第一篇：由财政压力引起的制度变迁

一、引言

如何解释中国近20年来的经济改革，解释一个传统计划体制国家向社会主义市场经济的过渡过程，这对于现有的经济学是一个巨大的挑战。一方面，根据新古典经济学为一些转轨国家制定的改革方案，在实施中却不断遇到许多始料不及的巨大困难。这似乎能够表明，新古典经济学对市场经济的理解存在某种缺陷，对过渡经济的认识则准备不足。另一方面，新制度经济学在分析过渡经济问题时却显示了相当的解释力。新制度经济学把由计划经济向市场经济的过渡理解为一个渐进的制度变迁的过程，并在分析制度变迁过程时强调组织和制度的互动关系。在新兴的过渡经济学领域，新制度经济学可能会成为主流的研究方法（Clague et al.1992；盛洪，1994；Lichtenstein, 1996）。现有的过渡经济学或者侧重从总体上比较激进和渐进这两种改革方式的效果，或者具体分析过渡过程中不断出现的新问题。本文则试图在已有的各种研究的基础上，寻找某种可以进一步解释中国改革进程的分析框架。本文尤其关心的问题是，能否从历史经验和经济理论中找到重大改革的一般性的最初起因，同时，在我们看来，对改革的起因有了较为深刻的认识之后，才能更好地解释改革之路径。本文的思想可以概括为一个中心命题，即财政压力决定了改革的起因和路径。

和许多其它的过渡经济学文献一样，本文也受到新制度经济学研究方法的影响。我们也认为，改革是一个制度变迁的过程，而改革的最终结果则取决于改革过程中各种组织的相互博弈。在本文中，我们想更为明确地提出：

1．改革的实质是国家主导型的制度变迁。国家的主导作用未必就是说国家会按照长远而详尽的纲领和计划领导改革，在我们看来，所谓国家的主导作用指的是，改革是在保持原有统治之稳定性和连续性的前提下，由国家对既有的政治经济体制作出的自我调整。从历史经验来看，这种调整主要表现在国家逐步放松对市场的管制，以及国家不断退出原有的特权领域，而放松管制和主动退出都是国家出于自身利益考虑理性决策的结果。国家的自我调整意味着对于治国者而言，维持统治的外部条件发生了较为持久而重大的变化。一般而言，影响国家政权稳定的外部条件主要包括：（1）人口压力。人口的数量变化不仅会影响到经济增长的绩效（Forgel,1994），诱发制度的变迁（诺斯，1981），还在很大程度上与国家政权的兴衰有着紧密的联系；（2）外部竞争。在相对开放的条件下，一国的长治久安不仅取决于内部稳定，还取决于和其它国家之间的某种竞争，比如相对其它国家而言的更高水平的福利和安全；（3）制度僵化。从长期来看，没有任何一种良好的体制能够一劳永逸地保证国家的经济增长。随着时间的推移，“制度僵化症”往往会阻碍经济增长，甚至可能引发政权危机（奥尔森，1982）。

2．国家与各种组织的博弈决定改革的路径。尤其要指出的是，改革的最终成功可能取决于国家能否和新兴组织达成合作和结盟。在已有的过渡经济学文献中，经济学家们几乎已经达成一种共识，即，在转轨时期新兴组织的寻利活动是经济增长的主要来源（Krueger,1992）。此外，除了在经济方面对改革的贡献之外，新兴组织的壮大还能给治国者提供新的义理性支持。当然，这种可能性的实现需要看国家和新兴组织之间能否达成稳定的合作，具体地说，这种稳定合作的内容就是新兴组织用稳定税收换取国家提供的产权保护。

3．现有的过渡经济学文献主要采用两种不同的模型。一种是决策模型，即强调国家行为在制度变迁中的主导作用。另一种是博弈模型，即假定制度变迁的结果是社会各种力量与国家博弈的均衡结果。我们在研究方法上试图综合这两种不同的模型。在我们看来，向市场经济过渡是一个由决策模型向博弈模型过渡的过程。传统计划体制的起源在很大程度上是国家意志的产物，因此适合用决策模型加以分析。但随着国家在某些领域的主动退出，给各种社会力量的出现和成长创造了条件。最终，有效的产权制度是这些新兴组织与国家长期博弈的结果。

我们感到，新制度经济学在研究制度变迁时，最需要，可能也是比较欠缺的就是一个分析国家行为的经济学模型。我们希望能在本文中能对这个方面的研究作出一些补充和改进：首先，本文假定国家（或者更准确地说是治国者）是在约束条件下追求自身利益最大化的经济人，并进而定义国家（治国者）的目标函数为追求义理性最大化。其次，我们认为，财政预算可能就是国家追求义理性最大化的约束条件。根据我们的上述假设，可以得出一个假说，即在绝大多数情况下，财政压力是国家推动改革的直接原因。财政压力犹如一个窗口，我们可以透过它望见人口压力、外部竞争和制度僵化等影响国家义理性的更为宽广的背景。我们所谓财政压力，是指不断增加的财政支出（或财政需求）和相对不足的财政收入（或财政供给）之间存在持续的紧张状态。

在阅读有关文献的时候，我们多少感到有些意外的是，对于国家财政与制度变迁之间的关系这样一个重大问题，在主流经济文献中却几乎很少讨论。但是，从熊彼特（Schumpter,1918）和希克斯（1969）对这一问题的先驱性研究中，我们受到了很大启发。

熊彼特在1918年发表了《税务国家的危机》一文。他指出，研究财政历史使得人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”。熊彼特还有一段特别精彩的议论：“从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著，……在社会的转折时期，现存的形式相继殒灭，转变为新的形式。社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机……。”熊彼特认为，财政体制与现代国家制度有着密不可分的联系，以致于可以把现代国家直接称为税务国家。他还指出，财政不仅有助于国家的诞生，还有助于其发展。这不仅是因为支持国家正常运转的官僚体系就是随着税收体制的建立而建立起来的，而且更重要的是，国家借助财政可以日益扩大其管辖权，并把其意志逐渐渗透到市场经济活动中。因此，熊彼特说，“一旦税收成为事实，它就好象一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。”

希克斯1969年所写的《经济史理论》主要谈的是，市场经济的演化自始至终都离不开国家的介入。在向市场经济缓慢演进的历史过程中，只有在国家认同并出面确立了市场经济的两大基石（即法律和货币制度）之后，这种被哈耶克称为“自发秩序”的扩展过程才可能持续不断。而且，市场经济在近代欧洲的形成，同时就是近代民族国家兴起的历史。民族国家借助市场经济力量才能成型，并要依赖于市场经济行使统治权，所以国家意识到必须保障市场经济秩序，同时也加大了对市场经济的控制。在这段历史中我们可以看到，近代民族国家的兴起就是由于财政原因。近代国家起源于16世纪的西欧，这次历史变革的主要原因就是财政压力，即君主们需要大笔金钱去支付战争费用。国家努力克服财政压力，一方面不断寻求向新财富征税，这导致了现代税收制度的建立，另一方面，由于日常征税仍然满足不了非常时期的军费开支，所以借债就成为非常迫切的任务。信用是借债的关键。结果，西欧国家寻求借款的努力，促进了资本市场和整个金融体系的成熟。

我们把熊彼特和希克斯的思想概括为一个基本命题，即财政压力是国家推动改革的直接原因。本文的讨论，从某种意义上讲可说是对熊彼特－希克斯命题的补充和扩展。作为对熊彼特－希克斯命题的进一步解释，我们想补充说明的是，财政压力所解释的是根本性的、在历史上有着转折意义的改革。作为对熊彼特－希克斯命题的扩展，我们认为，财政压力不仅是改革的起因，还将在很大程度上影响改革的路径，因此，一个更为完整的命题应该是：财政决定改革的起因和路径。

二、治理国家的政治经济学

国家作为一个政治系统，至少包括三种不同角色的参与者，即治国者、官员和公民。经济学家在研究政治体系的时候，总是将政治系统中的参与者假定为追求自身效用最大化的理性行为者。虽然这种假设多少是为了更为得心应手地应用经济学的分析工具，但同时它又是与源于霍布斯和托克维尔等人的政治哲学和政治科学的思想一致的。研究政治决策的经济学理论被称为公共选择学说。其中，对公民参与政治决策之规则和过程的研究（Buchanan and Tullock, 1962;），以及对官僚行为的研究（Downs, 1957；Tullock, 1965;Niskanen,1971），都已经相当深入。相比之下，对治国者的研究则较为欠缺。本文试图对治国者（国家领导人）的行为方式作一些初步的分析，以期能进一步充实经济学文献对国家的考察。

本文假定，治国者的目标函数是追求义理性的最大化，也就是说，治国者关心的是长治久安，即尽可能持久而稳定地维持政权的统治。马克斯·韦伯可能是最早讨论义理性的学者之一。他在《经济与社会》中曾给出了一个关于义理性的定义：“社会学所要讨论的政治系统的义理性，只能是［符合命令－服从关系的］相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为二者相关程度的可能性。”（Max Weber，1968）。换言之，义理性是指被统治者服从统治者命令的可能性。只有符合义理性的执政者，才有可能长期、稳定地治理国家。利普塞特上承马克斯·韦伯的观点，指出任何一个民主国家的稳定程度，取决于其政治制度的有效性和义理性。有效性是指实际的政绩，即完成政府基本功能的效率；义理性的意义是指，“这个制度能否形成并维持这种信念，即现存的政治制度最适合这个社会。”利普塞特说，有效性维持政府的运转，而义理性则提供价值判断。在他看来，义理性危机是变革的转折点。（利普塞特，1993）后来，政治学和社会学对义理性的含义进行了更为细致的讨论，政治学文献主要是从以下两个方面讨论义理性的含义：（1）对政府运作的评价（基于效率标准或基于公平标准）；（2）公众对政权的接受程度（主要是根据公众参与政治的程度加以测度的）（Weatherford, 1992）。

本文对义理性的讨论与上述各种观点略有不同。我们认为，治国者的义理性归根到底来自公民和官员对其的拥护。更具体地说，义理性有两个来源：

1．义理性的获得来自于公民的普遍支持。韦伯曾经谈到，国家在公民中的义理性可能来自三个基础：（1）领袖人物的感召力；（2）拥有传统所承认的统治地位；（3）由公民间的理性契约赋予的统治权力。相应地，韦伯将统治分为三种纯粹类型，即卡里斯马型（charismatic）统治，传统型统治和法理型统治。本文认为，无论是在哪一种统治类型下，治国者如欲赢得公民的义理性都必须使公民普遍相信，在其治理之下，公民将获得最大的收益或预期收益。公民的个人收益之所以和国家统治有关是因为：首先，国家制定的产权规则实际上为社会提供了激励机制，从而决定了公民从事寻利性活动的积极性。其次，国家会直接向公民提供各种福利。一般而言，公民个人收益中的第一部分是其在市场经济中个人决策的结果，而其收益中的福利部分则是其在政治市场上参与集体行动获得的。由于国家在争取公民的义理性支持时直接面对的总是参与集体行动的公民，所以国家为了提高义理性，更注意如何满足公民对提高福利水平的需求。

2．义理性的获得也来自于官员的支持。正如韦伯所指出的，法理型统治最有利于国家的长治久安，而官僚体系正是法理型统治的基础。韦伯认为，人类社会处在一个不断理性化的过程之中。在这个漫长的路途中，官僚体系由于其在技术效率上的优越性，逐渐发展了起来，成为管理日益复杂的社会行政工作的不能不依靠的一支力量。同时，官僚体系在不断壮大和膨胀起来之后，日益成为相对独立的利益集团，并在政治领域获得了越来越大的影响力。实际上，官员们不仅维持着国家机器的正常运转，而且在很大程度上还能左右国家的行政决策。这是因为：（1）一般而言，官员阶层在参与选择和任命治国者的程序中比普通公民有更大的影响力；（2）官员体系的高度专业化使得其地位和作用在一般情况下是不可替代的，这也增加了官员在与治国者博弈中的讨价还价能力；（3）官员在分管不同的部门中，往往与其管理的部门形成利益共同体。实际上，我们可以不太严格地假定官员总是某个利益集团的代表，而政府的政策最终常常是各个利益集团博弈的均衡结果。

根据以上的讨论，我们可以进一步得出两个结论：其一，治国者的目标函数中同时也包含着公民和官员的效用，所以近似地讲，治国者出于自利追求义理性最大化，同时也是在追求在某种程度上可做为整体利益的国家利益的最大化，或者说，治国者和作为一个整体的公民之间，以及和官员阶层之间存在着“共容利益”。其二，所谓国家利益并非某种由个体利益加总得到的社会福利函数，而是国家、公民和官员三方相互博弈的结果。值得注意的是，在国家和公民，国家和官员，以及公民和官员之间总是存在着某种利益的冲突，其中公民和官员的利益冲突可能是最直接和突出的。这种利益的不一致使得国家在参加三方博弈时，可以在某个特定时期选择与不同的对手结成联盟，以便提高或至少维持其义理性水平。比如说，治国者可以通过打击腐败的官员争取民心，或在公民力量分散因而很难形成集体行动时更注意依靠官员的支持。

接下来，我们假定治国者主要通过组织生产一组公共产品获得义理性。对于这个假定需要做以下几点说明。第一，我们所说的公共产品，是就其由国家组织生产和分配这一性质而言，与所谓的纯粹的公共产品意义有所不同。纯粹的公共产品是指在生产和消费方面满足不可分性、非拥挤性和非排他性的产品。但事实上，国家所提供的产品远远超过了纯粹公共产品的范围。第二，国家提供的最基本的公共产品包括军队（对外防御）、法律和秩序（对内防御）、意识形态、对外部性问题的管制（如环境保护）、宏观经济管理、货币稳定等等。不过，不同时期和不同体制的国家提供的公共产品集合并不完全重合，对集合中各种公共产品所给予的权重也并不相同。传统计划体制国家的首要目标是实现增长率和充分就业，显然，这与发达市场经济国家的目标函数就有很大不同。第三，国家之所以可以通过提供公共产品获得义理性，首先是因为公民对公共产品存在需求，其次是因为提供公共产品是官员的职责（治国者负责决策，官员负责生产，因此在治国者和官员之间形成了一种委托－代理关系），所以官员的既得利益也是和公共产品的生产挂钩的。

国家提供公共产品要受到财政预算的约束。据此推论，国家提供的公共产品数量应该以不超过财政收入的负担为极限。但实际上，公共产品的生产数量却常常突破这一极限。这是因为治国者经常受到来自公民和官员的双重压力，不得不增加公共产品的产量。

首先，从公民的角度来看，一方面，公民希望获得更多的公共产品数量，但另一方面，由于生产公共产品的成本最终要由公民的纳税支付，所以公民也关心公共产品生产成本的最小化。这里的问题在于，由于公民远离公共产品的生产决策，所以他们对公共产品数量增加的关心和对税收水平维持原状的关心便被割裂开了。换言之，公民一方面要求国家不增加税收，另一方面却要求国家不断增加公共产品的产量。尤其是在民主社会中，个人利益可以通过公共领域表达。民主社会最初的基本信念是公民在公共事务中有平等的权利。但随着民主的通道打开，人们通过公共领域传达的要求逐渐扩展到社会福利的各个方面，并演变成一场“争取应享权利的革命”（revolution of rising entitlements）（丹尼尔·贝尔，中译本，1989）。收入分配超过了社会生产，这就引起了奥康纳所说的“国家的财政危机”，也是皮特斯和罗斯之所以担心“政府是否会破产”的原因（O’Connor,1973;peters and Rose, 1987）。

其次，从官员的角度来看，随着官员体系的不断壮大，其生产公共产品的效率却在逐渐下降。在外部的监督和激励机制方面，由于许多公共产品的产量是难以“测量”的，也由于政府在公共产品的供给和需求方面都作为垄断者出现，所以引起治国者和公民监督官员体系的困难，也使政府部门因缺乏竞争压力而效率低下。进一步地，从内部的监督激励机制来看，由于官员的薪金和增进效率几乎毫无关系，所以官员自身缺乏动力追求效率的增进。根据尼斯卡宁的研究，官员追求的目标包括：薪金、职务津贴、在公众中的声誉、权力、任免权、机构的产出、轻而易举地制造变化、轻而易举地从事行政管理，等等。他还强调指出，除了最后两项之外，官员追求的其它目标均与预算规模有正相关的关系（Niskanen，1971）。由此可见，官员出于自身利益的考虑，倾向于提高公共产品的产量，从而获得更多的预算拨款，而这样做的结果，常常使公共产品的产量超过了社会最优的需要量。

综上所述，国家的目标函数是追求义理性的最大化。为了维持和提高义理性，国家需要组织公共产品的生产。由于生产和分配公共产品都涉及到国家的财政预算，实际上，可以看出，财政预算就是国家追求义理性最大化的约束条件。公民出于自身利益更关心税收水平，亦即财政收入，官员出于自身利益更关心财政拨款，亦即财政支出。因此，在国家追求义理性最大化的约束条件中，包含着治国者、公民和官员之间的博弈关系。

三、财政压力决定改革的起因和路径

（一）财政压力决定改革的起因

回顾历史，我们发现，几乎所有的重大的社会变革都有着深刻的财政压力的背景：发生在中国古代宋、明两朝中期的两次大变法，均肇始于财政长期亏空的积弊（《宋史》；叶坦，1996；黄仁宇，1990）。17世纪英国经历了两次革命（1642年爆发的由奥利佛·克伦威尔领导的内战以及1688年的光荣革命），也都和君主与议会的财政权力之争有关（金德尔伯格，1991；Braun,1975）。偿债压力不仅是法国大革命的直接起因，而且在整个18世纪后期，债务危机和由债务危机引起的通货膨胀始终左右着动荡的法国政局（Sargent and Velde，1995）。一战后德国由魏玛共和国一步步蜕变为专制政体，并最终使希特勒代表的法西斯势力能够执政，是与其战后承担巨额战争赔款而引起国家财政几乎濒于破产直接相关的（keynes，1919；）。所有这些史实，似乎都在支持同一个假说，即财政压力决定改革的起因。

在我们看来，改革是国家主导型的制度变迁，而国家主导改革的初始动机，首先是为了提高或至少维持国家的义理性水平。如果义理性水平可以保持不变，国家的政策大体上也不会变动。但是我们将强调指出，在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的义理性将逐渐下降。这或可称为国家义理性投资的边际报酬递减规律。之所以如此，是因为：（1）由于上一节中提到的公民对社会福利的需求刚性，以及官员扩大预算规模的欲望，国家将不得不不断提高公共产品的产量。这意味着，随着时间的推移，国家维持义理性的难度越来越大；（2）在边界稳定的社会里，随着时间的推移，将出现越来越多的利益集团，利益集团在生产公共产品的决策中起重要影响，其总的趋势是降低生产效率和国民总收入（奥尔森，1982）；（3）随着利益集团力量的壮大，政治生活中的分歧将会加剧，潜在的竞争者增加，而国家的义理性是与潜在竞争者的数量成反比的；（4）一般而言，由意识形态提供的激励作用也会随着时间的推移递减。

与国家义理性投资的边际报酬递减规律紧密联系的是瓦格纳定律，即从长期来看，国家财政支出呈现出不断上升的趋势。此现象最早由19世纪的一位德国经济学家阿道夫·瓦格纳提出。之后，经济学家进一步用计量方法检验了这一假说的有效性（Lewis and Martin, 1956;Oshima, 1957），并提出了各种解释。已有的解释主要可归纳为以下几种：（1）经济发展的早期阶段，尤其是“起飞”阶段需要大量的公共资本形成（Musgrave,1969;Rostow,1971）；（2）公共消费品的需求收入弹性可能大于1，因而公共消费与私人消费的比率随人均收入上升而上升；（3）人口压力至少会影响到公共支出的绝对规模增加；（4）财政支出一旦扩张（比如在战争等危机时期被迫提高税率，扩大开支），则危机过去之后支出仍然不会下降（peacock and Wiseman, 1961）。我们认为，国家义理性投资的边际报酬递减规律与瓦格纳定律的关系更为直接。由于国家的义理性投资边际报酬递减，则仅仅为了维持已有的义理性水平，国家就不得不不断提高财政支出。

义理性的下降迫使国家不断提高财政支出。财政支出持续增加的后果是引起财政收支的缺口不断扩大，财政支出的增长率超过国民经济的增长率。最终，出现了财政压力。财政压力使得国家无法再依靠原有的政策维持义理性水平不变，或者说，财政压力反过来会导致国家义理性的进一步下降。为了打破这一恶性循环，国家开始寻求改革。

从历史经验来看，在国家发动改革的时候，其官员体系和意识形态总是仍然保持着相当的稳定性。相对于财政而言，官员体系和意识形态之所以有更大的稳定性是因为：（1）官员是原有的体制下最主要的既得利益集团，所以他们是政权稳固的最大的支持者，同时，改革在很大程度上依靠官员的实际操作，所以一般情况下官员体系的变动并不大；（2）意识形态的建立需要很高的沉淀成本（sunk cost），因此成熟的意识形态会在较长时期内占据垄断地位，并随着时间的推移，变为深入人心的复杂而普遍的思想情感。所以，改革是在官员体系和意识形态基本稳定时自上而下的变革；财政压力是在官员体系和意识形态相对稳定时的改革动因。

国家寻求缓解财政压力的自利行为改变了产权规则，产权规则又影响到经济绩效，因此，本文的基本命题实际上说的是：政治决定经济。一个在经济增长理论中一直被忽视的重要现象是，经济的增长或衰退经常是在一国范围内出现的，这从某个侧面有助于说明我们的观点。

（二）财政压力决定改革的路径

财政压力的出现，对国家的义理性提出了不容回避的挑战。国家将被迫调整原有的政治经济体制，以做出相应的应战，这便是国家主导的改革。当面对财政压力时，国家实际上有两种不同的对策。首先，既然公共产品产量过多是国家财政危机的直接原因，那么面对财政压力，国家直接做出的政策调整恐怕就是减少国家承担的公共产品生产数量，以此节省财政支出。我们称之为“甩包袱”。必须指出的是，国家“甩包袱”的同时，总是伴随着某些权利的下放。国家之所以甘愿下放权利，是因为经过利弊权衡，认为这样做是合算的。当然，国家也可以采取另一种对策，即更为努力地挖掘财政收入增加的潜力。鉴于从旧的经济部门中收取的财政收入已几乎达到极限，则唯一能够有所作为的就只能是向新兴部门征税。因此我们称之为“向新增财富征税”。

一般来讲，“甩包袱”和“向新增财富征税”实际上是改革过程中的两个不同的阶段。国家在改革中选择不同的战略，会在很大程度上决定改革的路径，也就是说，“甩包袱”和“向新增财富征税”这两个不同阶段的先后排序。以下我们试图证明，如欲获得改革的成功，则这两个阶段的先后次序是不可颠倒的。具体地说，如果“甩包袱”在前，“向新增财富征税”在后，就能减少财政收支缺口，促进经济增长，并由此提高国家的义理性；反之，如果“向新增财富征税”在前，“甩包袱”在后，则可能引起财政问题更加恶化，同时会遏制经济的增长动力，最后易导致国家义理性的进一步下降。

首先，让我们来看第一种情况，即“甩包袱”在前，“向新增财富征税”在后。

依常情而论，国家主动降低其公共产品的供给会引起义理性的下降，但在财政压力相当迫切的情况下，这种义理性的下降可能是有限的。在国家的财政危机已经为公民了解，而国家依然维持着自己的统治稳定性的条件下，公民会预期到在原有体制下寻求进一步收入分配的“寻租活动”的收益是递减的，希望国家能够提高福利水平甚至维持原有福利水平已经是此路不通了，同时，我们还要看到，国家在“甩包袱”的时候常常能够给予公民更多的权利，因此公民会把更多资源投放到体制外的寻利活动中。面对国家的财政危机，官员的反应要更为复杂：一方面，官员直接拥护国家统治的稳定性，不愿看到国家因为财政压力而破产的局面，但另一方面，如果官员们都预期国家的财政破产是不可避免的，那么他们会象挤兑银行那样争相“提出”原有体制下自己可以控制的那部分国家财产，结果就果真促成了国家的财政破产（Solnick，1996）。我们在此暂且排除后一种可能性的发生。

“甩包袱”首先意味着国家要退出对经济活动的控制和干预。一方面，国家不再作为公共产品的垄断供给者，另一方面，国家也不再承担分配公共产品的责任，而是让公民作为消费者直接从新的供给者那里直接购买，这便创造出了巨大的市场和巨额的利润。这些市场和赢利机会被释放出来之后，又会不断引致出新的潜在的市场和利润。于是，越来越多的生产要素便有了可被组合和配置的场所。

与此同时，“甩包袱”还意味着从旧体制中分离出去的生产要素现在必须在竞争中自己求生存。如果我们承认经济增长的动力来自创新活动，那么新兴部门在适应市场竞争的过程中扮演的正是创新者的角色，它们逐渐成长壮大，并成为经济增长的主要源泉。新兴部门持续增长，而旧的既得利益部门则相对停滞，最终，两个部门之间的增长率的差别会变成它们在国民经济整体中所占份额的差别。在这种情况下，新兴部门适合充当转折时期国家财政收入的新的可靠来源。

最后，新兴组织的出现可能是打破旧有“分利集团”的一种有效办法（孙广振和张宇燕，1997）。奥尔森（1982）指出，在一般情况下，社会中的特殊利益组织或集团会降低社会效率和总收入，并使政治生活中的分歧加剧。在他提出的消除分利集团的诸种设想中，有两种与过渡经济最为相宜：奥尔森谈到，采取剧烈变动的措施并促使经济高速增长（改革），或是从在封闭的体系之外引入自由贸易（开放），都能有助于削弱分利集团的影响。由此可见，改革和开放的一个主要作用就是在旧体制之外培育出了新兴组织，而经验研究表明，新兴组织形成垄断的可能性要小得多。利用新兴组织打破“分利集团”，意味着从某种意义上讲，新兴组织在转轨时期可能会为国家提供新的义理性的支持。

再看相反的情况，即先“向新兴财富征税”，再“甩包袱”。

在这种情况下，国家虽然可能获得较为稳定的财政收入，暂时缓解财政危机，但从长期来看，在没有遏制国家财政支出急剧增长的条件下增加财政收入，无助于从根本上解决财政危机。更为严重的问题在于，在向新兴财富征税的同时，国家并不会相应地让渡权力或主动提供产权保护，新兴寻利集团在和“寻租集团”的竞争中本来就已经处在劣势，而政府的过度干预和高额征税对新兴组织的壮大不啻釜底抽薪。结果，“寻租活动”日益猖獗而“寻利活动”逐渐萎缩，经济增长将失去动力，国家亦将因无法解决财政危机而失掉相当的义理性支持，最终的结局可能是改革失败甚或政权倒台。

既然这种先“向新兴财富征税”后“甩包袱”的改革路径几乎注定失败，为什么在历史中却屡屡见到改革者重蹈覆辙呢？原因可能在于：（1）缺乏一种有效的机制使治国者对未来收益给予足够的重视，或者说，如果治国者对未来收益的贴现率过低将导致政治上的短视行为；（2）既得利益集团的力量往往过于强大，给改革带来了阻力；（3）由于原有的税收体制所限，或因为由体制创新到经济增长之间存在长达数年甚至十数年的时滞问题，由新兴组织创造的财富无法及时地转化为国家岁入，而财政危机的迫切性可能使国家不得不放弃改革的努力，而是用出卖特权的方法换取短期内稳定的财政收入。这种方式从短期来看可能富有成效，但其长期后果则是有害的。因为用特权换岁入的方式损害了产权安排的公正与平等，而一个缺乏公正与平等的产权制度会挫伤人们从事生产性活动的积极性，并由此使经济萎顿。

温习中外历史上的改革经验，是为了寻找解释当代中国改革的理论。在经过了一番初步的、但仍然要算是非常艰难的探讨之后，我们想在此文的结尾处引申出关于中国改革的一个命题。当然，这一命题在严格意义上讲只是一个初步的假说和猜想，但进一步的理论论证和经验分析恐怕就只能留待以后的工作完成了：

在社会主义国家最终建立的计划体制，归根结底是为了帮助实现国家目标。这种体制在本质上是一种财政主导型的体制。在中国经济体制改革的过程中，财政关系的变更贯穿始终。尤其是在传统体制的后期，社会主义国家一直处于财政紧张的局面，这可能是导致1978年中国经济改革的直接原因。在这之后，我们可以看到，国家在财政压力面前步步后退，新兴的经济组织逐渐繁荣，国家与新兴组织之间较为稳定的合作促进了近20年来中国经济增长的奇迹。这是我们理解中国改革的一条基本线索。

第二篇：由学业压力引起焦虑情绪的案例报告

因学业压力引起焦虑情绪的案例报告

摘要：案例中的大学生受高考失利和转专业后不适应的影响出现了焦虑情绪，咨询师通过与求助者建立良好的咨询关系，有针对性地做心理测验，合理评估和诊断出求助者的心理问题，并在此基础上与求助者商定恰当的咨询目标。通过主要运用认知行为疗法进行了五次咨询，使求助者认识到心理问题产生的原因，学习并建立起新的合理的信念，从而逐步减轻焦虑情绪，达到了预期的咨询效果。

关键词：学业压力 焦虑 认知行为疗法 放松疗法 一、一般资料

（一）人口学资料

王某，男，22岁，未婚，机械设计制造及其自动化专业，大学本科二年级学生，来自南方农村，父母健在，家庭经济状态一般。

（二）个人成长史

足月顺产，出生于广东省茂名市农村家庭，自幼身体健康，无重大疾病史，无精神病家族史。父母关系融洽，除非常关心子女的学习成绩外，平时相互间的沟通不多。父亲以在家乡承领建筑装修为业，母亲在小学六年级前主要忙于耕种农田，后来在村里经营小店。家中有兄弟姐妹三人，排行老大，有一弟一妹。父母要求严格，自幼学习刻苦认真，成绩优良，性格温顺，是家人、邻居眼里的好孩子和老师眼里的好学生。高中时考入本市重点中学，高二时进入尖子班，成绩一直名列前茅，自己和家人的期望值都较高，但高考发挥失常，分数只达到第二批本科线，并且是被调剂专业录取，本想复读一年重新再考，但考虑到家庭经济状况，不愿再给父母增加负担，想早点毕业以分担家庭压力。由于高考的打击，情绪曾经非常低落，感觉自卑，和高中大部分同学失去了联系。大学入学后，学习勤奋努力，基本不参加文娱和体育活动，一年级第一学期期末成绩居班级第五，同时申请转专业获批准，第二学期转入第一志愿专业。转入新专业后出现适应不良，自称长达半个学期跟不上新专业的教学进度，所以转专业后一直很苦闷，感觉压力很大，非常害怕自此会从尖子生“堕落”成差生。第二学期期末考试时，因害怕成绩不及格而未参加自以为最难的1门课程考试，但其余课程还是出现3门不及格，后在学期初的补考中通过1门，期末考试平均分在全班48人中居倒数第四。

（三）精神状态

面容憔悴，精神不振，情绪低落。谈吐自如，逻辑思维清晰，表情未见僵木。

（四）身体状态

身体消瘦，但无重大疾病史，无精神病家庭史。高考和大学入学体检均未发现躯体疾病。

（五）社会功能

能按时参加正常课程，但上课、自修时注意力不集中，学习效率低；不回避与人交往，但交往过程多被动，同学间人际关系一般，和家人朋友联系较少；日常生活有规律，作息习惯良好，但睡眠质量不高，偶尔出现失眠现象。

（六）心理测验结果

根据求助者情况选用焦虑自评量表（SAS）和抑郁自评量表（SDS）。

测验结果为：SAS测量标准分为62分，显示有中度焦虑；SDS测验标准分为54分，显示有轻度抑郁。

二、主诉和个人陈述

（一）主诉

烦闷压抑，情绪低落，已1个多月。

（二）个人陈述

自高考结束后，除了两三个高中时最好的同学外，我和其他人都失去了联系。暑假时，在这几个同学的再三邀请下，我参加了高中同学聚会，了解到原来高中的同学约有七成现在就读于第一批重点本科院校，并且大部分的同学还在校内各种学生社团或组织中担任主要干部。想到高中时，这些同学当中很多人的成绩都是不如自己的，而自己现在所读的却只是一所第二批地方本科院校，而且成绩又非常不理想，在学生干部经历方面也没有任何作为，于是觉得自己真的非常失败。

我现在对自己的情况真的很烦恼，因为明年小妹就要参加高考了，以她的成绩考个重点大学应该问题不大，万一真的和自己一样倒霉，那至少还是能考上大学的，所以到时家里的经济负担就会更重了，还有就是明年小弟也要升上高中了，这同样会增加家里的开支。想想自己真的很没用，按照我目前的状况下去，我极有可能拿不到毕业证和学位证，而就算真的拿到了这两个证，凭自己所读学校的名气可能也找不到一份好工作，真是这样的话倒不如退学算了，可以趁早出来参加工作帮助家里减轻经济负担。只是转念又想，我的情况虽然现在不大理想，但毕竟现在才大二，要是我平时再花多点时间在学习上的话，或许还是有机会把成绩搞上去的。再说自己现在不及格的课程也不算多，如果毕业前的补考也通过了，那就可以顺利毕业了。毕业后，假如运气好的话，便能找到一份理想的工作，那以后的日子肯定就比现在退学要过得好。还有，就算毕业后一时找不到理想的工作，最起码还有资格去参加 2 研究生考试，又或者我大四时就可以去试试了，怎么说那也是一次机会。考上研究生的话，既可以帮助自己扫除高考时留下的阴影，也可以使自己站在一个更高的起点。所以我退学即等于放弃了所有这些机会，就可能永远无法消除我的失败者形象。

这段时间我一直郁郁寡欢，心情紧张，每天都感觉到压力、矛盾、烦恼，情绪低落，心情烦燥。夜晚虽然还是按时上床，但要很久才能入睡，睡眠质量不行，有时甚至整晚都睡不着。食欲也比以前下降了，胃口不大好，可不感到饿，只是身体虚弱疲惫。上课时不能集中注意力，常常走神，记忆力下降，学习效率不高。课余时间都在自修室，但常常在发呆，胡思乱想。很希望改变这种状态，却又感觉心有余而力不足，更感觉对不起父母和老师对自己的期待。

三、观察和他人反映

（一）亲友反映

据同班和同宿舍同学反映，求助者最近成天闷闷不乐，显得心事重重，很少说话，在宿舍经常发呆。不爱跟同学打招呼，同学主动和他打招呼时有时也会无动于衷，碰上同学在开玩笑时亦反应冷淡。

（二）咨询师了解和观察到的情况

衣着整洁，神情有点疲惫，性格较内向。谈吐得体，逻辑思维正常，讲话声音清晰，语速略慢。能在一定程度上分析判断自己的现状，心理过程协调一致，在谈及高考经历和目前情况时伤心难过，情绪表现与会谈内容一致。

四、评估与诊断

（一）评估

根据相关资料的收集和心理测验结果，求助者精神不振，情绪低落，郁郁寡欢，心情烦燥、紧张、矛盾，主要产生原因是学习遭遇挫折，但结合求助者向来的学习成绩，可推断其智力水平正常。求助者能认识到自己存在的问题并主动前来咨询，可知有较强的自知力和求知欲望。初步印象是一般心理问题，心理正常但不健康，属于心理咨询范畴。具体原因分析如下：

1、生物学因素

求助者为男性，22岁，高考和大学入学体检均未发现躯体疾病。

2、社会性因素

中国就业培训技术指导中心 中国心理卫生协会.心理咨询师(三级)[M].北京:民族出版社,202_:38.（1）家庭方面：父母关系融洽，非常关心子女的学习成绩，求助者高中前的优异成绩使其对求助者有很高的期望值；父母和子女之间缺乏充分的沟通，忽视对求助者的全面关心。

（2）生活事件方面：高考失利给求助者留下了很大的阴影；暑假时高中同学的聚会加剧了求助者的内疚和自责心理；弟妹的升学、求助者的责任感和对现实状况的不满，以及对问题认识的偏颇性动摇了其继续求学的信心。

（3）社会支持系统方面：和父母沟通较少，仅和二三个高中同学保持联系，与现在同学的关系一般；专注于学习，基本不参加课外文体活动，缺乏足够的社会支持和必要的情绪宣泄渠道。

3、心理因素

性格温顺，较内向，缺乏一定的挫折应对技巧和策略；和高中同学对比时有比较强烈的自卑感；责任意识强，但认知上存在偏颇导致过分的自责。

（二）诊断

1、诊断结果

一般心理问题——由学业压力引起的焦虑情绪。

2、诊断依据

一般心理问题是指近期发生的，内容尚未泛化，反应强度不太强烈的情绪问题，常能找到相应的原因，思维合乎逻辑，人格也无明显异常。现结合求助者症状作出分析：

① 反应持续时间：持续一个多月，时间较短。

② 反应的强度：情绪低落，食欲下降，睡眠不良；人格未出现异常，有较好的自知力和主动求治的愿望；强度不大。

③ 刺激的性质：由同学聚会和弟妹升学激发，产生原因为高考失败和目前学习处境的不理想；与学业关系密切。

④ 反应是否泛化：能进行正常的学习和日常生活，情绪反应属于正常心理冲突范围，未严重影响社会功能；内容未泛化。

按照如上分析和心理测验结果，可以确定求助者心理正常但不健康，属于心理咨询的范围。

五、咨询目标

（一）近期目标

缓解求助者的焦虑和压抑情绪，改变其不合理的认知模式，恢复正常的精神状态，提高注意力和学习效率。

（二）长远目标

完善王某个性，形成正确的自我观念，增强其自信心和社会适应能力，提高有效处理各种挫折的能力，促进心理健康发展，使其能正确处理生活中遇到的一般困难和常见问题。

六、咨询方案

（一）方法

根据求助者情况结合使用认知行为疗法和放松疗法。

（1）求助者由于性格原因和遭受的学习挫折，引起焦虑情绪，焦虑的产生源于其对普遍存在的生活事件未形成良好的认知，于是在观念错误的情况下出现了情绪低落、烦闷压抑等症状。因此，咨询的重点应在于纠正求助者的错误认知，分析其产生的原因，把认知中的不合理成分提取出来，通过构建新的正确合理的认知模式缓解其焦虑情绪。此外，考虑到求助者目前异常心理和行为的程度不算严重，同时具有较强的自知力和求助动机，运用认知行为疗法相对更合适些。

（2）放松疗法可以帮助求助者在心理和生理出现紧张时及时得到调节和控制，能有效调整因紧张刺激而出现紊乱的功能，有利于求助者掌握应对一般困难和生活挫折的技巧和策略，也有利于增加其社会适应力和促进心理的健康发展。

（二）时间与费用

1、咨询时间：每周1次，每次1小时左右，共进行5次咨询。

2、咨询费用：免费。

七、咨询过程

具体咨询过程主要包括三个阶段：诊断评估与咨询关系建立阶段，咨询1次；心理帮助阶段，咨询3次；结束与巩固阶段，咨询1次。

（一）第一次咨询

1、咨询任务：收集求助者资料，建立良好的咨询关系，进行心理诊断，商定咨询目标和方案。

2、咨询方法：摄入性会谈法和心理测验。

3、咨询过程：（1）填写咨询登记表，询问基本情况，介绍咨询中的有关事项与规则；（2）做SAS和SDS量表测验，同时向同学了解其生活习惯和精神状态；（3）反馈测验结果，并作出初步问题分析。王丽.一例大学生情绪困扰的心理咨询案例报告[J].考试周刊,202_(7):159-160.4、家庭作业：主动与关系较好的同学或朋友联系，倾诉自己的困难和烦恼，寻求心理上的安慰。

5、本次咨询小结：咨询师通过摄入性会谈和心理测验收集求助者的基本资料，并在征求求助者同意的基础上向其同学了解相关情况；根据已掌握资料对求助者的问题作出初步判断，并向求助者说明存在问题；通过布置家庭作业的方式推动求助者社会支持系统的建立。

（二）第二次咨询

1、咨询任务：加深咨询关系，深入了解求助者的认知方式，使其意识到不良认知的存在；布置家庭作业。

2、咨询方法：会谈法和认知行为疗法。

3、咨询过程：（1）反馈作业完成情况，与求助者分析其在生活中遇到的挫折，表示“人生不如意事十有七八”，所碰到的困难在人群中普遍存在，并表示其现在的各种反应都是正常的，以减轻求助者的心理压力；（2）与求助者分析讨论产生焦虑情绪的原因，一方面是在生活中遇到了困难，另一方面更重要的是由于存在不合理的认知模式，过分看重了学习成绩的重要性，也过分沉溺于高考失利的阴影中，由此认为无论从各方面看自己都是一个失败者；（3）结合求助者在上一次咨询总结的优点，鼓励他主动与人交往，加强体育锻炼并积极参加集体活动，通过转移注意力增强自信心。

4、布置家庭作业：寻找自已的优点，继续加强与家人、同学和朋友的沟通。

5、本次咨询小结：社会支持系统在一定程度上缓解了求助者的焦虑情绪，也使他发现到类似自己问题其实是普遍存在的；咨询师适时引导求助者一步步对产生问题的根源进行分析，运用解释技术使他理解认知模式对现实生活的影响，通过恰当的询问使他意识到错误认知模式的存在。

（三）第三次咨询

1、咨询任务：改变求助者的不良认知模式。

2、咨询方法：会谈法和认知行为疗法。

3、咨询过程：（1）回顾上一次咨询过程，了解求助者作业完成情况；（2）深入分析求助者的认识模式，使其意识到不良认知的存在；（3）帮助求助者建立正确的认知模式。

4、家庭作业：找出自己的缺点和不足；坚持每天写日记，回顾每天的所作所为和哪怕是很细微的收获；每天坚持30-60分钟的体育运动，可以打球、散步和游泳等。

5、本次咨询小结：在承认存在不良认知模式的基础上，咨询师结合求助者的优点增强他的自信心，进而通过合理的引导使求助者意识“辩证法”的涵义，使他初步建立起正确的认知模式；围绕求助者的问题，咨询师建议他写日记和参加体育运动的做法，可以使求助者 6 继续增强自信，找到充实感和一定的精神寄托，同时也在一定意义上为他开辟了不良情绪宣泄的途径。

（四）第四次咨询

1、咨询任务：缓解由于认知不良而导致的紧张、焦虑；逐渐改善睡眠、食欲、注意力等方面的质量。

2、咨询方法：会谈法、认知行为疗法和放松疗法。

3、咨询过程：（1）回顾上一次咨询过程，了解求助者作业完成情况，分析写日记和运动在减轻求助者压力方面的作用，鼓励其继续坚持；（2）向求助者介绍放松疗法，并对其进行肌肉放松训练示范和训练，直到掌握为止。

4、家庭作业：要求求助者如果感觉由睡眠不好、食欲下降、注意力不集中等原因引起焦虑情绪时使用放松训练释放压力，如感觉明显焦虑也坚持每天练习1-2次；记下每次练习放松的感受。

5、咨询小结：既然求助者已经意识到产生问题的根源，也接受了自己原来的错误认知，而且还初步形成了“一分为二”看问题的意识，那接下来对他的焦虑情绪进行疏导便能收到事半功倍的效果了；咨询师通过指导性技术帮助求助者学会放松技术，使求助者的压力能得到有效的释放。

（五）第五次咨询

1、咨询任务：巩固咨询效果；学习有效应对挫折的技巧；增强自信心；结束咨询。

2、咨询方法：会谈法和认知行为疗法。

3、咨询过程：（1）回顾上一次咨询过程，了解求助者作业完成情况，表扬其认真完成的态度；（2）列举一些应对挫折的技艺，如多参加体育运动、适当降低个人期望值、树立知足常乐的生活态度、积极参加班集体活动等；（3）肯定其学习和生活能力，增强求助者的自信心，鼓励其形成并坚持合理的自我评价和学习并掌握正确面对日常压力的技巧；（4）总结咨询过程，巩固求助者合理认知模式，培养面临生活挫折时自我释放压力的能力；（5）结束咨询。

4、家庭作业：（1）坚持写日记和体育锻炼的习惯；（2）继续加强和家人、同学和朋友的沟通；（3）出现不良情绪时学会及时放松自己，释放压力。

5、本次咨询小结：求助者的焦虑情绪、食欲不良、注意力不集中等问题已经得到了较大的改变；为进一步巩固咨询效果，咨询师运用解释和指导性技术帮助使求助者了解并进而掌握一些基本的生活挫折应对技巧；通过肯定求助者的优点，继续提高他的自信心，使他不断养成良好的社会适应能力和心理素质。

八、咨询效果评估

1、求助者自我评估

二个月后，期末考试刚结束，求助者主动预约咨询师，并表示“现在感觉好多了”，“这段时间一直坚持锻炼，精神状况明显好转，失眠、发呆、胃口不好等症状已基本消失”，“跟以前大部分同学也恢复了联系，经常会得到他们的鼓舞”，“期末考试感觉还可以，应该都能及格”。

2、亲友评估

新学期开学后，通过向同学了解发现，求助者“现在开朗多了”，“路上碰到时，他都会主动打招呼”，“在宿舍也会主动和我们聊天”，“听说上个学期参加了学院的书画大赛，好像还获了奖”。

3、咨询师的评估

通过回访和追综，发现咨询基本达到预期效果：求助者的焦虑情绪明显减轻，已能主动与老师和同学交流，人际关系融洽；个性变开朗了，时间安排比较合理，能主动参与班级和学校的活动；学习效率明显提高，学习成绩有较大进步，上学期期末考试仍有1门课程不及格，但在班级中的排名上升了11位，不及格课程在学期初的补考中也通过了。

4、心理测验

学期初对求助者进行了焦虑自评量表（SAS）和抑郁自评量表（SDS）量表再测，测量结果为：SAS标准分降为42分，SDS标准分降为40分。数据说明求助者的焦虑和抑郁情绪已经得到明显缓解，咨询效果达到了预期目标。

第三篇：由“旱情”引起思考

由“旱情”引起思考

（1999年6月21日）

所谓旱情，是指天气出现久晴无雨造成干旱的情况，通常表现在农业生产过程中，只要遇到长时间的高温、干旱天气情况，就会给农作物的生长带来威胁，直至绝收，有的地区因缺水给人畜饮水带来困难。故旱情重、旱灾等是对农业生产和干旱地区人们的生活而言。

目前，时逢春耕打田插秧季节，只要到一些水源条件差的地方去，总是听到群众说“旱情严重，插不上秧”。此话的确应引起我们做领导工作尤其是基层负责同志的注意和深思。

如果干旱时间长，影响农作物正常生长，在条件允许的情况下，我们的干部组织群众抗旱保苗，抗旱救灾是不可非议、理所应当的。

如果是有水源灌溉因渠道不通畅，或因用水纠纷得不到解决而造成田未打上，影响插秧，这当然是我们当干部的事情，应该及早过问，妥善处理。

如果是那个地区条件或通过努力创造条件兴修水利工程，包括“三小”工程来解决农田灌溉和人畜饮水问题，我们当干部的应该多想办法，发动群众，加以解决。

如果是那些水源无保障本应该当作旱地耕作的高磅田、望天田、老干田，农户习惯上按照水田安排生产，不少年份出现秧等田、插老秧、甚至打成“黄昏田”而降低粮食产量。不难看出，其中一个重要的原因是观念转变不够，似乎认为田只能种水稻、产大米，没有想到早作准备，抓季节种好玉米或烤烟等经济作物，有了钱同样能换回大米。这就需要我们当干部的上门去帮，引导农户因地制宜，顺应自然，水路不通走旱路，并为其搞好计划、农资和技术等项服务，使这部分农民群众增产增收过上好日子。

第四篇：由假货引起的思考

由假货引起的思考

现在，市场上的假货越来越多了，工商局的工商人员每天都忙着查处假货。为什么假货屡禁不止呢？这应该引起我们的思考。

产生假冒伪劣商品的根源是，许多在商场上的人们，他们被环境感染上了一种金钱万能的思想，于是他们便会不择手段地牟取暴利，变产生了今天的假冒伪劣的商品，并且屡禁不止。

假冒伪劣商品给人们的生命财产带来了许多危害。例如一些商贩为了赚钱用废弃的轮胎炼油，并送到大排档，给吃饭的人们食用，这种油最终会让食用的人们带来生命的危害。

还有一些黑心商贩制作假药，不仅让消费者伤了财，还让消费者的生命带来危害。有一则报道，有一位农因为吃了制作的假药，几天后因没有及时抢救所以丧了命。

这一件件活生生的例子，都反应了那些黑心商贩他们为了赚钱丧失了良知，唯利是图，给人们生命财产带来了巨大的危害。我希望全社会应该行动起来，共同打击假冒伪劣商品。

第五篇：县级财政制度的历史变迁与改革思路

县级财政制度的历史变迁与改革思路

马昊

摘要：建国60 年来，县级财政制度变革大致经历了三个阶段。1993 年以前以“财政包干”为主；1994 年以后比照中央与省级的分税制实行了分税的模式；202_ 农业税制度改革以后开始实行“省直管县”和“乡财县管”的体制调整。我们在考察县级财政历史变迁的基础上，提出了县级财政制度改革的建议。

关键词：县级财政；财政体制；分税制；省直管县；乡财县管

县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，处于财政收入的最初端和财政支出的最末端。本文考察了建国后我国县级财政制度历史变迁的三个阶段，分析了县级财政制度在各阶段存在的主要问题，提出了今后县级财政制度改革的政策建议。

一、分税制以前县级财政体制的演变：1953-1993 年

1953 年之前，县一级还没有建立较为独立的财政，列入省财政内，县级政府仅可以随同国家公粮征收不超过15%的地方税附加。［1］（P108）1953 年，县级财政正式独立，随后县级财政体制伴随着国家财政体制的演变而发展变化。分税制之前的变化大致分为三个阶段：

1.第一阶段（1953-1978）：“统收统支，分级管理”的财政体制

建国以后，地方政府有不断扩大财力和财权的需要。1953年成立了县一级财政，此时的县级财政虽有一定的收入和支出的范围，但总体说，县级财政十分薄弱。1958 年中央对地方财政实行了放权改革，县级财政有了明确的收入来源，县一级的财政实力有所增强。1959 年中央开始实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制。这一年的财政改革的基本方针，一直执行到1970 年，这期间县级财政的管理体制基本没有大的变化。1971 年财政部实施了“定收定支，收支包干，保证上缴，节余留用，一年一定”的财政收支包干政策，该项政策扩大了县级财政收支的范围。1975 年，中央提出“收入按固定比例分成，超收部分另定分成比例，支出按指标包干”的办法，对保证县级财政的必要支出起了较好的作用。1976-1979 再次实行了“收支挂钩、总额分成”的财政体制，保留了县级财政在固定比例分成时的既得利益。

2.第二阶段（1980—1983）：“分级包干”的财政体制

1980 年，国务院确立了分级包干的财政体制。主要做法是以1979 年的收入数为基数，收入大于支出的，多余部分按比例上缴；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税收中确定一定的比例进行调剂；个别地方仍不足的，中央给予定额补助。1980 年的财政体制是按照事权与财权相统一的原则设计的，它第一次承认了中央和地方各自的利益和地位，这是走向分级财政体制的重要一步。［2］（P41）

3.第三阶段（1983-1993）：“财政包干”的财政体制

1983 年实行了“划分税种、分级包干”的财政体制的改革，体现了财政分权的思想。改革后县级政府的固定收入有：县级国营企业和集体企业的所得税、农牧业税；集市交易税；契税；县级包干企业收入、县级经营的粮食、供销、外贸企业的亏损；尚未开征的土地使用税、房产税和车船使用税等。支出方面包括：县级基本建设支出；县级企业的挖潜改造资金；支援农业支出；维护建设费以及地方的农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费和文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理支出等。1988 年实行了收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等6 种不同的财政包干体制。各省和各县政府采取逐个谈判、逐个落实的办法相应在地方财政之间进行了财政的包干。

“财政包干”的体制一直执行到1993 年。

二、分税制改革以后的县级财政制度：1994-202_ 年

1.1994 年分税制改革后的省级以下财政体制简介

1994 年的分税制改革从制度上规范了中央和省级的财政关系、提高了中央财政收入的比重。但分税制改革对于省级以下地方政府之间的财权与事权没有明确规定。在省及以下政府之间，上一级政府尽可能的上收财权，下放事权。分税制改革后，按照集中财力的方式，省以下财政体制主要可以分为以下的模式。一是分税加共享；二是分税加增量提成；三是分税加共享和增量提成；四是分税加增长分成。但无论何种模式都无一例外地造成了县级财政困难的局面。［3］（P83）

2.1994 年分税制改革对县级财政的影响

（1）分税制改革后，县级财政更加困难

分税制改革导致地方各级政府财力发生变化。其一，从中央到县乡财政中，层级最低的县乡支出比重达30%，高于省级和地级财政的比重。其二，分税制改革降低了地方政府收入的比重，由此产生了地方财政的收不抵支，必须依赖上级政府的转移支付。尤其是县乡财政的收入下降较大，从1993 年的29.2%下降到202_ 年的18.7%，说明分税制对县乡财政的影响最大。［4］其三，县级财政的自给能力系数最低（不足0.5），财政缺口达一半以上，财政最为困难。乡镇财政的自给能力系数从1995 年以后下降迅速，202_ 年已经不到0.8，财政基本不能自给。

（2）分税制改革后，县级财政的资源配置和资源运行效率低下

具体而言，县级财政资源配置与资源运行效率的低下体现在如下几点：第一，政府间财权、事权划分不清。省地级财政与县级财政、县级财政与乡镇财政经常产生分歧与争执，互相推委责任，效率低下。第二，县级财政本身的支出结构不合理。

比如县级财政支出中，生产性投入和科研及推广的投入相对不足，比如基础教育特别使农村义务教育投入不足。第三，各项制度改革没有到位。在中央与省、地一级，纷纷实行了公共支出绩效管理改革，例如政府采购制度、国库集中支付制度、项目可行性分析和成本效益分析等改革。而大部分的县级财政依旧沿袭传统的财政管理模式，没有任何大的创新举措，结果是县级财政资源的运作效率不高，造成公共资源的巨大浪费。

三、农业税取消后的县级财政制度：202_-202_ 年

1.取消农业税对县级财政的影响

202_ 年农村税费制度改革在全国范围内试行，各省开始逐步降低农业税税率。202_ 年，全国所有的省（自治区、直辖市）全面取消了面向农民征收的农业税，农民彻底告别了几千年来缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消是我国财政制度的又一重大的变革，对农村的财政制度，对基层财政体制都产生了深远的影响。

（1）农业税的取消加重了县乡财政的困难

县级财政一般预算收入通常分为三个部分：一是国税收入；二是地税收入；三是财政部门收取的农业税费部分。对于以农业为主的地区，农业税一般占到当地财政收入的30%以上，个别县达到70-80%。取消农业税后，必然使得这些地方的财政更加困难，更加依赖上级财政的转移支付。所以，取消农业税后，农业税占财政收入比重较大的地区，在总体的财力中，上级财政补助的收入比重不断上升，已经从“吃饭财政”沦为名副其实的“要饭财政”。［5］更何况，取消农业税的改革成本决不仅仅是那600 亿元的农业税，而至少是维持目前农村公共服务实际运行所需要的来自农村和农民的那部分资金（这些资金以前以农民负担的形式筹集，随着农业税的取消也一并取消了）。按照财政部农村税费改革办公室的统计，这些资金的数额应在1800 亿元左右，是农业税的3 倍。所以，中央财政转移支付的600 亿元，只相当于农村公共服务所需要资金的1/3，其余的2/3 就没有着落了。［6］

（2）导致了县级财政不均衡的状况更加突出

由于地区经济发展的不平衡，各地的农业税对本地的经济贡献率也不相同，农业税在地方税收的份额也不同。经济发达地区，随着城市化进程的加速和农村人口的减少，农业税在地方财政收入的比重不到1%，因此，这些地区完全有能力自行解决由于取消农业税造成的财政收入的缺口。但是，农业为主的县来说，情况完全不同。越是农业税多的地区，越是经济不发达的地区，越是财政比较困难的地区。而在这些地区取消了作为主体税种的农业税以后，和发达地区的财政差距会越来越大。

（3）导致了公共产品供给尤其是农村公共产品供给的短缺

取消农业税后，乡村两级财政收入锐减，加上县级财力有限，县域范围内的公共产品的提供尤其是农村公共产品的供给出现短缺。表现在：第一，基础设施的建设投入不足，影响县域经济的发展。第二，农村义务教育投入严重短缺，影响农村经济的长期和持续发展。第三，农村社会保障制度不健全。我国现行的社会保障制度城乡分割，占全国人口多数的广大农民几乎没有享受到国家提供的社会保障。农村社会保障制度远远落后于农村经济发展的要求。［7］

2.近几年县级财政体制改革的探索与实践

（1）“三奖一补”：中央对县乡财政的体制调整202_ 年以来，中央财政专门安排资金实施“三奖一补”政策，力图通过这一政策逐步缓解县乡财政的困难。［8］“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，特别是高端财政和基层财政之间的信息沟通；另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程之中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”。

（2）“省直管县”：省以下财政管理体制创新

“省直管县”财政体制是相对于“市管县”财政体制而言的。建国初期，我国省以下财政体制主要实行的是“省管县”的财政体制。上个世纪的八九十年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，“市管县”成为地方财政管理体制的主流模式。近年来，全国部分省市又从解决县乡财政困难的角度出发，重新探索回归“省管县”的财政体制。试图通过财政体制的扁平化进而带动行政体制的扁平化，形成分级分税在省以下的实质性贯彻。比较典型的省份是浙江，近年吉林、湖北、湖南、安徽等也实行了类似的试点。“省管县”的财政体制的核心是财政体制由省直接结算到县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到县，地级市和县之间是并行关系，没有直接的财政业务关系。从各地试点的情况来看，“省直管县”财政体制使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，缓解了县乡财政的困难。

（3）“乡财县管”：基层财政内部的体制调整

“乡财县管”是为了配合农村税费制度改革而推出的在基层财政内部的一项改革举措。主要的内容包括：一是预算共编，县级财政部门提出乡镇预算安排的指导意见并报同级政府批准；二是账户统设，取消乡镇财政的总预算会计，由县财政会计核算中心代理其业务；三是收入统管，乡镇财政的预算内外收入全部纳入县财政管理；四是集中收付，乡镇财政的各项收入统一上缴国库，县财政会计核算中心统一安排乡镇资金的拨付顺序。此外，改革中基本坚持“三权”不变，即乡镇预算管理权不变；乡镇财政资金的所有权和使用权不变，仍然归乡镇财政；财务审批权不变，仍由乡镇政府审批。“乡财县管”的改革，规范了乡镇财政的收支行为，强化了乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制了乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解了乡镇债务风险，维护了农村基层政权的稳定。

3.对近几年县级财政体制改革的简要评价

上述改革对缓解县级财政的困难发挥了积极的作用。“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，也充分调动县级财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性。“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，切实缓解了县乡财政的困难。

但现实表明，当前县级财政制度存在的问题并没有从根本上得到解决。“三奖一补”仅仅是一项政策性的改革，并没有长效机制，因而也只能是“缓解”而无法从根本上解决县级财政的困难。“省直管县”和“乡财县管”也仅仅涉及财政管理体制的改革，对诸如县级财政收入制度、县级财政支出制度、县级财政预算制度等并无涉及，因而改革是不全面和不彻底的。

四、我国县级财政制度改革的政策建议

从长远考虑，今后我国县级财政改革的基本思路是：完善县级财政制度，使其逐步向规范化的公共财政制度靠近，更好地实现新时期县级财政的职能。具体的政策建议包括：明确界定县级财政的事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度，加强县级财政债务制度和预算制度的建设。

1.明确划分县级财政的事权、调整支出范围

（1）明确县级财政的职能，逐步划清县级政府的事权根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期县级政府职能调整的方向，应按照“有所为，有所不为”的原则，将县级地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥，为辖区提供公共产品及公共服务上来。

（2）要依据县级政府职能，调整支出范围

县级财政要逐步退出一般建设性领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预；逐步整理行政性经费的供给范围，减少行政管理费；结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金的供给政策；在退出一般竞争性生产领域的同时，要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资。

（3）要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革

从决策的角度看，要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。从执行的过程看，要不断完善国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购等改革。

2.培植县级财政税源、确定县级财政的主体税种

（1）大力发展县域经济，培植县级财政的税源

要改善县级财政状况，完善县级财政收入制度，就要提高人均GDP 水平。各县市的经济基础，发展条件不同、在推进一、二、三产业发展过程中，必须立足县域经济比较优势，有所侧重。要大力发展特色经济，带动县城经济工业化；以县城城区为中心，加快城镇化步伐；提高财政支农资金比重，重点扶持一批农业产业化的龙头企业。

（2）逐步完善地方税收体系，确定县级财政的主体税种

要逐步实行城乡税制一体化，可探讨对农业流转收入开征增值税，对城乡、内外统一开征土地使用税。将房产税和城镇房地产等合并为物业税（不动产税），并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。县财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。

（3）加强县级预算外资金的管理

县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作，各县不得越权设立不合理的基金（收费）项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能地将预算外收入纳入政府预算内的统一管理，实现最终取消预算外资金这个概念。

3.规范县级财政转移支付制度、加大对财政困难县的财政转移支付力度

（1）规范财政转移支付制度，提高县域公共服务水平

上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口，保证县级政府的公共职能。要实行标准的转移支付制度，均衡各地的财力。在转移支付的结构和项目安排上，根据政府和地区间不平衡的实际，合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。

（2）加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度

在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

4.加强县级债务制度的建设

（1）加强县级债务管理的基础制度建设

要进行政府会计和预算基础的改革，考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以全面反映债务风险信息。要编制财政风险预算，以此来预测财政风险的发展趋势和财政的可持续性。要建立完整的政府综合财务报告制度，编制和公布政府广义的资产负债表。

（2）尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度

首先，要建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。其次，要建立健全县级政府担保机制。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式，财政不予担保。第三，要建立县级财政偿债机制。县级财政部门建立财政偿债基金，专项用于各种县级政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。第四，要尽快建立县级政府债务风险的预警系统。尽快研究确定科学合理的债务监控指标体系，以保证县级政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。

5.强化县级财政的预算自主权、提升预算管理法制化水平

（1）要强化县级政府的预算自主权

首先，县级政府的预算自主权是指它的预算编制独立于上级政府的预算。其次，县级政府应该具有相应的税收自主权，以自主增减调整自身的预算规模，至少应该具有部分地方税的自主决策和税率调整的权力。再次，县级政府的预算中的收入和支出要有稳定性和可预测性，上级政府避免对下级政府的“财政管制”。最后，县级财政预算的自主权，包括自身有权根据需要按照优先次序使用财源，按照效益最大化的原则安排财政支出，提供公共产品和服务。

（2）规范预算体制，提升预算管理法制化水平

规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。因此，必须加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、原则、管理体制、部门与机构间的职能、主体与客体间的关系等进行科学界定，以立法的形式构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。

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