院情况看，管辖区域常住人口86.２万，2000年至2002年，平均每年审结案件6213件，其中民商事案件年平均3133件，刑事案件年平均390件，行政案件年平均23件，执行案件年平均2667件。如果以每名法官每年办结200件案件为参照量，就需要民事法官15名，刑事法官2名，行政案件法官1名，执行法官13名，全院至少共需要定法官员额31名，那么法官与人口比为1：27700。而我院现有法官资格（包括审判员、助理审判员）99人，从事审判、执行一线工作的84人，如果把这么多的法官减下去，基层法院审判压力可能难以想象。第三步任命法官。具体内容将在后面法官遴选

制度中加以阐述。

（二）关于法官助理制度的试行。设立法官助理之目的，是让法官从目前庞杂的审判辅助性工作中解脱出来专门从事核心审判工作，从而提高审判效率，确保司法公正。笔者认为，法官助理制度实际上是法官员额制度的辅助，与法官员额制度共同形成职业化建设的核心制度，即为审判工作的高效与公正提供制度保障。第一、法官助理的性质。从北京法官助理的试点中所反馈的信息看，法官助理与我国目前的“助理法官”（助理审判员）相差很大，前者不具有审判权，而后者属于法官系列，自然拥有审判权。法官助理顾名思义就是法官的助理，协助法官开展审判工作，服从法官的指挥。第二、法官助理的工作内容。这涉及到与法官之间的分工。目前我国法官（包括执行法官）承担着送达诉讼文书（包括起诉状副本、答辩状、传票、开庭通知书、裁判文书、执行通知书等等）、组织庭前证据交换、指导诉讼、组织开庭和庭审、制作裁判文书、宣判、卷宗装订等审判工作中绝大部分事务，只有记录工作由书记员完成。繁杂的事务分散了法官的精力，也拖延了办案的效率。笔者设想，设立法官助理后，法官只负责影响当事人实体权利义务的庭审和裁判，其它所有辅助性的工作全部由法官助理来完成，具体包括：送达诉讼文书；组织审前会议；根据法官签署的裁定或命令，对财产进行扣押、冻结、划拔、变卖以及强制执行；整理材料；装订卷宗；执行法官其他指挥事项等。第三、法官助理的任命。法官助理可以从在法院工作多年，并且具有相当法律知识和丰富工作经验的人员中择优任用。参照目前助理法官的任命方式，由法院院长对法官助理进行任命。第四、法官助理的管理。由法官助理完成所有辅助性工作，其权限相当大。为防止法官助理滥用权力，必须加强监督管理。笔者设想，借鉴大立案庭的模式，法官助理主要归口于立案庭，由立案庭庭长负责法官助理的管理和业务指导，但一旦法官助理所协助的案件进入庭审，又必须服从庭审法官的指挥。庭审法官在庭审中发现法官助理有滥用权力的可能，则责令法官助理重新进行工作，并将有关情况通报给立案庭庭长和法院纪监部门。二元式的管理模式有利于加强对法官助理的监督。

（三）关于法官遴选制度的改革。最高人民法院院长肖扬指出，“地方各级人民法院补充法官人选，必须经高级人民法院组织的统一测试、考核，从通过国家统一司法考试取得任职资格的人员中择优遴选。”修改后的法官法提高了初任法官的任职资格，规定了初任法官必须通过国家统一司法考试。但按照推进法官职业化建设的思维逻辑，此时的法官是指狭义上法官，即不包括目前的助理法官。所以一旦任命为法官，即为审判员，则不存在目前的助理审判员。基于此，笔者认为基层法院补充的法官人选，不仅要通过国家统一司法考试，符合《法官法》的任职条件，还应具备以下条件：第一、必须具备优秀的政治品质和司法操守。司法公正是司法改革的最终目标之一。影响司法改革公正的因素很多，其中一个很重要的因素是法官的道德素质。当前存在的司法腐败现象，与部分法官道德素质低下有直接关系。只有具备高度正义感和社会责任感，才能刚正不阿、公正有效地审理各类案件。第二、必须具备完善的知识结构。司法的发展趋势要求具有综合素质的复合型人才，不仅要求法官具有较娴熟的法律知识和裁判技能，还要求法官具有广博的人文社会知识和自然科学知识。复合型法官也是培养专家型法官的基础。第三、必须具有精湛的法律思维方式。现代社会关系错综复杂，现代法官如不具备较强的法律思维方式，就理不清法律关系，造成机械执法，达不到法律公平与正义价值的要求。我国社会主义市场经济制度初步确立，社会主义法律体体系也初步形成。在这种情况下，法官必须用法律思维方式去思考、对待和解决社会各种司法现象和问题。第四、必须具有丰富的司法经验和较高的司法技能。法官不是任何人都能从事的职业，它不仅要求从业人员具备娴熟的法律知识，还必须具有应对各种突如其来的纠纷的经验和技能。

二、从法院改革谈基层法院法官职业化建设 按最高人民法院的改革思路，笔者设想对法院现有人员可能最终形成六大系列管理方式，即：法官系列、法官助理系列、书记员系列、法警系列、执行系列和行政系列。在这六大系列形成之前，笔者设想从以下几个方面推进基层法院法官职业化建设。

（一）建立大立案格局。如前所述，法官助理归口于立案庭管理，将庭审前大量的辅助性工作如送达诉讼文书、决定案件适用程序、组织审前会议、组织证据交换、安排开庭日期等工作由立案庭法官助理完成。出于提高工作效率和强化相互制约之考虑，立案庭可以设置内勤组和外勤组，审前组和审中组。内勤组负责收案、登记和立案工作。外勤组负责诉讼文书送达工作。审前组负责指挥和监督审前程序，组织和监督当事人进行补充和变更诉讼请求，收集、提交和交换证据，整理争议焦点, 确定适用程序和开庭日期等庭前准备工作。审中组主要负责法官所交办事项。这样各组之间既分工又可相互监督，也排除法官先入为主的预断，避免先定后审的庭审形式化。

（二）建立法官专职制度。在各审判庭可以根据各法官的具体情况区分小额、简易案件主审法官和复杂案件主审法官，或根据案件案由的不同类别固定分别由某些法官来主审。案件由立案庭转交到各审判庭后，由审判庭庭长按已确定的分工范围来指定主审法官。法官专职化有利于案件的高效审理，也为司法公正提供了资源保障。法官专职化也符合最高人民法院培养专家型法官的要求。

（三）建立执行新格局。执行难是困绕全国各级法院的难题。造成这种现象的原因是多方面的，但执行机构运作模式设置的不合理是其主要原因。当前，有的专家和学者提出，我国宪法规定，法院是审判机关，而执行不是诉讼程序，世界上绝大多数国家都是由专门机构执行法院的判决。现阶段，执行难严重影响了法院、法官的形象，法院受理的案件数又在飙升，法院不应再管执行。笔者认为，现阶段将执行案件剥离法院是不现实的，但将执行局由上级法院垂直领导是可行的。执行局的垂直领导有利于充分调动执行资源，在目前法院设置的格局下，能够最大限度地避免地方保护主义，有利于克服执行难问题，更有利于推进法

官职业化建设的进程。

来源:考试大-公开选拨领导在英美法系和大陆法系国家，一方面，由于各自的历史传统和现实经济、政治生活需要，其检察机关在许多方面都呈现出很大的差异；另一方面，基于检察机关在现实社会控制中所起作用的一致性及各国之间法文化融合的加强，两大法系国家检察机关又具有某些共同的发展趋势。比较两大法系检察机关的差异，研究其发展的一般规律，对于进一步深入开展我国检察体制问题的研究及推进司法体制改革无疑具有积极的意义。本文拟就此问题作一探讨。

一、两大法系国家的检察机关的差异

两大法系在检察机关最显著的区别首先表现为其性质和职能范围。关于检察机关的性质，我国学者有的认为资本主义国家的检察机关是公诉的机关，社会主义国家检察机关是法律监督机关，（注：章武生、左卫民《中国司法制度导论》，法律出版社1994年版，第116页。）

并认为这是资本主义和社会主义检察制度的根本区别。其实，这一结论不无商榷处，因为公诉职能仅仅是检察机关承担的诸多职能中的一种。如果说侦查职能，审判监督职能还可以视为公诉职能的必要准备和延伸的话，那么其所承担的监督和执行判决、干预民事诉讼、提供法律咨询（注：陈光中主编《外国刑事诉讼程序比较研究》，法律出版社1988年版，第64页。）等职能则是公诉职能这一界定无论如何也包容不了的。正如俄国法学家穆拉耶夫指出的那样：“检察机关„„这些公职人员的使命，按职务来说，主要地是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表。”（注：最高人民检察院研究室《检察制度参考资料》第三编，1980年版，第11页。）这里我们不妨逐一考察大陆法系各国对检察机关职能的规定。在法国，最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督。”（注：中国检察考察团《法国的检察制度》，《人民检察》1994年第12期，第54页。）法国检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外，还对下列事项行使广泛的监督权：“（1）监督司法辅助人员；（2）监督、检察书记员；（3）监视司法救助制度的营运；（4）监督户政官员；（5）对私立教育机构的监督；（6）对公立精神病院的监督；（7）对开设咖啡店、酒店等特种营业的资格审查；（8）对新闻、杂志等定期刊物进行审查，等等”（注：王然冀《当代中国检察学》，法律出版社1989年版，第70页。）。“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能”（注：中国检察考察团《德国的检察制度》，《人民检察》1994年第11期，第55页。）。除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督以外，“对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责。”（注：中国检察考察团《德国的检察制度》，《人民检察》1994年第11期，第55页。）葡萄牙检察机关也具有比较广泛的监督职能，《葡萄牙检察署组织法》规定检察机关的权限有：“„„

7、监督司法官员的工作；在自身权限内，维护法庭的独立，并监督司法职能依照宪法和法律进行。„„

9、在监督司法职能依法进行时，依据宪法法院组织法的规定，可向宪法法院提出上诉。

10、监督常规法律的合宪性。共和国检察长可请求宪法法院对任何违宪的规定进行宣布„„”（注：《葡萄牙〈检察署组织法〉简介》，《人民检察》1996年第4期，第58页。）综上所述，我们认为，因英美法系国家检察机关职责范围稍小，因而将其界定为“诉讼机关”似乎更为妥当，而大陆法系国家检察机关的职能更加广泛，将其界定为“法律监督机关”较为合适，因为大陆法系许多国家的法律均赋予了检察机关以广泛的法律监督权，英美法系国家则一般没有这种规定。

在组织体系方面，大陆法系国家强调检察机关的高度统一性，而英美法系国家检察机关则表现出相当的松散性。美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”（注：何家弘《论美国检察制度的特色》，《外国法译评》1995年第4期，第24页。）的特征。所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使，二者平行，互不干扰；所谓“三级”，是指美国的检察机构建立在联邦，州和市镇这三个行政别上。而且，美国的检察机构无论是级别高低和规模大小，都是互相独立的。换言之，联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系，甚至没有监督和指导关系。英国在1985年《犯罪起诉法》颁布以前，其检察机构也具有英美法系检察机构的传统特色——分散性。英国没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，其中央不设司法部，也没有一个中央检察机关，中央检察职权分别由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行政。（注：程荣斌《检察制度的理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版，第30—31页。）与英美法系国家不同，大陆法系检察机关则具有高度统一性。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从，形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件。”（注：中国检察考察团《法国的检察制度》，《人民检察》1994年第12期，第54页。）德国实行联邦制，其检察机关分联邦和州两个体系，虽然这两个体系之间互相独立，但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。

再次，两者的差异还表现在检察官裁量权的行使上。在传统上，英美法系检察机关享有广泛的自由裁量权。英国法律规定，即使犯罪已经得到证据充分证明，但基于公共利益的考虑，检察官也可以决定不予起诉。1951年，当时的检察总长肖克若斯（Shawcross）作了关于公共利益的经典性说明，它得到了此后历任检察总长的支持：“本国从未有过这一法规——我希望永远也不会有，即：受到嫌疑的刑事罪行必然自动地成为起诉的对象。”（注：英国《下议院辩论》第483 卷，第681 章，1951年1月29日。）检察机关可以根据下述广泛的理由而不予起诉：“a、法庭可能会罚交很小或象征性罚金；„„e、起诉可能对受害者的身心健康有很坏的影响；„„h、会伤害资讯来源、国际关系或国家安全的细节，可能会被公之于众。”（注：《The Code For Crown Prosecutors,1994》，1988年中国刑事诉讼制度考察团，第10—11页。）美国检察官在刑事诉讼方面的权限也非常广泛，尤其是在决定是否起诉方面，检察官拥有的自由裁量权几乎不受限制，如果检察官决定对一确已犯罪的案件不予追究，则无任何力量可以限止他。此外，关于不起诉的理由也无严格限制，检察官对不愿起诉的案件可以借口证据不足或检察署人手不足为由，而拒绝起诉。对于已经起诉的案件，在审判前，检察官也有权随时撤回公诉；对于不起诉或者撤回公诉，检察官也无须说明理由。与这种几乎不受限制的起诉裁量权相适应，美国检察官还有与被告一方进行辩诉交易的权利。（注：

柯宾《美国检察官的权限》，《人民检察》1994年第11期，第59页。）与此相反，大陆法系各国检察官的自由裁量权则小得多。在传统上，大陆法系国家采取起诉法定主义，犯罪行为符合法定条件就必须起诉。虽然大陆法系国家的近现代刑事诉讼程序采取了起诉便宜主义而赋予了检察官以一定的自由裁量权，但这种自由裁量权的运用不仅在条件上受到严格限制，而且在程度上也受到了由被害人方面启动的诸如“强制起诉”、“准起诉”等程序的制约。与英美国家相比，其自由裁量程序之狭小，是显而易见的。

最后，检察官制度的不同也是两大法系检察机关的显著区别之一。这种差异主要表现在以下方面。

其一，检察官选任途径的不同。英美法系的检察官一般来自律师，而大陆法系的检察官则是国家作为“法律人”（或称法律家、法曹，包括法官、检察官和律师等）之一专门培养的，法学院的毕业生经过1至2次司法考试和一定期限的司法实习，便可自由选择是作检察官还是作法官、律师。

其二，检察官保障制度和社会地位不同。大陆法系检察官享有近似于法官的身份、经济和特权保障，因为大陆法系检察官和法官地位一样，俗称检察官为“站着的法官”，而审判官为“坐着的法官”；而英美法系检察官则是作为普通行政人员来管理的。法国和德国检察官实行单独的工资等级和标准，检察官和法官工资水平一致，其工资起点与较高级公务员工资起点相当。法国规定检察官的退休年龄为65岁，而普通公务员的退休年龄为60岁。与此相适应，大陆法系检察官的社会地位高于英美法系。其三，检察官队伍稳定程序不同。大陆法系检察官是专职培养的，且保障制度较好，社会地位较高，因而检察队伍比较稳定；而英美法系的检察官队伍则不然。英国虽自1986年起建立了统一的检察机构，但是对于检察官决定起诉的案件，他们只能在治安法院出庭支持公诉，在刑事法院、高等法院等则必须聘请大律师出庭支持公诉，因而出庭公诉人员固定性差。（注：《关于英国刑事诉讼的考察报告》，1988年中国刑事诉讼制度考察团，第15页。）美国检察官队伍流动性也非常大，其原因有两点：一是美国检察官薪水和社会地位比法官和私人律师都低，检察工作没有吸引力，检察人员往往只把检察工作作为以后从事其它工作积累经验和资本的“跳板”而不是将其作为永久性职业；二是美国检察官任期只有四年，与政党共进退；每新总统上台都会重新任命本党人员作为检察官来替换原来的检察人员，对整个检察系统实行“大换血”，从而极大地影响着检察官队伍的稳定性。

二、两大法系国家检察机关差异成因之分析

每一事物的形成都是有其历史和现实基础的，两大法系国家检察机关差异的形成，也有其深刻的历史根据和现实基础。究其成因，概括起来，主要有以下几个方面。首先是检察制度产生发展方面的原因。检察制度最早产生于何国，有三种观点：一是认为起源于法国；二是认为起源于英国；三是认为当代检察制度有两种不同的起源（中国除外）：英美法系国家的检察制度起源于英国，大陆法系国家的检察制度起源于法国。笔者认为第三种观点更为准确。检察制度的产生和发展过程是相当复杂的。概括而言，在英美法系国家，早期主要是美国受英国的影响（同时也受到了其它国家的影响），后期则主要是英国受美国的影响，特别是英国1985年的《犯罪起诉法》受美国影响很大。大陆法系国家检察制度，也存在类似交互影响的情况。此外，两大法系这间也有相互借鉴。

法国的检察制度萌芽于十二世纪。当时法国领主权力很大，国王的权力受到极大限制，为加强中央集权，国王采取的措施之一是设立代理人。国王代理人在代理国王处理私人事务的同时，还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。这种国王代理人，即为以后的检察官。从这个意义上讲，在法国，检察官自产生之日起就承担有类似于现代的法律监督职能。13世纪中叶至15世纪初期，法国法律明确规定国王代理人承担以下监督事项：代理国王监督赎金的缴纳是否合理；监督没收财产及其它判决的执行。15世纪以后，检察官除负责刑事案件的侦查和起诉，还行使以下监督职权：监督诉讼的提起及进程；监督地方官员是否竭尽职守；确保国库之收入；检查制度量衡；决定面包售价；监视图书馆和法科大学。（注：程荣斌《检察制度理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版，第18—20页。）与法国不同，英国的检察官自其产生之日起，就只是作为国王的法定代理人，向国王提供法律咨询和参与诉讼，而不承担法律监督职责。英国自1066年被威廉公爵征服时起，政治上就已实现统一，随后的法制统一任务，主要是依靠英王设置的王室法院的法官们进行巡回审判，通过判例法来实现的。这样，就无需国王代理人承担监督法律统一实施的任务，在王室法院设立之后，直到13世纪才设立的检察官就仅仅是国王的法律顾问，而不承担法律监督之责，就是情理之中的事情了。

其次是源于法律渊源的不同。在法律渊源表现为成文法的大陆法系国家里，在法律上和诉讼理论上，判例是不具有法律效力的，不具有造法功能的法官只能依据事实严格适用成文法，因而检察官肩负起保证制定法在全国统一实施的责任就成为必然，赋予检察官以法律监督权是成文法国家法制统一的需要。而在法律渊源以判例法为主的英美法系国家，法律体系是通过法官来创造和发展的，具有造法功能的法官在英美法系一直具有很高的社会地位。在司法至上观念的支配下，法官在司法上的至上权威是不能容忍有更上位的监督者的。检察监督观念与这种法官的崇高社会地位相抵触，是不可能有生存的根基的。

再次是诉讼模式的差异。综观现代各国诉讼制度，虽然检察官在法庭审判阶段都承担公诉职能，但因诉讼模式的不同，其履行支持公诉职能的方式自然存在着差异，检察官作为公诉人在法庭上的诉讼地位也不尽相同。英美国家实行当事人主义，检察官是作为一方当事人参加诉讼的，公诉人与被告人在法庭上诉讼地位对等。而大陆法系实行职权主义，不仅法官在法庭上不是消极地进行仲裁，而且公诉人在法庭上也是依法履行法律规定的各项诉讼职能的检察机关的代表，检察官在法庭上既是公诉人，又是法律监督者。例如德国刑事诉讼法规定，检察官“在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法”（注：王以真《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1994年版，第336页。）。

英美法系和大陆法系检察官在刑事诉讼中诉讼地位的这种不同，决定了在英美法系国家，检察官作为一方当事人，在法庭上只负责提出其所指控的事实和证明该事实的证据，以达到对被告定罪的目的，而不承担提出有利于辩方的事实和证据的责任。而在大陆法系国家，公诉人不但要提供不利于被告人的有罪和罪重的证据，同时还必须考虑对被告人无罪罪轻的有利的证据，以使法庭作出公正的判决。例如，德国检察机关“对判决的合法性负有监督职责。主要体现在两个方面：一方面在案件审查起诉阶段，检察官不仅是指控被告的公诉人，而且是国家法律统一正确实施的保护者，检察官负有全面收集证据，包括收集证明被告人有罪和无罪两方面的证据的义务。法律要求检察官遵守客观中立原则而不是对抗被告人。因而有人认为在检察机关与被告人关系上，检察机关是中立机构。另一方面，在案件审理过程中，检察官对证据及其认定的合法性，对判决的合法、公正性负有监督义务。”（注：中国检察考察团《德国的检察制度》，《人民检察》1994年第11期，第55页。）

最后，是起诉传统方面的原因。大陆法系国家比较早地确定了公诉制度，犯罪被认为是对国家和社会利益的侵犯。“对每个犯罪行为，检察院、警官原则性地负有展开侦查的义务。有足够的行为嫌疑时，检察院必须提起公诉。”（注：李昌珂译《德国刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1995年版，第15页。）检察机关是代表国家和社会公共利益对犯罪进行追诉的，没有法律的允许，不能随意处分自己的公诉权。虽然实行“起诉便宜主义”，但并非基于当事人处分主义，而是基于国家刑事政策方面的考虑。而英美法系国家传统上诉讼理论将刑事诉讼视为与民事诉讼并无本质不同的诉讼，检察官作为与民事诉讼原告地位相同的一方当事人，当然享有处分自己的实体权利和程序权利的自由。因而英美法系检察官的自由裁量权远远大于大陆法系国家。

总之，特定的历史起源、成文法的法律传统、职权主义的诉讼模式共同决定了大陆法系检察官是既是公诉人，又是法律监督者的一身二任的特殊角色，广泛的职权范围、高度集中的组织体系、法定的检察官培养渠道、对检察官良好的保障机制、检察官优越的社会地位和检察队伍的稳定性，就成为大陆法系检察机关的必然特征。而与这种广泛的权限和崇高的社会地位相伴相生的防止权力滥用的必要性与起诉制度上的公诉传统相结合，又使得对检察官的裁量权进行严格限制成为必需。而英美法系则恰好相反，特定的历史和现实铸就了其检察官相对单一的诉讼角色及与这种诉讼角色相适应的职权范围的狭小、组织体系的松散、检察官保障机制的缺乏和社会地位的相对低下，而当事人处分主义的诉讼理论决定了其广泛的自由裁量权。

三、检察机关发展的一般趋势。

交通、通讯的进步和经济、社会全球化的深入，使人们在相互交往中认识到：不同的检察制度各有所长，也各有所短。因而自检察制度产生之日起，不同的检察制度之间就出现了相互交流，相互借鉴的趋势。这里，既有同一法系不同国家检察制度之间的交互影响，也有不同法系检察制度间的相互借鉴和吸收。在相互影响中，出现了一些共同的发展趋势。

（一）检察机关的职权范围呈扩大趋势

随着社会经济运行日趋复杂及维护国家和公益要求的因素的增加，各国政府均加强了对社会生活多方面的干预。检察机关作为国家实现社会控制的强有力的杠杆，其作用普遍得到了进一步强化。不仅在传统上检察机关职权范围较大的大陆法系如此，而且传统上检察机关职权范围较小的英美法系也逐渐加强了检察机关干预社会生活的作用。具体表现为：

其一、检察机关在刑事诉讼中的职权进一步扩大。如前所述，大陆法系检察机关职权范围一直很广。“法国检察官在司法活动中，特别是在刑事司法活动中占有十分重要的地位，是唯一介入全部司法程序的司法官员。

”（注：中国检察考察团《法国的检察制度》，《人民检察》1994年第12期，第54页。）大陆法系国家检察机关的这种作用仍在继续加强。在传统上职权较小的英美法系的检察机关，其权力也由起诉阶段向两端即侦查阶段和执行阶段延伸，成为刑事诉讼中唯一的一个能参与各个阶段诉讼活动的机关。以英国为例，根据1985年《犯罪起诉法》的规定，检察机关获得了一定的对警察侦查行为的监督和建议权。这种监督和建议权表现在：（1）“为了防止警方对应该提起诉讼的案件不予提起诉讼，法律要求警察局长将本辖区内的每一严重犯罪通知检察官”（注：龙宗智《英国检察制度的重大改革》，《人民检察》1987年第6期，第31页。）（2）“检察机关在侦查阶段要给予警察必要的司法建议；指导警察收集和发现充分的，能证明案件事实的证据。”（注：程味秋《外国刑事诉讼法概论》，中国政法大学出版社1994年版，第26页。）美国检察机关的权力比英国大，有很大的侦查权和指挥侦查权。依据美国联邦法典第28篇有关条款的规定，总检察长“有权侦查政府官员的犯罪行为”。（注：王以真《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1994年版，第192页。）联邦检察官“对在其司法区内实施的违反联邦法律的犯罪行为，有权要求进行或继续侦查。”（注：王以真《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1994年版，第199页。）地方检察机构的检察官“可以要求警察继续侦查”。（注：王以真《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1994年版，第198页。）

助理检察官“在提起诉讼前调查犯罪事实，有些案件，首席检察官可派本署侦查员参与侦查。”（注：王以真《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1994年版，193页。）美国检察机关还有监督狱务假释事宜，联邦总检察长有权监督司法行政管理、监狱和其它惩办机关。（注：程荣斌《检察制度的理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版，第207页。）

其二、检察机关的职能从刑事诉讼领域扩大到民事和行政诉讼领域。在传统上，检察机关一般只参与刑事诉讼活动。随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，检察机关开始比较广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼。检察机关有权干预民事诉讼的国家很多，如英国、美国、日本、法国、德国、意大利、比利时、希腊、瑞典、澳大利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国，都在法律或判例中确认了检察机关参与民事诉讼的内容。英国法学家爱伦斯特·J·柯恩在《当事人》一书中写道，在民事诉讼中，“总检察长在相当一部分案件中是必要的当事人。在其余的案件中他有权发表意见。在有关慈善事业管理的诉讼中，总检察长作为王室代表，他是当然的当事人，这一原则同样适用于申请宣告合法的案件„„。”（注：《国际比较法百科全书》第16卷第55页，转引自肖禾、杨志宏《外国检察机关参与民事诉讼的两个特点》，《人民检察》1989年第6期，第23页。）在美国，检察官在民事诉讼中也享有广泛的权力。如美国第72任总检察官格里芬·B·贝尔这样写道，美国联邦政府检察官可以“对政府主要合同中所产生的民事欺诈行为提出诉讼„„。”（注：《美国司法部的机构与职能》第8页，转引自：王以真《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1994年版，第198页。）在行政诉讼方面，譬如在英国，凡是涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须有检察长参加。英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求等的权力。

其三、检察机关的职能从诉讼领域扩展到社会事务的其它方面。近几十年来，随着政府行政权力对社会生活干预的进一步加强，检察机关干预一般社会事务的职能也得到了进一步强化。如1981年12月30日公布施行的西班牙《检察部组织章程》规定，检察机关负责“为丧失能力或自己不能解决合法代理人的诉讼人，代理或提供保护，并促进建立民法规定的保护性机构及其它旨在保护未成年人和无人保护者的机构”。（注：《西班牙〈检察部组织章程〉简介》，《人民检察》1996年第7期，第59页。）葡萄牙检察署也有广泛的社会事务干预权，包括“„„

4、促进和协调预防犯罪的工作；

5、接受劳动者及其家属的非官方委托，维护其社会权利；„„

11、接受咨询；

12、法律规定的其它职权。”（注：《葡萄牙〈检察署组织法〉简介》，《人民检察》1996年第4期，第58页。）

（二）检察机关独立性增强

在西方三权分立的政治构架中，检察权是行政权的一部分，因而司法独立并不适用于检察机关。但鉴于检察机关在诉讼中举足轻重的地位，许多国外学者均认识到检察权与司法权具有密不可分的关系，要想公正地实现司法权，公正妥当地行使检察权是必不可少的前提。因此，“为要确保司法的独立，必须保证检察权对立法权及其它行政权的独立。”（注：［日］伊藤荣树《日本检察厅法逐条解释》，中国检察出版社，1990年版，第101页。）为此，各国除了从人事制度上加强检察官的独立性和保障机制（关于这一点，将在其后阐述）以外，还从以下方面来保障检察的独立性。

其一，注重检察机构的独立性。这一点各国均如此。审检合署的大陆法系国家越来越强调检察机构应不受法院的影响，审检分署的国家则强调检察机关在执行业务时相对其主管机构应具有一定独立性。在这方面，英国做得最为彻底。英国1985年《犯罪起诉法》建立了自成一体，完全独立的检察机构。全部检察官属于国家系统中的官员，实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。为了确保这种独立性得以实现，英国检察系统实行财政独立，检察机关经费独立预算。这样就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响，也不受警方干涉。法国检察官受司法部长的指挥和领导，但为了保证其相对独立性，法律规定，最高检察长处于独立的法律地位，他不从属于司法部长，他与最高法院院长同为国家最高司法官，是国家司法的总代表，其主要职责是对国家整体执法活动进行监督。检察官承办案件时享有独立的公开指示权、表明个人态度权和拒绝停止追究指令权。（注：中国检察考察团《法国的检察制度》，《人民检察》1994年第12期，第54页。）荷兰法律规定，司法部一般不具体干涉检察官办案，但它有权就某一案件是否提起诉讼，向检察官发出指令。（注：张仲芳《荷兰的检察制度》，《人民检察》1995年第4期，第57页?＃┢咸蜒馈都觳焓鹱橹ā饭娑ǎ?nbsp;“检察署独立于其它中央及地方政权机构，享有独立的地位。”（注：《葡萄牙〈检察署组织法〉简介》，《人民检察》1996年第4期，第58页。）

葡萄牙检察署完全独立于地方政府和地方自治行政机构，各级各地的共和国检察官、检察长和总检察长助理，均分别隶属于上级，并向其报告工作，而与其所在地政府不存在任何隶属关系或指导关系。1992年1月17 日公布的《俄罗斯联邦检察院法》（注：因俄罗斯传统上一直受大陆法系影响较大，因此笔者将其纳入两大法系加以比较。）确定了检察机关独立行使职权的原则，即联邦检察院依法独立行使职权，不受国家权力机关、管理机关、社会团体和政治组织的干涉。（注：《俄罗斯联邦检察院法简介》，《人民检察》1996年第5期，第60页。）

其二，许多国家确立了检察一体化原则。检察一体化原则对内要求检察官上命下从，所有检察机关作为

第五篇：建设高素质高水平法官队伍思考

为顺应人民新期待，回应时代新要求，保障队伍建设全面、优质、可持续发展，最高院全面部署开展旨在全面提高法官队伍素质的“人民法官为人民”主题实践活动，这是深入贯彻落实科学发展观的具体体现，是牢固树立社会主义法治理念的具体反映。

“为大局服务，为人民司法，”是一项长期而艰巨的任务，建设法院文化是完成这个任务不可缺少的、建设性的举措。在推进“ 依法治国”方略的实施和构建社会主义和谐社会新的历史时期,先进的法院文化, 必须能够充分激发法官和全体工作人员的积极性、主动性、创造性, 最大限度地促进审判工作全面发展。

一、建设法院文化，坚持用文化育人，增强法官队伍素质。

法院文化是法院的灵魂，是司法工作者的价值追求和行动指南，要建设优质的法官队伍，提高法院队伍建设的水平，推进人民法院的科学发展，必须倡导积极、健康的法院文化，并坚持用先进的法院文化培育高素质的司法人才。

首先，发挥政治文化的导向作用，培养具有坚定社会主义信仰和法治理念的法官队伍。

对文化的政治作用，邓小平曾做出过精辟的论述：“无论哪一种势力或哪一种派别的文化工作, 都是服从其政治任务的。”要发挥先进政治文化的导向作用，建立一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，既懂法治、又懂政治的法官队伍，我认为应从以下两点切入，让“司法为民”的意识深入人心，以确保马克思主义意识形态和社会主义法治理念占领法院文化阵地。

1、理论教育。坚持不懈地对法官和其他工作人员开展社会主义法治理念教育、形式政策教育、指导思想教育、国情教育、党员先进性教育，为法院文化的政治方向和法官队伍的政治觉悟掌好舵。人民法院的工作要始终坚持“党的事业至上”的原则，用政治建院，深化“三个至上”、“科学发展观”教育，在法院中形成具有共产主义信仰的政治理论体系和文化观念。利用科学的政治理论使广大司法干部明确人民法院举什么旗、走什么路、朝什么方向发展，是在政治上保持与党中央的高度一致的基础性步骤。

2、实践巩固。创造性地辅以理论研讨、学习先进、法官论坛等行之有效的方式，调动法院干部的热情，号召全员参与，为培养具有坚定政治立场的法官队伍铺好路。各部门每周安排固定的时间进行理论学习，通过集体学习、讨论，深入把握新形势、新问题、新政策，不断地增强政治意识、大局意识、国情意识，以便更好领悟上级精神，更好地实践“为人民司法”。同时，发挥工会、团委和法官协会的作用，组织知识竞赛、演讲比赛的等文体活动，寓教于乐，在全院范围内形成良好的互动环境，循序渐进地在行动中增强法院工作者的政治素养，引导干部树立正确的政治方向、理论素养和意识形态。

其次，发挥道德文化的约束作用，培养具有高尚道德操守和职业修养的法官队伍。

英国作家毛姆有句名言：“良心，是我们每个人心头的岗哨。”我国古语也有云：“吏不良，则有法而莫守”。法官的品行是能否践行“司法为民”的关键，法官职业道德包括:公正。公正是法官职业道德的底线；忠诚。法官要忠于法律，忠于人民，对法官来说, 除了法律以外没有别的上司，除了民情疾苦以外没有别的顾及；廉洁。能否做到两袖清风，是人民法院兴衰成败的关键，是人民法官得失民心的标尺，必须以清廉、俭朴为美德；勤勉敬业。法官无论职位高低, 分工如何,都要在自己的工作岗位上履行应尽的职责, 兢兢业业、勤勤恳恳，积极主动为人民服务，为司法贡献。

《法官职业道德规范》、《法官行为准则》等等都是法院行为文化的重要表现形式, 为全国法院的群体成员提供了明确的行为标准。然而把职业道德作为一种规范，只能是一种外在的约束, 当外在的强制力弱化或利益引诱加大时，职业道德规范的筹码就会减轻，它就很难稳固持久地作用于法官职业生活。所以除了将职业道德外化为形式，如以职业道德为标准，对干部进行教育、监督，查处违背职业道德、规范的行为，更要将职业道德转化为一种文化观念，甚至一种信仰，深深根植在司法者的意识深处，如影随形地约束、指导其行为。优秀法官蒋庆、清廉法官宋鱼水，之所以能成为我们的道德楷模, 就是因为他们已经将职业道德视为自己的文化信条，无时无刻不在规范着自己的司法行为。

第三，发挥物质文化的承载作用，为形成文明的法官队伍营造良好的文化环境和文化氛围。

法院的基础设施建设和装备建设是法院文化的载体，是法院精神面貌的外在表现，也是推进精神文化持续发展的外在保障，被称为物质文化。物质文化是法院文化的直观形象,它不仅影响法官,对于社会公众也有无以替代的感知和接纳作用。所以要让法院的基础设施和装备建设充分体现本院的院风院训、法院的文化观念和司法宗旨，使其对法官的司法意识产生积极影响，并在社会和民众的心中形成公、正、廉、仁的公信。具体做法可以有以下两点：

1、注重将法院设施建设与文化内涵相结合。庄严神圣的审判法庭、办公楼大厅两侧的的壁画和浮雕、大厅墙壁上的中外法学家画像、法理名言、法制宣传册、摄影照片、院史陈列室以及端放在大厅的方鼎……这些具有象征意义的物质都承载着深刻的法文化，营造出和谐向上的文化氛围。让司

法工作人员走在法院办公大楼的每一个地方，都能感受到庄严、公正、仁爱的气息，不忘自己的神圣使命，这对于匡正司法行政人员的信念、警醒司法行政人员的行为起到了熏陶渐染的积极作用。

2、加强硬件对文化建设的推动作用，充分利用好图书和网络的教育、宣传作用，创建图书馆、资料室、开放阅览室，购买政治、法律、文学、社科、哲学等多种类型图书，增强干部知识储备，拓宽文化视野；建立法院网络交流平台，创造多元途径，利用现有局域网，广泛开展富有思想文化特色和积极向上、洗礼心灵的一些文化栏目与网页板块，加强文化交流，传播法文化，增强文化互动和探讨，为法官的文化学习提供良好的物质保障；创建荣誉室、院史陈列室等，培养法官荣誉感和集体主义精神、使命感和责任心。

第四，发扬人本文化的辐射作用，培养具有仁爱之心和良好形象的法官队伍。

人本思想是营造法院文化的重要准则，古诗曰：“曲尽法度，而妙在法度之外。”真正高水平的称职的法官，不仅仅是固守法律，而是能超出“规矩”之外，具体问题具体分析，灵活运用法条，切实解决矛盾，做到法律效果和社会和谐统一。要做到这点，需要在三个方面下功夫：

一是意识层面。增强法官的人文关怀，中国自古崇尚儒家的“人本思想”，在我国的立法和司法实践中，也一直贯彻“教育为主，惩治为辅”这一原则。法官既要公平、公正，不偏不倚，依法裁判，又要体味人民群众的甘苦，办案时，积极地在德治和法制之间寻找合适的切合点，获取最优结果。

二是行动层面。发扬走向社会，深入群众，深入基层的优良传统。我们曾举办法官进社区活动，号召法官转变作风，摒弃“官老爷”心态，扭转民众对法院持有的“门难进、脸难看、话难听、事难办”的印象，体察民情，注重法律知识和社情民意的结合，在心中给“人民”二字留够充足的土壤。

三是政策层面。完善司法救助制度。最高院和有关部委联合下发的《建立刑事被害人救济制度的意见》就是完善司法救济制度，保证冤苦的人民能打得起官司，能够通过司法途径维护自己的合法权益的具体体现；建立健全民意沟通表达机制，及时了解民众在新时期的新要求、新期盼，推进司法民主有序进行，真正做到 “为民掌权、为民司法、为民服务”；实施便民措施，为上诉上访民众以及当事人设置休息室、提供茶水、纸张笔墨等，用这些细节彰显人文关怀。

二、培养优质人才，重视用人才兴院，提高法官队伍水准。

要推进人民法院科学发展，必须以人才资源为第一资源，队伍建设要坚持以人为本。“以人为本”是科学发展观的本质和灵魂，是不断提高法院工作的竞争力的核心和关键。只有坚持以人为本，实现人的全面发展，最终造就一支高水平的法官队伍，才能实现建设现代化审判机关的理想和目标。具体来说，就是要注重法院优质人才的培养、选拔和任用。

（一）、加强对教育培训的支持和保障，培养精专的人才。“国以才立, 政以才治, 业以才兴,”高水平的审判人才、高素质的行政人才是法院科学发展的法宝。人民法院要重视对人才的培养和教育，推行“逢进必考、逢晋必训、以考促学、以考促用”的新模式，努力建设一支知识广、业务精、能力强的专业精干的人才队伍。

一要重视学历教育。学历是一个人知识的标示，是一个法院整体学识的衡量标尺。我们要重视不断提高在职人员的学历教育，鼓励广大工作人员进修学历，加强专业知识的学习。目前为止，我院基本已经普及大学学历，大专及以下学历仅有三人，硕士及研究生的占比在不断增加，已接近三分之一，并已有两人取得博士文凭。这种良好的势头需要保持、发扬，法院也要对学历进修给予时间和财力上的支持和保障。环境造就人，要争取在全院形成一种良好的求学求知氛围，浓厚的学习氛围，会让置身其中的每一个人都自觉地朝前走。

二要重视能力锻炼。学历不等于能力，要切实加强锻炼法院干部的专业水平，每一个法院干部都不仅要精通法律，还要懂得人生哲学、社会学、经济学等知识，掌握高超的司法技巧和艺术。这就需要自觉地广泛涉猎综合知识，积极参加相关培训，增强学识和见识，通过自学和培训双结合，坚持理论联系实际，在实践中不断提升审判能力和行政能力。

三要重视干训教育。法官晋级、干部晋职都要进行严格的培训，另外可以借助网络信息技术，利用网络视频，进行多层次培训，提高其理论素养和能力水平。

（二）、拓宽对新人的选拔录用渠道，全方位吸收有潜力的人才。法院要发展，就要不断吸收新鲜血液，拓宽进人渠道，积极争取编制，招收和录用高学历、高素质、有潜力的新人来充实和活跃人才队伍。近年来，全区法院以考录的方式，全方位接收了一批踌躇满志的综合型新人，有适应现代办公需求的网络技术人才，文字功底较扎实的文秘人才以及结合地方实际所需的蒙汉兼通人才，高院又通过遴选的方式从基层法院吸收了一批有实践经验、专业能力和扎实水平的审判人才。对这些新人进行积极有效的引导和培训，不断挖掘他们蕴含的潜力，使之成为人才可持续发展的强大不竭的后续力量。这种扩大人才队伍的方式还在行之有效地进行着，这将成为一种建设法院人才队伍的新模式。

（三）、引进竞争制度，保持人才队伍的内在活力。要落实“人才兴院”战略，除了要不拘一格发现、培养综合人才外，还要用好德才兼备的各类人才，让想干事的人有机会，能干事的人有舞台，干成事的人有地位。因此，要积极推进竞争上岗机制，出台一套完整的考核用人机制，避免 “以领导好恶为标准”的用人模式。去年，高院就通过竞争上岗的方式选拔了一批有为的副处级干部。另外可以学习山东东营中院的人才管理模式，为有突出工作业绩的人建立“优秀人才库”。

（四）、进行岗位练兵。司法能力需要知识也需要实践和经验，需要把握社会矛盾的能力，把握社情民意的能力，解决突发情况的能力，这就需要扎实有效地推进岗位练兵活动，不断促进司法能力和实践本领的提高。今年，全区法院将启动“三个一千”工程，组织干部轮训、挂职锻炼，同时继续部署形式多样的岗位练兵活动，这些形式将进一步增强司法能力，提高法官队伍的水平。

近年来，国际形势复杂多变，经济危机风起云涌，国内社会总体稳定安宁，但政通人和的大局下也交织着矛盾、夹杂着不稳定因素。雪灾地震、金融风暴及其影响带来了保障民生的新挑战，胡锦涛总书记强调：“越是困难的时刻，越要高度关注民生”，这也为人民法院带来了新的考验。因此，人民法院必须站在新的历史起点，用文化育人，用人才兴院，努力建设一支政治坚定、心系民众、业务过硬的高素质法院队伍，使人民法院充分发挥好社会稳定器和缓冲器的作用，为“保增长、保民生、保稳定”提供有力的司法保障和法律服务。