第一篇：学记释义

《学记》全文

发虑宪，求善良，足以謏闻，不足以动众。就贤体远，足以动众，未足以化民。君子如欲化民成俗，其必由学乎!玉不琢，不成器，人不学，不知道。是故古之王者，建国君民，教学为先。《兑命》曰：“念终始典于学”，其此之谓乎！

虽有嘉肴，弗食不知其旨也；虽有至道，弗学不知其善也。是故学然后知不足，教然后知困。知不足，然后能自反也；知困，然后能自强也。放曰：教学相长也。《兑命》曰：“学学半”，其此之谓乎!古之教者，家有塾，党有痒，术有序，国有学。

比年入学，中年考校。一年视离经辨志，三年视敬业乐群，五年视博习亲师，七年视论学取友，谓之小成。九年知类通达，强立而不反，谓之大成。夫然后足以化民易俗，近者说服而远者怀之。此大学之道也。记曰：“蛾子时术之”，其此之谓乎！

大学始教，皮弁祭菜，示敬道也。宵雅肄三，官其始也。入学鼓箧，孙其业也。夏楚二物，收其威也。未卜禘不视学，游其志也。时观而弗语，存其心也。幼者听而弗问，学不躐等也。此七者，教之大伦也。记曰：“凡学，官先事，士先志”，其此之谓乎！

大学之教也，时教必有正业，退息必有居学。不学操缦，不能安弦；不学博依，不能安诗；不学杂服，不能安礼；不兴其艺，不能乐学。故君子之於学也，藏焉修焉，息焉游焉。夫然，故安其学而亲其师，乐其友而信其道。是以虽离师辅而不反也。《兑命》曰：“敬孙务时敏，厥修乃来”，其此之谓乎！

今之教者，呻其占毕，多其讯言，及于数进而不顾其安。使人不由其诚，教人不尽其材。其施之也悖，其求之也佛。夫然，故隐其学而疾其师，苦其难而不知其益也。虽终其业，其去之必速。教之不刑，其此之由乎！

大学之法，禁於未发之谓豫，当其可之谓时，不陵节而施之谓孙，相观而善之谓摩。此四者，教之所由兴也。发然后禁，则扞格而不胜；时过然后学，则勤苦而难成；杂施而不孙，则坏乱而不修；独学而无友，则孤陋而寡闻；燕朋逆其师；燕辟废其学。此六者，教之所由废也。

君子既知教之所由兴，又知教之所由废，然后可以为人师也。故君子之教喻也：道而弗牵，强而弗抑，开而弗达。道而弗牵则和，强而弗抑则易，开而弗达则思。和易以思，可谓善喻矣。

学者有四失，教者必知之。人之学也，或失则多，或失则寡，或失则易，或失则止。此四者，心之莫同也。知其心，然后能救其失也。教也者，长善而救其失者也。

善歌者使人继其声，善教者使人继其志。其言也，约而达，微而臧，罕譬而喻，可谓继志矣。

君子知至学之难易而知其美恶，然后能博喻。能博喻然后能为师。能为师然后能为长，能为长然后能为君。故师也者，所以学为君也。是故择师不可不慎也。记曰：“三王四代唯其师”，此之谓乎！

凡学之道，严师为难。师严然后道尊，道尊然后民知敬学。是故君之所不臣於其臣者二：当其为尸，则弗臣也；当其为师，则弗臣也。大学之礼，虽诏於天子无北面；所以尊师也。

善学者师逸而功倍，又从而庸之。不善学者师勤而功半，又从而怨之。善问者如攻坚木，先其易者，后其节目，及其久也，相说以解。不善问者反此。善待问者如撞钟，叩之以小者则小鸣，叩之以大者则大鸣，待其从容，然后尽其声。不善答问者反此。此皆进学之道也。

记问之学，不足以为人师，必也听语乎。力不能问，然后语之，语之而不知，虽舍之可也。

良冶之子，必学为裘；良弓之子，必学为箕；始驾者反之，车在马前。君子察於此三者，可以有志於学矣。古之学者：比物丑类。鼓无当於五声，五声弗得不和；水无当於五色，五色弗得不章。学无当於五官，五官弗得不治；师无当於五服，五服弗得不亲。

君子曰：大德不官；大道不器；大信不约；大时不齐。察於此四者，可以有志於本矣。三王之祭川也，皆先河而后海。或源也，或委也，此之谓务本。

《学记》分节释义(校文、注释、译意、释义)

（一）发虑宪，求善良，足以謏闻，不足以动众。就贤体远，足以动众，未足以化民。君子如欲化民成俗，其必由学乎!【注释】 皮虑宪：发是发动、发布，虑是谋虑、计划，意思是，执政者深谋远虑，发布政令。

求善良：有两种解释，一是说寻求善政良法；一是说物色品德善良的人。我们认为后一种解释比较妥当。

謏闻：謏，音xiao。郑康成注，“謏之言小也”。闻，声闻。足以有小的声闻。动众：耸动群众的听闻，动员起群众。

就贤体远：就，是亲近。就贤，是统治者能够礼贤下士，亲近有贤德的人。体，是体恤、体察的意思。远，是远方的人，被疏远的人。体远，是统治者能够体恤远方的和被疏远的人。

君子：中国古籍中，君子一词有两种含义：一是指品德高尚的人，一是指有官职的统治者。这里是后一种意思。

其必由学乎：这个“学”字，不仅是学习的意思，它还泛指教育、学校、教学等工作。

【译意】

执政者能够对国家大事深谋远虑，及时发布政令，能够礼贤下士选贤任能，这样可能博得一些小的声誉，但还不能耸动群众的听闻，动员起群众。执政者能够尊敬贤能的人，怀柔远方的人和被疏远的人，他就可能耸动群众的听闻，动员起群众，但还谈不上教化人民。执政者如果想要教化人民，培养起良风美俗，看来只有通过兴教育办学校才能达到目的。

【释义】

我国儒家的教育学说，从战国到秦汉，集中表现在《学记》一篇中。其立论宗旨，是宣传封建主义的道德伦理，为封建统治阶级服务，并整理总结了当时的教育工作经验，提出了一些改进意见。

《学记》在开宗明义第一章，就首先提出了教育的重要任务和特殊作用，在于“化民成俗”。这个任务和作用，是其他一般工作所难以办到和不能代替的。

和《学记》一起，收在《礼记》中的另一篇儒家的著作《大学》，也是论述教育工作的。这两篇古代教育著作，我们在今天可以互相参照阅读。在《大学》一篇中，主要是讲的对于一个人的政治思想方面的教育问题，讲正心、修身、齐家、治国、平天下的道理。而《学记》一篇，则主要是在教育制度、教学原则方法方面讲得多些。但是，《学记》也并没有忽视政治思想方面的问题，提出了纲领性的意见。

“化民成俗”，这是封建时代的教育宗旨。在我国长时间的封建社会中，历代帝王，都奉为金科玉律，视为治国安邦的信条。

《孟子·尽心》篇有这样一段话：

“仁言，不如仁声之入人深也；善政，不如善教之得民也。善政民畏之，善教民爱之；善政得民财，善教得民心。”

宋代政治革新家王安石，主张革新政治首先要对群众加强教育。他在《原教》中说：“善教者藏其用，民化上而不知所以教之之源。不善教者反此，民知所以教之之源，而不诚化上之意。”(《临川文集》卷六十九)加强教育的方法，他主张示范和感化。

“善教者之为教也，致吾义忠，而天下之君臣义且忠矣；致吾孝慈，而天下之父子孝且慈矣；致吾恩于兄弟，而天下之兄弟相为恩矣；致吾礼于夫妇，而天下之夫妇相为礼矣。天下之君君、臣臣、父父、子子、兄兄、弟弟、夫夫；妇妇，皆吾教也。民则曰，我何赖于彼哉！此谓化上而不知所以教之之源也。”(《临川文集》卷六十九)“不善教者之为教也，不此之务而暴为之制，烦为之防，劬劬于法令诰戒之间，藏于府，宪于市，属民于鄙野，必曰臣而臣，君而君，子而于，父而父，兄弟者无失其为兄弟也，夫妇者无失其为夫妇也，率是也有赏，不然则罪。乡闾之师‘族郧之长，疏者时读，密者日告，若是其悉矣，顾不有服教而附于刑者，于是嘉石以怒之，圆土以苦之，甚者弃之于市朝，放之于裔末，卒不可以己也。此谓民知所以教之之源，而不诚化上之意也。”(《临 川文集》卷六十九)西汉学者董仲舒，为当时的统治者出谋划策，主张“教化”和“德教”。

“王者承天意以从事，放任德教而不任刑。刑者不可任以治世，犹阴之不可任以成岁也，为政而任刑，不顺于天，故先王莫之肯为也。今废先王德教之官，而独任执法之吏治民，毋乃任刑之意与！孔子曰：‘不教而诛谓之虐’，虐政用于下，而欲德教之被四海，故难成也。”(《汉书，董仲舒传》对策一)．

“夫万民之从利也，如水之走下，不以教化堤防之，不能止也。是故教化立而奸邪皆止者，其堤防完也；教化废而奸邪并出，刑罚不能胜者，其堤防坏也。古之王者明于此，是故南面而治天下，莫不以教化为大务，立大学以教于国，设痒序以化于邑，渐民以仁，摩民以谊，节民以礼，故其刑罚甚轻而禁不犯者，教化行而习俗美也。”(《汉书．董仲舒传》对策一)“圣人之道，不能独以威势成政。必有教化。故曰：先之以博爱，教以仁也；难得者，君子不贵，教以义也；虽天子必有尊也，教以孝也；必有先也，教以弟也；此成势之不足独恃，而教化之功不大乎!传曰：天生之，地载之，圣人教之。„„故曰：先王见教之可以化民也，此之谓也。”(《春秋繁露.为人者天》第四十一)封建统治者懂得，为了维持他们永久性的封建统治，达到长治久安，只限于使用一些小的办法，如：“发虑宪，求善良”啦，“就贤体远”啦，这些办法都是必要的，是好的，但还很不够。除了这些办法以外，还要及时兴办教育，达到“化民成俗”，使封建主义的道德伦理，深入人心，成为一种社会风尚，达到“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”

要做到“化民成俗”，必须施行道德感化教育。

孔子在《论语·为政》篇讲过：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”

孔子教育学生，谈治国安邦的道理，重视教育作用。《论语·子路》篇： “子适卫，冉有仆，子曰：‘庶矣哉！’冉有曰：‘既庶矣，又何加焉7’曰：‘富之。’曰：‘既富矣，又何加焉?’曰：‘教之。，”

孔子又讲过：“善人教民七年，亦可以即戎矣。”“以不教民战，是谓弃之。”(《沦语．子路》)孟子也讲过：“以力服人者；非心服也，力不赡也。以德服人者，中心悦而诚服也。”(《盂子·公孙丑上》)末代学者张载和朱熹，主张教育学生，首先在子变化气质。

张载：“为学大益，在自能变化气质。不尔，卒无所发明，不得见圣人之奥。故学者先须变化气质，变化气质，与虚心相表里。”(《理窟．义理》)“人之气质美恶与贵贱夭寿之理，是皆所受定分，如气质恶者，学即能移。今人所以多为气所使，而不得为贤者，益为不知学。古之人在乡闾之中，其师长朋友日相教训，则自然贤者多。但学至于成性，则气无由胜。孟子谓‘气壹则动志’，动犹言移易；若志壹亦能动气。必学至于如天则能成性。”(《理窟．气质》)朱熹“或问东莱谓变化气质，方可言学。曰：此意甚善。但如鄙意，则以为学乃能变化气质耳。若不读书穷理，主敬存心，而徒切切计较于昨非今是之间，恐亦劳而无补也。”(《性理精义》)进行思想政治教育，只能说服，不能压服，这是思想政治教育的基本规律。不仅要用说服的方法，摆事实讲道理，以理服人，还要进行道德感化教育，劝善规过，以情感人。这在我国古代教育工作中，已经接触到了这些问题。

在《学记》的末篇，又提到了“务本”。什么是务本呢?按照儒家的学说，大致上也就是说的孝弟忠信、正心修身等政治思想的基本道理和基本要求。和这里篇首提出的“化民成俗”的教育要求，基本上是一致的，是前后一贯的。

要重视教育在国家建设中的伟大作用，并把政治思想教育放在第一位。在教育工作中．要注重说服教育和道德感化教育。达到移风易俗，培养社会优良风尚。这是国家建设的根本大计。在二千年前我国古代教育工作中，对这些问题已经有所发现，至今仍可作为我们的借鉴。在建设我国的社会主义教育和社会主义精神文明中，可供参考。

(二)玉不琢，不成器，人不学，不知道。是故古之王者，建国君民，教学为先。《兑命》曰：“念终始典于学”，其此之谓乎！

【注释】

琢：琢，音zhuo。雕刻，琢磨。

道：道理，人生必由的道路。韩愈在《原道》中讲，“由是而之焉之谓道”。君民：“君”是动词，是君临、统治的意思。

《兑命》：《尚书》中的篇名。“兑”读作“悦”(yue)。这一段的全文是“惟教学半，念终始典于学，厥德修罔觉”。

典于学：“典”是主的意思，是常的意思。“学”指教育工作。全句的意思是自始至终，经常以教育工作为主。

【译意】

玉石不经过雕琢，就不能成为完美的玉器。人不通过学习，就不懂道理，不能走上天理伦常的康庄大道。所以，从古以来的帝王，要建立国家，统治人民，就必须首先抓紧教育。《尚书·兑命》篇说：“统治者应当始终不忘重视教育”，就是这个意思。

【释义】 这一节与上节从两个不同的角度，阐明教育工作的重要性。上节是从教育的宗旨教育的作用方面提出教育要做到“化民成俗”。本节是从教育的目的和教育的任务方面提出“建国君民，教学为先”。这一节的内容，共讲了两个问题：一是说明每个人生下来都需要教育，“玉不琢，不成器；人不学，不知道”，这是说明教育工作的必要性。一是提出“建国君民，教学为先”，是从国家建设的需要方面说，是说明教育工作的重要性和目的性。

按照孟子的学说，认为人的本性是善的，这就是“性善论”。他说：“人皆有不忍人之心”。“侧隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之；恭敬之心，入皆有之；是非之心，人皆有之。侧隐之心，仁也；羞恶之心，义也；恭敬之心，礼也；是非之心，智也。仁义礼智，非由外砾我也，我固有之也，弗思耳矣。”(《孟子•告子上》)苟子有一个独特的主张，认为人性本恶。他说：“人之性恶，其善者伪也”。这就是说，人的本性是恶的，如果有好的表现，那是虚伪的。

孟子和苟子，都是中国古代的教育家，他们都很重视教育的作用。但从两种不同的观点出发。孟子认为人的本性是善的，所以就主张教育者的作用，就在于发展人的本性，使其自然成长就可以了。苟子认为人的本性是恶的，所以就要加强改造，“构木必将待檃栝烝矫然后直。”

还有一个和孟子、苟子同时代的人——告子，他主张：

“性无善无不善也”，“性犹湍水也，决诸东方则东流，决诸西方则西流”。

我们现在看来，告子的主张，还比较有些道理，这就是人的可塑性。这就加重了教育者的责任，强调了教育工作在人的发展中的主导作用和决定作用。

古代帝王，通过在他们左右为他们服务的教育学者们，总结出了一条重要的普遍的经验，就是“建国君民，教学为先”。

这里所说的“教学”—词，当然不能理解为单是指的学校的教学。它的意义广泛得多，它泛指文化教育工作。在当时的国家机构中，当然不会有象今天这样的细致分工。

要建设国家，君临众民，教育要先行，教育是根本。这在中国古代教育学说中，差不多是共认的真理。

孔子强调学习的重要，他说：“好仁不好学，其蔽也愚；好智不好学，其蔽也荡；好信不好学，其蔽也赋；好直不好学，其蔽也绞；好勇不好学，其蔽也乱；好刚不好学，其蔽也狂。”(《论语．阳货》)在《韩诗外传六》中引用孔子的话说：“可与言终日而不倦者，其惟学乎!其身体不足观也，勇力不足惮也，族姓不足称也，宗祖不足道也，而可以闻于四方而昭于诸侯者，其惟学乎!诗曰：‘不愆不忘，率由旧章’，夫学之谓也。”

《大学》一书，也是儒家学派的一本重要的教育论著。在《大学》的开头就说：“大学之道，在明明德”。“物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”什么是本?明德为本。什么是先?教学为先。’

《大学》接着又讲：“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；砍诚其意者，先致其知；致知在格物。”

这里明确提出“大学之道”，其目的在于治国平天下。而要达到治国平天下的目的，则必须“明明德”，经过思想品德教育，经过诚意、正心、修身的道路，把思想品德教育的作用，逐步推广提高。

汉朝有一位学者叫杨雄，他在《法言·学行》中讲过：“学之为王者事，其已久矣。尧、舜、禹、汤、文、武汲汲，仲尼皇皇，其已久矣。”这个意思就是说，历代帝王和孔子，从来都是重视教育工作的，都在汲汲皇皇地抓紧教育工作，一刻也不能放松。

汉代学者董仲舒，在《对贤良策》中说：“故养士之大者，莫大乎太学。太学者，贤士之所关也，教化之本原也。”他认为兴办高等学校，搜罗人材，是治国安邦的根本大计。中国封建时代的文入学士，从他们的教育实践中总结出“建国君民，教学为先”，把教育工作放在建国君民的首要地位。

《学记》的作者，正处于我国封建社会的发展时期，所以在《学记》的开头就明确提出，教育的目的在于建国君民，在后面又讲：“夫然后足以化民易俗，近者说服而远者怀之。”又说：“故师也者，所以学为君也”等等。由此我们可以看出，当时中国封建社会正处于上升时期，当时的统治阶级，对于如何使用教育工具来进行统治，是充满信心的。胜过近代资产阶级教育学者们的“全民教育”、“人类幸福教育”等欺骗语言。

(三)虽有嘉肴，弗食不知其旨也；虽有至道，弗学不知其善也。是故学然后知不足，教然后知困。知不足，然后能自反也；知困，然后能自强也。故曰：教学相长也。《兑命》曰：“学学半”，其此之谓乎!【注释】

旨：美味

学然后知不足：郑康成注，“学则睹己行之所短”。教然后知困：郑康成注，“教则见己道之所未达”。

自反：郑康成注，“自反，求诸已也”。就是反躬自省，严格要求自己的意思。自强：郑康成注，“自强，修业不敢倦”。就是鞭策自己，不断努力钻研的意思。

教学相长：教和学两个方面，相辅相成，互相促进。学学半：前面的“学”字读作“效(xiào)”，是教的意思。后面的“学”字，是学习的意思。“学学半”的意思是说：教和学各占一半。教的当中有学，学的当中也有教。教人的一半在教，同时一半在学；而学习的人，也是一半靠人来教，一半靠自己学。在教学过程中，教与学是一件事物的两个方面。

【译意】

即使有了美好的菜肴，不亲自品尝，就无从知道它的美味。即使有了极好的道理，不去学习，就无从知道它的奥妙。所以说，只有通过学习实践，才能发现自己有欠缺；只有通过教学实践，才会感到疑难困惑。知道自己有欠缺，才能回头要求自己，努力学习；感到疑难困惑，才能自强不息，用心钻研，不敢怠惰。所以我们说，教与学是相辅相成，互相促进的。《尚书·兑命》说：“教和学各占一半”，就是这个意思。

【释义】

这一段讲了两层意思：一个意思是说，教和学都要经过实践，才能使认识逐步提高；一个意思是说，“教学相长”。

毛泽东同志在《实践论》中说道：“你要有知识，你就得参加变革现实的实践。你要知道梨子的滋味，你就得变革梨子，亲口吃一吃。„„一切真知都是从直接经验发源的。”

《学记》的作者，是多少懂得了一点这个道理的。

在战国时候，还有个墨子。他是一个比较重视实践的人。他主张“非攻”，他不但在口头上讲，讲一套非攻的大道理，而且身体力行，把他的学说付诸实践。一次，鲁国的巧匠公输般，替楚王制造了攻城的云梯器械，准备进攻宋国。墨子听到了这个消息，就从鲁国起身，十天十夜赶到楚国，见了公输般，力陈“非攻”的主张，公输般被折服了。但是他说，攻宋还是要干的，我已经同楚王讲好了。于是他们一同拜见了楚王。墨子又对楚王讲了一番“非攻”的道理，楚王说：“你的意见很好，但是公输般已经为我造了云梯，我一定要攻取宋城。”于是墨子和公输般当场表演了攻城守城的技术，“公输九设攻城之机变，墨子九距之。公输般之攻械尽，墨子之守国有余”。公输般没有办法了，最后他要耍无赖了，他说：我还有对付你的办法，我现在不告诉你。墨子把公输般的诡计当面对楚王揭穿：“公输般之意，不过欲杀臣；杀臣，宋莫能守，乃可攻也。然臣之弟子禽滑厘等三百人，已持臣守围之器，在宋城上而待楚寇矣；虽杀臣，不能绝也。”楚王和公输般最后没有办法，只好放弃了攻宋的计划。

荀子也有句话说：“闻之不若见之，见之不若知之，知之不若行之；学至于行之而止矣。”(《苟子•儒效》)这就是说，学习的目的在于实践，学而能行，才算是真正的学习。

清代学者颜元，主张读书学习重在实践。他说：

“读书无他道，只须在行字着力。如读‘学而时习’，便要勉力时习；读‘其为人孝弟’，便要勉力孝弟，如此而已。”(《习斋言行录》卷上)“千年大患，只为忘了孔门‘学而时习之’一句也。” “‘学而时习’一句，夫子言之不是教人讲说作文，乃是教人学道习道也”。(均见《习斋言行录》卷下)这个“习”字，不只是复习的意思，其中还包涵着实践的意思。

实践出真知。不经过实践，就不懂得其中道理。“学然后知不足，教然后知困。”学习的过程，是由不知到知，由知之甚少到知之甚多的过程。教的过程，是由不善教到善教的过程。这当中有其辩证的关系。认真学习，才能发现自己知之甚少；认真教学，才能发现自己不善教学。古代的教学工作者，在长时间实践中能够发现这个道理，当然是很不容易的，也是很有意义的。

“教学相长”这一命题的提出，在我国古代教育学说中是一个伟大的发明和创造，它对今天的教育科学研究仍有其积极的意义。

“教”与“学”，是一个矛盾对立的统一体，是一件事物的两个方面。教的过程，就是学的过程，教的当中就有学。教师的任务是教，学生的任务是学，教是为了学。教与学，共处在一个矛盾统一体中，共同发展，协和共进，这就是教学过程。

师生的关系，是平等互助的关系。在教学过程中和谐共进，团结互助，才能愉快地完成教学任务。

学然后知不足，教然后知困。教与学，都不能离开实践。学习本不是一件容易事，但初学者往往看得过于容易，并在获得初步成绩时，容易产生自满而止步不前。应引导他们进一步打开知识的大门，使他们看到“学海无涯苦作舟”，看到自己知识的贫乏与个人的渺小，他们才能立志向上，加倍努力，奋勇探求。

教的人也是一样。当一个人认为学业有成，可以任教的时候，也往往把自己的学习成就估计过高，认为工作可以一帆风顺，没有问题。但当他在教学中发现困难，或者由于教师的责任感，需要进一步满足学生的学习要求时，他就会痛感自己的不足，发愤图强。

宋代学者张载，谈虚心好学：

“人之好强者，以其所知少也。所知多，则不自强满。‘学然后知不足’’‘有若无，实若虚’，此颜子之所以进也。”(《理窟•学大原》)“学者不宜志小，气轻志小则易足，易足则无由进。气轻则‘虚而为盈，约而为泰，亡而为有。’以未知为已知，未学为已学，人之有耻于就问，便谓我好胜于人，只是病在不知求是为心，故学者当无我。”(《理窟•学大原》)教师要教好学生，必须从学生那里得到教益。孔子弟子三千人，他一方面在教，一方面在向学生们学。一次，他和他的学生子夏，一起谈论古诗，他说“绘事后素”，子夏马上就觉悟到“礼后”的问题，这件事给孔子以很大的启发教育，他大加称赞，说：“起予者，商也。始可与言诗已矣。”(《论诸•八佾》)又一次，他和他的学生子贡，谈论学习问题：“子贡曰：‘贫而无谄，富而无骄，何如?’子曰：‘可也。未若贫而乐，富而好礼者也。’子贡曰：‘诗云：如切如磋，如琢如磨，其斯之谓与！’”对于子贡的举一反三，孔子又大加称赞，说：“赐也，始可与言诗已矣。告诸往而知来者。”(《论语•学而》)墨子在谈到教和学的关系时说：

“唱而不和，是不学也。智少而不学，必寡。和而不唱，是不教也。智而不教，功适息。”(《墨子•经说》下)教师学生，一唱一和，构成教学和谐的关系。

这种教学相长。一唱一和的关系，其教学效果，不但如墨子所说：“染于苍则苍，染于黄则黄。”(《墨子•所染》)而且如荀子所说：“青，取之于蓝，而青于蓝；冰，水为之，而寒于水。”(《荀子•劝学》)学的方面的水平，可以大大发展，超过教的方面。

张载谈教学相长时说：

“常人教小童，亦可取益：绊己不出入，一益也；授人数次，己亦了此文义，二益也；对之必正衣冠，尊赡视，三益也；常以因己而坏人之才为之忧，则不敢惰，四益也。”(《张子全书》卷六，《经学理窟•义理》)唐代文学家韩愈，对师生关系提出了新的见解。他在《师说》中说：“生乎吾前，其闻道也，固先乎吾，吾从而师之。生乎吾后，其闻道也，亦先乎吾，吾从而师之。吾师道也，夫庸知其年之先后生于吾乎。是故无贵无贱，无长无少，道之所存，师之所存也。”他认为师生关系是道义关系，并且应该是互相学习的关系。他以孔子所说的“三人行必有我师焉”为依据，进一步阐述： “圣人无常师，孔子师郯子、苌宏、师襄、老聃。郯子之徒，其贤不及孔子。”“是故弟子不必不如师，师不必贤于弟子。闻道有先后，术业有专攻，如是而已。”

“教学相长”的命题，并不否定教师在教学中的主导作用。正相反，只有正确地运用教学相长的原则，才能更好地发挥教师的主导作用。教师一方面要善于向学生学习，努力自强，补救自己的不足；一方面还要深入了解学生情况，以便更有效地进行教育。我们通常说“学而不厌，诲人不倦”，这个“学而不厌”和“诲人不倦”密 切相关。教师谦逊好学，虚心向别人学习，尤其是向自己的学生学习，是一个优秀教师的必备条件。

(四)古之教者，家有塾，党有痒，术有序，国有学。

【注释】

古之教者：古代的教育体制。

家有塾：二十五家为闾，设立的学校名字叫“塾”。《礼记》孔颖达疏，“周礼：百里之内，二十五家为闾，同共一巷，巷首有门，门边有塾。谓民在家之时，朗夕出入，恒就教于塾。”

党有痒：痒，音xiáng。五百家为党，设立的学校名字叫“痒”。

术有序：术，音suì。据郑康成注，术应为遂。一万二千五百家为遂，设立的学校名字叫“序”。

国有学：在天子和诸侯的首都，设立大学。它是国家的最高学府，又有“辟雍”、“泮宫”等名称。

【译意】

古代的教育体制：每二十五家为闾，设立“塾”。每五百家为党，设立“痒”。每万二千五百家为遂，设立“序”。在国都设立大学。

【释义】

这一节是讲我国古代的教育体制，学校设置。

我国古代，自奴隶社会时期，夏、商、周时代，就有了学校的设置。《孟子·滕文公》上篇有这样一段记载：

“设为痒序学校以教之。痒者，养也；校者，教也；序者，射也。夏曰校，殷曰序，周曰痒。学则三代共之，皆所以明人伦也。人伦明于上，小民亲于下。”

这段记载的内容，就与《学记》所讲大不相同。首先，它把“校”、“序”、“痒”说成是夏、商、周三代不同的学校名称，并把这几种不同学校教育内容解释为：“痒者，养也，校者，教也；序者，射也。”

后来各家注释也有各不相同的见解。朱熹注：“痒以养老为义，校以教民为义，序以习射为义，皆乡学也。学，国学也。共之，无异名也。”吕思勉《燕石续札·古学制》解释说：“孟子曰：‘痒者养也’，乃行乡饮酒之地；又曰：‘序者射也’，乃行乡射礼之地；此皆在乡。又曰：‘校者教也’，此则真教学之地，在里。”

其实，我国古代的所谓“六艺”——礼、乐、射、御、书、数，都可以作为古代学校的学习内容，其共同的教育目的，就是“皆所以明人伦也”，要求做到：“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。”

《中国古代教育史》(人民教育出版社一九七九年版)在讲述奴隶制社会的教育时说：“西周的学校分为国学和乡学两种。国学又分为小学和大学两个阶段。„„关于西周的大学，金文中也有可靠的材料。康王时的‘麦尊’，穆王时的‘静簋’，恭王时的‘师汤父鼎’和懿王时的‘匡卤’，都记有关于周天子带领群臣及学生在‘学宫’习射和作乐舞的事，这个‘学宫’的名称或叫做‘辟雍’，或叫做‘射庐’，或叫做‘大池’。而《诗经》的《思齐》、《灵台》、《振鹭》等篇都说西周确有辟雍或西雍。”

从这些记载中我们可以看到，“塾”、“痒”、“序”，是我国古代不同范围不同内容的地方性的学校设置，而“学”，则是国家的高等学府。

“学”，也称“大学”，设在天子的王城和诸侯的国都，专门培养贵族子弟。大学又有“辟雍”、“泮宫”等名称。天子所设的大学叫做辟雍，诸侯所设的大学叫做泮宫。《礼记．王制》记载：“大学在郊。天子曰辟雍，诸侯泮宫。”辟雍和泮宫，都有碧水环绕，君主可以泛舟遨游，在那里举行宴会，想必是一个环境优美，适宜于学习的地方。

总上所述，我们可以看出，我国古代的统治者，对于学校的设施是非常重视的。当然，在古代不可能有更周密的学校设施和系统的教学内容。这些学校设施，教育权力都掌握在统治者手里，它不可能与今天的学校相比拟。

(五)比年入学，中年考校。一年视离经辨志，三年视敬业乐群，五年视博习亲师，七年视论学取友，谓之小成。九年知类通达，强立而不反，谓之大成。夫然后足以化民易俗，近者说服而远者怀之。此大学之道也。记曰：“蛾子时术之”，其此之谓乎！

【注释】

比年：每年。

中年：中是间隔的意思，中年是每隔一年。离经辨志：离是分析的意思，经是经典。离经，是能够分析所学习的经典。辨志，是能够具有正确的学习意志和趣向。

敬业乐群：朱熹注，“敬业者，专心致志，从事其业也。乐群者，乐于取益，以辅其仁也。”敬业，是态度认真，专心致志地从事学习。乐群，是同学之间互相帮助，团结友爱。

博习亲师：朱熹注，“博习者，积累精专，次第该遍也。亲师者，道同德合，爱敬兼进也。”博习，是说除了精通自己的专业以外，还要有广泛的学习兴趣。亲师，是尊敬教师。

论学取友：朱熹注，“论学者，知言而能论学之是非。取友者，知人而能识人之贤否也。”论学，是学习有成绩，并能发表自己的见解。取友，是能够识别和选择有益的朋友，可能互相切磋，共同进步。如《论语•季氏》所说：“益者三友，损者三友：友直、友谅、友多闻，益矣；友便僻、友善柔、友便佞，损矣。”

知类通达：朱熹注，“问一知十，而触类贯通也。”知类通达，是说学识渊博，能够融会贯通。

强立而不反：朱蕉注，“知止有定，而物不能移也。”强立而不反，是说学识修养比较成熟，能够具有坚强的意志，独立的见解，不会因为环境的影响，而做出违反教师教导的事。说服：“说”，读作悦，是愉快的意思，说服，是心悦诚服的意思。

蛾子时术之：“蛾”字，在这里同“蚁”字。“蛾子”，就是蚍蜉。《尔雅·释虫》，砒俘，大蚁”。“术”是学习的意思。《礼记》孔颖达疏，“蛾子时术之，蚁子小虫，蚍蜉之子，时时术学衔土之事，而成大垤。犹如学者时时学问，而成大道矣。”

【译意】

大学每学招收学生，每隔—年才考查学生的学习成绩。第一年考查是否能正确理解教材，是否具备正确的学习态度和志趣。第三年考查学习是否认真，专心致志。同学之间，是否能团结友爱，和睦相处。第五年考查知识是否广博，是否尊敬教师。第七年考查学习应具有优异的成绩，不但学会课业内容，而且有自己的见解。能选择有益的朋友，能互相帮助，共同进步。若能做到以上这些，就叫做“小成”。

第九年要求知识广博，能触类旁通；思想品德意志方面，能独立思考，成熟、坚定。这就叫做“大成”。

只有这样，才能收到教化人民移风易俗的效果，使跟前的人心悦诚服，远方的人向往来归。这就是大学的教育宗旨。古书上说：“小蚂蚁不断学着衔土，也能筑成大的土堆。”不正是说明这个道理吗！

【释义】

这一节是讲述我国古代大学的教学计划和视导制度。大学修业九年，分为两个阶段：前七年为一个阶段，叫做小成；后两年为一个阶段，叫做大成。每两年考查学生成绩—次，每次考查都规定了具体要求标准，不仅考查学业成绩，还要考查道德品质。虽然这些规定还不能成为系统的周密的教学计划，但在二千年前的古代，这也是难能可贵的。

既有学校设置，就必须相应地作出一些规定和要求，以明确教学目的、方针和步骤，以提高教学效率。

《管子·弟子职》说：“先生施教，弟子是则，温恭自虚，所受是极。见善从之，闻之则服。温柔孝弟，毋骄持力。志毋虚邪，行必正直。游居有常，必就有德。颜色整齐，中心必式。夙兴夜寐，衣带必饰。朝益暮习，小心翼翼，一此不解，是谓学则。”

在《弟子职》的后面，规定了比较具体的要求弟子做到的详细条文，这是中国古代的《学则》。

宋代学者朱熹，曾在庐山建立了一个白鹿洞书院，在那里讲学，传授弟子。书院的学风，本来是提倡自由研究和独立自学，学习空气是比较活泼的，但同样要制订学习规划，规定出《白鹿洞书院揭示》：

“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。

右五教之目。尧舜使契为司徒，敬敷五教，即此是也。学者学此而已，而其所以学之之序，亦有五焉，其别如左：

博学之，审问之，慎思之，明辨之，笃行之。

右为学之序。学问思辨四者，所以穷理也。若夫笃行之事，则自修身以至于处事接物，亦各有要，其别如左：

言忠信，行笃敬，惩忿窒欲，迁善改过。

右修身之要。

正其义，不谋其利；明其道，不计其功。

右处事之要。

己所不欲，勿施于人，行有不得，反求诸已。

右接物之要。” 这个《揭示》，就是白鹿洞书院的教学纲要。

明代学者王守仁，在南赣、广西等地举办社学，定出了《社学教条》，其中包括《训蒙大意》和《教约》，对学生的思想品德和知识行为，都提出了明确的具体要求。

我们试看《教约》的一段：“每日清晨，诸生参揖毕，教读以次遍询诸生，在家所以爱亲敬长之心，得无懈忽，未能真切否?温清定省之仪，得无亏缺，未能实践否?往来街衢、步趋礼节得无放荡，未能谨伤否?一应言行、心术，得无欺妄非僻，未能忠信驾敬否?诸童子务要各以实对，有则改之，无则加勉。教读复随时就事，曲加诲谕开发，然后各退就席肄业。”

以上是讲明我国古代已初步形成类似教学计划的东西，这些规定条文，有其必要性，对教学工作有推动作用，是近代教学计划的雏形。下面我们再看一看这个原始的教学计划的基本内容：

“一年视离经辨志；三年视敬业乐群；五年视博习亲师；七年视论学取友；谓之小成”。从这个逐年逐步的学习要求来看，我们可以从中发掘归纳出几项教学原则：

一是知识教育与品德教育并重，年级愈高，愈加重视品德教育。

二是在知识教育中，也有一个从低级到高级的逐步发展过程。依照学生年龄的不断增长和心理发展顺序，规定出学生的学习顺序。从分析经文到展开讨论；从细心学习教材，到博览各种典籍；从立志向学，端正学习态度，到发展多种兴趣，开发学习智能；逐年逐步提出了具体要求。

在中国古代，为儒家教育学者所公认的教育原则，在《中庸》一书中，有这样一段记述：

“博学之，审问之，慎思之，明辨之，笃行之。有弗学，学之弗能措也；有弗问，问之弗知弗措也；有弗思，思之弗得弗措也，有弗辨，辨之弗明弗措也；有弗行，行之弗笃弗措也。人一能之己百之，人十能之己千之。果能此道矣，虽愚必明，虽柔必强。”

这里讲的是由学到行的教育要求，可以互相参照学习。

在后一段的学习要求：

“九年知类通达，强立而不反，谓之大成”。这样要求就比较高了。

“知类通达”，是学识成熟；“强立而不反”，是思想成熟。达到达样要求是很不容易的。

正如《论语》中所说的：“三十而立，四十而不惑”。一个人的学业发展，由感性到理性的认识，发展成为坚强的信念和意志，这除了循序前进，教导有方之外，还必须有坚持不懈的努力，持之以恒，才有可能达到较高的境地。所以它又引证古书，提到“蛾子时术之”。

学贵有恒。荀子在《劝学》篇谈到学习贵有恒心时说：“积土成山，风雨兴焉；积水成渊，蛟龙生焉；积善成德，而神明自得，圣心备焉。故不积蹞步，无以至千里；不积小流，无以成江海。骐骥一跃，不能十步；驽马十驾，功在不舍。楔而舍之，朽木不折；楔而不舍，金石可镂。”

孟子说过：“无或乎王之不智也。虽有天下易生之物也，一日暴之，十日寒之，未有能生者也。”(《孟子•告子》上)“有为者，譬若掘井。掘井九仞，而不及泉，犹为弃井也。”(《孟子•尽心》上)《论语·子罕》篇说：“子在川上曰：‘逝者如斯夫，不舍昼夜。’”

“譬如为山，未成一篑，止吾止也；譬如平地，虽覆一篑，进吾往也。”

为学必先立志。

朱熹说：“问为学工夫，以何为先？曰：亦不过如前所说，专在人自立志。既知这道理，办得坚固心，一味向前，何患不进。只患立志不坚，只听人言语，看人文字，终是无得于己。”(《性理精义》)“学者须是立志。今人所以悠悠者，只是把学问不曾放一件事看，通事则且胡乱恁地打过了，此只是志不立。”(《朱于语录集略》)王守仁说：“志不立，天下无可成之事。虽百工技艺，未有不本于志者。„„志不立，如无舵之舟，无衔之马，漂荡奔逸，终亦何所底乎！”(《教条示龙场诸生》)还要身体力行。

“子曰：‘君子欲讷子言而敏于行。’”(《论语•里仁》)“子曰：‘古者言之不出，耻躬之不逮也’”。(《论语•里仁》)“子路有闻，未之能行，唯恐有闻。”(《论语•公冶长》)有了明确的学习目标、教学计划，采取循序渐进的学习步骤，再加持之以恒，具有坚忍不拔的学习毅力，身体力行，才能达到“大成”的要求，最后完成“化民易俗，近者说服而远者怀之”的教育目的。

(六)大学始教，皮弁祭菜，示敬道也。宵雅肄三，官其始也。入学鼓箧，孙其业也。夏楚二物，收其威也。未卜禘不视学，游其志也。时观而弗语，存其心也。幼者听而弗问，学不躐等也。此七者，教之大伦也。记曰：“凡学，官先事，士先志”，其此之谓乎！

【注释】

皮弁祭菜：弁，音biàn。郑康成注，“皮弁，天子之朝朝服也。祭菜，礼先圣先师菜，谓芹藻之属。”孔颖达疏：“皮弁祭莱者，谓天子使有司服皮弁，祭先圣先师，以蘋藻之菜也。”

宵雅肄三：“宵”就是“小”字，《小雅》，是《诗经》中的篇名。“肄”是学习。“肄三”意思是学习《诗经》中的《鹿鸣》、《四牡》、《皇皇者华》三首。这三首诗的内容，都是歌颂君臣宴会作乐，上下和睦，相互慰劳的。

官其始也：在学习的开头，就以做官的道理来劝勉学生。《礼记》孔颖达疏：“云为始学者习之，所以劝之以官者，《小雅》三篇，皆君臣燕乐及相劳苦。今为学者歌之，欲使学者得为官与君臣相形燕乐，各自劝励，故云所以劝之以官也。”。

鼓箧：箧，音qiâ。击鼓号令，各自打开书箧。郑康成注：“鼓箧，击鼓警众，乃发箧出所治经业也。”

孙其业也：“孙”，就是“逊”字，是恭顺的意思。对学业虚心重视。

夏楚：打人的杖条。《尚书》中讲：“扑作教刑”。封建教育方法，要用体罚，用扑打学生，维持教学秩序。

未卜禘不视学：“禘”，音dì，是天子和诸侯夏天祭祀的名称。“卜”，是占卜。在禘祭之前，一定要先占卜，所以叫做“卜禘”。在夏祭以前不对学生进行考查。躐等：躐，音liâ。躐等，超越学习的顺序和等第。朱熹注：“年有长幼，则学有浅深，故其进而受教于师，使长者咨问，而幼者从旁听之。所以教之使循序渐进，而不可逾越等级也。”

官先事，士先志：“官”，是指已仕的官吏。“士”，是指未曾做官的士子。这两句话的意思是说：已经做了官的人要首先学习业务，未曾做官的人首先要立志。前者是“仕而优则学”，后者是“学而优则仕”。教育的目的是为了做官，所以前边说：“官其始也”。这两者都是讲的学生。有一种解释说：“官”，是教官，是指教的人。我们不采取这种解释。

【译意】

大学开学的时候，要穿着礼服，供奉祭菜，举行祭祀，为的是表示敬师重道的意思。要诵习《小雅》诗的前三首，为的是一开头就以做官的道理来劝勉学生。学生入学后，要听从鼓声打开书箱，为的是使他们虚心受教，重视学业。学校里备有戒尺、教鞭，为的是整肃教学的秩序。在夏祭以前不考查学习成绩，为的是留有充分时间，使学生得以按照自己的志趣从容学习。教师对学生经常留心观察，但不要烦琐地灌输，为的是使学生用心思考，自己领悟。年幼的学生，只能静心听讲，不要过早发问，为的是使学生循序渐进，不要超越学习等级。以上这七点，就是大学教育的常规和纲领。古书上说：“在教育工作中，在职的官员学习应以做事为先，不在职的士子学习应以立志为先”。就是这个道理。

【释义】

学校设立了，按时开学了。学校开门就有七件事，这是教学常规和教育纲领。

首先要有一个郑重其事的隆重的开学典礼：“皮弁祭菜，示敬道也”。再就是要有明确的学习目的和端正的学习态度：“宵雅肄三，官其始也。入学鼓箧，孙其业也”。再就要整顿教学秩序，严明教学纪律：“夏楚二物，收其威也。”这些事都做好了，最重要的还要有正确的教学方针和适当的教学方法，这就是：“未卜禘不视学，游其志也。时观而弗语，存其心也”。这个“游志”和“存心”的原则，是我国古代教育工作者总结出来的比较好的教学经验，它与本书后面讲的“故君子之于学也，藏焉修焉，息焉游焉”和“和易以思”，道理是相通的。最后，还要循序渐进，逐步提高：“幼者听而弗问，学不躐等也”。

学生入校学习，要求增长知识和发展能力。而知识的增长和能力的发展，都要遵循一定的教育和教学的规律。一个人的认识发展，要有一个过程。列宁在《哲学笔记》中曾经讲过：“从生动的直观到抽象的思维，并从抽象的思维到实践，这就是认识真理、认识客观实在的辩证的途径。”教育工作者，应当遵循这个认识发展的途径，去增长学生的知识，发展学生的能力，使之符合学生身心发展的规律。启发学生学习的自觉性和主动性，给以充分的自学思考的时间，培养独立思考独立学习的能力和习惯，切不可操之过急，包办代替。

关于学不躐等循序渐进的原则，在《孟子•公孙丑》上篇曾经讲了这样一件事，这就是我们通常讲的“揠苗助长” 的故事： “宋人有闵其苗之不长而揠之者。芒芒然归，谓其人曰：‘今日病矣，予助苗长矣。’其子趋而往视之，苗则槁矣。天下之不助苗长者寡矣。以为无益而舍之者，不耘苗者也。助之长者，揠苗者也。非徒无益，而又害之。”

孟子又以流水为喻：

“徐子曰：‘仲尼亟称于水曰：水哉！水哉!何取于水也?’孟子曰：‘原泉滚滚，不舍昼夜，盈科而后进，放乎四海。有本者如是，是之取尔。’”(《孟子·离娄下》)“流水之为物也，不盈科不行；君子之志于道也，非成章不达。”(《盂子·尽心上》)朱熹在《语录·读书》一节中也讲过：

“学不可躐等，不可草率，徒费心力。须依次序，如法理会，一经通熟，他书亦易看。”

同时，他又主张：“宁下毋高，宁拙毋巧，宁近毋远。”

这个意思就是说，要打好基础，逐步提高。

当然，所谓学不躐等循序渐进，也决不是畏难苟安，止步不前。如孟子所说：“以为无益而舍之者，不耘苗者也。”苏联教育学者赞可夫曾经提出“高速度原则”和“高难度原则”，这里不宜误解。

(七)大学之教也，时教必有正业，退息必有居学。不学操缦，不能安弦；不学博依，不能安诗；不学杂服，不能安礼；不兴其艺，不能乐学。故君子之於学也，藏焉修焉，息焉游焉。夫然，故安其学而亲其师，乐其友而信其道。是以虽离师辅而不反也。《兑命》曰：“敬孙务时敏，厥修乃来”，其此之谓乎！

【注释】

时教：是说平时的教学，必须按照—定的时间或季节去学习，如“春诵夏弦”，“春秋教以礼乐，冬夏教以诗书”之类。

正业：是说正式的课业，指儒家的经典。

居学：孙希旦(《礼记集解》的作者)说：“谓私居之所学也。”指课外的学习。

不学操缦，不能安弦：经，音màn。孔颖达疏：“操缦者，杂弄也。弦，琴瑟之属，学之须渐。言人将学琴瑟，若不先学调弦杂弄，则手指不便。手指不便，则不能安正其弦。先学杂弄，然后音曲乃成也。”

博依：孙希旦说，“博依，谓杂曲可歌咏者也。”

杂服：张载说，“服，事也。杂服，洒扫应对投壶沃盥细碎之事”。

不兴其艺：“艺”，是技艺。指上文所说操缦、博依、杂服等事。

藏焉修焉，息焉游焉：孙希旦说，“藏，谓入学就业也。修，修正业也。息，退而私居也。游，谓游心于居学也”。

辅：指朋友。

敬孙务时敏：“孙”即“逊”字，是谦逊的意思。郑康成注：“敬孙，敬道孙业也”。时敏的意思是：勤于学习，不敢怠惰。

厥修乃来：“厥”作“其”字解；修，指所修学业；来，是达到的意思。

【译意】

大学进行教育的方法是：按照规定的时间进行正课学习，课外休息的时间还有课外作业。如果在课外不去拨弄杂曲以练习手指，就不能调正琴弦，学好琴瑟。如果在课外不学习歌咏杂曲，就学不好课内的诗歌。如果在课外不学习洒扫、应对、进退等杂事，就学不好课内的礼仪。总之，如果不提倡课外的技艺，学习就不能心情愉快，学好正课。所以，凡是善于教学的人，一定要使学生在学习的时候努力学习，休息的时候尽情地搞课外活动。这样，才能使学生爱好学习，亲近师长，友爱同学而信念坚强，日后离开师友，也不会违反师友的教诲。《兑命》篇说：“专心致志，谦逊好学，及时努力，学业才能有所成就”，就是这个意思。

【释义】

见下节

（八）今之教者，呻其占毕，多其汛言，及于数进而不顾其安。使人不由其诚，教人不尽其材。其施之也悖，其求之也佛。夫然，故隐其学而疾其师，苦其难而不知其益也。虽终其业，其去之必速。敦之不刑，其此之由乎!【注释】 呻其占毕：呻，是诵读的意思。毕，是竹简。占，也作竹简解。古代没有纸，记载文字都是书写在竹简上。占毕，就是指古代的书籍。呻其占毕，是说只知道诵读竹简上的文字。

多其讯言：讯，是问的意思。也有的解作告的意思。多其讯言，就是说教师不待学生的自觉领倍，而过多地发出讯问，过多地讲述告语。

及于数进：“数”读“朔”shuò，是频繁的意思。进，是进行教学的意思。及于数进，是说急于进行频繁的注入。

有的本子对这一句采取不同的断句标点。有的用这样的标点：“呻其占毕，多其讯，言及于数，进而不顾其安。”我们认为这样的断句法不太通顺，所以不采取这样标点。

佛：“佛”，同“拂”字，音fú，是拂逆的意思。前面的“悖”字，也是不顺的意思。

刑：是成功的意思。【译意】

现在的教师进行教学，只知道诵读课本，大量地灌输知识，只顾赶进度，不管学生能不能接受消化。教学中不考虑学生的实际情况，不能使学生的资质得到充分的发展。他们进行教学的办法既不合理，要求学生也不从实际出发。因此，就使得学生厌恶学习，怨恨教师，只感到学习的困苦，不知道学习的好处。即使勉强结业，很快就会忘得一干二净。教学没有成效，其原因就在这里！

【释义】

以上两节，是论述大学教育的教学原则。从正反两个方面，说明教育、教学的成功与失败的原因，使人们充分发挥正面的经验，提高认识，提高教学效率，借鉴失败的教训，避免在教学中发生错误。

如果依照上节所讲，学生就能愉快地进行学习，就能达到“安其学而亲其师，乐其友而信其道”的境地，这就是教学的成功。如果违反了这些原则，就必然引出“隐其学而疾其师，苦其难而不知其益”的结果，这就是教学的失败。

《学记》的作者，在这里论述了这样几个教育和教学的原则：

一、课内与课外相结合的原则。

这里所说的“时教”和“正业”，“退息”和“居学”，大致上可以理解为相当于今天的课堂学习与课外学习。古代虽然没有今天的课堂教学形式，但其学习的内容和方式，有课内课外之分，则是可以理解的。

在我国古代教育中，有所谓“礼教”、“乐教”和“诗教”，这些都是大学教育的重要内容。在这些教育中，不仅要求传授知识，还要进行道德修养教育，进行“讲道德，说仁义”，要有立身处世的品德修养。这些教育的进行和取得成效，就必须做到课内课外相结合，它既是课堂教学的内容，也是课外活动的内容。

礼教：孔子很注重礼教，他主张“克己复礼”，以礼治天下。他认为治理国家，首先必须“正名”，就是要“君君、臣臣、父父、子子”，要人们严格遵守各自的名分和等卑长幼的次序，按照统治者的要求，遵守社会秩序。孔子教育他的最好的学生颜渊：“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动。”教育他的唯一的儿子鲤：“不学礼，无以立”。

乐教：乐教就是音乐教育，是美育的重要内容。音乐教育可以陶冶性情，移风易俗。使人潜移默化，接受教育于不知不觉之中。孔子的学生子游，为武城宰，他善于进行音乐教育，孔子到武城去，“闻弦歌之声”，就“莞尔而笑，”对’子游的政绩大加赞赏，同意子游的意见：“君子学道则爱人，小人学道则易使也”。《礼记》中有一篇《乐记》，记述我国古代对音乐教育的重视和音乐教育的巨大作用：

“其哀心感者，其声噍以杀；其乐心感者，其声啴以缓；其喜心感者，其声发以散；其怒心感者，其声粗以历；其敬心感者，其声直以廉；其爱心感者，其声和以柔。”

“是故志微噍杀之音作，而民思忧；啴谐慢易、繁文简节之音作，而民康乐；粗历猛起、奋末广贲之音作，而民刚毅；廉直劲正、庄诚之音作，而民肃敬；宽裕肉好、顺成活动之音作，而民慈爱；流僻邪散、狄成涤滥之音作，而民淫乱。”

执政者根据群众中喜、怒、哀、乐不同的反映，采取措施，达到政通人和的目的。所以《乐记》又说：

“治世之音安以乐，其政和；乱世之音怨以怒，其政乖；亡国之音哀以思，其民困。声音之道，与政通矣。”

“乐由中出，礼自外作。乐由中出故静，礼自外作故文。大乐必易，大礼必简。乐至则无怨，礼至则不争。揖让而治天下，礼乐之谓也。暴民不作，诸侯宾服，兵革不试，五刑不用，百姓无患，天子不怒。如此，则乐达矣。” ．

《荀子·乐论》中说： “夫乐者，乐也，人惰之所必不免也，故人不能无乐。乐则必发于声音，形于动静，而人之道，声音动静，性术之变尽是矣。故人不能不乐，乐则不能无形，形而不为道，则不能无乱。先王恶其乱也，故制雅、颂之声以道之，使其声足以乐而不流，使其文足以辨而不諰，使其曲直、繁省、廉肉、节奏，足以感动人之善心，使夫邪污之气无由得接焉。”

“夫声乐之入人也深，其化人也速，故先王谨为之文。”

“乐者，圣人之所乐也，而可以善民心，其感人深，其移风易俗，放先王导之以礼乐而民和睦。”

“故乐行而志清，礼修而行成，耳目聪明，血气和平，移风易俗，天下皆宁，美善相乐。故曰：乐者，乐也。”

荀子认为，音乐是人的感情的表现。通过音乐进行教育，可以感化人心，收到完满的教育效果。

汉代学者王充论礼乐之教，他说：“惰性者，人治之本，礼乐所由生也。故原情性之极，礼为之防，乐为之节。性有卑谦辞让，故制礼以适其宜；情有好恶喜怒哀乐，故作乐以通其敬。礼所以制，乐所为作者，情与性也。”(《论衡·本性》)董仲舒说：“道者，所由适于治之路也。仁、义、礼、乐，皆其具也。故圣王已殁而子孙长久，安宁数百岁，此皆礼乐教化之功也。王者未作乐之时，乃用先王之乐宜于世者而以深入教化于民。教化之情不得，雅颂之乐不成，故王者功成作乐，乐其德也。乐者，所以变民风化民俗也，其变民也易，其化人也著。”(《汉书．董仲舒传》对策一)诗教：诗教是诗歌教育。“诗言志，歌永言”。“在心为志，发言为诗”。人们往往用诗歌来表达自己的感情和意志，不但用以发舒自己，而且可以感染别人，发生深远的教育作用。古代教育学者，很重视诗教。孔子在《论语·阳货》中讲道：“小子何莫学夫《诗》?《诗》，可以兴，可以观，可以群，可以怨。迩之事父，远之事君，多识于鸟兽草木之名。”孔子也告诉他的儿子伯鱼说：“汝为《周南》、《召南》矣乎?人而不为《周南》、《召南》，其犹正墙面而立也与。”(《论语·阳货》)“不学诗，无以言”。(《论语·季氏》）当时在宾客应对、宴会酬酢的场合，往往借赋《诗》以表达自己的意愿，所以孔子这样教育孩子。

当时的所谓“礼教”，大致相当于我们今天的道德教育；所谓“乐教”，就是我们今天的音乐教育；所谓“诗教”，大致相当于我们今天的文艺教育。这些教育综合起来，课内课外配合适当，可以发挥极大的教育力量，收到“耳目聪明，血气和平，移风易俗，天下皆宁”的教育效果。孔子在《论语·泰伯》篇说： “兴于诗，立于礼，成于乐。”

二、“藏、修、息、游”的原则。

一个人的学习进步，知识的增长，思想觉悟的提高，品德修养，总是遵循着一定的轨道，经过逐渐变化的过程。从不知到知，从知之甚少到知之较多。从感性认识逐步发展为理性认识，从认识到实践。各个学习课目之间，也要互相发明，融会贯通。即如道德教育的进展，一般也要有一个从道德认识，到道德情感，到道德意志和信念的发展过程，不可能一跳而就。我国古代的教育工作者，从他们长时间教育工作经验中，发现这个“藏、修、息、游”的教育规律，值得我们借鉴和参考。

《吕氏春秋·诬徒》篇中说：

“达师之教也，使弟子安焉，乐焉，休焉，游焉，肃焉，严焉。此六者得于学，则邪辟之道塞矣，理义之术胜矣。此六者不得于学，则君不能令于臣，父不能令于子，师不能令于徒”。“人之情，不能乐其所不安，不能得于其所不乐。为之而乐矣，奚待贤者，虽不肖者犹若劝之。为之而苦矣，奚待不肖者，虽贤者犹不能久。反诸人情，则得所以劝学矣。”

这里讲的“安焉、乐焉、休焉、游焉、肃焉、严焉”，也就是“藏、修、息、游”的原则，使学生有充分思考的余地，优游自得，达到“安学”和“乐学”，所以说：“不兴其艺，不能乐学”。

《论语·述而》篇中说：

“志于道，据于德，依于仁，游于艺。”

在我们的学校教育中，往往偏重课内，忽视课外；偏重知识教育，忽视品德教育；课堂灌注过多，学生负担过重，在独立学习和独立思考方面，缺乏培养和锻炼。广大的普通中学，一个“升学率”问题就压得喘不过气来。虽然有了上海育才中学的典型示范，但来自各方面的压力，来自社会的家庭的压力，使学校工作被动，难于应付。从最近几年的大学入学新生水平来看，高考录取分数虽然逐年提高，而学生水平(主要从基础知识和学习能力来看)，有越来越降低的趋势。片面追求“升学率”的恶果，已经越来越明显地为人们所公认，还得下大力气进行改革才行。

三、专心致志的原则。在前节讲到考查学生学习成绩时说：“三年视敬业乐群”，这个“敬业”，就是指的对所学习的课业妥专心致志的意思。在这里又讲：“敬孙务时敏”，可见“专心致志”，是一个重要的教育原则。

《孟子·告子上》篇有这样一段话：

“今夫奕之为数，小数也。不专心致志，则不得也。奕秋，通国之善奕者也。使奕秋诲二人奕，其一入专心致志，惟奕秋之为听。一人虽听之，一心以为有鸿鹄将至，思援弓缴而射之。虽与之俱学，弗若之矣。为是其智弗若与?曰，非然也。”

朱熹论读书方法时说：“为学之道，莫先于穷理；穷理之要，必在于读书。读书之法，莫贵乎循序而致精；而致精之本，则又在于居敬而持志。”(《性理精义》)“敬之一字，圣学之所以成始而成终者也。为小学者不由乎此，因无以涵养本原，而谨夫洒扫应对进退之节，与夫六艺之教。为大学者不由乎此，亦无以开发聪明，进德修业，而致夫明德新民之功也”。(小学辑说》)朱熹又说：“敬，不是万虑休置之谓，只是随事专一，谨畏不放逸耳。非专是闭目静坐，耳无闻，目无见，不接事物，然后为敬。整齐收敛这身心，不敢放纵，便是敬。尝谓敬字似甚字，却是个畏字。”(《瞒翁学案》)“敬，莫把做一件事看，只是收拾自家精锐，专一在此。今看来诸公所以不进，缘是但知说道格物，却于自家根骨上煞欠缺精神，意思却恁地不专一，所以工夫都恁地不精锐。”(《朱子语类辑略》)董仲舒论天道时说：“天之常道，相反之物也．不得两起，故谓之一，一而不二者，天之行也。„„是以目不能二视，耳不能二听，手不能二事，—手画方，一手画圆，莫能成。„„是故君子贱二而贵一。人孰无善？善不一，故不足以立身。”(《春秋繁露·天道无二》第五十一》)善于学习的人，总是把自己的注意力集中在一点上。努力捕捉学习目标。目无邪视，心无旁鹜，以至废寝忘食，然后才能充分发挥学习效率。所谓“用志不纷，乃凝于神”。有一个明确的学习目标，又有坚韧不拔的学习意志去完成这个目标。在这目标指引下，善于把“无意注意”转化为“有意注意”，这就是学习成功的要诀。

(九)大学之法：禁于未发之谓豫，当其可之谓时，不陵节而施之之谓孙，相观而善之谓摩。此四者，教之所由兴也。

【注释】

不陵节而施之之谓孙：郑康成注，“不陵节，谓不教长者才者以小，教幼者钝者以大也。施，犹教也。孙，顺也。”陵节，是说超越了一定的限度。孙，是顺应的意思。

相观而善之谓摩：“摩”同“磨”，古语说，“如切，如磋，如琢，如磨”，就是互相研究，互相砥砺的意思。

【译意】

大学进行教育的原则是：事情还没有发生就预先防止，就叫做预防的原则；抓住时机，适时地进行教育，就叫做适时的原则；不超越一定限度去施教，就叫做循序的原则；相互学习。取长补短，获得教益，就叫做观摩的原则。这四点，就是教育成功的原因。

【释义】 见下节

(十)发然后禁，则扞格而不胜；时过然后学，则勤苦而难成；杂施而不孙，则坏乱而不惜；独学而无友，则孤陋而寡闻。燕朋逆其师，燕辟废其学。此六者，教之所由废也。

【注释】

扞格：扞，音hàn。扞格，抵触拒抗。杂施：施教杂乱无章。

脩：“修”是治理的意思。燕朋：郑康成注，“燕，犹亵也。亵其朋友。”朱熹说，“燕朋，是私亵之友，如损者三友之类。” 燕辟：朱熹说，“燕辟，谓私亵之谈。”

【译意】

事情发生以后才去禁止，就会产生抵触拒抗，不容易克服。时机错过以后才去学习，就会劳苦不堪，不易有所成就。不顺应学生的实际情况，杂乱地进行教育，就会陷于混乱而不好收拾。如果独自学习，没有朋友，就会 见解狭隘，学识扁浅，见闻不厂。如果不交益友，就会违反师长的教导；如果朋友相聚不谈正经，就会荒废学业。这六点，就是教育失败的原因。

【释义】

以上两节，是进一步论述大学教育的教学原则，也是从正反两个方面，说明教育教学的成功与失败的原因。

前节讲的是“四兴”，这就是：预防为主的原则，适时的原则，循序渐进的原则，观摩的原则。掌握运用了这四条原则，教育就会成功。

后节讲的是“六废”，这就是违反了“四兴”的原则，再加上同学之间，不善择友。朋友相处，不是功善规过，共同进步，而是嬉戏燕乐，交一些酒肉朋友。这就必然导致教育的失败。

这里我们分别讲一讲“四兴”的原则：

一、预防为主的原则。

事物发展的规律，总是由渐变到突变，变化由不明显到逐渐明显。人的思想发展，也是从不明显到明显，从萌芽状态，到逐渐发展壮大。所谓“相彼雨雪，先集为霰”。做教育工作的人，对于受教育者的思想状态，要时刻注意，把不良的思想倾向，消灭在萌芽状态。所谓“防微杜渐”，“见微而知著”。

朱熹说：“问涵养于未发之初，令不善之端旋消，则易为力，若发后则难制。”(《性理精义》)“凡事预则立，不预则废”。做教育工作，不仅要“禁于未发”，而且还要把学生的学习思想动机，引导到积极方面来。学生总是愿意前进的。他们的学习，具有各种不同的动机，其中不可避免地有一些是错误的。教师善于向学生提示学习的美好前景，鼓励向上，引发学生把自己培养成材的愿望。这也就是教学的主动性。

二、适时的原则。

事物的发展有阶段性，人的发展也有阶段性，发展到了什么阶段，就显示出这一阶段的特征。超越客观条件，过早地要求达成某一学习效果，或者过迟地要求，失掉时机，都会事倍功半，缺乏成效。学习也有个“时机”问题，如同作战一样，要“捕捉战机”。如陆机论文时所说：“如失机而后会，恒操末以续颠”。施教有如“及时雨”，正如孟子所说“有如时雨化之者”。

张载说：“洪钟未尝有声，由扣乃有声；圣人未尝有知，由问乃有知。‘有如时雨化之者’，当其可，乘其问而施之。不待彼有求有为而后教之也。”(《正蒙•中正》)

三、循序渐进的原则。(参看第六节释义)这在《教育学》教材中，已成为一个普遍被人引用的原则。这里所谓“循序”，也就是所谓“不陵节”，主要有两个方面：一个方面是学生身心发展的“节”和“序”，另一个是所授学科内容的逻辑顺序。

一个人的生理和心理机能的发展，自幼年时期起，他的大脑两半球，神经系统的发展，他的认知、思维、情感、意志的发展，都有客观规律可循。

学生学习的各种学科，是人类历史智慧的结晶，它的内容结构、各有其科学的逻辑顺序，不容紊乱。教学中要由浅入深，由易到难，由此及彼，由表及里，按顺序进行教学。掌握这些规律，是教学顺利成功的必要条件。

朱熹在谈到学习顺序时说过：

“古人之学，固以致知为先。然其始也，必养之于小学。则在乎洒扫、应对、进退之节，礼乐射御书数之习而已。圣人开示后人进学门庭，先后次序，极为明备。(小学辑说》)“然则请问循序渐进之说。曰：以二书言之，则先《论》而后《孟》，通一书而后及一书。以一书言之，则其篇章文句，首层次第，亦各有序而不可乱也。量力所至，约其课程而谨守之。字求其训，句索其旨，未得乎前，则不敢求其后，未通乎此，则不敢志乎彼，如是循序而渐进焉，则意定理明，而无踈易凌躐之患矣。是不惟读书之法，是乃操心之要，尤始学者之不可不知也。”(《朱子大全•读书之要》)在这里朱熹讲，循序渐进，不仅是学习方法，同时也是一项重要的思想方法。

四、观摩的原则。

先进的集体，在教育中往往产生巨大的力量。人是社会的动物，人在成长中不可能不受到周围环境的影响。团结共进，相观而善。在学校中党的组织，团的组织，以及班级和一切团体组织，都或多或少地对学生产生影响。学校中的学生集体，对教学工作是一个巨大的力量。为了一个共同的奋斗目标，一起活动，可以产生同志式的友谊，相互劝勉，共同奋进。古代没有现代的学习组织，但古代的人，很重视朋友的作用，曾把朋友列为“五伦”之一，把“慎交”和“择友”作为数育的重要原则。

(十一)君子既知教之所由兴，又知教之所由废，然后可以为人师也。故君子之教喻也：道而弗牵，强而弗抑，开而弗达。道而弗牵则和，强而弗抑则易，开而弗达则思。和易以思，可谓善喻矣。

【注释】

教喻：喻，是晓喻的意思。诱导启发，使通晓事理。

道：就是“导”字，是引导的意思。

强而弗抑：强，是勉强的意思，勉励的意思，抑，是压抑，用压力去推动他。

开而弗达：开，是启发的意思。达，是达到，达成结论。【译意】

教师既要懂得教育成功的原因，又要懂得教育失败的原因，这样才能胜任教师的工作。所以优秀教师对学生教育诱导，就要：引导学生，而不牵着学生走；策励学生，而不强迫着学生走；启发学生，而不代替学生达成结论。道而弗牵，师生关系才会融洽，强而弗抑，学习起来才能胜任愉快；开而弗达，才能使学生独立思考。师生融洽，学习愉快，又能独立思考，这就叫做善于教育诱导。

【释义】

启发学生的学习自觉性，善于启发诱导，这是《学记》一篇讲述教育数学的方针和方法的中心思想。

本节承接前节所讲，总结教育工作兴废的原因，提出了两项教育工作的基本原则：一是善于启发诱导，二是做到和易以思。通过启发诱导，做到和易以思的具体做法是：道而弗牵，强而弗抑，开而弗达。这其中，既要发挥教师在教学中的主导作用和积极作用，又要依据事物发展的客观规律，充分引发运用学生学习的自觉性和主动性，是大有文章内容的。我们试作进一步探索：

一、教育教学中的启发诱导。

我们把“教喻”作为一个词来理解(有人注释标点为“君子之教，喻也。”)，就是启发诱导的意思，也就是我们今天所经常讲的启发式教学。

启发的教学方法，是中国古代教育工作者共同的教育经验，他们很早就发现了这个有普遍意义的教学原则。

孔于在《论语·述而》篇说：“不愤不启，不悱不发。举一隅不以三隅反，则不复也。”这是“启发”一词的由来。

朱熹在《论语》注释中说：“愤者，心求通而未得之意；悱者，口欲言而未能之貌；启，谓开其意；发，谓达其辞。”在这里他又引用程子的话说：“愤悱，诚意之见于色辞者也。待其诚意，而后告之。既告之，又必待其自得，乃复告尔。又曰：不待愤悱而发，则知之不能坚固；待其愤悱而后发，则沛然矣。”

这段注释，可谓透辟而详尽。

春秋战国时的《国策》，有这样一段故事记载，运用启发诱导的一例。

《触詟说赵太后》：

“赵太后新用事，秦急攻之。赵氏求救于齐。齐曰：‘必以长安君为质，兵乃出。’太后不肯。大臣强谏。太后明谓左右：‘有复言令长安君为质者，老妇必唾其面。’左师触詟愿见，太后盛气而揖之。”

看看这时的情况气氛，触詟的说辞，是很难奏效的。但是，他善于运用启发诱导的方法，先从问候疾病，日常生活谈起，逐渐谈到以长安君为质的是非利害：

“太后曰：‘丈夫亦爱怜其少子乎！’对曰：‘甚于妇人。，太后曰：‘妇人异甚！’对曰：‘老臣窃以为媪之爱燕后，贤于长安君。„„此其近者祸及身，远者及其子孙。岂人主之子孙则必不善哉？位尊而无功，奉厚而无劳，而挟重器多也。今媪尊长安君之位，而封以膏腴之地，多予之重器，而不及今令有功于国。一旦山陵崩，长安君何以自托于赵！老臣以媪为长安君计短也，故以为其爱不若燕后。’”

说到这里，才使赵太后恍然大悟，毅然决然派遣长安君为质于齐，挽救了赵国的危局。

清代学者王筠，著有《教童子法》，对教学方法颇有独到见解。他说：

“孔子善诱，孟子曰教亦多术，故遇笨拙执拗之弟子，必多方以诱之；既得其机之所在，即从此鼓舞之，蔑不欢欣而唯命是从矣。若日以夏楚为事，则其弟子固苦，其师庸乐乎？故其弟子欢欣鼓舞，侈谈学问者，即知是良师也。若疾首顣頞，奄奄如死人者，则笨牛也，其师将无同。”

他又说：“人之才不一，有小才而锋颖者，可以取快一时，终无大成就。有大才而汗漫者，须二十年功，学问既博，收拢起来方能成就，此时则非常人所及矣，须耐烦。”

《教童子法》又说：“沂州张先生，筠之父执李荆原(名映轸)先生师也。尝言从学时，每日早饭后辄曰：各自理会去。弟子皆出，各就陇畔畦间，比反，各道其所理者何经何文，有何疑义，张先生即解说之。吾安丘刘川 南先生(名其旋)，十余岁时，师为之讲书数行，辄请曰：如此则与某章反背，师令退思之而复讲。如是者每日必有之，半年后，师遂不穷于问答。然此等高足，何可多得?故为弟子讲授，必时时诘问之，令其善疑，诱以审问，则其作文时，必能标新领异，剥去肤词。”

教学中的启发性原则，不仅是一个教学方法问题，同时又是一个教学中的群众路线问题。教师的教，是为了学生的学。为了群众；相信群众。相信学生能够学好，坚定不移地千方百计地启发学生的学习自觉性，引导学生生动活泼地学习，使他经过自己的独立思考，融会贯通地掌握知识，提高觉悟，提高分析问题和解决问题的能力。

启发教学，不是要教师向学生简单地奉送真理，而是要引导学生，去探索和发现真理。不是要教师无原则地迎合学生的兴趣，而是引发学生的求知欲，动员学习积极性，维持持久的学习兴趣。不仅要求教师向学生传授科学知识，而是要向学生传授获得科学知识的方法，自己去打开知识宝库的大门。

只有当一个人了解他的工作的意义的时候，他才能对事业抱自觉的态度。这个原理同样适用于学生。教师要启发并树立学生爱祖国爱人民，为事业而学习的愿望和自信心。学生要把学习的兴趣，建立在为人民为事业的基础上。只有“直接兴趣”逐渐发展为“间接兴趣”时，学习兴趣才能持久不衰。

二、教育、教学要做到和易以思。

教育工作者对学生要“道而弗牵，强而弗抑，开而弗达”，就能够做到“和易以思”。如果不去进行“道”、“强”和“开”，行不行呢?那当然不行，那就是放弃了教师的职责，不能体现教师在教学中的主导作用。

这里讲的“思”，可以理解为独立思考。古代教育学者很重视独立思考的作用。《孟子·告子》上篇说：“心之官则思。思则得之，不思则不得也。”孔子主张学与思并重，学与思结合。《论语·为政》篇说：“学而不思则罔，思而不学则殆”。

孔子又说过：“吾尝终日不食，终夜不寝，以思，无益，不如学也。”(《论捂·卫灵公》)“弗学何以行?弗思何以得? 小子勉之。”(徐干：《中论·治学》)孔子还主张让学生自求自得，不作过多的繁琐的讲述：“子曰：‘予欲无言’。子贡曰：‘子如不言，则小子何述焉！’子曰：‘天何言哉！四时行焉，百物兴焉，天何言哉！’”(《论语·阳货》)在教师的循循善诱，启发引导之下，学生认真学习，加上善于运用独立思考，就会达到积之日久，心领神会，豁然贯通的境地，这就是古人所谓“神明自得”。

明代学者王守仁，在《教约》中有这样的规定：

“凡授书，不在徒多，但贵精熟。量其资禀，能二百字者止可授以一百字，常使精神力量有余，则无厌苦之患，而有自得之美。讽诵之际，务令专心一志，口诵心维，字字句句，紬绎反复，抑扬其音节，宽虚其心意，久则义礼浃洽，聪明日开矣。”

这里说的“自得之美”，是善于教学的人们必须争取达到的境地。

《孟子·离娄》下篇说：“君子深造之以道，欲其自得之也。自得之，则居之安；居之安，则资之深；资之深，则取之左右逢其源。故君子欲其自得之也。”

朱熹在这段注解中写道：“言君子务于深造，而必以其道者，欲其有所持循，以俟夫默识心通，自然而得之于己也。自得于己，则所以处之者安固而不摇；处之安固，则所藉者深远而无尽；所藉者深，则日用之间取之至近，无所往而不值其所资之本也。”

王守仁说：“夫学贵得之心。求之于心而非也，虽其言之出于孔子，不敢以为是也，而况其未及孔子者乎！求之于心而是也，虽其言之出于庸常，不敢以为非也，而况其出于孔子者乎！”(《王文成公全书》卷二《答罗整庵书》)孟子还说过：“求则得之，舍则失之，是求有益于得也，求在我者也。求之有道，得之有命，是求无益于得也，求在外者也。”(《盂子·尽心上》)“曰：夫道，若大路然，岂难知哉！人病不求耳。子归而求之。有余师。”(《孟子·告子下》)要求学生获得“自得之美”，就必须改变学生在学习中的被动局面，这就是要发挥学生的学习主动性。学习，应该是学生自己的独立自主的活动。对于学生的学来说，教只是外因。孔子说过：“知之者，不如好之者；好之者，不如乐之者。”(《论语·雍也》)教师不能满足于知识的传授，要教会学生学习，教会学生独立自学。

董仲舒说过：“是故善为师者，既美其道，有慎其行，齐时蚤晚，任多少，适疾徐，造而勿趋，稽而勿苦，省其所为，而成其所湛，故力不劳而身大成，此之谓圣化，吾取之。(《春秋繁露·玉杯》第二)古代学者教育学生，要求学生独立思考，学贵有疑。

朱熹讲过：“读书无疑者，须教有疑。有疑者却要无疑，到这里方是长进；”(《学规类编》)又说：“读书始读，未知有疑。其次则渐渐有疑。中则节节是疑。过了这一番后，疑渐渐解，以至融会贯通，都无所疑，方始是学。”(《晦翁学案》)又说：“读书须是仔细，逐句逐字，要见着落。若用工粗卤，不务精思，只道无可疑处，非无可疑，理会未到，不知有疑耳。”(《学规类编》)张载说：“有可疑而不疑者，不曾学。学则须疑。譬之行道者，将之南山，须问道路之出，自若安坐，则何尝有疑。”(《理窟·学大原》)他又说：“书须成诵。精思，多在夜中或静坐得之。不记则思不起。但贯通得大原后，书亦易记。所以观书者，释己之疑，明己之未达。每见每知所益，则学进矣。于不疑处有疑，方是进矣。”(《理窟·义理》)还要求学生熟读精思。

朱熹说：“大抵观书须先熟读，使其言皆若出于吾之口；继以精思，使其意皆若出于吾之心，然后可以有得尔。至于文义有疑，众说纷错，则亦虚心静虑，勿遽取舍于其间。先使一说自为一说，而随其意之所之，以验其通塞，则其尤无义理者，不待观于他说而先自屈矣。复以众说相互诘难，而求其理之所安，以考其是非，则似是而非者，亦将夺于公论而无以立矣。大抵徐行却立，以静观动，如攻坚木，先其易者而后其节目，如解乱绳，有所不通，则姑置而徐理之，此读书之法也。”(《朱子大全·读书之要》)我国当代教育家叶圣陶，在谈到语文教学中的两个“难题”时说：第一个是要教师少讲，让学生自己学。第二个是改变精批纲改的做法，启发学生自己修改文章。他说：“说得完整一些，教是为了不需要教!”这个意思就是说，要教会学生自己学习。

在我们的《教育学》课本中，往往只讲教的过程，不讲学的过程；讲教学方法时，只讲教的方法，不讲学的方法。这应该是一个缺陷。

苏霍姆林斯基在《给教师的建议》一书中讲道：

“获取知识——这就意味着发现真理，解答疑问。你要尽量使你的学生看到、感觉到、触摸到他们不懂的东西，使他们面前出现疑问。如果你能做到这一点，事情就成功了一半。”

“但要做到这一点并不那么简单。在备课的时候，你要从这样的角度对教材进行深思熟虑：找出因果联系正好在那里挂钩的、初看起来不易觉察的那些交接点，因为正是在这些地方会出现疑问。而疑问则能够激发求知的愿望。”

“怎样才能引导学生产生疑问呢?”

“要做到这一点，就必须知道：哪些东西要讲，而哪些东西则留着不要讲完。没有讲完的东西，就好比是给学生的思维埋下一段‘引火线’。”(苏霍姆林斯基，《给教师的建议》，教育科学出版社，一九八一年版第二十四页)善于教学的教师应该懂得，多讲教材并不说明是一个好的教师。

教学过程的基本规律是：教师的主导作用与学生的自觉性主动性相结合，善于启发引导，培养学生独立思考独立学习的能力，摒弃一切形式主义的做法，这是教学成功的必由之路。

(十二)学者有四失，教者必知之。人之学也，或失则多，或失则寡，或失则易，或失则止。此四者，心之莫同也。知其心，然后能救其失也。教也者，长善而救其失者也。

【注释】

易：把学习看得过于容易，浅尝执止，不肯刻苦钻研。

止：把学习看得过于困难，畏难不前，或半途而废。

长善救失：发扬优点，克服缺点。前面说的学者有“四失”，是指出学习的人可能存在的四种缺点。但事物总有两个方面，“四失”之中，也会存在着可取的方面，如清初学者王夫之说过：“多寡易止，虽各有失，而多者便于博，寡者易以专，易者勇于行，止者安其序，亦各有善焉。救其失则善长矣。”

【译意】

学生在学习方面，往往有四个方面的缺点，当教师的必须了解。他们在学习当中，有些人的缺点是贪多务得；有些人的缺点是孤陋寡闻；有些人的缺点是把学习看得过于容易，而浅尝辄止，不肯刻苦钻研；有些人的缺点是把学习看得过于困难，而畏难不前。这四个方面的缺点，是由于学生的不同心理造成的。必须了解学生的心理，才能矫正学生的缺点。教育的作用，就在于发扬学生的优点，克服学生的缺点。【释义】

达一节是讲学习的人容易产生的几种思想缺点：多、寡、易、止。这些缺点的产生，是由于人们的心理状态和思想状态不同造成的。根据这些不同情况，采取不同的教育措施，这就是我们通常讲的“因材施教”的原则。

和缺点同时存在，和缺点互为条件的，还有学者的各种优点。教育工作者要发扬学者的优点，克服缺点，就是这里提出的“长善救失”的原则。

一、因材施教。

我们通常比较熟悉的，在《论语·先进》篇讲到的因材施教的例子：

“子路问：‘闻斯行诸?’子曰：‘有父兄在，如之何其闻斯行之。’冉有问：‘闻斯行诸?’子曰：‘闻斯行之。’公西华曰：‘由也问闻斯行诸’，子曰：‘有父兄在’；求也间闻斯行诸，子曰：‘闻斯行之’。赤也惑，敢问。子曰：‘求也退，故进之；由也兼人，故退之。”

这样的例证，在《论语》一书中还可以举出许多。孔子教育学生，善于根据不同的对象，对同一问题做出不同的回答。

“颜渊问仁。子曰：‘克己复礼为仁。一日克己复礼，天下归仁焉。为人由己，而由人乎哉。，”(《论语·颜渊》)“仲弓问仁。子曰：‘出门如见大宾，使民如承大祭。己所不欲，勿施于人。在邦无怨，在家无怨”(《论语·颜渊》)“司马牛问仁。子曰：‘仁者其言也訒’”。(《沦语·颜渊》)“樊迟问仁。子曰：‘爱人’。”(《论语·颜渊》)还有子游、子夏、孟懿子、孟武伯等人，向孔子问孝，孔子也各自做了不同的回答。

《孟子·尽心上》篇上讲：

“君子之所以教者五：有如时雨化之者，有成德者，有达财者，有答问者，有私淑艾者。此五者，君子以所以教也。”

孔子的学生，由于各自情况不同，曾经分为不同的进修学科，或者显示出不同特点：

“德行，颜渊、闵子骞、冉伯牛、仲弓；言语，宰我、子贡；政事，冉有、季路；文学，子游、子夏。”(《论语·先进》)孔子教育学生，生动活泼，对学生不作死板一律的要求。《论语·先进》篇有这样一段记载：

“子路、曾皙、冉有、公西华侍坐。子曰：‘以吾一日长乎尔，毋吾以也。居则曰，不吾知也；如或知尔。则何以哉?’子路率尔而对曰：‘千乘之国，摄乎大国之间，加之以师旅，因之以饥谨，由也为之，比及三年，可使有勇，且知方也。’夫子哂之。‘求尔何如?’对曰：‘方六七十，如五六十，求也为之。比及三年。可使足民。如其礼乐。以俟君子。“赤尔何如?’对曰：‘非曰能之，愿学焉。宗庙之事，如会同，端章甫，愿为小相焉。’‘点尔何如?’鼓瑟希，铿尔，舍瑟而作。对曰：‘异乎三子者之撰。’子曰：‘何伤乎，亦各言其志也。’曰：‘莫春者、春服既成，冠者五六人，童子六七人，浴乎沂，风乎舞雩，咏而归。’夫子喟然叹曰：‘吾与点也。’”

明代学者王守仁，对孔子和学生这一段问答很是欣赏，他说：“以此章观之，圣人何等宽洪包含气象。„„圣人教人，不是个束缚他通做一般，„„人之才气。如何同得。(《王文成公全书·传习录》下》)向学生进行教育，有一点不能忘记，就是一定要从学生的实际情况出发。学生的实际情况，千差万殊。由于学生的生理状况不同。心理状况不同，家庭环境不同，所受的教育影响不同，就形成学生的不同特点。即使出身于同一家庭的两个学生，也会有各自不同的特点。进行教育时，既要遵循一般的教育原则，又要注意个别的特殊的学生情况，对学生进行个别指导。要根据学生不同的个性特点，不同的心理特征，不同的知识基础，不同的性格爱好，进行不同的教育。

毛泽东同志在《矛盾论》中论述矛盾的特殊性时讲道：

“各种物质运动形式中的矛盾，都带特殊性。”

“普遍性即存在于特殊性之中。”

“不同质的矛盾，只有用不同质的方法才能解决。”

这是指导我们认识客观事物的正确指针。

二、长善救失。

把学习好的学生看成一切都好，把学习不好的学生看成一切都坏，这是教师容易发生的认识偏向。实际上，任何人都有可以学好的苗头，都有可以发展成为有用之材的幼芽，这就是孟子所说：“人皆可以为尧舜”，不过是 容易被粗心的“园丁”所忽视罢了。《学记》在这里提出“长善救失”的教育原则，是一个很大的创见，是符合于教育客观规律的。

这里要求教者要“知其心”，要求了解学生的心理状态和思想状况。学者有“四失”，而“四失”是可以补救的。学者还可能存在着许多优点，这些优点是有待于发扬的。教育的作用，在于长善救失。

宋代学者张载，认为“四失”是有原因的。

“学者有四失：为人则失多，好高则失寡，不察则易，苦难则止。”(《正蒙•中正篇》)有经验的教师总是善于发现学生不同的可以发扬的优点。有的学生长于记忆，有的学生长于思考，这个学生有音乐才能，那个学生绘画很出色。这个学生活泼好动，善于交际，那个学生沉默寡吉，喜欢深思。有些学生的才能一时不容易马上被发现，而他表现出来的往往是许多弱点，甚至被认为是坏学生，这是多么可惜！

(十三)善歌者使人继其声，善教者使人继其志。其言也，约而达，微而臧，罕譬而喻，可谓继志矣。

【注释】

约而达：约是简约，简炼。达是通达、透彻。约而达，是语言简炼而道理透彻。

微而臧：臧，音zng。微是微细，微妙。减是好的意思，善的意思。微而减，是语言微妙而道理至善。

罕譬而喻：罕是少的意思。譬是譬喻。喻是明晓的意思。罕譬而喻，是说教师在讲述中，用很少例证和譬喻就能使学生透彻理解。

【译意】

优秀的歌手，能使听众自然而然地跟着他唱；优秀的教师，能使学生自觉自愿地跟着他学。优秀教师的讲述，简炼、而又透彻，精微而又妥善，举例不多却能说明问题，这就能使学生自觉自愿地跟着他学了。

【释义】

这一节是讲教师的教学要善于运用语言艺术。教师要完成教学任务，使学生跟着他走、达到一定的教学目的，他的教学方法，主要是运用讲述方法，就一定要善于运用语言艺术。

教学是一门科学，同时又是一门艺术。说教学是一门科学，就是传授各种知识，各个学科。都有其严密的科学系统，周密的逻辑性，必须作系统地逻辑地讲述。说教学是一门艺术，就是说教学除了讲明道理之外，还要诉诸感情、从感情上发动学生，感染学生，不能限于简单机械地讲述。

这里提出“约而达，微而臧，罕譬而喻”三点要求，是对教师讲述和答问教学的基本要求，要做到这三点是很不容易的。

一、先说“约而达”：

约是简约，达是通达。教师的语言，首先是不要繁琐，不要废话连篇，要讲解清楚，说理透彻。教师的语言简要，一矢中的，才能使学生振奋精神，集中注意，不至茫无头绪，昏昏欲睡。教师的语言透辟，说理圆通，才能引发学生的求知欲望，作进一步探索。

人类历史复杂而悠久，社会知识浩渺无缎。要把无限的知识，在有限的时间内传授给学者，就需要对学习内容经过细心加工，集中扼要，逻辑化系统化之后，才能使教学效率有可能提高。

董仲舒讲过：“其言寡而足，约而喻，简而达，省而具，少而不可益，多而不可损，其动中伦，其言当务，如是者谓之智。”(《春秋繁露·必仁且智》第三十)要做到约而达，教师必须博学，做到学识渊博。没有比较广泛的渊博的学识，要求约而达是不可能的，这就是所谓“由博反约”。

《孟子·尽心》下篇说：“言近而指远者，善言也；守约而施博者，善道也。君子之言也，不下带而道存焉。”

《孟子·离娄》下篇说：“博学而详说之，将以反说约也。” 清代学者王夫之，对孟子的话做出解释，谈博与约的关系说：

“约有博之约，而博者约之博，故将以反说夫约，于是乎博学而详说之，凡其为博而详者，皆为约致其功也。若不以说约故博学而详说之，则其博其详，假道谬途，而深劳反复，果何为哉！”(《读四书大全说》卷六)当教师的人，要求“博学而详说之”，其结果，还是要把复杂的道理，归结到简单的道理上来，真理往往是很简单的。

朱熹主张博学，但同时还要专精。他说：

“夫学，非读书之谓。然不读书，则无以知为学之方。故读之者贵专而不贵博。盖惟专为能知其意而得其用，徒博则反苦于杂乱浅略而无所得。”(《学规类编》)

二、再说“微而臧”：

语言微妙而尽善尽美，这是对教师语言的较高要求。教师的语言，最忌夸夸其谈，大而无当，空洞无物。

这里说的“微”字，不是指的细碎琐屑的小事，而是“微言妙道”的微，“致广大而尽精微”的微。是能因微见大，发人深省的。

三、“罕譬而喻”：

“譬喻法”，也是一种很重要的教学方法。绝妙的譬喻，能使学者心领神会，豁然贯通。孔子说过：“能近取譬，可谓仁之方也巳。”(《论语·雍也》)孟子说梁惠王以“仁义”治国的道理，而梁惠王听不进去，孟子就说了一个譬喻：

“王好战，请以战喻。填然鼓之，兵刃既接，弃甲曳兵而定。或百步而后止，或五十步而后止，以五十步笑百步，则何如?”曰：“不可。直不百步耳，是亦走也。”曰：“王如知此，则无望民之多于邻国也。”(《孟子·梁惠王》)这就是我们通常讲的“以五十步笑百步”的譬喻。

《荀子·劝学》篇讲人们的学习，要专心致志，持之以恒。他举了一个譬喻：

“螾无爪牙之利，筋骨之强，上食埃土，下钦黄泉，用心一也。蟹六跪而二螯，非蛇蟮之穴无可寄托者，用心躁也。”

他把“螾”(蚯蚓)和“蟹”作为在学习上两个不同用心的典型譬喻，前者是用心专一，后者是用心浮躁，所以产生两种不同的学习效果。可谓确切而精妙，是一个善用譬喻的极好例证。

教师在教学中善于举例，以小喻大，以近喻远。能够启发学生连类思考，对事物进一步深刻地理解。举例戒浮浅，勿牵强。举例要确切，求神似，形象地生动地表达事物的本质。

《庄子·逍遥游》中为了说明他的虚无漂渺的人生观，他引用了大量的譬喻。从大的“鲲”、“鹏”，到小的“蜩”与“学鸠”、“鹪鹩”和“偃鼠”。又讲到五石的“大瓠”，无用的大树“樗”和大而不能执鼠的“嫠牛”等等，拿具体事物来讲明他的玄妙不测的哲理。这也是一个善用譬喻的例子。

张载说：“志常继，则‘罕譬而喻’；言易入，则‘微而臧’。”(《正蒙·中正篇》)教师的语言，要简要明晰，有条不紊，富于逻辑性。要说理透辟，是非分明，富于科学性。要生动活泼，饶有风趣。富于艺术性。要以理服人，又要以情感人，然后才能启发诱导，动员学生的学习积极性，收到良好的教学效果。

(十四)君子知至学之难易而知其美恶，然后能博喻。能博喻然后能为师。能为师然后能为长，能为长然后能为君。故师也者，所以学为君也。是故择师不可不慎也。记曰：“三五四代唯其师”，其此之谓乎！

【注释】

至学之难易：是说学业有深浅，学生学习时，就会有难易的不同。

而知其美恶：是说教师从学生学习上的难易差别，就能知道他们的资质有美恶的不同。

博喻：是多方诱导的意思。

能为师然后能为长，能为长然后能为君：长，是官长。君。是国君。从这两句可以看出我国古代官师不分，把教师的教学和做官为君直接联系起来。前面讲的在学生入学时，就“宵雅肄三，官其始也”。学习的目的就是为了做官，学会如何统治人民。

三王：指夏禹、商汤、周文王、武王。

四代：指虞、夏、商、周。

唯其：是慎择的意思。

【译意】

教师知道学生程度的深浅、资质的好坏、然后才能多方诱导，善于多方诱导的人才能当教师。能当教师才能当官长，能当官长才能当君王。所以当教师的人，是可以从他那里学会当君主的人呀。可见选择教师，是不可不慎重从事的。古书上说：“从前三王四代的时候，就极其重视师资的选择”，就是这个道理。

【释义】

从这一节起，《学记》提出了教师问题。在论述教师问题时，第一个问题是“择师”，第二个问题是“尊师”。这—节首先讲“择师”。

由于认识了教师工作的重要意义，所以必然就提出择师和尊师。《学记》一书中，对教师工作的看法，和我们今天的不同。《学记》认为，教育的目的是“建国君民”，“化民成俗”，是为当时的统治阶级服务的。在学生入学之初，就提出“宵雅肄三，官其始也”，本节又提出“能为师然后能为长，能为长然后能为君。故师也者，所以学为君也”。官师不分，师君并列。古代所谓“天、地、君、亲、师”，是把教师和君王并列的。

今天我们把教师看作是人类灵魂的工程师，教师的职责是培育下一代，使新的一代人人成为有理想、有道德、有文化、守纪榨的新人，是为人民服务的。我们要建设的国家是社会主义国家。我们今天的教师工作，应当受到前所未有的重视。

加里宁同志在《论共产主义教育》一书中讲道：

“请大家想想吧。国家和人民把儿童信托给教师们，要他们来教育这些按年龄上是最容易受影响的人，信托教师们来培养，发育和造就这代育年入，也就是说，把自己的希望和自己的未来都完全嘱托给他们。这乃是把伟大责任加在教师身上的一种重托。”(加里宁：《论共产主义教育》，外国文书籍出版局一九五O年莫斯科版第六十六页)《荀子·大略》篇中说：“国将兴，必贵师而重傅；贵师而重傅，则法度存。国将衰，必贱师而轻傅；贱师而轻搏，则人有快，人有快则法度坏。”

杨雄在《法言·学行》中说：“师哉！师哉!桐(童)子之命也。务学不如务求师。师者，人之模范也。”

王安石在《上仁宗皇帝言事书》里讲：“人之才，未尝不自人主陶冶而成之者也。所谓陶冶而成之者，何也？亦教之、养之、取之、任之有其道而已。所谓教之之道者何也?古者天子诸侯，自国至于乡党皆有学，博置教导之官而严其选，朝廷礼、乐、刑、政之事，皆在于学。士所官而习者，皆先王之法言、德行，治天下之意，其材亦可以为天下国家之用。苟不可以为天下国家之用，则不教也。苟可以为天下国家之用者，则无不在于学，此教之之道也。”

张裁在《正蒙·中正》中说：“教人者必知至学之难易，知人之美恶，当知谁可先传此，谁将后倦此。若洒扫应对，乃幼而孙弟之事，长后教之，人必倦弊。惟圣人于大德有始有卒，故事无大小，莫不处极。今始学之人，未必能继，妄以大道教之，是诬也。”

“‘知至学之难易’，知德也；‘知其美恶’，知人也。知其人即知德，故能教人使入德。仲尼所以问同而答异，以此。‘蒙以养正’，使蒙者不失其正，教人者之功也。”

发扬贵师重傅的历史优良传统，新中国自建国以来就十分重视教师工作，把尊敬教师视为社会主义国家应有的公德，是建设社会主义精神文明的重要内容。为了清除“四人帮”的不良影响，党中央一再申明，教师的劳动是崇高的劳动，应当充分估价教师在建设社会主义中的重要地位和作用。

看到了教师的重要地位，就要对教师提出严格的要求，慎重地挑选教师。

人民教师必须具备的条件是：

一、共产主义的道德品质。

二、比较渊博的学识。

三、通晓教学规律。

只有品学兼优的教师，才能负起培育下一代的重任。

(十五)凡学之道，严师为难。师严然后道尊，道尊然后民知敬学。是故君之所不臣于其臣者二：当其为尸，则弗臣也；当其为师，则弗臣也。大学之礼，虽诏于天子无北面，所以尊师也。

【注释】

严师：严，是尊敬的意思。

尸：是古代祭祀时，代表死者受祭的人。

虽诏于天子无北面：诏，是召见。天子召见臣子，按照通常礼节，就是天子南面，臣子北面。但在召见教师时，不使教师北面而面向西，就是不以臣子的礼节对待教师。

【译意】

在教育工作中，最难的是尊敬教师。因为尊师才能重道，重道才能使人重视学习。所以，君王在两种情况之下是不以对待臣子的态度对待臣子的：一是当臣子在祭祀中扮演受祭者的时候，就不以对待臣子的态度对待他； 二是当臣子担任教师的时候，就不以对待臣子的态度对待他。按照大学的礼节，教师被天子召见，给天子讲书的时候，不要北面行君臣之礼，就是尊敬教师的意思。

【释义】

在上节讲了教师工作的重要性，对教师要慎重选择之后，这节进一步讲述尊师。历代的统治者都懂得，要维护统治阶级的利益：使国家长治久兔必须尊师重道。

为了表示尊师，经常把君师并称。孟子引用《尚书·泰誓》的话说：“天佑下民，作之君，作之师。”荀子在《礼论》中说：“礼有三本：天地者，生之本也；先祖者，类之本也，君师者，治之本也。无天地．恶生?无先祖，恶出？无君师，恶治?三者偏亡。焉无安人。放礼，上事天，下事地，尊先祖而隆君师，是礼之三本也。”

我国自汉代以后，有所作为的帝王，都要提倡尊孔读经，对孔子尊祟一番、封为“至圣先师”、“万世师表”、“大成至圣”。还规定孔子的继承者衍圣公可以在皇宫的御道上和皇帝并行。这些都是封建君主的尊师措施。

韩愈在《师说》中讲：“古之学者必有师。师者，所以传道受业解惑也。人非生而知之者，孰能无惑。惑而不从师。其为惑也终不解矣。„„道之所存，师之所存也。”

尊师重道，对教师就不能不提出严格要求，品德第一。

加里宁同志在《论共产主义教育》里讲：

“教师们一方而应当是学识很高的人，另一方面应当是无上诚实的人。因为诚实的性格，——甚至可以说，——高尚廉洁的性格，这不仅使孩子们敬仰，并且还熏染孩子们，这种性格能够在孩子们的毕生生活中烙上极深刻的印象。”

“当然，教授某一门课程，这是基本工作，但除此之外，学生们还处处模仿教师。所以说，教师的世界观，他的品行，他的生活，他对每一现象的态度；都这样或那样地影响着全体学生。这点往往是觉察不出来的。但还不止此。可以大胆地说，如果教师很有威信，—那么这个教师的影响就会在某些学生身上永远留下痕迹。”

《荀子·致士》篇中说：“师术有四，而博习不与焉。尊严而惮，可以为师；耆艾而信，可以为师；诵说而不陵不犯、可以为师；知微而论，可以为师。故师术有四，而博习不与焉。”

荀子主张尊师，但对教师要求极严。他在《修身》篇说：“故非我而当者，吾师也；是我而当者，吾友也；谄谀我者，吾贼也。故君子隆师而亲友，以致恶其贼。”

在古代封建社会中，最高统治者为了尊师重道，巩固其封建统治，特地定出尊师制度，“虽诏于天子无北面”!意在扩大影响、广为号召，制造尊师重道的社会舆论。《学记》中讲“大学之教”(第七节)，把尊敬教师视为重要的教育内容，把“安其学而亲其师”视为极其重要的学习成果。在前章(第五节)又把“博习亲师”定为学习五年的学业考查标准。

在新中国，教师的地位和作用，较之在历史上尤为重要。但是值得注意的是：由于“四人帮”的流毒和影响还没有肃清，教师在社会主义建设中的地位和作用还没有被所有的人所认识，因而轻视教育工作，歧视教师的现象，还时有所闻。所以还有必要多多进行宣传教育工作，使尊敬教师成为普遍的社会风尚。有的《教育学》教科书，把教师一章列在首位，不是没有道理的。

教师在学生的心目中。总是一个高尚的人，完美的人，一个有学问的人。学生总是把教师当成自己模仿的楷模，崇拜的偶像。有人把这种心理状态称作“向师性”。这个“向师性”，是极为可贵的思想倾向，教师应该十分珍惜它，爱护它。使之发展健全起来．有利于完成自己的神圣职责。必须记住这点，不可损坏了教师的形象。教师必须不断检点自己，在道德品质上站住脚。比如说：知识容有不足，但必须是一个谦逊好学的人；语言容有差错，但必须是一个诚实正派的人；在“五讲四美”活动中，要起模范作用等等。

不仅是传授知识，教师的一言一行，无不潜移默化地影响学生。党一再号召，教师既要教书，又要育人。在实际上，社会上没有不育人的教师。最近在报纸上看到，有一个叫做“皮格马利翁效应”的心理学实验，实验结果证明：教师对学生寄予深切的期望和同情，热心指导学生学习，给以感情上的温暖和关心，多加鼓励和帮助，这样在一定时间之后，这些学生就表现出明显的进步。我们无条件地相信这个实验的结果。问题在于教师的高贵品德和付出辛勤的劳动。

(十六)善学者师逸而功倍，又从而庸之。不善学者师勤而功半，又从而怨之。善问者如攻坚木，先其易者，后其节目，及其久也，相说以解。不善问者反此。善待问者如撞钟，叩之以小者则小鸣，叩之以大者则大鸣，待其从容，然后尽其声。不善答问者反此。此皆进学之道也。【注释】

又从而庸之：庸，是功劳的意思。又从而归功于教师。

节目：指盘根错节，是木头之最坚硬最难砍开的部分。

相说以解：“说”即“悦”字。相说以解，意思是说：问者顺理，答者分明，师生互相爱悦，顺利地解决了问题。(中国古书中的“说”字，很多地方都作“悦”字读。如本书前面的“近者说服而远者怀之”；又如《论语》中的“学而时习之，不亦说乎”。还有一种解释：“说”，即“脱”字，是脱落的意思。木头的关节受刀削斧砍而脱落，就迎刃而解。)待其从容：从容，是从容不追的意思。其，指学生。

【译意】

善于学习的人，教师费力不大而自己获益很多，又把功劳归于教师。不善于学习的人，教师费力很大而自己获益不多，反而埋怨教师。善于发问的人，就象砍开坚木一样，先从容易的地方砍起，随后再砍难砍的地方，久而久之，自然就能顺利地解决了问题。不善于发问的人恰恰与此相反。善于答问的人，对待发问如同撞钟一样，撞得轻就响声小，撞得重就响声大。等到学生从容不迫，然后作充分的讲解说明。不善于答问的人恰恰与此相反。这些都是提高教学效果的良好方法。

【释义】

教师的教学方法，除了讲述的方法之外，就是要善于运用答问的方法。善于学习的人，要勤学好问；善于教学的人，要善于答问。学有未通，发为问题，教师根据学生的情况，适当回答学生的发问。这里用“撞钟”作譬，要求“叩之以小者则小鸣，叩之以大者则大鸣”。荀子也有类似的见解。

《荀子·劝学》篇说：“故不问而告谓之傲，问一而告二谓之囋。傲，非也；囋，非也。君子如向矣。”这个“向”字，就是“响”字。也就是“叩之以小者则小鸣，叩之以大者则大鸣”的意思。

《劝学》篇又说：“问楛者，勿问也；告枯者，勿问也；„„故未可与言而言谓之傲，可与言而不言谓之隐，不观气色而言渭之瞽。故君子不傲、不隐、不瞽，谨顺其身。”

孔子说：“侍于君子有三愆：言未及之而言谓之躁，言及之而不言谓之隐，末见颜色而言谓之瞽。”《沦语·季氏》)孔子教学，最常用的是问答法。一部《论语》，就是孔子与学生互相问答的记录。

孔子教育学生，善于答问。他善于就事物的两个方面说明其中道理。他说：“吾有知乎哉?无知也。有鄙夫问于我，空空如也。我叩其两端而竭焉。”(《论语·子罕》)孔于又说：“可与言而不言，失人；不可与言而言，失言。君子不失人，亦不失言。”(《论语·卫灵公》)孟子也讲过：“士未可以言而言，是以言餂之也。可以富而不言，是以不言餂之也。是皆穿窬之类也。”(《孟子·尽心下》)这是说，言或不言要适当。

孟子还主张在某种情况下，可以问而不答。

“公都子曰：‘滕更之在门也，若在所礼，而不答，何也?’孟子曰：‘挟贵而问，挟贤而问，挟长而问，挟有勋劳而问，挟故而问，皆所不答也。膝更有二焉。’”(《孟子·尽心下》)王安石说：“古之学者虽问以口，而其传以心；虽听以耳，而其受以意，故为师者不烦，而学者有得也。孔子曰：‘不愤不启，不悱不发，举一隅不以三隅反，则不复也。’夫孔子岂敢爱其道，骜天下之学者；而不使其早有知乎！以谓其问之不切，则其听之不专；其思之不深，则其取之不固；不专不固，则可以入者口耳而已矣。合所以教者，非将善其口耳也。”(《临川文集·书洪范传后》)这些意见，都是说的教师在教学中要善于答问。

学习的人，要善于发问，这里以“攻坚木”作譬，要求“先其易者，后其节目”，也就是由易到难，由浅入深。

在战争中，指挥作战的人，要善于寻找敌方的弱点，在敌方的薄弱环节上发起攻击，就易于奏效，扩大战果，造成破竹之势。这就是兵书上所谓“攻坚则瑕者坚，攻瑕则坚者瑕。苟不从其瑕而攻之，天下皆强敌也。”学习也是一样。

教师在教学中善于运用问答法，启发学生独立思考，提出问题。从学生提出的问题中，可以看出学生的学习情况，洞察学生的思路，发现其迷惑所在。教师对学生的发问，不一定立即回答，有时反问一句，会使学生恍然大悟。问题由此及彼，由表及里，举一反三，互相发明。张载说：“有不知则有知，无不知则无知。是以鄙夫有问，仲尼竭两瑞而空空。易无思无为，受命乃如响。圣人一言尽天下之道，虽鄙夫有问，必竭两端而告之。然问者随才分各足，未必能两端之尽也。”(《正蒙·中正篇》)

(十七)记问之学，不足以为人师，必也其听语乎。力不能问，然后语之，语之而不知，虽舍之可也。

【注释】

记问之学：学，是学识的意思。记问之学，指单凭死记硬背得来的学问。《礼记增订旁训》解释说，“记诵古书以待学者之问，无得于心而所知有限也。”

听语：倾听学生意见，根据学生提出的问题进行讲解。

【译意】

单凭记诵书本知识得来的一点学问，是不可能当好教师的。必须善于根据学生提出的问题进行讲解才行。当学生自己不能解决，提出问题的时候，才讲给他听。如果讲了还不懂，就暂时不讲也是可以的。

【释义】

这一节进一步论述要当好一个教师，必须具备一定条件。第一，“记问之学，不足以为人师”；第二，“必也其所语乎”。

当好一个教师，必须具备的条件是：

一、必须具有比较渊博的学识，不能只有“记问之学”。

许多教师的经验之谈：要授与学生一杯水，教师自己得有一桶水才行。这个意思就是说，要教学生懂得一点道理，教师就必须懂得更多些，更宽广些，更深刻些，然后才能把道理讲得圆通，使学生易于接受，举一反三，便于领悟。

戴震说：“荀知学问犹饮食，则贵其化，不贵其不化。记问之学，入而不化者也。”(《孟子字义疏证》)

二、必须懂得教学规律，针对学生情况进行教学。

教学工作是一门科学，有许多规律性的东西，教师应该遵守，本书在前面几节中已经有比较详细的论述。这里说的“听语”，就是根据学生反映的情况，进行教学。李燕杰问志的政治思想讲课，很受学生欢迎，完全改变了学生厌听政治课的现象。其成功的原因，第一就是具有比较渊博的学识，第二就是比较了解学生思想情况。教师对所授课程一知半解，仅能背诵几句空洞的政治口号，复述几条现成公式，讲起课来，就很难怪学生心神外鹜，或者昏昏砍睡了。

在教育心理学的方法论中，有观察法一章，讲的是善于观察学生的心理状态和心理动向，以采取适当方法进行教育。《孟子·离娄》篇也讲到用观察法来了解一个人。他说：“存乎人者，莫良于眸子。眸子不能掩其恶。胸中正，则眸子瞭焉；胸中不正，则眸子眊焉。听其言也，观其眸子，人焉廋哉！”

(十八)良冶之子，必学为裘；良弓之子，必学为箕；始驾马者反之，车在马前。君子察于此三者，可以有志、于学矣。

【注释】

良冶之子，必学为袭：良，是优秀的意思。冶，是冶匠。裘，是皮衣。良冶之子，要学习熔化金属以修补器具，就必须先从学习补缀碎皮为裘入手。

良弓之子，必学为箕：弓，是弓匠。箕，是簸箕，是扬米夫糠之具。良弓之子，要学习做弓，就必须先从学习用木头做成簸箕入手。

这两句话的意思是说：学习做事情，应先易后难，由简及繁，才能由此及彼，触类旁通，易于学会。

始驾马者反之，车在马前：小马初学驾车，与大马驾车的情况相反，要使它跟在车子的后面走。《礼记》孔颖达疏：“始驾者，谓马子始学驾车之时。反之者，驾马之法，大马本驾在车前，今将马子系随车后而行，故云反之。车在马前，所以然者，此驹既未曾驾车，若忽驾之，必当惊奔。今以大马牵车于前而系驹于后，使此驹日日见车之行，其驹惯习而后驾之，不复惊也。言学者亦须先教小事，操缦之属，然后乃示其业，则道乃易成也。”

【译意】

优秀冶匠的儿子，一定先学会用皮子补缀成裘；优秀弓匠的儿子，一定先学会弯曲木头做成箕；小马初学驾 车，与大马驾车的情况相反，使它跟在车子的后面走。教师懂得了这三层道理，就可以懂得怎样进行教学工作了。

【释义】

本节从三个方面列举譬喻，来说明教育工作要求取得理想的效果，就必须重视直观性教育和日常渐进，潜移默化的教育。

《管子·小匡》篇记述管仲和齐桓公谈论治国之道时说：“今夫士群萃而州处，闲燕，则父与父言义，子与子言孝，其事君者言敬，长者言爱，幼者言弟，旦昔从事于此，以教其子弟，少而习焉，其心安焉，不见异物而迁焉。是故其父兄之教不肃而成，其子弟之学不劳而能。是故士之子常为士。”

管仲主张，士农工商，各自分别定居，不可杂处。使他、们的子弟，从幼年时期开始，就受到家庭环境的教育熏陶，潜移默化，受教育于不知不觉之中，定可收到良好的教育效果。

战国时候，宋国有个戴不胜，想使国王学善，孟子告诉他说：“子欲子之王之善与？我明告子。有楚大夫于此，欲其子之齐语也，则使齐人傅诸?使楚人傅诸？曰：‘使齐人傅之’。曰：一齐人傅之，众楚人咻之，虽日挞以求其齐也，不可得矣。引而置之庄岳之间，数年，虽日挞而求其楚，亦不可得矣。”

“子谓薛居州，善士也。使之居于王所。在于王所者，长幼卑尊，皆薛居州也，王谁与为不善!在王所者，长幼卑尊，皆非薛居州也，王谁与为善！一薛居州，独如宋王何！”(《孟子·滕文公》)这是说，在日常生活中，潜移默化的教育作用是巨大的。再看直观性教育的作用：

人的知识来源于感知。感性认识，是理性认识的基础。毛泽东同志在《实践论》中讲道：

“一切真知都是从直接经验发源的。但人不能事事直接经验，事实上多数的知识都是间接经验的东西，这就是一切古代的和外域的知识。„„所以，一个人的知识，不外直接经验的和间接经验的两部分。而且在我为间接经验者，在人则仍为直接经验。”

教学的直观性原则，历来为教育学者所重视，视为普遍起作用的教学原则。这就是要求教学的进行能使学生直接感知所学习的客观事物，经过观察与感官的知觉直接获得知识。

中国古代的教育学者，很早就发现了直观性的教学原则。以“始驾马者反之，车在马前”为例证，告诉人们重视这一教学原则。

在学校学习的学生，在进入实际操作之前，还要有一个见习阶段；其意义就在于把学生学习的理论知识，与直接观察到的具体事物联系起米。

教师的形象化语言，对事物进行生动的形象化的描述，善于运用语言直观，也往往收到较好的教学效果。

还有典型示范的方法，把典型事例摆在学者面前，发生强有力的示范作用，这也是直观性教学原则的运用。

“大匠不为拙工改废绳墨，羿不为拙射变具彀率。君子引而不发，跃如也。中道而立，能者从之。”(《孟子·尽心上》)

(十九)古之学者，比物丑类。鼓无当于五声，五声弗得不和；水无当于五色，五色弗得不章；学无当于五官，五官弗得不治；师无当于五服，五服弗得不亲。

【注释】

比物丑类：事物连类相比。丑，也是比的意思。《礼记》孔颖达疏，“此经论师道之要，以余事譬之。此以下四事，皆上比物丑类也”。

五声：宫、商、角、徵、羽。

五色：青、赤、黄、白、黑。

五官：耳、目、口、鼻、心。

五服：指斩衰(音崔)、齐(音资)、大功、小功、缌麻五种丧服，我国古时以此表示血统远近亲疏关系。

当：读作去声，是“相当”或“相等”的意思。

章：是彰明、显著的意思。

【译意】

古时候做学问的人，善于从事物的类比中体会出事物的关系。鼓并不等于五声，但若没有鼓，五声就不和谐；水并不等于五色，但若没有水，五色就不鲜明；学习并不等于五官，但若不学习，五官就不能发挥作用；教师不 在五服之列，但若没有教师，五服之间的关系就不亲密。

【释义】

对这一节的解释，几家注解有不同的解释。大体可分为两种意见：一种意见认为，这里说的“比物丑类”，是讲的以同类事物相比，分析综合，触类旁通，是讲的治学方法，或者说是对教师的教学要求。把以下讲的“鼓”、“水”、“学”、“师”四件事，作为“比物丑类”的例证。另一种意见，则认为这一节是进一步阐述尊师重道，再一次强调教育和教师的重要作用。举出四件事物作比喻，后两件“学”与“师”是主体，用鼓与五声、水与五色的关系，衬托出学与五官、师与五服的关系。

我们认为，后一种解释比较妥善。

尊师重道，是《学记》作者的一贯思想。在本书的开头就说：“人不学，不知道”。又说：“虽有至道，弗学不知其善也”。尊师，也是为了重道，师是道的传授者。“道也者，不可须臾离也”。

《荀子·解蔽》里有如下的话：

“农精于田而不可以为田师，贾精于市而不可以为市师，工精于器而不可以为器师。有人也，不能此三技而可位治三官，曰：精于道者也，(非)精于物者也。精于物者以物物，精于道者兼物物。故君子壹于道而以赞稽物。壹于道则正，以赞稽物则察；以正志行察论，则万物官矣。”

这一段的意思是说：只要掌握了治人之道，就可以顺利地统治农工商贾。道是指什么呢? “由是而之焉之谓道”。道就是依照统治者的意志规定出来的当时社会的行为标准，也是政治思想的标准。古时的统治者竭力宣传道统，用以统治人民。

(二十)君子曰：大德不官，大道不器，大信不约，大时不齐。察于此四者，可以有志于本矣。三王之祭川也，皆先河而后海。或源也，或委也，此之谓务本。

【注释】

大德不官：大德，指有大德的人。大德不官，意思是说有大德的人，无所不宜，不限于治一官之事。

大道不器：是说有大道的人，未可以量其才能而器使之，就是《论语》上所说“君子不器”的意思。

大信不约：是说有大信的人，不必订立誓约就能履行实践。

大时不齐：大时，即天时。不齐，是说天有四时，春夏秋冬，未尝齐一。

祭川：古时天子有祭川之礼。

或源也，或委也：水的出处曰“源”，水所归往曰“委”。河是川之源，海是川之委。源是本，委是末，故祭川必先河而后海。

务本：求其根本。《学记》的教育主张，学习的人，应以仁义道德为学习的根本。

【译意】

贤德的人说：德行最高的人不限于担任某一官职；最有学问的人不在于掌握某一门技艺；最有信用的人不必订立信约；天有四时变化，寒来暑往，未尝齐一。明白了这四层道理，就可以懂得做学问要从根本着手了。古时候三王祭祀百川的时候，都是先祭河而后祭海。因为河是本源，海是归宿。这就是重视根本的意思。

【释义】

《学记》最后一节，从“大德”、“大道”、“大信”、“大时”四个方面论证，并以三王祭川必先河而后海作为比喻，归结为“务本”。什么是务本呢? 《论语·学而》篇说：“君子务本，本立而道生。孝弟也者，其为仁之本与。”

《大学》篇中讲：“自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。”

《孟子·离娄》下中说：“孟子曰：原泉混混，不舍昼夜，盈科而后进，放乎四海，有本者如是，是之取尔。苟为无本，七八月之间雨集，沟浍皆盈；其涸也，可立而待也。故声闻过情，君子耻之。”

中国古代教育学者认为，为学之道，务求其本。孝弟忠信，道德仁义，是为学的根本。这就是我国古代社会的伦理教育和近德教育。

《论语·学而》篇又说：“弟子入则孝，出则弟，谨而信，汛爱众，而亲仁，行将余力，则以学文。”

首先要求孝弟谨信，爱众亲仁；然后才能以余力学文。助者是本，后者是末，本末是不能颠倒的。

《荀子·劝学》篇说：

“君子之学也，入乎耳，箸乎心，布乎四体，行乎动静；端而言，蠕而动，一可以为法则。小人之学也，入 乎耳，出乎口。口耳之间，则四寸耳，曷足以美七尺之躯哉！古之学者为己，今之学者为人。君子之学也，以美其身；小人之学也，以为禽犊。”

《颜氏家训·勉学》篇也说：“古之学者为己，以补不足也；今之学者为人，但能说之也。”

朱熹在《小学书题》中讲：

“古者小学，教人以洒扫、应对、进退之节，爱亲、敬长、隆师、亲友之道，皆所以为修身、齐家、治国、平天下之本。而必使其讲而习之于幼稚之时，欲其习与知长，化与心成，而无扞格不胜之患也。”

这个意思也就是说，做学问的人，应当以孝弟忠信，道德仁义为本。

董仲舒说：

“夫为国，其化莫大于崇本。崇本，则君化若神，不崇本，则君无以兼人；无以兼人，虽峻刑重诛，而民不从，是所驱国而弃之者也，患孰甚焉。何谓本?曰：天、地、人，万物之本也。天生之，地养之，人成之。天生之以孝悌，地养之以衣食，人成之以礼乐，三者相为手足，不可一无也。无孝梯则亡其所以生，无衣食则亡其所以养，无礼乐则亡其所以成也。三者皆无，则民如糜鹿，各从其欲，家自为俗，父不能使子，君不能使臣，虽有城郭，名曰虚邑。”(《春秋繁露·立元神》第十九)王安石说：

“或曰：法令诰戒，不足以为教乎?曰：法令诰戒，文也，吾云尔者，本也。失其本而求之文，吾不知其可也。”(《临川文集·原教》)这就是说，治理国家，也应以道德仁义为本。

《学记》的作者，在开头就提出教育的目的是要“化民成俗”和“建国君民”。为了达到这个目的，受教育者必须学习“至道”，必须“乐其友而信其道”，这是学习的根本，决不能本末倒置，舍本逐末。在最后一节，又引君子之言作为总结，把学习归结到“务本”。

《学记》的这些主张，今天我们仍可借鉴，在考虑如何重视对学生进行政治思想教育和道德教育时，有一定的参考价值。

第二篇：土地管理法释义

中华人民共和国土地管理法释义

第一部分 绪论 土地管理的基本规范

修订后的中华人民共和国土地管理法，已由第九届全国人大常务委员会经过三次审议，于1998年8月29日郑重通过，自1999年1月1日起施行。在通过这部法律时，全国人大常委会组成人员共有141人参加投票，其中139人投赞成票，2人弃权，无人反对。这样一部涉及面很广，反映着复杂的利益关系的法律，能够获得如此广泛的关注与赞同，也是很难得的。

新的土地管理法总结和反映了近十几年来社会发展、经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新的需要，确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。在这篇绪论中，着重分析土地管理立法的意义及其特点、介绍新的土地管理法的基本内容及主要问题，以求有助于了解这部法律条文的确切含义，有助于法律的正确运用。

一、土地管理立法的重大意义

土地管理立法所以有重大意义，直接决定于土地对人类社会所具有的特别重要的作用，或者说，土地资源的特殊地位决定了土地管理法的特殊重要性．对于这种重要性需要从多方面进行分析和考察，包括自然因素所决定的，也包括社会经济条件所决定的。

1、土地资源的重要性

对于人类来说，土地十分重要。首先，它是人类赖以生存的基地，只有它的存在人类才能有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍，土地是人类最珍贵的自然资源；第二，在人类生活中，土地是最基本的生产资料，人们在土地上从事生产，直接或间接地获取大量的财富，土地成为财富之母；第三，土地是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉，一切动植物繁殖滋生的营养物质皆取自土地，由而产生出人类赖以生存发展的各类生活资料，土地养育着人类。

土地作为人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，具有特殊重要的地位，这就决定了必须采用最有权威的、最具普遍约束力的形式来保护土地、管理土地、规范土地的利用，这种形式就是法律形式，在中国从古至今的历史上，在许多外国的历史上，都曾制定过一件件土地法律，发挥过重要作用，这种历史事实，既说明了土地资源的重要，又说明了法律手段的必要。在现代社会中，人类更能深刻地认识土地的重要性，也更有必要重视土地立法，更充分地运用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了这种历史的和时代的特点。

2．土地关系的广泛性

由于土地是人类社会生产、生活的物质基础，因此，以土地为客体形成了广泛而复杂的土地关系，或者

说，人类社会立足于土地之上，围绕土地而进行的生产、生活活动中，所产生的土地关系广泛存在。这种关系可分为两个方面，一是人与土地之间的关系，二是在保护、利用土地过程中产生的人与人之间的关系。前者是人与自然的关系，后者属于社会关系。

在人与土地之间的关系中、由于土地作为自然过程的产物，具有面积有限，不可创造的特点，也就是地球大小的不变决定了土地面积总量的不变，人们可以通过劳动改良土地，但是不能创造土地，不能人为地扩大土地的面积。因此，人们必须十分珍惜土地，严格保护和合理利用每一寸土地，必须重视土地的自然属性，遵循土地的自然规律。这种客观的要求势必体现在人与土地的广泛关系中，并且成为人们应尽的义务。比如，人们应当采取措施改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。这项要求，不仅反映了人和土地的关系，而且成了处理这种关系的行为规则，也就是由此可以意识到，人和土地的关系广泛存在，需要用法律形式时刻地来规范人的行为。

以土地为客体的人与人之间的社会关系，实际上就是在保护土地、管理土地、利用土地时所形成的权利义务关系，这种关系复杂多样，在现实中广泛存在。比如，有土地所有权关系，土地使用权关系，土地规划利用关系，土地保护关系，土地征用关系，土地管理关系，等等。这些关系相互联结，许多地方还是相互交叉在一起，往往是人们一接触土地，就要产生与土地有关的权利义务关系。何况人类生存在土地上，必然地要经常而广泛的触及土地，由而就需要有统一而广泛使用的行为规则，调整人们在开发、利用、管理土地过程中的权利义务关系。所以，土地虽然不是人力所创造的自然资源，但却是可供人类社会开发和支配的财富，除人与土地之间的关系外，还形成了以土地为基础的人与人之间的广泛的社会经济关系，它们都需要体现于法律形式，用法律来调整这种关系。或者说，广泛存在的土地关系，必须有统一的规则，并且能有效地遵守，这就要求制定法律，协调普遍存在的由开发利用土地而形成的利益关系，调整着人们的权利义务。

3．土地应当由国家管理

土地立法的一项重大意义，就在于是适应了国家管理土地的需要，体现了国家管理土地的基本规则。土地的国家管理，这也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所决定的。首先，土地是人类赖以生存的最基本的物质基础，是一个国家最珍贵的资源；必须由国家进行管理；第二，土地的开发利用涉及到社会的整体利益，与国民经济的发展息息相关，直接影响到社会进步与稳定，因此，土地应当由国家管理，从社会整体利益出发进行必要的控制；第三，土地是自然、经济、社会历史的结合体，土地的开发利用会受制于一定的自然、社会经济条件，应当由国家综合平衡，控制调节，获取符合公共利益的最佳成效；第四、我国实行土地社会主义公有制，国家应当具有统一监督管理土地的职能，而不是由某一个社会团体或经济组织来拥有这种职能。

总之，土地的国家管理是客观的需要，也是一项不可动摇的重大原则。而土地的国家管理则必须与法律形式结合在一起，由法律来体现有关土地管理方面的国家意志，也由法律来保障国家管理土地职能的实施。所以，从国家管理土地这个角度来考察，土地管理立法有现实的意义也有长远的意义。

4．土地管理必须规范化

这是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意义。由于土地资源十分重要，人们在土地上生存、发展，土地既是生产资料，又是生活资料，从而围绕土地产生了占有、使用、保护、管理、收益、分配等项关系，涉及广泛的权利义务，人们有关土地的行为必须是有规则的，秩序井然的，也就是规范化地进行。如果不是这样的，而是无规则的、秩序混乱的、盲目行动的，那将不仅破坏了土地资源，而且直接损害了人类自身的利益，甚至会危及人的生存与持续发展，当然也会影响人们正常生活。所以，人们有关土地的行为应当是很规范的，包括人与土地的关系是规范的，在保护利用土地过程中形成的人与人的关系是规范的，土地作为可开发利用的财富所引致的权利义务关系也应当是有明确规范的，国家管理土地则也是必须依照一定的规范进行的。这些有关土地的行为应当规范化的要求，就是要将土地管理活动推向法制化的轨道，使之实现依法治理土地。可以说，土地管理立法是保证规范地管理土地的前提与基础，能够推进建立并强化土地管理的法律秩序，促使人们在保护、利用、管理土地过程中遵循自然规律与经济规律。

5．时代发展的迫切需要

土地管理立法是一个历史的概念，在开始时还不是很受重视，但是随着时代的发展，人口大量增加，经济日益发达，城市化和工业化迅速推进，对土地的需要猛增，而土地的自然供给是绝对有限的。这样，在现代社会中土地的供需矛盾不但存在，而且会突出起来，土地用途日益广泛与土地供给的稀缺，人口增加与产业发展之间争地，经济利益的驱动挤占耕地与耕地必须保护，土地的开发利用与生态环境的保护、改善，等等，这些矛盾都需要采取有效的方式进行处理，协调相互间的利益关系，确认公共利益、社会效益、环境效益的必要，保护土地开发利用过程中符合社会主义市场经济原则的合法权益。为了满足这种需要，在现代社会中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能适应现代社会管理土地要求的方式，能积极地调节处理土地供需矛盾，能有效地约束人们不利于土地保护和合理利用的行为，能推动人们按照可持续发展的战略要求控制土地的，就是通过制定法律，确立有关法律规范。体现现代社会的土地管理特点。反映社会经济发展的现实，采用积极的法律对策，因而，土地管理立法有明显的时代意义，在当代，应当更需要、更重视这部法律，并且使其在实践中既能满足当代人的需要，又能惠及子孙。

上面从五个主要的方面论述土地管理立法的重要意义，目的在于引起人们对土地管理法的重视，以更高的自觉性去运用好这部法律。土地管理法不单纯是一部规范行政管理的法律，也不单纯是一部普通的民事法律，而是一部涉及多种法律关系的单行立法，或者说它是一部涉及面较广的经济法律，因而从其调整对象的特殊地位、特殊作用来理解这部法律的特点，也是很有益的。当然，上面提及的各项重要意义并不全面，它还可以作出进一步的分析，用更充足的理由来论证土地管理法的特点。

二、土地管理法的修订

对于这部修订后的土地管理法，所以称之为是一部新的土地管理法，就在于它是对原有的土地管理法作了全面的、重大的修订，在指导思想、立法原则、涉及范围、具体规范等方面，都增添了新的内容，体现了

新的要求，达到了新的高度，反映出了新的特点。这次修订是必要的，而且是成功的，还在立法上提供了新的经验，下面作三方面的介绍或论述。

1．修订的必要性

这次修订土地管理法，首先是出于现实的迫切需要，同时又坚持了长远发展的利益，总结了土地管理的有益经验，针对存在问题采取相应的对策，适应了社会主义市场经济的要求，积极推进土地管理制度的改革与完善。原有的土地管理法是1986年制定的，实施以后的十余年来，在加强土地管理，保护土地资源，合理开发利用土地，维护土地的社会主义公有制等方面都发挥了积极作用。但是，土地管理和开发利用是与社会经济的发展相联系的，十几年来，由于改革开发，经济发展，社会的变化，也在土地管理上反映出许多新的情况、新的问题、新的要求。比如：

由于人口增加，而耕地面积锐减，人地矛盾已经十分尖锐；

一些地方违法批地，乱占耕地，浪费土地的问题时有发生，土地法制亟待加强；

非农建设占用耕地、农业结构调整占用耕地、灾害损毁耕地严重，数量大，问题突出；

城镇建设外延扩张，村庄建设分散无序，占用耕地严重；

土地粗放利用，违背自然规律，忽视生态环境保护；

耕地撂荒，土地闲置，非法转让土地使用权；

国家工作人员滥用职权违法批地，严重渎职；等等。

这些情况和问题的出现，既说明原有的土地管理法已有许多规定不能适应现状，又表明确实需要制定一部新的土地管理法，以法律形式确定治本之策，采取十分严格的土地管理特别是耕地保护措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然规律、经济规律的要求积极调整土地开发利用中形成的关系，遏制在人口继续增加的情况下耕地大量减少的失衡趋势，建立健全强有力的依法管理土地的秩序。所以，修订原有的土地管理法实属必要，一方面保留其中合理、可行的规定，一方面制定了一系列新的规范。据对照，原有的法律条文除少数几条未作修改外，绝大部分作了改动，在改动的条文中，多数是新增条文，或者是作了实质性的修改，体现了新土地管理法的基本内容。

2.修订的主要之点

新土地管理法与原有的土地管理法相比，修订之处不仅数量多，而且内容重要。明白它们的异同，有助于加深对新土地管理法的理解，也有利于坚持和运用好我国所实行的土地管理制度。土地管理法修订的主要之点为：

（1）将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策第一次写入法律，这是在立法机关审议修改时增加的规定；

（2）明确规定国家实行土地用途管制制度，这是一项重大的改变，也是新土地管理法区别于原有法律的关键之处；

（3）强化了土地利用总体规划和土地利用计划的法律地位，从它们作为土地用途管制的重要根据出发，增强了它们的可操作性；

（4）将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，并分别作出了有可操作性的具体界定；

（5）明确规定：全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使；

（6）明确规定了农民集体所有的土地由谁来经营、管理的问题，即所有权的代表问题；

（7）用法律的形式规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，期限为三十年，若要进行适当调整，必须经过法定的程序；

（8）明确规定国有土地可以由单位或者个人承包经营，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人经过法定的程序承包经营；

（9）将保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用作为编制土地利用总体规划的指导原则，并在有关条款中作出相应的规定；

（10）审批土地利用总体规划的权限集中于国务院和省级人民政府，但又考虑了可操作性，对乡、镇的规划可以授权审批；

（11）明确了土地利用总体规划与其他专项规划的法律关系，并对其中若干主要事项作出了法律界定；

（12）土地行政主管部门与统计部门共同制定土地统计调查方案，两个部门共同发布的土地面积统计资料是编制土地利用总体规划的依据；

（13）确立了国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地的法律原则，这项内容是修订土地管理法的重点；

（14）确立了国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设占用耕地的，“占多少，垦多少”；

（15）确定省级人民政府应当确保在行政区域内耕地总量不减少，并确立了相关的占地补偿措施；

（16）明确在土地管理中，国家实行基本农田保护制度，以省、自治区、直辖市为单位，基本农田应当占其耕地的百分之八十以上，基本农田保护区应按法定程序划定；

（17）明确规定，非农业建设必须节约用地，禁止浪费、破坏耕地，限制占用基本农田，禁止闲置、荒芜耕地；

（18）明确规定，开发未利用土地必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖；

（19）强化人大对土地利用的监督作用，规定省一级人民政府应当向同级人民代表大会报告土地利用计划执行情况；

（20）调整了征用土地的批准权限，将这项权力更明确地集中于国务院和省级人民政府；

（21）提高了征用土地补偿费的标准，并对征地的程序、征地补偿费用收支作出了规定，加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护；

（22）对新增建设用地的土地有偿使用费的分配使用作出了规定；

（23）对兴办乡镇企业使用土地时，将使用本集体经济组织所有的土地与非本集体经济组织所有的土地加以区别，有了更清晰的法律关系；

（24）明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，以农村村民代替农民居民一词，概念更准确。

（25）对农民集体所有的土地因依法用地的企业破产、兼并等情况致使土地使用权发生转移的，在法律中作出特别规定；

（26）增列监督检查一章，根据土地管理的需要，作出了加强监督检查的有关规定，同时也规范了监督检查工作人员的行为；

（27）强化了对非法转让土地、占用土地等违法行为的处罚，根据现实情况，有针对性地规定了相应的法律责任；

（28）对非法批地、越权批地、不按照土地利用总体规划批地、违反法定程序批地的行为，规定其批准文件无效，并追究其法律责任。

以上所列二十八点，并未将此次土地管理法的修订之处列全，仅是修订要点的大部分，可以说还有相当一部分未一一列明。从已列出的修改内容看，土地管理法的修订主要体现于下列方面：

一是，进一步体现了党和国家在土地方面的重大方针政策；

二是，反映了我国经济发展和改革的新的经验、新的需要。确立了土地管理中新的法律原则；

三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，确立了新的制度；

四是，强化了依法管理土地的轨道，确立了一系列有操作性的法律规范；

五是，丰富了土地立法的内容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有单行法律的特点。

3．修订的过程

土地管理法的修订，由国务院于1998年4月向全国人大常务委员会提出《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》；在此之前，国务院的土地管理行政部门和法制工作部门为修订草案的形成，做了大量的调查研究、总结经验、反复修改的工作。

1998年4月，九届全国人大常务委员会第二次会议，对由国务院提出的土地管理法修订草案进行初次审议。

我国最高立法机关对土地管理法修订草案的审议，有两个新的特点，第一是将这个修订草案在全国公布，广泛征求意见；第二是实行三次审议的制度。

关于公布法律草案。这是九届全国人大常务委员会在立法上采取的一项意义重大的举措，就是将重要法律草案在全国公布，其目的在于广泛地吸引人民群众参加立法活动，征集意见，反映人民群众的意愿，集思广益，提高立法质量，也有利于普及法律知识。土地管理法修订草案的公布，是决定采取这项重大举措后的第一次公布，因此受到全国人民的关注，引起了强烈的反响。在为公布这个法律草案由全国人大常委会办公

厅所发的通知中指出，土地管理法修订草案是一个关系农业基础地位，关系九亿农民切身利益，关系中华民族子孙后代的重要法律草案，根据委员长会议的建议，全国人大常委会决定把修订草案全文在报上公布，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。对于公布的土地管理法修订草案，要求征集各级人民政府、有关部门、基层单位和人民群众的意见，特别注意征求乡镇人民政府、村民委员会、农村集体经济组织和全国人大代表的意见，并由各省、自治区、直辖市将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会；同时也明确，各界人士可以将意见直接寄送各省的人大常委会或者全国人大常委会法制工作委员会。所以这样，就是为了能广泛地征集各方面的意见，发挥人民群众参与立法的积极性。在修订草案公布后的三个多月时间内，三十一个省、自治区、直辖市全部反聩了意见，二十五个大中城市和五十二个中央有关部门、单位提出了意见、建议；全国人大常委会法制工作委员收到各界人士来信六百七十五封，不少信是多人联名写的，其中一封最多的为八百三十六人联名。各地区、各部门和各界人士的意见、建议中，涉及到土地保护、管理、开发利用的方方面面，尤其关心耕地保护、土地管理制度改革、人民群众合法权益维护等方面的问题，同时，也普遍赞扬了公开征求意见，使人民群众能更积极地参加立法的做法。土地管理法修订草案的公布，收到了很好的效果，对审议修改好这个法律草案是有许多益处的，不少被采纳的修改意见来自群众和各地、各部门的建议。

关于对法律草案一般要实行三审的制度。这是九届全国人大常委会在立法上采取的又一个重要措施，或者说是确立的又一项重要制度。土地管理法修订草案的审议，是实行这项制度的第一例，为修订好这部法律创造了更好的条件，也由于是“第一例”而探索了经验，工作得极为认真。

在对土地管理法修订草案的第一次审议中，主要是听取了提案人对法律草案的说明，由全国人大常委会组成人员进行初步审议。会后，由有关的专门委员会和立法工作机构组织调查研究，多次召开座谈会，进行专题讨论，协调修改意见；由立法工作机构根据审议意见和广泛征求的意见，提出对修订草案的修改建议。然后由法律委员会统一审议。

二审，即对土地管理法修订草案的第二次审议中，全国人大常委会的委员们听取了法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》初步审议情况的汇报，同时对在这次会议上提出的土地管理法修订草案修改稿进行审议，实际上是委员们在对土地管理法修订草案作了进一步的调查研究后，围绕这部法律草案的重点、难点和分歧意见，以及广泛征求意见过程中的许多建议进行了深入的审议。这次审议后，法制工作委员会又根据委员们的审议意见，有关专门委员会的意见，各地方、各部门和群众来信提出的意见，对土地管理法修订草案的初步修改稿又进行研究，提出了进一步的修改意见。

三审，就是在第二次审议的基础上，听取法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》审议结果的报告，同时对这个修订草案的修改稿进行审议，也就是对进一步的修改意见和在常委会上有可能审议通过的修改稿作更进一步的深入的审议，结果是多数委员们认为这个修改稿已经吸收了常委会委员们和地方、部门、专家、群众的意见，比较成熟；同时，又提出了一些修改意见。在对这些意见又进行研究并提出

了修改意见报告后，全国人大常委会委员们对土地管理法修订草案修改稿进行表决，获得通过，一部新的土地管理法庄严地诞生。

三、土地管理法的若干基本问题

新的土地管理法是一部内容丰富，涉及问题较为广泛的重要法律，因此，对其中的若干基本问题应当有所了解，以便于理解有关的章节或条文。

1．土地管理法的立法目的

制定新的土地管理法、确立了一系列新的法律规范，但是它的立法目的仍然是与原有的法律一样，为了加强土地管理，这一点是不变的。新的土地管理法与原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有许多变化，管理力度上有了加强，并且通过这些内容上的变更，而赋予了土地管理更丰富的内涵，有了新一层的含义。

一是，土地管理法是以调整土地管理关系为基础而制定的法，但这种管理并不是一种单纯的行政管理，而是将土地作为人类生存与发展的基本条件，必须以国家的力量进行控制、调节，所以在新的土地管理法中；土地管理有更广泛的内容与更深刻的意义，应当从这个角度上为土地管理定位，也应当从这个角度上掌握土地管理法的内容。

二是，土地管理法中所包含的法律关系的性质并非是单一的，而是多种性质的结合，这种结合围绕土地而形成，紧密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在国家控制、指导下的人与自然的关系；为实现国家管理职能而确立的行政管理关系；以土地公有制和土地不得买卖为前提的物权关系；以土地所具有的特定的商品属性为基础的债权关系；由宏观调控而干预土地流转、使用的经济法律关系；由土地违法行为而引起的刑事法律关系等。正由于在土地管理法中有了多种法律关系的融合，使得这部法律带有综合性，也显示出它相对独立的特性，或者说，并不能将土地管理法归结为仅仅是从属于某一种法律关系的法律，而可以将其视为具有一定独立地位的单行法律。

2．土地管理法的调整范围

这个问题在修订的过程中曾进行过反复的研究讨论，主要有两种意见，一种意见是，应当将土地管理法的调整范围加以扩大，将现在由森林法调整的森林、林地，草原法调整的草原，渔业法调整的用于养殖业的水面、滩涂，都确定为按照土地管理法统一发证、统一管理；另一种意见认为，对土地实行统一管理的原则是对的，但需要考虑现状，也需要考虑改变现行管理体制的相关条件。对于这两种意见，经过分析比较认为，土地管理法调整范围要确认统一管理的原则，但适用这个原则要和现实情况结合起来，既使土地管理趋向集中统一，又使土地管理体制现实有效。因此，在土地管理法中规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府依照其有关规定，登记造册，核发证书，予以确认；而确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法、渔业法的有关规定办理。这样的安排，从中国的现实情况看

是适宜的，表明土地的管理应当集中统一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用状况，由法律作出规定由特定的部门进行管理，这也是可以的，我国多年来就是这样做，并且证明是比较有效的。土地管理法正是反映了现实存在的这种格局，与其他有关的法律也是相衔接的，并不冲突，也不重叠，在实际操作中会有一些交叉的地方，但那是可以通过协调来解决问题，法律规范之间没有矛盾。

3．关于土地公有制

我国实行土地的社会主义公有制、这是在宪法中确定的，是我国土地制度的核心，也是我国土地管理法立法的基础。只有清楚地掌握这项重要的法律原则，才有可能正确地理解土地管理法中与所有制有关的各项法律规范，弄清它的来龙去脉。比如，土地管理法规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让；这项规定表明，土地的公有制决定了土地不能买卖，但是它的使用权是可以转让的，与土地管理法有关的一些法律中或行政法规中提到的地价、土地市场，实际上是土地使用权的转让价格或转让市场。又比如，土地公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制，只有明白了这两种所有制之间的联系与区别，才能理解和把握在土地管理法中针对两种所有制作出的若干不同规定。总之，土地管理法是在土地公有制的基础上制定，它负有维护土地社会主义公有制的历史使命，但是，它又要在特定的领域内反映社会主义市场经济的要求，从而依照法律的规定将对土地的资源管理和资产管理结合了起来。

4．土地用途管制制度

这是在新的土地管理法中确立的土地管理的基本制度，它的核心是由国家根据社会的需要，控制和引导土地的使用方向，严格限制农用地转为建设用地，特别重视耕地保护，合理配置土地资源，促进提高土地利用效率。这项制度在法律上被确定是国家所实行的制度，对所有社会成员来说，这项制度是具有强制力的，是以国家的强制力来保障其实施的，在把握土地管理法时，应当注意这个特点。实行土地用途管制制度，最重要的是土地利用总体规划，这将在后面作专题论述，这里需要说明的是在土地管理法中，将土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。所以这样分，经过细致的推敲，首先将土地的是否利用作为第一个层次，分为已利用土地与未利用地；第二个层次是将已利用土地又分为农用地和建设用地。这样，覆盖面宽，可以将所有的土地归入三类，较为严密，有可操作性。至于在实践中感到有些地块的用途界线不清，或者管辖上有争议，对此应当视为实际工作中需研究的问题，而并非是土地用途分类标准难以将其覆盖。在土地按用途分类的基础上，编制土地利用总体规划，土地管理法规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。这样，结合这部法律中有关基本国策的规定，就使土地用途管制制度的指导方针、基本规则、操作程序、效力地位等，都有了明确的法律规定，使这项制度成为完整的法定的制度。当然，在一项制度中还含有若干细节问题或者具体的操作事项，这些都是这项制度的具体化或补充，而不应违反这项制度的基本法律规范。

5．土地管理体制

土地管理法中规定，国务院土地行政管理主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。这项法律规定是土

地管理体制的基本规定，在这项规定中表明，土地管理应当坚持集中统一的原则，而对集中统一又不应简单理解为所有的土地管理事务全由一个部门包揽，而应当按照法律的规定由各个有关部门分别办理。比如，森林法规定国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以土地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权；同时还规定国务院可以授权国务院林业主管部门对特定的林地登记造册，发放证书。又比如，渔业法规定用于养殖业的水面、滩涂，由县级以土地方人民政府核发养殖使用证，确认使用权。从上述规定中可以看出，在地方上都是由县级以上的人民政府发证，但办理这项事务的又分别为林业主管部门和渔业行政主管部门，分工办理，统一于政府。在土地管理体制中还需要说明的，就是涉及土地管理的会有几个部门，而只应有一个被确定为是土地行政主管部门，并且由这个部门统一负责土地的管理和监督工作，其职责由法律确定或者由国务院规定，比如，土地利用总体规划的编制、土地用途类别的转换、耕地的动态平衡等，都应当由土地行政主管部门依法统一负责。至于土地管理法中规定，县级以土地方人民政府土地行政主管部门的职责由国务院规定，那也要作两方面的理解，一是国务院的规定要依法作出，这是肯定的；二是法律已作出多项有关规定，这是必须执行的，国务院可以在已有法律规定的基础上作出新的或补充性的规定，而不是作出相冲突的规定。

四、土地权属

土地是大自然无偿地赠予人类的，而人类则是根据其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、财力，开发利用，从而在土地上形成了一系列的权利义务关系，就连未利用的土地也受到了直接影响，列入了这种权利义务关系的范围。所以。土地管理法对土地上的财产权利，权利的归属，国家对这种财产权利的管理等，都作出了有关的规定，并且其中有些规定在法律上是有突破意义的。

1.土地所有权

土地所有权是由土地所有制决定的，也就是土地所有权是土地所有制在法律上的表现。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权。

土地所有权的一个特点是具有排他性，也就是同一块土地上只能有一个所有权存在，而不能同时存在两个以上的所有权，因此，土地管理法首先规定城市市区的土地属于国家所有；同时又紧接着规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这样的规定，可以涵盖所有的城乡土地，在一块土地上只能有一种土地所有权，排除了确认土地所有权时可能出现遗漏、重叠或交叉。关于城市市区这个概念，应作专门的界定，不能用行政区划来代替，尤其是在一些城市中将郊区县改称为区，就难以将这个新改名的县的农民集体所有的土地都改为国有土地。

关于土地所有权的确认，国有土地的所有权只能由国家统一行使，具有唯一性和统一性，国家以外的任何社会团体和个人都不得作为国有土地的所有权人。农民集体所有的土地，土地管理法明确规定由县级人民

政府登记造册，核发证书，确认所有权。这种由法律来确定的土地所有权是一种完整的、全面的财产权利，它并不是一个抽象的概念，而是具体地表现为占有、使用、收益、处分等四种权能。

在新的土地管理法中，对土地所有权作出规定时，还有两项规定是重要的，一项是明确由国务院代表国家行使国家所有土地的所有权；另一项是明确了农民集体所有的土地由谁来行使其所有权的问题，土地管理法规定，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。属于村内的农民集体分别所有的（实际上是以生产队为基础延续存在的）由村内的农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，还有一层就是乡（镇）的，则由这一级的农村集体经济组织经营、管理。这两项规定的积极作用在于可以有效地维护土地所有者的合法权益，并且这样规定是可以操作的，符合实际情况。

2．土地使用权

土地使用权是指土地使用者在法律规定的范围内对所使用的土地有占有、使用和收益的权利。这种权利的产生是以土地具有使用价值为基础，同时又具有某些商品属性。在法律上是以宪法中有关土地的使用权可以依照法律的规定转让为根据的。

在土地管理法中，对土地使用权作出了多项规定，主要的有：

一是，明确规定土地使用权可以依法转让，这样就使土地使用权从土地所有权中相对地分离出来，是一项独立的权利，当然，从其根源上说，土地使用权仍然是土地所有权的内容之一。

二是，明确规定国家依法实行国有土地有偿使用制度；国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。这些法律规定表明，土地使用权可以有偿取得，单位和个人都可以取得土地使用权；土地使用权的取得必须具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用权。

三是，明确规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权;单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。这些法律规定使土地使用权依法得到确认，使用者凭借合法的依据，占有与使用土地，在这里占有与使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。

四是，明确规定依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这项法律规定表明，依法取得的土地使用权是一项可以独立存在的权利，它可以与所有权一样受到法律的保护，至于保护的内容则根据依法取得权利的内容决定。

3．土地承包经营权

土地承包经营形式是在我国农村改革中创立的，在适应中国的实际情况，调动农民的积极性，推进生产力发展等方面显示出巨大的威力。这种承包经营关系反映在法律上，就产生了土地承包经营权这个特定的概念。民法通则规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护；承包双方的权利和义务依照法律由承包合同规定。新的土地管理法总结了近十几年在土地承包经营方面的经验，吸收了人民群众要求稳定土地承包经营关系、切实保护双方合法权益的意见，增加了有关土地承包

经营的法律规范、使之趋于完善并增强可操作性。

土地管理法中对土地承包经营按三种情况作出规定，即:

一是，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。这种情况的土地承包经营，法定期限为三十年，在这个期限内要对承包的土地进行适当调整的，必须经过法定的程序。

二是，国有土地可以由单位或者个人承包经营。

三是，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。对于这种情况的承包经营，必须经法律规定的特定的程序决定。

土地管理法对上述三种承包经营情况作出规定时，它们的共同原则与具体要求为：

第一，土地承包经营权是在土地公有制的基础上确立的，它是依赖于国家、集体土地所有权的一种权利；

第二，土地承包经营行使权利的范围只限于是从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，承包者无权超出这个范围使用土地；

第三，承包经营土地，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务,在承包的三种情况中，除由本集体经济组织的成员的承包期限由法律规定外，其余两种的则由承包合同约定；

第四，承包经营土地者有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务；

第五，农民的土地承包经营权并不是简单地按市场原则有偿地使用土地，而是包含着集体经济组织和农户双层经营的因素，农民应当有土地使用权；

第六，土地承包经营权是一项独立的权利，在依法取得后，承包者就有在承包经营的土地上依法占有、使用、收益的权利，这些合法的权益受法律的保护。

五、土地用途管制制度的实施

土地管理法确立了土地用途管制制度，同时又对这项制度的实施作出了多项法律规定，主要集中在土地利用总体规划等方面，应当较为细致地了解其要点，尤其要理清其中的相互关系。

1．土地利用总体规划的体系与编制

在土地管理法中，实行土地用途管制是以土地利用总体规划为根据的，所以土地利用总体规划的体系与编制十分重要，在这部法律中作出的主要规定有：

一是，规划的体系。土地管理法要求各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划，这实际上就是按行政管理的体制来编制规划，规划的区域由行政区划决定；按我国当前的体制计算，就要编制全国、省、市、县、乡五级的土地利用总体规划。在不同级别之间，土地管理法又明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，这样上一级规划对下一级规划进行控制，下一级规划体现上一级规划的要求，各级之间可以做到协调、衔接。

二是，编制规划的依据。编制土地利用总体规划的主要任务是，认真体现有关土地的基本国策，协调国

民经济和社会需要等方面的用地矛盾，合理配置土地资源，对土地开发利用进行总体上的布局，相应地确定具体地块。正是由于土地利用总体规划承担上述任务，因而土地管理法规定，应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划。这样的规定，就是确定了编制土地规划的法定的依据，明确了在编制土地规划时与其他重要方面的基本关系，避免主观随意性。

三是，编制规划的原则。为了保证土地利用总体规划的正确编制，土地管理法规定了明确的编制原则，要求严格地保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，统筹安排各类用地，保障土地的可持续利用，占用耕地与开发复垦耕地相平衡等。

四是，规划的可操作性。主要是对县级规划和乡镇规划作出了特定的要求，规定县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。因为县级规划是基层规划，确定县内不同地区的土地利用方向．运用土地利用分区的办法控制各类用地的布局和土地利用结构的调整，作为土地用途管制的依据，这样就可以有效地进行管理。对于乡镇规划，不但要求划分土地利用区，而且规定要根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。这是一项很重要的规定，它使土地利用总体规划具有确定性、可操作性，能落到实处，便于社会公众监督，防止利用规划的不确定性而行私作弊；在乡镇规划中土地用途落实到地块，还使上级规划的数量控制、土地使用方向的控制，能够有效地实现，真正发挥土地利用总体规划的实际控制作用。实行地块控制，这是在审议修改土地管理法修订草案时新增的内容，它既反映了实践中行之有效的经验，又表明了使土地利用总体规划变得强而有力的立法意图，竭力防止“规划规划，墙上挂挂”的现象，因为这种现象不仅仅是一个方法问题，而是会直接影响土地用途管制制度能否真正实施的大问题，所以要消除虽然有了规划，但是难作实际控制的弊端。当然，这种弊端并不是实行地块控制就能完全消除，但是它是一项必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明确规定，就是必须依法执行的。

五是，规划的审批。在新的土地管理法中作了严密的规定，总的精神是审批权集中于国务院和省级人民政府，同时又作出了可以操作的安排。具体的内容为：省一级的、省会城市的、人口一百万以上城市的和国务院指定城市的土地利用总体规划由国务院批准；除上述四种情况外，其他的土地利用总体规划由省级人民政府审批；法律又专门规定乡镇土地利用总体规划由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，这样使数量很大的乡镇规划的审批以授权的办法适当分散，但审批权还是集中的，只是便于实施并有利于保证审批质量。

2．土地利用计划

土地利用计划是独立编制的分阶段实施土地利用总体规划的一种安排，因此，它是按年编制的体现的特点，用于控制当年土地利用的一种法定的文件。土地管理法对它的有关事项作出了规定，主要为：（1）土地利用计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制；（2）编制审批程序与土地利用总体规划的相同，这样规定就是要使两者紧密衔

接，土地利用计划紧扣总体规划；（3）土地利用计划是有权威的，一经审批下达就必须严格执行，作为具体建设项目用地审批的依据；（4）省级人民政府要向同级人大报告土地利用计划的执行情况，接受同级人大的监督，这项报告是由法律具体确定的，其具体内容应当与土地利用计划相对应。

3．土地利用总体规划与其他规划的关系

土地管理法不但对土地利用总体规划进行了规范，而且还涉及到了它与其他一些相关规划的关系。主要是：土地利用总规划以国民经济和社会发展规划为依据进行编制。后者是前者的基础；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，所以这样规定，因为从空间范围看，土地利用总体规划是复盖所有的土地，合理组织开发利用整个土地的，而城市规划、村庄和集镇的规划，只是土地利用规划的一部分，从土地利用而言是整体与局部的关系，当然，在城市规划区内、村庄和集体规划区内，用地的布局、规模和用地选择又应符合这些规划的要求，适应专项规划的安排，对此，土地管理法中作出了有关的规定；江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接，这又是从土地利用来说，要处理好整体与局部的关系，但从专项规划而言，又有一个横向互补的关系，所以土地管理法规定，在一些特定的区域内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

4．土地利用总体规划的修改

对于修改程序，在土地管理法中作了严格的规定，目的在于维护土地利用总体规划的权威性与稳定性，防止利用修改程序否定整个规划或者篡改规划的内容。有关修改的基本原则为：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。对于一些原来由国务院或者由省级人民政府批准的基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，仍需根据原批准机关所出具的文件才能修改。除了这样的法定程序外，并无例外的规定。

5．关于土地统计

实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，都需要有真实、准确、全面的土地统计数据为依据，因此在土地管理法中对土地统计作出明确的规范，首先是在法律上确定国家建立土地统计制度；第二是规定由县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计；第三是定期发布统计资料，土地和统计两个部门共同发布的土地面积统计资料是编制土地利用总体规划的依据；第四是土地所有者或者使用者提供土地资料不得虚报、瞒报、拒报、迟报，这些都是为了保证正确地把握土地利用情况，以利于对土地资源进行严密的分析、评价与决策。

六、耕地保护的法律措施

耕地保护是新的土地管理法的突出内容，也是这部法律的核心所在，所以专列一章，确立了一系列的对

耕地实行严格保护的法律规范，其中主要的有：

1．国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。这和在这部法律的总则中所确立的切实保护耕地是基本国策，对耕地实行特殊保护的规定是完全一致的，将保护耕地提高到了中华民族生存和整个社会稳定的高度来对待。

2．国家实行占用耕地补偿制度。一是占用耕地的要“占多少，垦多少”，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，就应当缴纳耕地开垦费；二是以省为单位，确保本行政区域内耕地总量不减少。对于这种占用耕地必须补偿，保持平衡的制度，有的人有不同的认识，担心它难以实现，经过有关部门的细致测算，认为它是可行的，除了新垦一部分土地外，更重要的是在现有的土地中，尚有较大的潜力可挖。对此，还要考虑到当前不合理占用耕地、浪费耕地问题较为严重的情况下，必须以强有力的法律措施保护耕地，实行占补平衡，将占用耕地的补偿制度确立为法定的制度，成为新土地管理法有特点的重要内容之一。

3．国家实行基本农田保护制度。基本农田是为了保证主要农产品基本需求而划定并严加保护的耕作区域，土地管理法对基本农田的划定范围作了具体规定是有重要作用的，可以使应该保护的农田划入进来，防止该划入的不划入，不该划入的而形式上划入充当其数。为了能准确地划定基本农田保护区，土地管理法还规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地部门会同农业部门组织实施。同时。为了从数量上有必要的控制和基本的保证，还规定以省为单位划定的基本农田应当占区域内耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。

4．保护耕地的必要措施。或者说是为了严格地保护耕地，土地管理法有针对性地作出了若干特别规定，包括：应当采取措施，改良土壤，提高土地肥力；节约使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破坏耕地，防止土地荒漠化、水土流失、盐渍化、污染土地等；禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，对已闲置、荒芜的耕地采取严厉的措施；鼓励合理地开发未利用土地；鼓励土地整理，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地；对因挖损、塌陷、压占等使土地遭到破坏的，应当进行复垦，优先用于农业。这些规定是将实践中证明了的有效措施上升为法律，以更有力地保护耕地，对一些破坏、浪费土地的行为列为法律禁止的事项，加大了保护耕地的力度。

七、关于建设用地的管理

对于建设用地，在土地管理法中作出了明确的界定，就是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。这样的界定有利于考虑建设所需要的土地，也有利于控制建设用地，加强管理，因此在土地管理法中确立了下列几方面的规范：

1．建设用地的取得

主要区分三种情况，第一种是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，这样可以有计划供应建设用地，同时可以控制集体所有的土地自行流入市场；第二种情况为，农村集体经济

组织使用本集体农民所有的土地兴办企业、安排村民的宅基地，则可经依法批准后直接使用，不需要将集体所有的土地由国家征用后再用；第三种情况为，乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地，如果是经依法批准使用农民集体所有的土地，也不要求由国家征用后再用。后面两种情况反映了集体所有制土地的特点，但是也要受到严格的管理，而不是可以自行地使用这些土地作为建设用地。

2．农用地转为建设用地

这是土地管理中一个极为重要的环节，新的土地管理法对此作出规定，集中了审批的权力，有了明确而严格的界限。它的要点在于：

一是，农用地转为建设用地，必须经过依法审批，否则就是非法占用土地；这种农用地转用审批是国家控制土地利用的结构，保护农用地的必要手段，应当相对集中地来使用，以求达到控制的目的。

二是，农用地转用的审批权集中于国务院和省级人民政府，但省级人民政府可以依法作一定的授权，这种授权是与土地利用总体规划的授权审批相联系的。

三是，农用地的转用要以土地利用总体规划为依据，也就是在土地利用总体规划中，将会有一些农用地被列入建设用地的范围内，这些农用地的转用手续并不是一次统一办理，而是根据实际需要在土地利用计划中分批分次的安排，并由原批准土地利用总体规划的机关批准，这样，在规划中划定的用途与农用地的转用是一致的，并且由同一个层次的审批机关批准，工作上也可以衔接。

四是，在已批准的农用地转用范围内；具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，这实际上是对已办理过转用手续的建设用地按项目进行具体分配，实行分级管理，审查各个项目的用地是否合理、合法。

五是，除了国务院批准的和已由土地利用总体规划划定的建设用地外，其他的各种农用地转为建设用地的事项，也就是建设项目占用土地，涉及到农用地转为建设用地的，审批权集中到省、自治区、直辖市人民政府。这样，可以防止一些机关、单位滥用权力，涉足农用地的转用，造成土地管理中的混乱，当然，也是保护农用地的一项有力举措。

3．土地征用

在土地管理法的总则中即确定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。按照这项法律规定，征用土地是国家的行为，是在社会主义公有制的基础上土地所有权的转移，并不是土地的买卖，征用土地的对象只限于是集体所有的土地，已经属于国家所有的土地则不存在征用问题。

土地管理法对征用土地作出了一系列的规定，并且有多项是在这次修改时新增加的，主要内容为：

（1）征用土地的审批权。在新的土地管理法中，这项权力集中于国务院和省级人民政府，改变了土地征用权分散行使的现象，也注意纠正分散行使引致的弊端。国务院和省的权限划分有明确的界限。

（2）征用农用地的。必须先行办理农用地转用审批，如果中央和省两级已依法批准农用地转用的，则可同时办理征地审批手续，这里表明，转用是征用的前提条件，如果农用地不被转用，则国家无须征用农民集体的土地。

（3）国家征用土地由县级以上地方人民政府组织实施。国家征用土地是以国家的力量来实现土地所有权的依法转移，因此只有法定的政府机关才能行使这项权力，非法定的机关和单位是无权这样做，比如县级以土地方人民政府之外的政府机关、企业、事业单位，都不是征用土地的法定的组织实施者。否则，就是违法的，就会是扰乱了国家征用土地的秩序。

（4）征用土地给予经济补偿。土地管理法明确规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这项规定和有关征用土地补偿标准的规定表明，这种补偿是由国家确定了标准的一种经济补偿，并不是国家向农民买地的“市场价格”，价格是商品交换的产物，而在土地管理法中还没有将征用土地视同为商品交换，即土地买卖。新的土地管理法中的征用补偿标准比原有的规定有了提高，内容也较为完善，并且规定了国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征地补偿标准，这样，更为灵活一些，也有利于从实际出发考虑征地的经济补偿，当然，这是法律的授权，与前面所定标准并不矛盾。

（5）征地程序和农民利益保护。土地管理法在这方面都作出了新的规定，反映了现实的需要和群众的愿望，首先规定，有关的地方政府应当公告征地补偿安置方案，听取被征地的集体经济组织和农民的意见，防止土地被征用而种地的农民还不知道的不正常现象；第二是规定，征用土地的补偿费用收支状况要公布，接受监督，这是关系到农民切身利益的大事，法律作了规定，直接保护了农民利益；第三是明确规定，禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，这是一项有针对性的制止侵犯农民利益的规定；第四，政府应当支持被征地的集体经济组织和农民从事开发经营，并不是征了地给了补偿费之后就可以撒手不管了，而是从法律上就有责任支持被征用了土地的农民。

4．建设用地的取得方式和使用

新的土地管理法从中国国情出发，体现用途管制制度的基本要求，加强对建设用地的管理，确立了一系列有关的法律规范，目的就是在这个领域中建立严格的法律秩序，必须有规范地取得建设用地并规范地使用。主要要点为：需要使用国有建设用地的，应当依法申请并经县级以上人民政府批准；建设单位使用国有土地，取得的方式主要为有偿使用，但在特定的情况下可以用划拨方式，其必要条件是在法律规定的范围内，为了公共利益的需要；国有建设用地必须按已约定的或规定的用途使用，不得擅自改变；临时使用土地应当严格控制，一般不超过二年；在出现法定的情形时，可以收回国有土地使用权。

5．乡村建设用地

这是指乡村中的集体以及个人因建设需要而使用土地，它是建设用地的一个组成部分，但所使用的为集体所有的土地，虽然情况不同，仍然需要依法管理，新的土地管理法对下列重要事项作出规定是必要的：

一是，乡村建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用计划，由农用地转用的必须经过依法审批，决不能认为是集体的土地就可以随意使用，放松管理；

二是，举办企业、兴建公共设施、兴办公益事业使用土地，都要依法申请并经过批准，并且专门规定，涉及占用农用地的，要依法办理转用的审批手续；

三是，农村村民一户只能拥有一处宅基地，这是一项重要的规则，适用于所有的农村，只有这样才能保护农民的合法利益，防止滥用权势抢占土地；至于占地标准，以省为单位规定；所指的村民，只应是农村集体经济组织的成员，并不是原来所指的含混的“农村居民”；农村村民出卖、出租住房后，就不应再享有被分配宅基地的权利，因为这种权利仅能享有一次。

6．集体土地使用权转移的特别规定

这是指土地管理法第六十三条所作的规定，即农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。所以这样规定，一是考虑已经存在的乡镇企业大量地合法地使用土地的情况；二是考虑乡镇企业合乎情理的发展变化的需要。当然，从法律上是支持了乡镇企业，但是也要防止利用这项特别规定进行集体土地使用权的不正常转移。

八、监督检查与法律责任

在土地管理法中新设监督检查一章与修改充实了法律责任一章，目的就在于加强执法，保证法律的实施，强化对土地违法行为的制裁力度，违法者必须受到惩罚。这部法律的前五章，确立了土地管理的法律原则与行为规范，这些原则与规范要得到切实的遵守，必须以国家强制力作为后盾，使认真遵守执行的将受到保护，恣意违反的将受到惩处。

有关监督检查的规定，明确了县级以上人民政府土地行政主管部门的监督检查职责，履行其职责时有权采取的措施，被检查单位或者个人应有的义务，监督检查部门必须尽职尽责做到的事项。建立这样的监督检查制度是建立土地管理法律秩序的必要保证之一，要坚持将土地管理纳入法制的轨道，但又不会是自发地形成这个轨道及进入这个轨道，而要经过艰苦的工作与严肃的执行制度，经常的与违反土地管理法律、法规的行为作斗争，所以，监督检查这一章的内容是重要的，立法机关在审议修改时增列了这一章，得到了各方面的赞成并顺利地被确认。

关于法律责任一章，与整个法律所作的修改一土地关系的各项法律规定得以贯彻实施，维护国家统一集中管理土地的职能，维护人民群众的合法权益不受侵犯。在法律责任中，对买卖或者以其他形式非法转让土地的，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，都规定给予严厉的处罚；对破坏耕地、违法侵占耕地的行为，都要追究法律责任，包括追究刑事责任；对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为，决不姑息迁就，而是严厉地加以惩处，不让非法占地者逃避法律责任；对无权批地、越权批地、不按规划批地、违反法定程序批地的，批准文件无效，追究直接责任人的法律责任；对违法侵害农民利益的行为、损害国家利益的行为，都要受到制裁；对土地管理部门工作人员的违法行为也规定了法律责任。所有这些，都是由新的土地管理法的立法宗旨所决定的，成为我国土地法律制度必不可少的一部分，在掌握整部法律内容时，应当重视这部分的内容，具体地研究有关条文。

第二部分 释义 第一章 总则

第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

【释义】 本条是关于土地管理法立法宗旨的规定。

一、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）是1986年6月25日，由第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行过程中，在1988年曾作过一次修改。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，根据我国改革开放和经济发展的实际，对我国的土地制度作了重大修改，确立了土地使用权可以依法转让的制度。为了使土地管理法的有关内容与宪法修正案相一致，1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了土地管理法修订案，于1999年1月1日起施行。这是对土地管理法的又一次重大修改，由于这次修改土地管理法不是对个别条款的修改，涉及的内容比较多，因此没有采取修改决定的方式，而是采取了修订案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾经采用过这种方式。

二、土地管理法施行以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。一是耕地保护取得了一定成绩。据国家统计局统计数字显示，1958年到1986年，全国累计减少耕地6．11亿亩，平均每年减少2107万亩。土地管理法实施后，耕地锐减的势头开始得到控制，1986年到1995年，耕地累计减少10266万亩，平均每年减少1027万亩。另外，由于加大了土地复垦工作的力度，10年间共开发复垦耕地7368万亩，在一定程度上减轻了耕地减少的压力。二是保证了国家建设用地，保护了农民的权益。土地管理法施行的10年，是我国经济建设高速发展的时期，为了保证经济建设，特别是国家重点扶持的能源、交通、水利项目和城市建设对用地的需求，各级人民政府按照土地管理法的有关规定做了大量协调和组织工作，一方面保证了国家建设的需要，另一方面对被征地的农民作出了妥善安置，保护了农民的权益。三是依法建立了土地登记发证制度，维护了土地的社会主义公有制。按照土地管理法的有关规定，建国以来第一次在全国范围内实行了土地登记发证制度。目前，全国范围的各项建设用地的初始登记和发证已基本完成，土地变更登记正在有序进行，为社会主义市场经济的建立和土地资产的管理奠定了基础。四是土地管理法律、法规体系已经初步形成。各地相继依法建立了土地管理机构，在土地管理特别是耕地保护中发挥了重要作用。土地管理的各项基础业务工作得到加强，为进一步做好土地管理工作创造了条件。土地管理法实施以来，我国的土地管理工作虽然已经取得了一定的成效。但是，随着改革深化、形势发展，特别是计划经济向市场经济的转变，现行土地管理法的若干规定已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。例如，目前建设用地采用的“分级限额审批”制度在计划经济和单一投资体制下曾发挥过重要作用。但是，随着经济体制的改革，这种管理方式逐渐失去效力，难以控制建设用地的总量。一些地方政府普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或者变相扩大自己审批土地 的权力，造成了建设用地供应总量的失控。同时，土地管理法对土地利用总体规划和农用地转为建设用地的规定过于笼统，可操作性不强。由此，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重。随着我国人口的不断增长，人地矛盾已经十分尖锐。对土地管理特别是耕地保护这个事关全局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，经过反复研究，于1997年4月15日发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地的执法监督检查，加强对土地管理工作的组织领导。并暂时冻结非农业建设项目占用耕地和县改市的审批，对1991年以来各类建设以及农村宅基地用地情况进行全面的清查。据此，国务院于1998年4月11日向全国人大常委会提交了关于提请审议土地管理法（修订草案）的议案。这项议案经过九届全国人大常委会第二次、第三次和第四次会议三次审议修改后被通过。

三、这次修改土地管理法的指导思想是：以中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知为指导，以建立土地用途管制制度为核心，突出切实保护耕地这一主题；对现行土地管理法中合理的、切实可行的制度、措施予以保留。对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改、完善；注意与城市规划法、城市房地产管理法、森林法、草原法、渔业法等有关法律相衔接。修改的重点是：将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地、特别是耕地的审批权和征地审批权；充实和完善执法监督检查和法律责任的规定，加大对土地违法行为监督检查和处罚的力度。这次土地管理法修改涉及的内容虽然比较多，但与十几年前制定土法管理法时相比，我国的土地基本国情并没有根本改变，制定土地管理法所要达到的目的也没有改变。因此，本条关于立法宗旨的规定在这次修订中基本未作修改，只是根据可持续发展战略的要求，将原条文中“适应社会主义现代化建设的需要”修改成“促进社会经济的可持续发展”。

四，按照本条的规定，本法的立法目的有以下几个方面的内容：一是维护土地的社会主义公有制。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义制度的基本特征。在实行市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并容，以土地所有权和使用权分离实现土地的商品性。依法维护土地的社会主义公有制具有十分重要的意义。二是保护、开发土地资源，合理利用土地。土地作为一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，使土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是制定本法的一项重要任务。三是切实保护耕地。耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。四是促进社会经济的可持续发展。当前，走可持续发展的道

路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展也是制定本法的一项重要任务。五是根据依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，使土地管理规范化、制度化，纳入法制轨道，依法得到加强。本条的规定与本法其他条文的规定之间是目的与手段的关系，本法的其他条文都是为实现立法目的服务的。通过这次对土地管理法的修订，特别是土地用途管制制度的建立，必将对本法立法目的的实现起到重要的作用。

第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

【释义】 本条是关于我国基本土地制度的规定。

一、我国实行土地的社会主义公有制。宪法第六条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料。中华人民共和国建国以后，我国土地的社会主义公有制逐步确立，形成了全民所有土地，即国家所有土地，劳动群众集体所有土地，即农民集体所有土地，这样两种基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。根据宪法和本法规定，我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。因此，我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的土地行使权利受法律保护。对于任何侵犯公有土地所有权的行为，都将受到法律制裁。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。

二、国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国有土地所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有土地所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有土地所有权代表。无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地；二是赋予中央人民政府行使国有土地资产经营管理的职能；三是明确国有土地的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有土地收益的分配办法。国务院代表国家行使国有土地所有权，但是在国有土地的具体经营、管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委托国有公司行使有关权利。关于农民集体所有土地的所有权应当由作为该土地所有权主体的农民集体行使。至于具体经营、管理，根据本法的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织

或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

三、不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；土地使用权可以依法转让。为了保护土地的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为保护我国的耕地资源，宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人，因此买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。我国公有土地所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的土地外，公有土地的所有权是不能改变的。任何买卖或者变相买卖土地，即通过买卖改变土地所有权的行为都是非法的，都必须依法禁止。土地不仅是我国最紧缺的自然资源，还是最重要的公有资产。随着我国经济体制改革的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，土地的商品属性日益显现出来。为了适应土地使用制度改革的需要，1988年4月第七届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”即删去了禁止出租土地的规定，增加了土地使用权可以依法转让的规定。同年12月，第七届全国人大常委会第五次会议通过关于修改土地管理法的决定，根据宪法修正案对土地管理法的有关规定作了相应修改。这些规定为土地使用制度改革提供了有力的法律保障。将土地使用权和所有权分离以实现土地的商品属性，有利于土地资源的优化配置，有利于探索土地公有制的有效实现形式，有利于公有土地资产的保值和增值，也有利于促进对外开放、引进资金。经过多年的实践，我国土地使用制度改革，特别是国有土地使用制度改革已经取得了巨大成功。

四、国家为公共利益的需要可以依法征用集体所有的土地。宪法第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这就赋予了国家土地征用权，确立了土地征用制度。在我国，土地不是为国家所有，就是为集体所有。各项公共或者公益事业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调整，但由于国有土地不足而涉及集体所有的土地时，为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，建立一种使集体所有土地转为国有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有强制性和补偿性的特征，即被征地单位（集体土地所有权人）不得以其所有权从事对抗行为，不得阻挠；国家在一定的范围内依法对被征地单位予以适当补偿，而不是赔偿。同时需要指出的是，为了保护集体土地所有权人的合法权益，国家土地征用权也不能滥用，必须依照法律规定的条件和程序行使。

五、国家依法实行国有土地有偿使用制度。我国土地使用制度改革前的长时期内，国有土地是由国家以行政手段无偿划拨给企业，事业单位使用的。这种土地使用制度有很多弊端：一是土地资源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既没有压力，也没有动力，多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚

至乱占滥用，严重地浪费了土地资源，而国家对此因缺乏调节余缺的机制而无能为力。二是国有土地收益大量流失。国家凭借土地所有权，本应取得一定的收益，但实际上相当一部分土地收益流入了用地者的手中。三是导致了企业间的不平等竞争。由于不同企业都从政府无偿得到不同位置和数量的土地，拥有较多土地且位置优越的企业，与缺乏土地位置较差的企业，实际上处于不平等的竞争地位。因此，对国有土地使用制度进行改革具有重要意义。首先，国有土地使用制度改革是经济体制改革的重要组成部分。这是因为，（1）土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分，在市场经济条件下，只有实行国有土地有偿使用制度，才能使国家对土地的所有权在经济上得到实现，才能真正保障社会主义公有制的主体地位。（2）土地是巨大的社会财富，而且会随着经济和社会的发展不断增值。国家掌握了国有土地的收益，就有足够的财力发展生产和调节社会分配，贯彻以按劳分配为主体的社会主义分配原则。（3）土地是基本的生产要素，土地使用权应当进入市场。社会主义市场应当是一个包括了消费品市场、生产资料市场和资金、劳务、土地等生产要素市场的完整体系。土地使用权不进入市场流通，市场体系就不完善，市场调节的作用也不能充分发挥。其次，只有实行有偿、有限期、能流动的国有土地使用制度，对土地既作为资源管理，又作为资产管理，才能合理配置土地资源，实现最大的土地利用效益，并确保土地资产的保值和增值。最后，进行国有土地使用制度改革，实行国有土地有偿、有限期使用制度，是实现城市基础设施建设良性循环、促进经济发展的正确途径。1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议审议通过的城市房地产管理法对国有土地有偿使用制度作出了具体规定。国有土地有偿使用制度，主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，具体内容包括：（1）土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划。（2）土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行，出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。（3）土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。（4）土地使用权出让的最高年限由国务院规定。按照目前国务院的规定，土地使用权出让的最高年限是：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。（5）土地使用权出让，应当签订书面合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订。（6）土地使用者需要改变土地使用权合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同相应调整土地使用权出让金。（7）国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。（8）土地使用权出让合同约定的使用

年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，按照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。（9）土地使用权出让金全部上缴财政，列入预算。（10）以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权；可以依法再次或者多次转让，转让后的土地使用权的使用年限为土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。除国有土地使用权出让方式外，国有土地有偿使用制度还包括目前尚在改革、探索，将逐步被有关土地立法所确认的其他国有土地有偿使用方式。

六、国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权。划拨国有土地使用权，是指县级以上人民政府依照本法的有关规定批准，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等费用后将一定数量的国有土地交付其使用，或者直接将一定数量的国有土地无偿交付给土地使用者使用。对建设用地，我国长期以来一直采用这种方式。随着国有土地使用制度改革的不断深化，出让国有土地使用权在整个建设用地供应总量中所占的比重在不断增加。但一直到目前，划拨国有土地使用权在建设用地供应中仍然占有重要地位。今后深化国有土地使用制度改革的主要目标就是要逐步增加国有土地使用权出让在建设用地供应总量中的比重，相应减少划拨国有土地使用权的供应数量。但是，从我国的实际情况出发，划拨国有土地使用权不可能完全取消，国家建设用地还不能都采用土地使用权出让的方式。因此，本条第五款将国有土地有偿使用规定为国有土地的基本使用制度，将划拨国有土地使用权作为国有土地有偿使用制度的一种补充。同时明确规定划拨国有土地使用权必须限于法律规定的范围。根据本法和城市房地产管理法的规定，下列建设用地的土地使用权，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。以划拨方式取得的国有土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，土地使用者可以长期使用。但是，以划拨方式取得的国有土地使用权不得擅自转让，确实需要转让的，必须依法报有批准权的人民政府审批，并办理有关法定手续。

第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

【释义】 本条是对土地基本国策和各级人民政府土地管理责任的规定。一、十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。人口多，土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。我国国土总面积约960万平方公里，约占世界陆地面积的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有国土地面积不到世界人均占有量的三分之一。而在我国国土总面积中，不能或者难以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相当大一部分。我国的耕地资源有以下几个显著的特点：一是人均占有耕地的数量少。目前，我国耕地的统计数约为14亿多亩，据全国土地利用现状调查，实际耕地

数字有所增加，但仍无法改变我国人多地少的基本状况。按统计数计算，我国人均耕地1亩多一点，不及世界人均耕地3亩多的三分之一。在全世界26个人口 5000万以上的国家中，我国人均耕地仅高于日本和孟加拉国，据第24位，相当于美国的九分之一，泰国的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地总体质量差，生产水平低。我国长江流域及其以南地区，耕地占全国的38％，水资源却占全国的80％以上；淮河流域及其以北地区，水资源不足全国的20％，而耕地却占全国耕地的62％。耕地中有灌溉设施的不到40％，抗自然灾害的能力差。耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕还林、还牧。三是耕地退化严重。由于我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受荒漠化影响，这些地区40％的耕地不同程度的退化。全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后备资源匮乏。我国耕地后备资源大约还有近2亿亩，但大多为质量差、开发难度大的土地。另外还有部分工矿废弃地，但可复垦为耕地的数量不大。耕地资源状况如此，每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等还在造成耕地不断减少。与此同时，我国的人口却还在不断增长。在现阶段粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。我们这样一个社会主义大国，无论从政治上讲还是从经济上讲，十几亿人口的吃饭问题只有靠我们自己来解决，只有靠中国的耕地来养活中国人，现在这样，将来也是这样。因此，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是关系国计民生、关系国家发展全局和中华民族生存安危的大事，是我国的基本国策。

二、各级人民政府应当依法采取措施，全面规划，严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。为了落实土地基本国策，本次土地管理法修订加大了各级人民政府在土地管理方面的责任，特别是在耕地保护方面的责任。具体包括以下内容：（1）各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。（2）各省、自治区、直辖市人民政府必须采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。（3）实行耕地占用补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占河滩地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。（4）实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。征用基本农

田必须经国务院批准，地方各级人民政府无权批准征用基本农田。（5）非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。县级以土地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。（6）各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。（7）县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。此外，还对各种非法占用土地的行为规定了相应的法律责任。具体包括：责令限期改正或者治理；责令缴纳复垦费；责令退还非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。各级人民政府只要认真执行本法的有关规定，就能做好土地管理工作，将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策落到实处，造福当代和子孙后代。

第四条 国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

【释义】 本条是对土地用途管制制度的规定。

一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用管理制度。日本、美国、加拿大等国家称之为“土地使用分区管制”；瑞典称“土地使用管制”‟；英国称“土地规划许可制”；法国、韩国则称“建设开发许可制”‟。实行这种制度的目的，是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制、这些国家实行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起来，就是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，只要使用区划分合理，各种使用地编定恰当，并依法加以各种管制措施，就能使有限的土地资源满足经济和社会发展各方面的需要。从一些国家的情况看，土地用途管制在合理利用土地资源，特别是耕地保护方面取得了良好的效果。

二、土地用途管制是这次土地管理法修改的重点，也是修订后的土地管理法新增加的主要内容。本条第一款所称土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编

制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度与用地分级限额审批制度的主要区别，在于主动依据土地利用规划划定土地用途，并依法规范土地利用行为，划分土地管理权限，控制土地用途变更。此外，土地用途管制制度采用规划公示的办法，向社会公众告示土地用途分区和用途限制，有利于社会公众对土地利用和管理实施监督。

三、本法对土地用途管制制度的具体内容和各个环节作了以下全面的规定：

1．明确规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据。具体规定包括：

（1）各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

（2）土地利用总体规划的编制原则：一是严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；二是提高土地利用率；三是统筹安排各类、各区域用地；四是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；五是占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

（3）土地利用总体规划要对土地按用途进行分类。本条规定从大类上将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。将土地作这样的分类是国家实行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。根据需要，各类土地还可以进行进一步的分类，并确定具体的分类标准。

（4）土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。前述以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

（5）全国和省级土地利用总体规划为宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡的前提下，统筹安排各类用地，控制城镇建设用地规模。通过规划分区和规划指标对下级土地利用总体规划进行控制。

县、乡级土地利用总体规划为实施性规划，主要任务是根据上级土地利用总体规划的指标和布局要求，具体划分各土地利用区，明确用途和使用条件，为农用地转用审批、基本农田保护区划定、土地整理、土地开发复垦提供依据。特别是乡（镇）土地利用总体规划，要具体确定每一块土地的用途，并向社会公告。

（6）土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

2．明确规定了农用地转为建设用地的批准权限。根据土地用途管制的要求，建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途，并且严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。因此，本法规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的．应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

3．适当集中了征地审批权。根据宪法的有关规定，土地征用权属于国家。这次土地管理法修订，针对以往土地征用权过于分散带来的弊病，适应土地用途管制的要求，适当集中了征地审批权。征用基本农田，或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。征用前述以外的土地的、都由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。取消了省级以下人民政府的征地审批权。征用农用地还必须先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过省级征地批准权限的，还要依法另行办理征地审批。

4．完善了土地登记制度。土地登记是指国家依照规定程序将土地的权属、用途、面积、政府对该宗地的利用设置的管制条件等情况登记在专门的簿册上，同时向土地所有者和土地使用者颁发土地证书的一种法律制度。为适应土地用途管制的要求，这次土地管理法修订，对土地登记制度作了一些新的规定。一是规定农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。以加强农村建设用地的管理。二是规定依法改变土地用途的，应当办理土地变更登记。土地用途变更登记，是指对已经登记的土地用途发生变化的，经土地权利人申请，对原登记的土地用途依法进行变更的一种土地登记行为。土地用途变更登记是土地用途管制的一项措施。首先，土地用途是土地权利的重要内容，土地权利未经登记不受法律保护。其次，土地用途是依照土地利用总体规划确定的，改变用途要审查其是否符合土地利用总体规划。再次，改变土地用途应有合法批准手续，通过土地用途变更登记可以进行有效地监督。最后，土地用途决定土地价值和收益，通过土地用途变更登记有助于保障国家土地收益。

5．健全土地监督检查制度，强化土地法律责任。实行土地用途管制制度，要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。为加强监督检查，这次土地管理法修订专门增加了监督检查一章，授权县级以上人民政府土地行政主管部门，对包括违反土地用途管制在内的土地违法行为进行监督检查，并对各种土地违法行为规定了相应的法律责任。

第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

【释义】 本条是对土地管理体制的规定。

一、土地管理体制，即国家的土地行政主管部门的设置及其职责的法律制度。

我国的土地管理体制，是随着我国社会和经济的发展，随着全社会对土地资源的合理利用及土地管理工作的重要性的认识的不断深化，而发展变化的。

1986年以前，我国对土地的管理是由多个行政主管部门分散多头进行的，在各个部门之间职责划分不清，政出多门，管理方式主要是依靠行政手段，缺乏集中统一的土地管理系统和强有力的法律手段，管理制度很不健全。在这种情况下，土地的利用缺乏统一的规划指导和数量的控制，利用管理失控，乱占耕地和滥用土地的现象十分严重。据统计，仅1985年全国耕地净减少达1513.8万亩。面对这种情况，国家采取了一系列重大措施制止乱占耕地，其中一项措施就是建立国家土地管理局，作为国务院的直属机构，统一管理全国的土地。1986年国家土地管理局的成立，标志着我国土地统一管理体制的建立。从那以后十几年来，我国的土地管理工作取得了很大的成绩。1998年3月第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定国家土地管理局与地质矿产部合并组建国土资源部，作为国务院的组成部门，负责全国土地资源的规划、管理、保护与合理利用。目前，国务院的土地行政主管部门即国土资源部。

二、关于国务院土地行政主管部门的职责，我国宪法第八十九条规定，国务院规定其各部各委员会的任务和职责，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。所以，本法只对国务院土地行政主管部门的职责作了原则的规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”

根据国务院批准，由国务院办公厅下发的《关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，国土资源部在土地管理方面的职能主要有：

1．拟定有关法律、法规草案，发布土地资源管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地资源的政策；制订土地资源管理的技术标准、规程、规范和办法。

2．组织编制实施全国性及区域性的国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划和地方土地利用总体规划。

3．监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。

4．拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。

5．制订地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。

6．拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资。转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。

7．指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。

8．组织开展土地资源的对外合作与交流。

9．承办国务院交办的其他事项。

三、本条第二款是关于地方土地管理机构设置及其职责的规定。由于目前，我国正在进行新一轮的政府机构改革，国务院土地行政主管部门的机构改革刚刚进行完毕，省级及以下各级地方人民政府的土地行政主管部门的机构改革尚未开始进行，本法对其机构的设置及其职责，只作出了原则的规定，“县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”。

四、无论土地行政主管部门机构如何改革，职责如何划分，本法规定的有关土地行政主管部门的职责，都应当是土地行政主管部门职责划分的题中之义。

第六条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

【释义】 本条对单位和个人遵守土地管理法律、法规的义务和检举、控告违反土地管理法律、法规行为的权利作了规定。

一、关于任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。遵守法律、法规，即行为符合法律、法规的要求，依照法律、法规的规定办事。守法是法律、法规运行的重要环节，是法律、法规实施的基本形式之一。制定法律、法规的直接目的就是法律、法规的实行，因而要求人们遵守法律、法规。守法包括三方面要求。一是，国家机关及其工作人员在行使职权、履行公务时，必须严格守法不得违法，行为内容和方式要符合法律；二是，国家机关及其工作人员在其职权管辖之外的活动中，必须自觉守法；三是，公民和社会组织必须用法律来规范自己的行为，正确行使权利，忠实履行义务。守法是每一个社会主体应尽的基本法律义务。作为一种义务，它表现为负有这种义务的社会主体必须依法为某种行为，或者不为某种行为。《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，”第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”社会主义法是权利和义务的统一。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。任何社会主体在行使法律赋予的权利时，都必须履行法定义务，必须遵守法律规定。守法是维持社会主义政治秩序、经济秩序、生活秩序等社会秩序的要求。社会主义社会秩序的建立和维持，有赖于社会成员对法律、法规的普遍遵守。

二、就本条规定的任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务而言，土地管理法律、法规是调整土地关系的规范性法律文件，制定土地管理法律、法规的直接目的就是这些法律、法规的实行，因而要求每一个社会主体都要遵守。从法律义务的角度来讲，每个社会主体在享受法律权利的同时，也必须履行法律义务，本条将遵守土地管理法律、法规规定为任何单位和个人都必须履行的义务，这是从权利义务方面为土地管理法律、法规的实施提供了保障。再从守法是维持社会主义社会秩序的要求方面讲，我国的土地管理法律、法规是维持土地管理秩序行为规范，要使土地使用权的出让和转让、土地利用、耕地保护、建设用地的征用等方面的工作正常有序地进行，有赖于社会成员对土地管理法律、法规的普遍遵守。

首先，要求国家机关及其工作人员严格守法，不得违法。地方各级人民政府及其工作人员要严格按照土地利用总体规划确定的用途批准用地，要严格按照法律规定的程序批准占用、征用土地。前一时期，一些市、县政府从当地经济发展的局部利益出发，普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或者变相扩大自己审批土地的权力，削弱了中央和省级人民政府对建设用地的审批权，造成了建设用地供应总量的失控和土地的大量闲置浪费。这从反面说明了国家机关及其工作人员遵守土地管理法律、法规的重要性。国家机关及工作人员要遵守土地管理法律、法规，还表现在国务院土地行政主管部门和县级以土地方各级人民政府土地行政主管部门及其土地管理监督检查人员要认真执法、严肃执法，不得徇私枉法。在处理土地违法案件时，必须严格按照法律、法规的规定，该给予行政处分的必须给予行政处分，该给予行政处罚的必须给予行政处罚，该移送有关机关追究刑事责任的，必须送交有关机关追究刑事责任。不得从部门或者单位利益出发，讲人情，讲关系，更不得“以罚代刑”。

其次，要求公民和社会组织必须用土地管理法律、法规规范自己的行为，正确行使土地管理法律、法规赋予的权利，忠实履行土地管理法律、法规规定的义务。不得买卖或者似其他形式非法转让土地；不得违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地；不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地；不得违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；农村村民不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅；使用耕地的，要严格按照本法的规定履行开垦义务；开发土地要遵守本法和其他法律、法规规定的程序和要求，等等。

三、关于任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。这里所谓有权“检举”和“控告”，是指单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人，有向人民政府土地行政主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控，要求有关机关予以处理和制裁的权利。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。单位和公民个人对土地违法行为行使检举权和控告权，有利

于制止违法占地和浪费土地的行为，有利于土地执法的社会监督和土地违法案件的及时发现、处理，从而有利于我国土地资源的保护和利用，有利于扭转耕地大量减少的趋势。我国宪法规定，对于公民的申诉、控告或检举，“有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。”受理单位和公民个人对土地违法行为的检举和控告，也是各级土地行政主管部门行使土地管理监督检查职责的重要内容之一。各级土地行政主管部门要尊重和保护单位、个人检举、控告的合法权利，有义务接受对于土地违法行为的检举和控告，并要为单位和个人提供检举、控告的便利方式和条件。土地行政主管部门应建立土地违法举报制度，这种举报制度是本条关于检举和控告规定的保障。除建立举报制度外，土地行政主管部门还应规定举报办法，保护和奖励举报人，对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理，打击报复行为构成犯罪的，必须移交司法机关依法追究刑事责任。

第七条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

【释义】 本条是关于奖励在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人的规定。

一、奖励是指对于某种有利于社会发展的行为予以奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。对在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类：一类是物质上的奖励，如发给一定数额的奖金、晋升工资等；另一类是精神上的奖励，如授于光荣称号、通报嘉奖等。奖励先进是为了向全社会树立起一种榜样，推动某项工作的发展，调动全体公民的积极性和热情。

二、本条规定了奖励的范围和条件。奖励的范围有三项，一是保护和开发土地资源；二是合理利用土地；三是进行与保护和开发土地资源、合理利用土地有关的科学研究。奖励的条件是在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面作出显著成绩。本条规定的奖励的主体包括两个方面：一是给予奖励的主体，即是实施给予奖励行为的主体，是各级人民政府。二是被奖励的主体，是单位和个人，单位主要是指机关、企业和事业单位等，包括土地管理机关及其工作人员、土地管理和利用等方面的研究机关和科研人员、使用土地的单位和个人、举报土地违法案件的单位和个人等。

三、本条规定，首先是调动单位和个人在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面作出贡献的积极性和热情的一种措施。奖励，对于已作出贡献的人是一种价值的肯定，对于他人则是一种激励与鞭策，如果在土地保护、土地利用、土地科研方面通过奖励调动了有关单位和个人的积极性，投入到这些方面的工作中，那么所起到的作用应当是显而易见的。

其次，奖励也是土地管理实际工作中的一项行之有效的工作措施。例如，在1991年，当时的国家土地管理局为了加强土地管理，特别是强化土地执法工作，提出在全国开展土地管理“三无”活动，所谓“三无”，即无非法批地行为、无非法管地行为、无非法用地行为。各地积极开展了这项活动，不少地区取得了好的经验，涌现出一批“三无”乡（镇）活动先进单位。这项活动的开展，对于建立健全乡（镇）土地管理机构，保证基层土地管理工作正常有序的发展，降低土地违法发案率，缓解土地执法难度，起到了重要作用。为了推动土地管理“三无”乡（镇）活动的深入开展，国家土地管理局在1995年对开展土地管理“三无”乡（镇）活动的先进单位进行表彰，由国家土地管理局授予“土地管理„三无‟乡镇活动先进单位”的光荣称号及牌匾，同时在《中国土地报》上予以公布。

第二部分 释义 第二章 土地的所有权和使用权 第八条 城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

【释义】 本条是关于国家和农民集体所有土地范围的规定。

一、本条规定基本上维持了原土地管理法第六条的规定，原土地管理法第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”可以看出，本条并未对原土地管理法作实质性的修改，只是对原土地管理法作了下述二点文字修改：一点是将原土地管理法关于“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”的规定修改为“城市市区的土地属于国家所有”；另一点是将原土地管理法中的“集体所有”修改为“农民集体所有”。这二处文字修改的目的是将原土地管理法第六条的规定表述的更为准确和符合现实情况。这里需要说明的是，立法过程中有的单位和个人提出，随着城市建设的不断扩大，城市市区范围内还有集体的土地，建议对本条的规定作实质性的修改。本条没有作实质性修改主要是因为宪法对此有明确的规定。宪法第十条第一款、第二款规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”原土地管理法关于国家和农民集体所有土地范围的规定和宪法第十条所规定的精神完全一致。宪法是国家的根本大法，是制定法律的依据，本法第一条也开宗明义地规定了“根据宪法，制定本法”，宪法未修改之前，制定任何法律均不能违背宪法所规定的基本原则，本法也不例外。因此，本条对原土地管理法第六条没有作实质性的修改。

二、根据本条第一款规定，国有土地的范围为：城市市区的土地。这里所讲城市，根据《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过）第三条第一款的规定，“是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。这里所讲市区，我国现行的法律还没有给予一个确切的定义，但在实践中，一般理解为城市的建成区。“城市市区的土地属于国家所有”即指国家对于城市市区的土地具有所有权，且城市市区的土地所有权只属于国家。这里需要说明的是，本条这一款只是对于城市市区的土地所有权属于国家作了规定，但这一规定并没有否定除城市市区以外还有属于国家的土地。比如：1．根据本条第二款关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，对于农村

和城市郊区的土地，法律规定属于国家所有的、仍然属于国家所有。2．根据宪法第十条第三款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”和本法第二条第四款关于“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”的规定，只要是国家征用的土地，即属于国家所有。

三、根据本条第二款的规定，农民集体所有土地的范围为：一是除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说，农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。如果法律规定属于国家所有的，则属于国家所有。这里所讲的“法律”应是全国人大及其常委会通过的具有法律约束力的规范性文件，包括宪法和其他法律，此外，还包括了建国初期在国有土地形成过程中发挥重要作用的由当时的中央人民政府根据共同纲领制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》、1950年11月10日政务院颁布的《城市郊区土地改革条例》和1950年6月22日政务院颁布的《关于没收反革命罪犯财产的规定》等。比如，宪法第九条第一款就规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”也就是说，国家法律未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地等属于国家所有。《土地改革法》第十八条规定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。”也就是说，本条所讲的有关土地也属于国家所有。二是宅基地和自留地、自留山。从实际情况来看，农民集体所有的宅基地，主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员（村民）长期使用的土地；自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要来自于六十年代初《农村人民公社条例（修正草案）》第四十条的规定，其中规定：“自留地一般占生产队耕地面积的5％一7％，归社员家庭使用，长期不变。在有柴山或荒坡的地方，还可以根据需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定后，也长期不变。”

关于农民集体所有的土地，还需要说明的有一点，国家所有的土地的所有权主体只有一个即国家，其代表为国务院，而农民集体所有的土地则为本法第十条所规定的三级所有。第一级所有是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，即原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体所有；第二级所有是村农民集体所有，即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体所有；第三级所有是乡（镇）农民集体所有，即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体所有。

第九条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

【释义】 本条是关于土地使用权和土地使用权人应履行的义务的规定。

一、原土地管理法第七条规定，“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”本条规定对原土地管理法第七条的修改就是将原土地管理法第七条中关于“国有土地可以依法确定

给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”的规定修改为“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”。可以看出，修订后的土地管理法扩大了国有土地和农民集体所有土地的使用主体。即：一是将国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用中的“单位”的范围扩大到全民所有制单位或者集体所有制单位“以外的单位”，即可以依法确定给不论何种所有制的单位；二是将集体所有的土地可以依法确定给个人使用扩大到集体所有的土地可以依法确定给个人以外的单位使用。为什么要进行这样的修改呢？主要是考虑到现实生活中，国有土地和农民集体所有土地的使用主体已经突破原土地管理法的现行规定。比如，依照《中华人民共和国外资企业法实施细则》的规定，外资企业可以依法取得场地使用权。依照国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》的规定，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可以通过土地使用权出让取得国有土地使用权。

二、国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用，体现了土地所有权和土地使用权可以分离的基本原则。所谓土地使用权，是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益以及依法处分的权利。土地使用权具有以下特征：一是土地使用权是基于法律的规定而产生的，如果没有法律的规定，也就不会有土地使用权的合法存在。二是土地使用权是在国有土地和农民集体土地所有权的基础之上派生出来的一种权利，也就是说这一权利是依据土地所有权的存在而存在，没有土地所有权也就没有土地使用权。三是土地使用权是一种对土地的直接占有支配权。四是土地使用权的目的是获得土地的使用价值，从土地利用活动中获得经济利益和为其他活动提供空间场所。五是土地使用权具有一定的稳定性。一方面土地使用权人只要依法使用土地即不受他人非法干涉。另一方面有的土地使用权的期限比较长，比如根据本法有关规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，土地承包经营期限为三十年；承包经营期限内个别调整的，必须经过法定的程序。这是因为农业生产经营受到季节和气候以及土地投入回收周期长的影响，如果不稳定，会影响土地使用权人向土地投资的积极性，同时也会使得土地使用权人不能充分合理利用土地，产生短期行为。六是土地使用权一般仅仅限于地面。根据宪法和有关法律的规定，地下矿藏、文物、埋藏物等属于国家，土地使用权人不能因为对土地具有使用权，而认为对上述财物具有权利。

三、根据本条规定，土地使用权分为国有土地使用权和农民集体所有土地的使用权。其中：国有土地使用权包括单位和个人的使用权，比如全民和集体所有制单位对国有土地的使用权、社会团体对国有土地的使用权、外商投资企业对国有土地的使用权、境内外个人对国有土地的使用权等。农民集体土地的使用权包括：全民所有制单位、建设单位对农村集体所有土地的临时使用权、农民对宅基地的使用权、乡镇企业对农民集体土地的使用权、乡（镇）和村公共设施公益事业建设对农民集体所有土地的使用权等。

国有土地和农民集体所有的土地是否确定给单位或者个人使用由土地所有者自己依法决定。国有土地和农民集体所有的土地确定给单位或者个人使用时必须依法进行。本条所讲“依法”中的“法”，应从广义上来理

解，包括本法在内的法律和依据法律制定的有关行政法规、地方性法规等。

四、根据本条规定，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。这一义务是针对使用土地的单位和个人来讲的。土地是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源，其数量是有限的，自然资源遭到破坏就等于破坏人类存在的基础，所以从这种意义上讲，土地也是一种社会资源，对于土地资源的利用不仅是权利人对自己权利的行使，而且还关系到其他社会成员生存的权利。另外，随着人口的不断增加和社会生产力的发展、科学技术的进步，一方面人均占有土地的数量将逐年减少，另一方面国家建设对土地的需求将不断的增加。所以，本条规定使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。这里所讲保护、管理，是指土地使用单位和个人对土地生产能力的保护和管理，也就是对土地生态及其环境的良好性能和质量的保护和管理。土地的保护和管理范围较大，主要是土地使用单位和个人为了保护土地的生产能力所采取的整治措施和管理措施。所谓合理利用土地，是指要在使用土地的过程中，通过科学使用土地，使得土地的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥土地要素在生产活动中的作用，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。具体讲要做到保护耕地、保护土地生态环境、提高土地利用率、防止水土流失和盐渍化等。

第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

【释义】 本条是关于农民集体所有的土地的经营、管理的规定。

一、本条规定是对原土地管理法第八条规定的修订。原土地管理法第八条规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”（第一款）“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”（第二款）本条规定对原土地管理法第八条的规定有以下几处修订：一是将原土地管理法第八条中的两款规定合并为一款，分三个层次作了规定。二是将第八条中“已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”和“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”分别修改为“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”和“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。这使得乡（镇）农民集体所有的和村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地落到由乡（镇）农村集体经济组织和村内各该集体经济组织或者村民小组“经营、管理”上，以同“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定相一致。三是将原土地管理法第八条第二款暗含的村民小组明确规定出来，进一步确立村民小组的法律地位。四是删去了原土地管理法关于“由村农业生产合作社等农业集体经济组织”经营、管理中的“村农

业生产合作社”一词。这主要是考虑到目前农村集体经济组织的名称有多种，一般不再称“农业生产合作社”。从上述分析中可以看出，本条规定对原土地管理法第八条的规定并没有作实质性的修改。

二、关于农民集体所有的土地的经营、管理，本条规定分为三种情况：

1．农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这一规定的含义是：一是这里的“村”为行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有就是指农民集体所有的土地依法属于行政村农民集体所有。二是这里所讲村集体经济组织应理解为农村中有土地所有权的农业集体经济组织。村民委员会是指《中华人民共和国村民委员会组织法》中所规定的村民委员会。三是农民集体所有的土地或者由村集体经济组织经营、管理，或者由村民委员会经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后、有些村的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要由行使自治权的村民委员会来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果有以村为单位的农业集体经济组织，就由该村集体经济组织经营、管理；如果没有以村为单位的农业集体经济组织，则由村民委员会经营、管理。

2．已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。这一规定的含义是：一是这里的村民小组是指行政村内的由村民组成的自治组织。关于村民小组。《村民委员会组织法》中有所规定，应按照该法的有关规定来理解。本条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。二是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，或者由村内各该农村集体经济组织经营、管理，或者由村民小组经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村内的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要具有一定自治权的村民小组来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织经营、管理；如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组经营、管理。

3．已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这种情况包括：一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡（镇）以后仍然属于乡（镇）农民集体所有；二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地仍然属于乡（镇）农民集体所有。上述两种情况下的土地仍然由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

三、本条规定实际上是以法律的形式，继续维持了我国广大农村以往实行的“三级所有，队为基础”的农民集体所有土地的基本形式，使得党在农村的政策具有连续性和稳定性，进而保护和调动广大农民的积极性。

第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

【释义】 本条是关于土地登记制度的规定。

一、本条规定是对原土地管理法第九条的修订。原土地管理法第九条的规定为：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”（第一款）“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以土地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”（第二款）“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”（第三款）本条规定在原土地管理法的上述规定的基础上作了如下修订：一是将原土地管理法第九条第一款中的“集体所有的土地”修改为“农民集体所有的土地”。这一修改是为了同上述有关条文的表述保持一致。二是新增加了“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”一款，即现在的第二款。增加这一款主要是考虑到修订后的本法在建设用地一章中增加了一条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出租、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”（第六十三条）的规定。这就说明，农民集体所有的土地的使用权可以在一定的范围内依法转让，为了有效地保护这种用地的使用者的合法权益，应当核发该使用权的证书。三是将原土地管理法第九条第二款中关于“全民所有制单位、集体所有制单位和个人”的规定修改为“单位和个人”。这一修改主要是因为修订后的土地管理法已经允许任何单位和个人依法使用国有土地，因此需要和有关条文保持一致。四是在国有土地由“县级以土地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定中增加了一个例外规定，即“其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记机关，由国务院确定。”这是一个比较大的修改。之所以增加这一规定，主要是为了：便于统一掌握中央国家机关的土地资源，合理调配使用；避免各单位自行处置土地使用权、以地谋私、使中央国家机关的国有土地资产流失；克服地方保护主义，维护中央国家机关使用土地的合法权益。此外，修订过程中有些单位和个人建议删去原土地管理法第三款关于“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理”的规定，理由是，土地管理分散登记有其弊端，应改为实行土地统一登记制度。后经研究，依照有关法律确定的森林、草原和养殖水面、滩涂的确权发证的管理体制已形成多年，在管理上也有其合理之处，且目前情况下仍然是一种比较有效的制度。这次修改土地管理法的主要目的主是要强化对耕地的保护，如果改变现行的管理体制，修改现行有关的几个法律则是一个比较复杂的问题，暂时还难以解决，可以在制订物权法时再一并考虑这一问题。

二、所谓土地登记，是指县级以上人民政府依法将土地的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，同时向土地所有者和使用者颁发土地证书以确认土地所有权和使用权的一种法律制度。根据本条规定，国有

土地的使用者、农民集体土地的所有者、农民集体土地的建设用地使用者，须进行土地登记。依法登记的土地所有权、土地使用权，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。目前，土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区，下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。土地登记分初始土地登记和变更土地登记。所谓初始土地登记又称土地总登记，是在一定时间内，对辖区全部土地进行的普遍登记。初始土地登记的程序为：

1．公告。初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告。公告的主要内容：土地登记区的划分；土地登记期限；土地登记收件地点；土地登记申请者应提交的有关证件；其他事项。

2，申报。土地登记申请者申请土地使用权、所有权登记，必须向土地行政主管部门提交下列文件资料：土地登记申请书；土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；土地权属来源证明；地上附着物权属证明。其中：

（1）土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：申请者名称、地址；土地座落、面积、用途；土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；其他。

（2）国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记；农民集体土地的所有权，由村民委员会或农村集体经济组织及法人代表申请登记；农民集体土地的建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记；与土地所有权和使用权相关的权利（他项权利）需要单独申请的，由有关权利者申请登记。委托他人代理申请土地登记的，委托代理人必须向土地行政主管部门提交委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。

（3）以宗地为基本单元进行登记。拥有或使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应分宗申请。两个以上土地使用者共同使用一宗地的，应分别申请。跨县级行政区使用土地的，应分别向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门申请。

（4）申请土地登记，有下列情况之一的，土地登记申请者应按照土地登记的有关规定重新办理：申请登记的土地不在本登记区的；土地登记申请者没有合法身份证明的；申请书填写不符合要求的。

3．收据的出具与地籍调查。土地行政主管部门接受土地登记申请者提交的申请书及权属来源证明，应在收件簿上载明名称、页数、件数，并给申请者开具收据。各级土地行政主管部门对土地登记申请进行审查，经审查后负责组织辖区内的地籍调查。

4．权属审核与公告。土地行政主管部门应根据地籍调查结果。对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。登记申请的审核结果由土地行政主管部门予以公告。公告的主要内容如下：土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；准予登记的土地权属性质、面积、座落；土地使用者、土地所有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；其他事项。土地登记申请者及其他土地权益有关者在公告规定的期限内，可以向土地行政主管部门申请复查，并按规定交复查费。经复查无误复查费不予退还。经复查确有差错的，复查费由造成差错者负担。土地登记过程中的土地权属争议，按本法第十六

条的规定进行处理后，再行登记。

5．注册登记。公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记。土地登记簿是土地使用权、土地所有权和他项权利登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。

6．颁发土地证书。土地证书由市、县人民政府颁发。这里需要说明的是，关于中央国家机关使用的国有土地的土地证书，由国务院确定的机关颁发，该颁发机关，可能是市、县人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一级政府。这还需要看本法实施以后的国务院具体的规定。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、农民集体土地所有者、农民集体土地建设用地使用者分别颁发土地权属证书。土地权属证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。尚未确定土地使用权的国有土地，由县级人民政府土地行政主管部门进行登记造册，不颁发土地使用权证书。根据本条规定，土地证书分为：（1）集体土地所有权证书。（2）集体土地建设用地使用权证书。（3）国有土地使用权证书。

三、根据本条第四款的规定，林地、草原的所有权或者使用权、水面和滩涂养殖使用权应当根据《中华人民共和国森林法》（1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过、1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议修正）、《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日第六届全国人大常委会第十一次会议通过）、《中华人民共和国渔业法》（1986年1月20日第六届全国人大常委会第十四次会议通过）的有关规定进行确权发证。

第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

【释义】 本条是关于土地变更登记的规定。

一、本条是对原土地管理法第十条的修订。原土地管理法第十条规定，依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。本条对原土地管理法第十条的修订为：一是增加了改变土地“用途”也需要进行变更登记。增加这一规定，主要是因为同修订后的土地管理法所规定的土地用途管制制度相衔接。土地用途变更登记是土地用途管制的重要手段，因为土地用途是土地权利的重要内容，土地权利未经登记不受法律保护；土地用途是依照土地利用规划确定的，改变用途要审查其是否符合规划；变更土地用途应进行合法的审批，通过变更登记可以有效地进行监督；土地用途决定土地价值，通过土地用途变更登记有助于保证国家土地收益。二是将“必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”修订为“应当办理土地变更登记手续”。将“必须”改为“应当”主要是考虑到这种行为是一种民事权利的保护问题，该权利的行使一般应由当事人自己来决定，不宜完全靠行政手段来解决。

二、本条所讲土地变更登记是指国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权及土地的用途发生变化（即初始登记的内容发生变化）由土地使用者、所有者到登记机关进行的登记。土地使用者、所有者在初始登记发生变化后，应进行变更登记。土地使用权、所有权的转移不经变更登记的，不具有法律效力，即不仅不能以其权利变更对抗第三人，而且在当事人之间也不发生权利变动的后果。

三、依法改变土地权属和用途应当办理土地变更登记手续的，主要包括下述情形：

1．非农业建设用地，在工程竣工一个月内，由土地使用者按规定的程序申请复查后再正式办理土地变更登记。

2．依法通过土地有偿出让、转让取得国有土地使用权的，应持出让、转让合同，向土地行政主管部门申请土地登记。

3．因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地行政主管部门申请土地变更登记。

4．因农用土地交换、调整引起土地使用权或土地所有权变更的，应由双方持协议和有关文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

5．宗地合并或一宗地分割为两宗以上宗地时，有关各方应持合并或分割协议书及其他合法的证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

6．因机构调整、企业兼并等原因引起土地权属变更的，变更的各方应持有关的合法证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

7．抵押由土地出让、转让取得的国有土地使用权，抵押人与抵押权人应持国有土地使用证和抵押合同到土地行政主管部门申请土地抵押权登记。同一宗地多次抵押时，土地行政主管部门依据收到抵押权登记申请的先后为序进行登记。因债权转让申请土地变更登记时，原抵押权登记次序不变动。因处分抵押财产而取得土地使用权的，抵押人和新取得土地使用权的单位或个人，应共同到土地行政主管部门申请土地变更登记。

8．因土地征用、划拨、土地使用权依法收回、抵押终止或因自然灾害等原因，土地使用权或所有权消灭的，土地使用者、所有者，应持有关证明文件到土地行政主管部门申请注销土地登记。经土地行政主管部门审核，报县级人民政府批准变更或注销土地登记，吊销土地证书。

9、因更改土地使用者、所有者的名称、地址，或因变更土地的主要用途和因错、漏登记的，应由土地使用者、所有者，持有关证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

四、提交证书与核发证书。凡申请土地使用权、所有权变更登记的，除上述需要提交的文件资料外，必须向土地行政主管部门提交原土地证书。土地行政主管部门根据土地使用者、所有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。

第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

【释义】 本条是关于土地的所有权和使用权受法律保护的规定。

一、本条是对原土地管理法第十一条的修订。原土地管理法第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本条对原土地管理法第十一条的修订是在“土地的所有权和使用权受法律保护”前增加了“依法登记的”几个字。增加这几个字说明修订后的土地管理法更重视土地登记的重要性和土

地登记的效力问题。

二、依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护是从正面来规定的。该规定包括的含义为：一是土地所有权人和使用权人必须是法定的经过登记的所有权人和使用权人。二是当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求行政机关给予保护，可请求行政机关作出处理。比如，他人占用所有权人或者使用权人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破坏种植条件的，可报告土地行政主管部门责令改正或者治理等。三是当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求司法机关给予保护。权利受到侵害的当事人可以通过下述方法寻求保护：第一，通过确权之诉来解决。即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属。第二，通过给付之诉来解决。即当义务人不履行自己的义务时，权利人可请求法院责令义务人履行自己的义务。第三，通过变更之诉来解决。即权利人要求变动已经存在的权利时，请求法院依法予以变更。

三、任何单位和个人不得侵犯他人已经依法登记的土地的所有权和使用权。这实际上是对权利人以外的人来讲的，它同“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两面。这一规定实际上是给所有权人和使用权人以外的政府及其部门、法人和其他组织及个人设定的一项义务，这些单位和个人必须履行这一义务。如违反这项义务须承担相应的法律责任。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

【释义】 本条是关于农民的土地承包经营权的规定。

一、本条规定是对原土地管理法第十二条规定的修订。原土地管理法第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”（第一款）“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。”（第二款）“土地的承包经营权受法律保护。”（第三款）本条在前述规定的基础上充实了一些新的内容。一是本条对农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营作了明确规定。而原来的规定则没有区分内部成员和外部成员两种不同性质的承包经营。二是增加了承包经营期限的规定即“土地承包经营期限为三十年”。修订后的本法之所以增加这方面的规定，主要是考虑到目前国家在农村的政策已经明确新一轮的农村土地承包合同要三十年不变，且家庭联产承包责任制是宪法所规定的农村集体所有制经济的基本形式，农民的土地承包经营权就是农民的农业用地使用权，土地管理法对土地承包经营的期限作出规定，有利于保护农民的合法权益，调动农民的生产积极性，促进农业与农村经济的持续发展。三是增加规定了“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二

以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”的程序。增加该程序的目的是确保国家关于农村政策的稳定性，更好的保护农民赖以生存的土地权益不受侵犯。由上可以看出，这一条比原来的规定大大前进了一步，特别是关于土地承包合同期限的规定是土地立法上的一个重大突破。

二、农民的土地承包经营权是指我国农村经济体制改革中产生的反映土地承包关系的一种新型的土地使用权利。这种权利是通过土地承包关系转移到承包者手中的，但土地的所有权仍然属于集体所有。土地管理法对土地承包经营权的规定是我们国家关于农村政策的法律化定型化。土地承包经营权通常通过订立土地承包经营合同方式取得。

三、土地承包经营合同，是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。

1．关于土地承包经营合同的主体、承包经营范围和期限：

（1）合同主体。合同主体为发包人和承包人。根据本法第十条的规定，发包人一般是指村集体经济组织或者村民委员会、村内分别设立的集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。承包方是本集体经济组织的成员，该成员可以是个人，也可以是农户。

（2）承包经营的范围。承包经营的范围为“从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”这就是说，土地承包经营合同的范围实际上属于农业法所讲的农业（即种植业、林业、畜牧业、渔业）的范畴。这里所讲：种植业，是指利用植物的生活机能，通过人工培养以取得粮食、副食品、饲料和工业原料的社会生产部门。林业，是指植树造林、经营林木、森林采伐、木材运输、木材加工、木材综合利用等的生产部门。畜牧业，是指通过人工饲养、繁殖来加强或者控制家畜的生产发育过程，以取得畜产品的生产部门。渔业，是指通过采捕或者养殖水生动植物以取得水产品的生产部门。

（3）土地承包经营合同的期限。根据本条规定，集体经济组织的成员对本集体经济组织的土地所进行的承包期限为三十年。土地承包经营期限为三十年，是指改革开放以后第一轮承包到期后，发包方与承包方继续签订第二轮承包合同的期限应为三十年，就目前来讲，由于各地第一轮土地承包合同期限到期的时间不完全一致，所以应当是到期一批，续订一批。

2．土地承包经营合同的权利与义务。就土地的发包方来讲，其权利主要有：（1）依法维护集体土地的所有权不受侵犯。发包方作为农民集体所有的土地的所有权人，对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让的土地行为有权制止。（2）依法享有农民集体土地的收益权。这一权利是通过收取承包方的承包金或者提留款来实现的。（3）依法具有监督管理权。比如监督承包方按照规定用途合理利用土地等。其义务主要为：不得违反合同的约定干涉承包方的经营自主权；应当按照合同的约定向承包方提供农业生产所需要的生产条件并按照农时完成承包合同规定的服务项目。就承包经营方来讲，其权利主要为：生产经营决策权、产品处分权、收益权等，但是上述权利的行使必须依法进行。其义务主要是：（1）“有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。这里所讲保护，是指承包经营方对土地生态及其环境的良好性能和质量的保护。为此，承包经营方为保护土地的生产能力要采取整治和管理措施，要保护土地生态环境、提高土地利用率、防止水

土流失和盐渍化等。（2）承包经营方应依照合同或者法律的要求缴纳有关税费等。

3．土地承包合同一经订立即具有法律效力，受法律保护。双方必须认真履行。为了保护承包经营方的利益，本条特别规定，农民的土地承包经营权受法律保护。目前侵犯农民土地承包经营权的情况比较多。这样规定，一方面让广大农民群众了解到法律是保护土地承包经营权的，当承包经营权受到侵犯时，可以用法律武器来维护自己的合法权益；另一方面也提醒发包方及其他单位和个人也必须遵重和维护农民的土地承包经营权。

四、土地承包合同订立以后应当保持稳定，不得随意解除和变更。如果解除或者变更，必须经过本条第二款所规定的程序，未经本条第二款所规定的程序，其解除或者变更无效。根据本条规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经过下述两个程序：第一个程序是须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。这里需要说明的是：村民会议三分之二以上成员应是组成村民会议的三分之二以上的人员；三分之二以上村民代表应是村民代表组成的村民会议的三分之二以上成员。第二个程序是报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门两个机关批准、两个机关必须均为同意。

这里还需要说明两点：（1）如果经过本条所规定的程序变更承包土地的，也不得借调整土地之机变相增加农民负担。订立新一轮合同时和进行必要的土地调整时，不得随意提高承包费，变相增加农民负担。除工副业、果园、鱼塘、“四荒”等实行专业承包和招标承包的项目外，其它土地的承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提留、乡统筹的范围，要严格控制在上年农民人均纯收入的5％以内。（2）为了保护土地承包经营人的利益，承包经营人以个人名义承包的土地（包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等）、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包经营人在承包期内死亡，该承包经营人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺序继承人（配偶、子女、父母）中只有不满 16周岁的子女、或者只有不能辨认或不能完全辨认自已行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者给予相应补偿，其补偿作为遗产，依法继承。

第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

【释义】 本条是关于国有土地可以由单位或者个人承包经营从事农业生产和农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营从事农业生产的规定。

一、本条规定同上述第十四条的规定，均是在原土地管理法第十二条规定的基础上修订的。本法第十四条规定的是农民集体所有的土地由本集体经济组织的内部成员承包的问题。本条规定则是农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的成员承包的问题，本条还同时保留了原土地管理法第十二条中关于国有土地承包经营的原则规定。就国有土地的承包经营来讲，原土地管理法第十二条规定的是国有土地可以由集体或者个人承包经营，修订后的土地管理法是由“单位或者个人承包经营”，这就是说修订后的土地管理法扩大了承包主体，即将“集体”扩大到“单位”。原来的集体一般理解为集体所有制单位及其全民所有制单位内部的下级组织，而现在的单位则包括任何单位。就农民集体所有的土地来讲，修订后的土地管理法将其规定的非常清楚，分为内部成员的承包和外部成员的承包。其中内部成员的承包适用第十四条的规定，外部成员的承包适用本条的规定。

二、国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。国有土地承包经营应根据本条规定和其他有关法律的规定订立承包经营合同，约定双方的权利和义务。农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有土地的所有权人决定由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营应根据本条规定和其他有关法律的规定订立承包经营合同，约定双方的权利和义务。

三、国有土地由单位或者个人承包经营和农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营均应符合国家法律规定，不能随意进行，否则所订承包合同无效。一般来讲具有下列情况之一的合同无效：属于违反国家法律、政策的；损害国家利益和社会公共利益的；违背民主议定原则的；采取欺诈、胁迫或其他不正当手段签订的；发包人无权发包的；承包人私自转让、转包承包合同以及转包渔利的。这里需要说明的是，转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为。转让的合同内容虽无改变，但是变更了承包人，终结了原承包人与发包人的权利义务关系，确立了受让人与发包人的权利义务关系。转包是指承包人把自已承包项目的部分或全部，以一定的条件发包给第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原发包人履行合同的行为。承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效。承包人在履行承包合同中有安排劳务的经营自主权，某些临时性的劳务，如季节性的农活，果子的摘收、销售等，可以不经发包人同意包给他人。

四、关于承包土地的调整，本条没有像第十四条那样规定严格的程序，但也不能随意变动。如果变动也须依据合同的约定及法律的规定。这两类承包主体是有区别的。第十四条中的承包经营合同的承包方是农民集体所有土地的所有者中的一员，生长、生存于该土地上，和该土地不仅仅是一种合同关系，如果他对该土地没有了土地使用权即土地承包经营权，就等于剥夺了他的命根子，他就有可能没有生存之处。所以，必须规定严格的法律程序。至于本条所规定的承包者则不是该土地所有者的成员。和该土地只是一种合同关系，只需要按一般的合同权利进行保护。

五、农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，也需要经过一定的程序。根据本条第二款规定，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。规定本条程序的目的是确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农民集体所有土地所有权的侵害。

第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

【释义】 本条是关于土地所有权和使用权争议解决的规定。

一、本条是对原土地管理法第十三条的修订。原土地管理法第十三条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”（第一款）“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”（第二款）“个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”（第三款）“当事人对有关人民政府的处理决定不眼的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”（第四款）“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。”（第五款）从上述规定可以看出，本条规定对原土地管理法第十三条的规定，没有作实质性修订。只是为了同其他有关条文保持一致和文字的简洁作了一些个别改动。改动之处有：一是将原土地管理法第十三条的第二款和第三款合并成一款，并将“全民所有制单位”和“集体所有制单位”统一修改成“单位”；二是将原土地管理法第十三条中的“任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。”修改为“任何一方不得改变土地利用现状”。

二、土地所有权和使用权争议一般是指与土地所有权和使用权相关的争议，比如土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。关于土地所有权和使用权，从法律上来讲应当非常明确，但是由于地界不清、土地权属紊乱和因政策、体制的变更造成的历史遗留问题，便产生纠纷、使得争议各方各持已见，在这种情况下就需要有法律处理的原则和程序。

三、关于土地权属争议，本条规定了三种解决的办法：

1．争议发生后先由当事人之间协商解决。所谓协商，就是指土地所有者或者使用者之间在权属发生争议后，各方在自愿互谅的基础上，依照法律的规定，直接进行磋商，自行解决争议。如果争议各方达成一致意见则协商成功。如果协商不成或者协商达成了协议而另一方又反悔，不履行协议，他方可以依照本条的规定提请人民政府处理。

2．当事人协商不成时由人民政府处理。根据本条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府

处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的进行行政裁决。其中人民政府的调解是依据事实和法律对当事人进行调停，促使争议各方当事人进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，人民政府则依法进行裁决。一般来讲，具体工作由土地行政主管部门承办，但作出处理决定须以人民政府的名义并出具处理决定书。该决定书须加盖人民政府处理土地所有权和使用权争议的专用章。处理决定书：一般列明各方当事人的基本情况；申请理由、争议事实和双方的要求；处理决定所认定的事实、理由和适用的法律；处理决定；不服处理决定的期限。

3．当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。这里包含两类诉讼：

（1）根据最高人民法院1991年6月11日《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干意见（试行）》中受案范围第七条关于“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理”的规定，本条所讲的向人民法院起诉，对于需要人民政府确认所有权和使用权的归属的纠纷（即司法实践中所讲的确权纠纷），应理解为向人民法院提起行政诉讼。这里需要注意的是，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，必须在本条所规定的法定时间即三十日内进行，如果超过本条所规定的时间，该决定即产生法律效力，当事人必须履行处理决定。根据最高人民法院于1991年7月24日对河北省高级人民法院“关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复”，行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方当事人不履行的，对方当事人不应以民事侵权案向法院起诉，可向行政机关提出申请执行，该行政机关依照行政诉讼法第六十六条（注：第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定时限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行）的规定，可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。

（2）除了上述所讲的需要人民政府进一步确认所有权和使用权的归属的土地争议以外。其他土地所有权和使用权的争议，比如土地权属已经明确的侵犯土地所有权和使用权的争议等纠纷则应以侵权之诉提起民事诉讼。也就是说，有关当事人对于人民政府对这类土地纠纷的调解处理决定不服的，可以依据《民事诉讼法》的有关规定，以争议中的另一方当事人为被告向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。

此外，这里还需要说明的是，本条规定的土地所有权和使用权争议解决的三种办法中，如果有关当事人的土地所有权或者使用权的归属需要先由有关人民政府确认的，人民政府的处理是本条所讲提起有关诉讼的前置必经程序．如果没有经过这个程序。人民法院不予受理。

四、在土地所有权和使用权争议过程中，当事人必须遵守本条第四款的规定，即“在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地利用现状。”同时，有关人民政府也应注意，对存在土地争议的土地，在争议没有解决前，不应进行土地登记。

第二部分 释义 第三章 土地利用总体规划

第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

【释义】 本条是关于土地利用总体规划编制依据和期限的规定。

一、土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排。各级人民政府组织编制土地利用总体规划的主要依据之一是国民经济和社会发展规划。土地是国民经济与社会发展的基础，国民经济与社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展规划提供土地保证。土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济与社会发展规划的要求。

二、各级人民政府组织编制土地利用总体规划的另一个重要依据是国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。国土整治规划的主要任务是勾划国土开发整治的基本蓝图，进行生产力与人口、城镇的总体规划布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求，制定国土整治的重大政策、措施。国土整治规划要靠土地利用总体规划来落实，土地利用总体规划要充分反映国土整治规划的要求。

三、各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时，要充分考虑资源环境保护的要求。一是要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量稳定的前提下，制定土地利用总体规划，二是要充分考虑生态环境建设的要求。我国耕地中坡度大于25度的有9100万亩，这是造成水土流失，河道水库淤积，洪水泛滥的重要原因。在土地利用总体规划中应分期分批将这些陡坡耕地退耕还林还牧。在土地利用总体规划中应划出重点土地整理区，通过对田、水、路、林、村的综合整治，改善生产和生活环境，提高土地利用率，增加土地有效使用面积。

四、各级土地利用总体规划的编制应当充分考虑当地土地供求状况。在我国第一次土地利用总体规划的编制中，是以土地需求为主，是保建设用地的规划。根据我国人多地少，耕地不足的国情，新的土地管理法确定了以土地供应制约和引导需求的方针。也就是说，土地利用总体规划的编制，应当充分考虑当地土地供应能力，在耕地总量不减少的前提下，决定建设用地供应数量。

五、国务院确定土地利用总体规划的规划期限。土地利用总体规划是长期的规划。其规划期限应当与国民经济与社会发展规划、国土整治规划期限相协调。在通常情况下，土地利用总体规划的期限为十五年。我国第一次土地利用总体规划的期限为1985—202_年，目前正在开展的第二次土地利用总体规划期限为1995—202_年。今后的土地利用总体规划具体期限，由国务院确定。

第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

【释义】 本条是对地方各级土地利用总体规划编制要求的规定。

一、在编制土地利用总体规划时下级规划应当服从上级规划。我国的土地国情决定了土地的合理利用和耕地的保护，是涉及全民族根本利益和可持续发展的大问题，必须由代表全民族长远利益的中央政府来安排。并通过全国土地利用总体规划来体现。在我国第一次土地利用总体规划（1985—202_年）编制中，限于当时的条件，采用了上下同步编制的方法。这种方法虽然加快了编制进度，却使全国土地利用总体规划的目标和要求在地方土地利用总体规划中难以落实。

目前正在编制的1995—202_年土地利用总体规划，采用了自上而下的方法，逐级进行。上级土地利用总体规划是下级土地利用总体规划的编制依据。下级土地利用总体规划要落实上级土地利用总体规划的要求。

二、下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。所谓土地利用总体规划控制指标是指根据该规划确定的土地利用目标而分解的需要下级土地利用总体规划执行的主要规划指标。土地利用总体规划的控制指标主要有两项。一是建设用地总量，其中包括建设占用耕地的数量；二是耕地保有量。全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下，确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。只有这样，才能保证中央政府确定的全国土地利用总体规划通过地方各级土地利用总体规划落实到乡，落实到地块。

三、省级人民政府要确保本行政区域内的耕地总量不减少。党中央、国务院明确要求，各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本行政区域内耕地总量只能增加，不能减少。各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划要确保辖区内耕地总量不减少。在《土地管理法》修改过程中，有人担心部分省、市特别像上海市这样的大城市的耕地总量平衡能否做到。上海市是我国人口最多，人口最密集的城市，其市区人均占地仅43平方米。改革开放以来，市内各项建设发展很快，土地需求量大，吃饭用地与建设用地的矛盾十分突出。但上海市政府按照中央的要求，转变土地利用方式和土地管理方式，采取盘活存量土地，实行“三个集中”的办法，即工业向园区集中，居民向集镇集中，耕地向规模经营集中，充分挖掘土地潜力。上海市土地利用总体规划表明，到202_年，上海市完全可以做到耕地不减少。上海市能做到的，其他省、自治区、直辖市也能够做到。

第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；

（三）统筹安排各类、各区域用地；

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

【释义】 本条是关于土地利用总体规划编制原则的规定。

一、保护耕地和控制建设用地的原则。保护耕地与严格控制建设用地是一个问题的两个方面。目前，城市、集镇和村庄盲目扩张是造成耕地减少的重要原因，要保护耕地，就要严格控制城市、集镇和村庄建设用地规模。在土地利用总体规划编制中，要依据上级土地利用总体规划的建设用地控制指标，认真审核当地城市和村庄的人口规模和人均用地标准。目前，一些城市、村庄和集镇规划中建设用地规模偏大的原因一是预测的城镇人口规模偏大，二是规划的人均用地标准偏高。在土地利用总体规划编制中各级政府要认真贯彻《国务院关于加强城市规划工作的通知》的要求：一是非农业人口10O万以上的大城市的建设用地规模原则上不得扩大；二是非农业人口50万以上的大城市的建设用地，到202_年应控制在已批准的城市总体规划的近期建设规划规定范围内，不得扩大；三是城市、集镇、村庄建设应充分挖掘现有用地潜力，提高土地利用率。在此基础上，确定建设用地规模，并通过土地利用分区，将各类建设用地区体现在土地利用总体规划图上。同时，划出基本农田保护区和一般耕地区，对耕地实行特殊保护。

二、提高土地利用率的原则。在土地利用总体规划的编制中，要认真分析城乡各类用地特别是建设用地的潜力，在此基础上，严格控制城镇、村庄的用地规模，促进土地的集约利用。

据对上海等12个城市的调查，城市建成区内部土地利用潜力在 25％以上。这些潜力包括城市内部的空闲地和旧城改造的潜力。全国有640个城市，依此计算，这些城市内部用地潜力达4815平方公里，可安排城市人口 4815万。全国土地详查表明，目前我国农村居民点用地达16万平方公里，人均用地达192平方米。如按人均120平方米计，现有农村居民点土地利甩潜力达38％，约9000多万亩。随着城市化水平的提高，农村人口将有所下降，农村居民点用地潜力很大。在我国大部分地区，农田中不同程度地分散着一些闲散地、废沟塘、取土坑等。据调查，通过农村土地整理，可增加5—10％的耕地。

在土地利用总体规划的编制中，要通过建设用地控制指标，土地开发指标以及严格控制城镇、村庄用地规模来体现提高土地利用率。

三、统筹安排用地的原则。土地利用总体规划的对象是区域内的全部土地，而不是某一种用地或某一局部用地。它要协调土地开发、利用、整治、保护之间的关系，要协调土地供需之间与各业之间的用地矛盾，协调建设与吃饭之间的用地矛盾，使该区域的土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。因此，在土地利用总体规划的编制过程中应当认真听取各产业部门和各地区的意见，以便统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地，在各区域间合理配置土地资源。

第三篇：校训释义

自强不息，厚德载物；明体达用，兼善天下。的寓意

自强不息，厚德载物；

“自强不息”要求学生具有奋发图强，勇往直前，争创一流的品格。如梁启超所言：“君子自励犹天之运行不息，不得有一暴十寒之弊，学者立志尤须坚忍强毅，见义勇为，不避艰险。”

“厚德载物”要求学生具有团结协作，严以律己，无私奉献的精神。如梁启超所言：“君子接物，度量宽厚，犹大地之博，无所不载。责己甚厚，责人甚轻。名高雍容，望之俨然，即之温然。”

“自强不息，厚德载物”作为中国传统文化的重要内涵，体现了一种健全的人格，它集刚健和柔顺两种不同的特质于一身，标志着人格发展的一种全面性。

“厚德载物”意思是说，以深厚的德泽育人利物。出自《周易》中的卦辞：“天行健，君子以自强不息；地势坤，君子以厚德载物”。天（即自然）的运动刚强劲健，相应于此，君子应刚毅坚卓，愤发图强；大地的气势厚实和顺，君子应增厚美德，容载万物。这是古代中国人对宇宙的朴素唯物主义看法，也是中国人的宇宙观。明体达用，兼善天下

明体达用是出自北宋胡瑗创造的“苏湖教法”，是宋代影响较大的主流教育方法。其中“体”是指事物的形质，有本体、理体之意；“用”指事物的功用，含有应用、运用之意。如李颙所说“明道存心以为体，经世宰物以为用。”“明体”是根本，“达用”是目的；“明体”是认知，“达用”是践行。“按我们对它的理解，就是要识大体、明规律、懂规则，自觉按规律和规则行事，主动应用规律和规则造福于社会。” “体”的内涵十分丰富，“用”的范畴非常广泛。“体”有品德之体、智能之体、审美之体，“用”有于己之用、利人之用、济世之用。“兼善天下”源于《孟子.尽心上》篇中的句子：“穷则独善其身，达则兼善天下”意思是不仅求自身之善，还要以天下为己任。“兼善天下”的思想可以概括为：“志存高远、完善自我、德才兼备、服务社会”。

第四篇：词语释义

新词语释义：

（1）编造：

1、把具体资料加以组织排列写成表册

2、凭想象创造

3、捏造

（2）包袱：

1、用布包起来的衣物包裹

2、包衣物用的包单

3、比喻某种负担

4、祭扫时的焚化品。

5、曲艺术语。指相声、山东快书等曲艺中的笑料。

（3）蓓蕾（bèi lěi）：

1、花蕾，含苞未放的花

（4）哺育：

1、喂养

2、比喻培养；培育

（5）濒临：

1、指位置相邻，接界

2、接近、将要

（6）淡薄：

1、同“ 淡泊 ”

2、轻淡，微弱

3、稀薄，清淡。谓密度小，或味不浓

4、指

妆饰雅淡朴素

5、印象浅淡而模糊

6、冷淡

7、冷落；萧条

8、寒素

（7）典范：1可以作为学习、仿效标准的人或事物

（8）低谷：

（9）广袤：

1、指土地面积。从东到西的长度叫“广”，从南到北的长度叫“袤”

2、开阔；

广阔

（10）骄傲：

1、自负而轻视他人

2、自豪

3、值得自豪的人或事物

（11）观望：

1、观瞻；外观

2、眺望；观看；张望

3、谓怀着犹豫不定的心情观看事态发

展

（12）厚重：

1、（13）粗犷：

1、粗鲁强横

2、粗率豪放

（14）捐献：

1、以财物捐助

2、泛指舍弃，献出

（15）绮丽：

1、华美艳丽；鲜明美丽

2、形容辞藻华丽

（16）求索：

（17）涉猎：

1、谓读书治学或学习其他技能，但作浮浅的阅览或探索，不求深入研究掌

握

2、接触，涉及。指同另一事物发生某种关系或联系

（18）萧索：

1、萧条冷落；凄凉

2、疏散；稀少

3、淡漠

4、衰颓

5、风雨吹打树叶的声

音

（19）邮购：

1、通过邮汇、邮寄手续，购买货物。多用于书刊。商店也有特设邮购部办

理邮购业务的（20）恣意：

1、放纵，肆意

第五篇：弟子规精选(释义)

1、弟子规 圣人训 首孝弟（同‘悌’）次谨信

【解释】弟子规，是圣人的教诲。首先是孝敬父母、友爱兄弟姊妹，其次是谨言慎行、信守承诺。

2、泛爱众 而亲仁 有余力 则学文

【解释】博爱大众，亲近有仁德的人。学好自己的思想道德之后，有多余精力，就应该多学多问。

3、父母呼 应勿缓 父母命 行勿懒

【解释】如果父母呼唤自己，应该及时应答，不要故意拖延迟缓；如果父母交代自己去做事情，应该立刻动身去做，不要故意拖延或推辞偷懒。

4、父母教 须敬听 父母责 须顺承

【解释】父母教诲自己的时候，态度应该恭敬，并仔细聆听父母的话；父母批评和责备自己的时候，不管自己认为父母批评的是对是错，面对父母的批评都应该态度恭顺，不要当面顶撞。

7、事虽小 勿擅为 苟擅为 子道亏

【解释】事情虽小，也不要擅自作主和行动；擅自行动造成错误，让父母担忧，有失做子女的本分；

8、物虽小 勿私藏 苟私藏 亲心伤

【解释】自己有什么东西，就算很小，也不要背着父母私藏。天下没有不透风的墙，如果私藏东西，即使自己很谨慎，也免不了会有被父母发现的一天，那时父母会伤心；

17、兄道友 弟道恭 兄弟睦 孝在中

【解释】兄长要友爱弟妹，弟妹要恭敬兄长；兄弟姊妹能和睦相处，父母自然欢喜，孝道就在其中了；

18、财物轻 怨何生 言语忍 忿[fèn]自泯[mǐn]

【解释】轻财重义，怨恨就无从生起；言语上包容忍让，忿怒自然消失；

19、或饮食 或坐走 长者先 幼者后

【解释】饮食用餐，就坐立行走；年长者优先，年幼者在后；

21、称尊长 勿呼名 对尊长 勿见能

【解释】称呼尊者长辈，不应该直呼其姓名；在尊者长辈面前，应该谦虚有礼，见到尊者长辈有所不能，帮助可以，但不应该故意炫耀自己的才能，故意显示自己比尊者长辈强；

28、朝起早 夜眠迟 老易至 惜此时

【解释】早上应该早起，晚上不应该过早睡；因为人生易老，所以应该珍惜时光；

30、冠必正 纽必结 袜与履 俱紧切

【解释】穿戴仪容整洁，扣好衣服纽扣；袜子穿平整，鞋带应系紧；

33、对饮食 勿拣择 食适可 勿过则

【解释】对待饮食，不要挑挑拣拣，嫌这嫌那；饮食吃饱吃好就行，不要过分追求美食，更不要过分追求奢华；

34、年方少 勿饮酒 饮酒醉 最为丑

【解释】少年未成，不可饮酒；酒醉之态，最为丑陋；

弟子规精选（释义）一（3）班

魏嘉翼

45、凡出言 信为先 诈与妄 奚可焉

【解释】开口说话，诚信为先；欺骗和胡言乱语，不可使用；

52、见人善 即思齐 纵去远 以渐跻

【解释】看见他人的善举，要立即学习看齐；纵然能力相差很远，也要努力去做，逐渐赶上；

53、见人恶 即内省 有则改 无加警

【解释】看见别人的缺点或不良行为，要反省自己；有则改之，无则加以警惕；

54、惟德学 惟才艺 不如人 当自砺

【解释】只有品德学识才能技艺不如别人，应当自我激励，自我磨砺，自我提高；

60、凡是人 皆须爱 天同覆 地同载

【解释】 凡是人类，皆须相亲相爱；因为同顶一片天，同住地球上；

61、行高者 名自高 人所重 非貌高

【解释】德行高尚者，名声自然崇高；人们内心真正敬重的是德行，而不是那些表面上权势高，地位高的人；

62、才大者 望自大 人所服 非言大

【解释】大德大才者，威望自然高大；人们内心真正信服的德才，而不是那些嘴上谈论的大官，大人物，大财商；

74、势服人 心不然 理服人 方无言

【解释】仗势逼迫别人服从，对方难免口服心不服；以理服人，别人才会心悦诚服。

75、同是人 类不齐 流俗众 仁者稀

【解释】同样是人，善恶正邪，心智高低，良莠不齐；流于世俗的人众多，仁义博爱的人稀少；

76、果仁者 人多畏 言不讳 色不媚

【解释】如果有一位仁德的人出现，大家自然敬畏他；他直言不讳，不会察色献媚；

77、能亲仁 无限好 德日进 过日少

【解释】能够亲近有仁德的人，向他学习，是无限好的事情；他会使我们的德行与日俱增，过错逐日减少；

78、不亲仁 无限害 小人进 百事坏

【解释】不肯亲近仁义君子，就会有无穷的祸害；奸邪小人就会趁虚而入，影响我们，导致整个人生的失败。

81、读书法 有三到 心眼口 信皆要

【解释】读书的方法有三到：眼到、口到、心到，三者缺一不可； 84、心有疑 随札记 就人问 求确义

【解释】不懂的问题，记下笔记，就向良师益友请教，求的正确答案；

89、非圣书 屏勿视 蔽聪明 坏心志

【解释】不良书刊，摒弃不看，以免蒙蔽智慧和坏了心志。90、勿自暴 勿自弃 圣与贤 可驯致

【解释】遇到挫折，不要自暴自弃，通过身体力行圣贤的训诫，就可以达到圣贤的境界。