第一篇：公共支出绩效审计理论与实践探讨

在我国经济不断发展和行政改革步伐加快的趋势下，实施政府绩效审计是评价公共资源是否得到有效配置、考核政府绩效的重要手段。公共支出绩效审计作为财政资金效益审计的重要组成部分，是新时期审计工作的制度创新，也是改进和强化政府审计监督职能，提高公共财政审计水平的重要内容。

一、公共支出绩效审计的理论评述

（一）公共支出绩效审计的含义

我国的公共支出一般是指政府为了完成其职能，用以满足公共需要的财政资金支付，既包括国有资产又包括公共财政支出。现阶段我国主要将公共支出绩效审计作为政府效益审计的一个子部分，即审计机关在对财政预算单位的财务支出及其经济活动的真实性、合法性的基础上，对其履行政府职能所使用资源配置的经济性、效率性、效果性进行分析、监督和评价，并提出审计建议的专项审计活动。

（二）我国绩效审计理论研究现状

相对于国外政府绩效审计理论研究迅速发展，并形成较完整的理论体系的现状，在国内，公共支出绩效审计理论在近年才逐渐丰富起来，如《公共财政框架中的财政监督》(李武好等, 202_)，《财政支出经济分析》(杨芳丹, 202_)，虽然研究了公共支出绩效评价问题，但却未涉及审计机关在绩效审计中的地位和作用。

二、开展公共支出绩效审计实践的可行性分析

（一）政治环境支持

随着社会民主法制的建立健全、公民民主意识的不断提高，政府行政改革深化以及公共财政体制日趋完善。《审计署202_至202_年审计工作发展规划》将“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。”作为今后政府审计的主要目标，提供了必要的政策保证。

（二）经济环境支持

改革开放以来，我国经济持续快速发展，国有企业改革取得可喜成果，但是政企分开并未完全到位。财政支出规模庞大，支出内容庞杂，公众越来越关注公共部门使用资金的效益、效率状况，建立廉洁高效的政府观念深入人心。

（三）法律环境支持

1995年1月1日实施的《中华人民共和国审计法》第二条规定，“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照法规规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”202_年6月1日实施修订后的《中华人民共和国审计法》增加了“提高财政资金使用效益”的立法目的。同时，不少地方政府也通过立法的形式明确了绩效审计的法律地位。

（四）科学技术环境支持

我国的信息产业发展迅猛，从而加快了计算机审计的建设步伐。审计工作由传统的手工查账向计算机审计转变。财务软件、审计软件、管理软件相结合开展审计，因而减轻了审计人员的工作负担，提高了审计效率，使更多审计资源可以投入到绩效审计领域内。

（五）实践性支持

近年来, 审计署和一些地方审计机关从事的公共支出绩效审计运行实践为接下来建立行之有效的审计模式提供了可以借鉴总结的经验。如深圳市审计局自202_年至202_年开创性地进行公共支出项目和公共部门的绩效审计,广泛涉及财政资金分配、使用的各个领域，得到了很好效果。我国开展绩效审计，尤其是公共支出绩效审计不仅是可行的，也是非进行不可的。

三、公共支出绩效审计在我国的实践状况分析

（一）我国现行公共财政体制不健全

目前我国的绩效预算制度还处于探索阶段，还存在预算内容不完整、预算编制数据粗糙、预算透明度不高等缺陷。公共财政体系不完善，使得审计重点仍停留在真实性、合法性上，占用大量审计资源，阻碍公共支出绩效审计的全面开展。

（二）现行的绩效审计体制尚不完善

目前在我国审计机关最先开展绩效审计的是与财政、财务收支的资金使用、分配、管理中存在的合法性、真实性有关的问题。公共支出侧重于合规性审计，忽视其原定目标和效益效果。开展项目绩效审计时常忽视结合经济、政策和自然环境进行宏观因素分析，忽视项目对整个社会经济运行的影响。审计范围还没有涵盖所有公共部门的财力、人力、物力、时间资源使用情况的经济性、效率性、效果性。审计范围覆盖面窄，审计内容不全面。

（三）审计缺乏法律制度保障

依法审计是审计的基本原则，目前政府公共部门的支出绩效审计在制度建设上还是空白，《审计法》只规定对“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，没有具体的条文内容，也没有对公共支出绩效审计设置一些具体

规范和操作指南和审计评价指标，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用。

四、如何建立适用于我国的绩效审计模式

（一）合理选择审计项目

在审计资源有限的条件下开展公共支出绩效审计，关键是选择具有代表性、重要性的审计项目。在选择审计项目时应选择财政投入大、政府和社

会关注程度高的热点问题。审计机关开展项目审计时应当量力而行，即对项目展开可行性分析，考虑审计难度、审计成本、审计资源及审计风险等相关因素。

（二）明确绩效审计目标

绩效审计强调一个组织在资源配置和利用上的经济性、效率性和效果性。公共部门不同于企业，其效益可划分为社会效益和经济效益。经济效益体现为：公共资金投入的经济性、产出的效果性、资金使用的节约性、资源利用的合理性、管理的科学性，以及潜在经济效益，某项活动或项目的展开未来会为社会创造财富的多少。社会效益主要包括：公共部门经济、管理活动对全社会运行所产生的长远影响，如生态效益、环境效益等。

（三）确保审计内容的完整性

公共资金流经的各个环节上都存在着绩效问题，因而绩效审计应当覆盖资金运行的各部门、各项目、各环节。一般说来，审计的内容主要包括：支出项目决策的可行性评价、社会、经济、公共服务等方面的绩效情况、政府的行政效率以及公共项目和政策能否有效实施。在分别审计投入和产出的基础上才能进一步展开资金使用效益效果的评价。

（四）运用综合性审计方法

绩效审计除运用财务审计中的审阅法、观察法、顺查法、逆查法等技术方法外，还应运用问卷调查、统计分析和经济分析技术，综合分析资金使用、资金管理及项目运作等情况。根据具体情况选用合适的审计的技术方法，如成本效益分析法、横向比较分析法、最低费用选择法、财务分析法等，客观评价了被审项目的公共资源使用的效果，还反映了管理体制的缺陷与漏洞。

（五）建立科学合理的评价指标体系

开展绩效审计时必须全面、系统、宏观看问题，既要关注直接的经济效益，又要关注环保、生态、社会效益；既要重视反映短期绩效指标，又要重视反映长期绩效指标；既要坚持定性分析，又要坚持定量分析；既要重视指标的特殊性，又要兼顾与法律、政策、标准的互补性；既要运用总量评价，也要结合比率评价。审计过程中应注意结合宏观环境、客观情况、历史条件和实际情况进行评价，将有关指标结合国家经济政策、财政政策、货币政策等因素进行动态、综合、横向比较评价。

（六）积极促进政府管理水平的提高

绩效审计归根到底还是对政府经济职能履行情况的监督。我国的政府正在进行职能转变，在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高。同时，审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过对政府活动进行评估，评价决策的科学性，管理所存在的缺陷，从而促进政府改善管理；通过对公共部门单位的审计，为政府确定相关单位的责任目标提供基础，促进政府部门和公共单位责任问责机制的建立。

第二篇：鼎力推荐公共支出绩效评价与政府绩效管理

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公共支出绩效评价与政府绩效管理 □湖北省财政厅 周学武 朱海

1979年，英国国内生产总值持续下滑，通货膨胀不断加剧，公共税收停滞不前，公共支出有增无减，政府消费所占比例达到GDP的44%，而公共服务质量却日益下降，财政危机的巨大压力成为公共管理改革的首选目标。撒切尔夫人上台后任命著名的零售公司马克斯和斯潘塞的总裁德雷克雷纳爵士为她的效率顾问，并在内阁办公厅专门设立了一个效率小组，负责对政府既定的目标和过程进行效率审计，促使政府部门和公共组织提高行政效率水平，这就是著名的“雷纳评审”。“雷纳评审”针对人们司空见惯的工作程序、处理方式和方法、考核标准等提出质疑，以中止和避免那些过时的、低效甚至是无效的做法，促进政府改革。“雷纳评审”大体分为五个步骤：一是确定评审对象。为了调动各部门革新的积极性和主动性，评审对象完全由部门根据需要自己选择，报雷纳批准。即使自愿选择可能导致有关部门只选择“安全”的评审对象，雷纳认为这也较那些可能引起被评审单位消极不合作甚至抵制的强制性做法更有积极意义。二是质疑评审对象，提出的质疑要尖锐到“对活动本身存在的必要性提出挑战”的程度。三是开展讨论或者辩论。评审员把发现的问题和分析与改革的建议写成报告，由被评审单位在不定期范围内展开讨论，对不同意见包括对立意见组织公开辩论。四是对需要采取的改革措施争取达成共识。由于评审对象完全是由部门自愿选择的，各部门都有通过评审来解决实际问题的愿望，经过充分讨论、辩论和协商，评审建议的改革措施多数能得到有关单位的积极响应。五是督促改革措施的落实。

“雷纳评审”是对政府部门工作进行特定的调查、研究、审视和评价，是以解决问题为导向的经验式调查，调查的起点是人们已经了解的东西而非不了解的东西，重点是政府机构的成本和效率水平，从而拟订出提高效率的具体方法和措施。根据有关资料，在“雷纳评审小组”的监控下，从1979年到1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项效率评审调查，精简和合并了12000个项目，共支出了500万英磅，而它所带来的直接经济效益，据统计高达9.5亿英磅，绩效评估取得了明显成效。之后，英国又进行了一系列活动，如部长管理信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、“合作政府”等绩效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。

一、政府绩效管理和公共支出绩效评价

从英国政府推行的雷纳评审为起点，西方各国以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。各国普遍实施了以公共责任和服务对象至上为理念的政府绩效评估和管理，这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，实践证明绩效管理是解决政府管理低效率和无效率的“钥匙”。

（一）公共支出绩效评价是政府绩效管理的重要环节

政府绩效管理是公共支出绩效管理的简称，是指政府根据成本——效益分析的原则及方法，以绩效目标的建立、实施和评价反馈为基本环节的公共资金管理制度。目前，公共支出绩效评价是西方国家政府绩效管理的一个重要内容，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。具体来说：公共支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对公共支出行为过程及其效果，进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。公共支出绩效评价体系，不仅仅是对公共支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以公共支出效果为最终目标，考核政府部门的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。

在美国，1992年克林顿上台伊始，就大张旗鼓的提出“再造政府”，把“绩效预算”提到了首要位置。1993年通过的《政府绩效成果法案》推动了美国政府绩效评价和预算制度的重大改革，成功的将绩效管理的方法引入政府的公共管理领域。这里以美国伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院提供补助为例，说明政府提供公共产品的绩效对消费者的影响。过去，这伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院补助的金额是依据其提供护理的程度而定的，对于需要较多护理的重病人给得较多，对于需要较少护理的病人给得较少。看起来，这完全合乎逻辑，而且非常公正，但是疗养院中卧床不起的病人的百分比却不断上升。通过分析发现，由于对卧床不起的病人补助的钱较多，从而疗养院更希望病人卧床不起。后来，公共补助局改变了补偿制度，它制定了一套能评定病人满意程度、社区和家庭参与程度以及疗养院环境质量的业绩评价制度，疗养院评定的等级愈高，得到的补偿金额就愈多。疗养院的等级向社会公布，消费者可以据此进行选择，从而不仅激发了疗养院不断提高服务质量的积极性，而且节约了财政开支。从本案例可以发现，公共产品的绩效取决于公民的满意度，政府作为公共产品的提供者，只有建立以绩效为目标的管理制度，才能更好的提高政府公共服务水平，向公民提供更好的服务和产品。

（二）公共支出绩效评价的意义

当前，财政资金使用效益不高是困扰财政部门的一道难题。由于缺少绩效方面的考核，部门预算功能的发挥受到很大限制。很多部门一方面拼命要求增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和低效率使用现象。加强预算透明度，科学合理地安排财政资金，提高支出效率就必须对公共支出的绩效进行客观合理的评价。

1.公共支出绩效评价是政府管理和决策的有效工具。

上述我们列举的英国、美国等案例表明，凡是进行政府改革的西方国家，其改革都是从政府绩效评价开始的，绩效评价是改革政府管理的有效手段，这也是各国公认的。通过绩效评价，可以及时发现公共行政管理中的问题，这些问题不仅来自拨款方式不合理，也来自行政管理体制、管理机制等方面。在我国，一直颂扬这样一种政绩观念：只要是为老百姓做好事，就不管多大代价也要做好它。党政领导往往是用这样的观念“只要达成目标，为民做了好事，花多少钱无所谓”来评价政绩的，而实施政府绩效管理后，不仅要评价他们为民办了多少实事、而且要计算办事的成本，绩效评价将促使各级政府从“拍脑袋”式的决策，转向务实，有效的科学决策。事实上，政府改革往往是在绩效评价后进行的,从这点来说绩效评价将有力地促进政府管理的改革。

2.公共支出绩效评价是提高公共部门绩效的动力机制。

公共支出绩效评价作为政府绩效管理的基础和重要内容，强调的是“结果导向”，或者说强调的是责任和效率。因此，它更有利于分清决策和执行的责任，从而更有利于提高公共部门的管理绩效。从政府部门来看，伴随着业绩衡量指标的制定、评估乃至一定程度的公开，各部门的责任意识将显著提高,推行绩效评价制度后，各部门要对其业绩负责，无法以有效方式提供公共服务的部门及其领导将面临强大的压力。比如，在过去，我们往往将地方治安混乱的原因笼统地归结为装备不够先进、财政经费不足、民风不纯等似是而非的理由，于是，越是治安差的公安局获得的经费就越多。这是在“奖励失败者，而不是成功者”。绩效评价后，给公安局下达每十万人口的发案率、破案率和群众满意率的考核指标以及相应的预算经费，由于这些指标是不同地区间当前与历史上可以对比的，这样就能够区分出地区治安混乱的责任了。

3.公共支出绩效评价有助于提高公共部门的理财水平和工作效率。

政府支出扩张似乎已经成为财政学的定律之一，而绩效评价就是要约束这种内在的扩张。从财政部门的角度来看，推行公共支出绩效评价，既意味着公共支出结构调整的力度进一步加大、支出结构进一步优化，也意味着财政管理方式的某些变革，比如，放松对财政投入的控制程度，更加关注于公共支出的效果，从而使公共支出更好地反映政府阶段性的发展战略，最终推动“绩效预算”模式的建立：即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依据，增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，促进部门更加关注预算执行的结果，从而提高部门理财的积极性，提高部门工作效率。

4.公共支出绩效评价能改善政府部门与社会公众之间的关系。

绩效评价实际上是一种信息活动，其特点是评价过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面的绩效评估，可以用以证明政府开支的合理性；从社会公众的角度看，在推行公共支出绩效评价之后，其对公共服务的质量与成本的关注将得到更好地满足，有理由预期能享受更优质的公共服务。美国预算与管理办公室（OMB）宣称其实施“政府行为和结果法”的首要目的是“增强公民对政府机构效能的信心”。可见评价的结果不仅会受到政府各部门重视，也必将为人大、政协等部门和民众所关注，这在一定程度上有助于进一步强化决策民主化、进一步增强公共支出的公共性，从而提高民众的生活质量。

（三）公共支出绩效评价的目标

公共支出绩效评价的最终目标是政府部门工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的最大不同就是：“成果”是公众和社会的受益，而“产出”则是政府做了哪些工作。有些部门常常将这二者混淆，片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的。我们以往也对政府部门进行考核，但那种考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，比如制定了多少规章制度、出差多少人次等，这样的考核的常常是它们的“产出”，而对这些规章制度和出差的作用却不予过问。绩效评价则要求从最终的目标出发，制定规章制度也好，出差也好，关键是最后达到了什么效果？如果没有效果，这些规章和出差不仅不是绩效，而恰恰是应该取缔的资源浪费。

那么到底怎样区别“成果”与“产出”呢？以美国爱荷华州的“绩效预算手册”的一个例子说明：某市有一条河，需要建一座桥以缓解交通拥堵。但有关部门却将建桥本身作为目标，从建桥方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。虽然他们很好地完成了“产出”，工作量完全符合要求，桥也按期、按质完工，但绩效评价却只能得到很差的结果。因此，公共支出绩效管理和一些地方通过政府“业绩”来衡量工作好坏是有着根本区别的，强调成果与产出的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。

二、共支出绩效评价的原则、内容和程序

（一）公共支出绩效评价的“3E”原则

20世纪80年代以来，西方国家从绩效审计理论和实践中充分汲取营养，并借鉴其他学科理论发展的成果，提出了公共支出绩效评价的“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”，即所称的“3E”原则，构成了公共支出绩效评价理论的基本平台，并成为绩效评价的基本原则。

所谓经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约。经济性是西方各国开展公共支出绩效评价工作的主要初始动力之一，主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和优先排序机制，但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。所谓效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得预期的产出水平或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。效率性原则是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位。例如，在市政维护上，某市财政用于市政维护的资金逐年增长，尽管花了大价钱却仍不能保证道路的通畅，尤其是主干道路通畅问题，截堵道路时有发生。目前该区道路的完好率为70%左右，从传统的观点看，道路完好率低是正常的，但从市民的观点看，道路的的基本功能是通行，这一道路完好率意味着30%的道路失去了功能，因此，是一种“花钱买无效率”的行为。

所谓有效性是指与预期目标相比较，达到政策目标、经营目标和其他预期结果的程度。考虑有效性原则是因为，一些项目运行可能很有经济性和效率性，但同时却不是有效的。如医疗机构印发医疗手册发放给居民，手册印刷是经济的，发放过程也是高效的，但却没有达到卫生部门降低疾病的预定目标。因此，在进行公共支出绩效评价时，将评价工作的重点放在对支出的有效性上，这样会收到事半功倍的效果。例如，在绿化维护上，我国采用的是绿化等级与道路等级相同的标准。这就是说，一级道路的绿化标准最高，三级道路的绿化标准最低。然而，一级道路的功能主要是行车，景观价值低，而真正具有景观价值是小区绿化，但由于其道路均属于三等，绿化等级最低。因而无论是从满足公民生活需要，还是从发展旅游、提升城市品质来看，公共支出的效果低下。

研究和分析“３Ｅ”之间的联系和区别，是保证公共支出绩效评价客观、科学和公正的前提和基础。对公共资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，不能片面地、孤立地分析其中某一个因素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，并将三个要素进行量化，确定具体标准，通过分析比较得出结果，从而达到综合评价的目的。

（二）公共支出绩效评价的对象和内容

按评价的内容和范围的不同，公共支出绩效评价的对象可分为政府部门支出绩效和项目支出绩效。

1.项目支出绩效评价。

项目是指政府部门为完成其特定的行政任务或事业发展目标，在其日常运转职能之外完成的专项业务。对项目评价的是政府部门为完成特定事件的相关业务活动和结果的绩效。

在西方国家，对于政府项目和专项业务活动，每个部门至少三至五年进行一次综合性或专题性绩效评价，为计划的执行和调整提供建议。它主要针对项目的执行情况、效果、影响、管理等方面，项目绩效评价主要作用是改善和提高政府部门的资金使用效率和服务质量。

2.部门绩效评价。

对部门进行绩效评价，则主要关注部门职能和使命的实现程度。这里所指的“部门”，包括公共财政框架中的使用公共资金的部门和机构，如政府公共管理部门、政府部门所属的基层单位、具有公共管理和公共服务职能单位、机构和组织等。

公共支出绩效评价的内容包括项目或业务活动的结果、产生该结果的过程影响以及取得该结果的效率和有效性。具体来说有以下五个方面：

一是目标评价。即对绩效目标制定的合理性、明确性进行评价，考核绩效目标的量化程度、部门绩效职能和使命的明确性等。政府部门追求的目标具有多样性和层次性，在编制计划中应对部门绩效目标做出详细和明确的描述。

二是财务评价。即对计划项目资金的来源或支出的合理性，实际资金投入和来源及其与预算的一致性、实际支出及其与预算支出的一致性、实际支出的合理性、财务管理的规范性等。

三是绩效与影响评价。即对绩效目标的完成程度、与预算目标对应结果的比较、项目完成结果的影响力及其对经济和社会产生持续或长期的影响等。

四是资源配置的评价。包括公共资源分配布局的合理性、资金使用的经济合理性、公共资源投入与产出的比较等。

五是实施与管理水平评价。包括目标执行情况所反映出来的部门组织实施能力、管理水平、财务管理质量等。

（三）公共支出绩效评价的方式和程序

从西方各国的实践来看，绩效评价的方式有行政评价、专家评价，社会化专业机构评价等。无论采用怎样的绩效评价方式，即无论是进行行政评价还是由专家委员会或者专门机构执行评价，就评价的具体实施而言，通常都按照以下基本程序进行。

1.前期准备。

（1）绩效目标申报。公共部门在申报支出项目预算时，必须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。预算数额较大或者专业技术复杂的项目，可行性方案必须有科学的论证和专家意见，并明确项目所要达到的预期绩效目标指标。

（2）确定评价对象，下达评价通知书。根据公共支出绩效目标以及绩效预算管理的要求，有针对性确定评价目标和对象并下达评价通知书。

（3）成立评价组织机构。确定评价目标后，应根据目标的具体情况，成立评价组织机构，负责评价工作的组织领导、制订评价实施方案、选择委托评价机构、审核评价结果报告。

（4）制订评价实施方案。评价组织机构根据评价工作规范，针对评价对象，拟定评价工作具体方案，成立评价项目组，选定评价指标，确定评价标准和评价方法。

2.现场评价和非现场考评。

(1)评价信息收集。到评价对象现场采取勘查、问卷、复核等方式收集、整理基础数据和资料，包括评价对象的基本情况、资金使用情况、绩效计划、验收报告、绩效报告以及评价指标体系需要的相关资料，并通过一定的技术方法和专业手段取得评价指标相关的外部信息资料。

(2)评估分析基础数据。对收集到的数据信息资料进行核实、分析和判断，根据实际情况对指标和标准进行必要的调整，在此基础上，运用综合评价方法形成初步评价结论。

3.撰写并提交评价报告。

根据初步评价结果，撰写评价分析报告，并在必要时候将初步评价结果反馈被评价单位，核实相关调整事项，评价分析报告按规定格式和要求，内容完整，分析透彻，逻辑清晰，并报请评价组织机构审核确认或备案。

三、推进我国公共支出绩效评价试点工作的初步设想

随着公共财政体制框架的建立，财政部明确提出了“积极探索建立财政支出绩效评价体系”的工作思路，党的十六届三中全会提出了建立预算支出绩效考评体系的要求，但从现实条件来看，实行公共支出绩效评价必然是一个渐进的过程。在实施步骤上，应按照“先易后难、由点及面、逐步推开”的原则，以项目绩效评价作为切入点进行试点，等到具备一定经验后，再选择一些单位进行部门绩效评价试点，在取得成熟经验的基础上再全面推开。根据目前的实际情况，建议开展公共支出绩效评价分五个阶段进行：

第一阶段，考虑到所有部门全面开展项目绩效评价工作的艰巨性和复杂性，先在中央及省级部门中选择一些单位的重点项目进行试点，连续性的开展绩效评价工作，以积累经验。

第二阶段，选择一些社会关注度高、影响大、便于结果比较的部门事业发展计划项目进行评价，并探索与下一轮项目预算安排相结合。

第三阶段，开展公共支出预算中某一类支出科目的评价，某一类支出可能涉及不同的政府部门，即有利于对不同部门工作绩效的比较，也有利于使政府决策者调整发展战略。

第四阶段，探索部门所属基层单位的绩效评价试点，有利于单位横向比较，推进改革，为部门绩效评价积累经验。

第五阶段，实现对部门预算的绩效评价，建立以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效考评体系。

当前，本着积极稳妥、有序推进的态度，公共支出绩效评价工作的重点，应从以下三个方面入手，逐步把试点工作引向深入。

1.从完善绩效评价制度入手，规范绩效评价工作。

一是研究、制定和修订分行业的绩效评价管理办法。要完善绩效评价工作的实施办法，使绩效评价工作能够规范、协调、有序地进行。研究制订如《部门预算项目支出绩效评价工作规范》、《绩效评价专家库管理办法》等配套制度办法。

二是建立绩效评价管理平台系统，整合绩效评价数据资源，实现绩效评价工作信息化管理。逐步开发建立滚动项目库、通用指标库、专家库、中介机构库等绩效评价工作的技术支持系统，推动各部门加强绩效信息的收集工作，为绩效评价工作打好基础。

三是逐步建立完整的绩效评价指标体系。按照定量与定性相结合、统一性指标和专业指标相结合的原则，制定出分层次、分行业的指导性的指标体系，确定通用可比、简单适用、易于操作的绩效评价标准。

2.从预算编制源头入手，促使部门树立职责—绩效目标—预算相匹配的观念。

一是要严格按照部门所承担的职责和事权编制项目预算。要突出部门职能与项目规划的重要性，分清部门“为主”、“参与”、“配合”的职能，防止编制预算时出现“越位”申请项目。

二是要督促部门编制项目绩效计划，制定出明确合理的公共支出项目绩效目标。要细化项目绩效指标，切实改变“争项目、轻管理”的倾向，将预算编制与项目绩效有机结合，提高预算编制的科学性，最终实现财政资金的经济性和有效性。

三是建立绩效报告制度，及时反馈绩效信息。在预算执行结束后，要督促部门及时编制预算项目绩效报告，参照绩效目标计划，总结绩效目标的完成情况及改进项目管理需采取的措施。

3.从盘活存量资产和调控增量资产入手，实现资产与预算管理相结合。

一是全面摸清行政事业单位“家底”，掌握存量资产的数量多少、质量优劣以及分布状况等信息，建立行政事业单位国有资产管理信息系统。

二是制定、完善资产配置定额标准。在摸清家底的基础上，研究确定与部门承担职责相匹配的三项定额标准，即实物资产定额、标准费用定额、财政预算定额。

三是从预算编制上，引入“成本费用”理念，以存量资产制约增量资产，积极促进资产管理与预算管理有机结合，逐步解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题，为绩效评价工作的顺利开展创造条件。/责任编辑 莫之军

第三篇：公共治理的理论与实践

公共治理的理论与实践：世纪之交的新浪潮

一.公共治理理论的兴起：公共管理的新范式 二.公共治理实践的展开：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪

一、公共治理理论的兴起：公共管理的新范式

（一）公共管理的崭新范式：公共治理理论的勃兴

1.从20世纪的公共行政新浪潮到21世纪的公共治理新浪潮(1)1887年W·威尔逊发表《行政研究》，开始了20世纪工业化国家的公共行政新浪潮。其结果，通过“政治和行政二分”，一方面，针对立法权偏重的“国会政府”格局,健全了以总统制和文官制为基础的现代行政体制；另一方面，在学术上也让现代行政学研究从政治学中脱颖而出，成为20世纪的一门显学。

(2)1989年世界银行发布“治理危机”报告，开始了21世纪全球性的公共治理新浪潮。其现状,Google英文检索：governance达385,000,000条；百度中文检索：治理有12,700,000条(06/3/5)。表现出全球性的治理热潮和中文世界治理的兴起。2.从“单一统治”到“多元共治”：治理的内涵的根本性改变（1）西文世界governance的简要考察 governance源于古希腊文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操纵、统治，分别以governance指与其相应的方式，以government指与其相应的机构。

在现代民族国家的制度框架下，统治的主体是单一的、排他的，统治的方式是集中的、垄断的。虽然现代政治实现了竞争性和多元化的民主制度建设，但是现代政府管理依然遵循陈旧的单

一、集权和垄断的方式。

美国学者V.Ostrom从1960年代起，批判了单中心、集权化的官僚行政管理,并以复合共和制为基础,论证了多中心治理的新模式。1990年代,这种多元共治的模式得到广泛认同,导致遍及世界的从公司、社区、城市、区域到全球的治理浪潮。Governance的内涵就此发生了从“单一统治”到“多元共治”的根本转变。

（2）中文世界“治理”的简要考察

上古汉语一般为单音节词，把治和理分别使用。治，用作统治、整治、秩序化、安定之义。中古后，双音节词渐兴，治与理合用为治理，意即通过统治和管理使社会秩序化而安定。如张居正《答耿楚侗书》：“治理之道，莫要于安民”。可见，中文“治理”和西文governance的传统含义大致相同。

202_年俞可平等介绍和研究治理问题，“治理”的词义才发生从政府“单一统治”而转向社会“共同治理”的变化。

（3）治道、管制、管治、治理，还是共治：关于governance汉语译名的讨论

目前，governance的中文对译情况有些混乱，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等几种译名。

较早有刘军宁、毛寿龙的“治道”之译，这个对译与governance偏于方法的字面意义相合，但除了在有形上传统的政治学界有人使用外，未能在应用主导的行政学界得到推广。

同期有城市规划管理学界受港台同行的影响，对governance使用“管制”的中译。但“管制”一词在大陆被用作仅比“专政”轻一级的严酷监管之义，与governance的新义截然相反，造成极大的误会。后来又将“管制”调整为“管治”。governance最普泛使用的对译是“治理”，但由于“治理”往往与政府单方面管理相混，比如常见的“政府治理”就是如此，我们认为“治理”的对译不能从这种含混中区隔出governance的崭新内涵。建议以governance多元互动共同治理的内涵为准，用“共治”这个中文词来对译governance。

3.政治民主分权和行政垄断集权：现代行政的根本困境

西方发达国家在19世纪基本完成现代国家宪政制度的建设，实现了政治控制的分权化和政治选举的竞争化。但是，在行政执行和管理上，却走向一个相反的道路：行政的单一集权和排他垄断。

尽管W.威尔逊出于行政效率的提升和行政执行的稳定将行政从政治中分离出来，推动了行政管理以及行政学的独立发展，在政党分肥和国会偏重的格局中通过文官制度和总统制度的建设提升了行政权，从而平衡了三权分立体制，但威尔逊力图避免的德法传统的行政集权模式对美国民主宪政政体的侵害，从前门被抛弃之后，又从后门钻了进来。以至于1948年沃尔多有“行政国家”之叹，1971年奥斯特罗姆有“威尔逊范式”之讥。

现代行政的根本困境：垄断集权的行政方式和民主分权的政治制度的分歧，由此尖锐地展示出来。

4.共和宪政与公共治理：公共管理的范式创新

公共治理新范式是在接续着民主共和的政治体制，扬弃了集权垄断的官僚弊病的基础上，进行改革和创新的。公共管理的关键词从government偏重管理机构,到 governance偏重管理方法，实现了管理重心的转移和突破。

公共治理范式没有在先建立制度性构架的艰难烦琐的立法争吵中耗费时间，而是以逐渐成熟强大起来的公民社会为基础，以公民组织增强公共责任和参与公共管理的方式为契机，在地方公共事务中与政府方式和市场方式形成协调互动，完成了公共管理范式的革新。Public governance以其“政府-社会-市场”的多元治理结构和互动治理方式，成为超越和替代public administration的一元管理范式和public management的二元管理范式的新一代多元管理范式，以解决行政垄断集权与政治民主分权的深刻矛盾，实现行政和管理的民主化。

（二）公共管理方式的运用与探索：从政府集中管理到社会共同治理

1．一元范式：从“政府垄断”的一元结构到“政府失灵”和“市场化改革”

传统的公共管理范式是政府垄断的集权式管理，政府是唯一的法定的权威管理主体。从控制社会暴力来看，政府的这种排他性是需要的，否则社会将会因为陷入丛林式的暴力对抗而瓦解。但是，将政府对暴力的排他式垄断扩张为对其他社会管理方式的垄断，并将这种垄断式的管理捆绑在暴力上使之成为全面的强制性管理，就使政府成为令人窒息的“利维坦”。

单一垄断管理的政府可能做好事，如“福利政府”的社会保障；但垄断的政府也会做坏事，如柬埔寨波尔布特政权所为；并且专权的政府做好事，也会因其无限制的方式导致巨额财政赤字，造成运转不可持续的“政府失灵”，如北欧福利政府。

于是，垄断政府的失败使其开始放权搞活，一元范式要寻求突破，探索第二条道路——市场化方式。

2．二元范式：从“政府-市场”的二元结构到“市场失灵”和“第三条道路” 干预型和福利型政府的失效,导致西方国家采用市场化的方式来拯救政府,构成“政府-市场”型二元模式。政府范围和作用缩减,让出原来的垄断领域,从全能型变成有限效能型；政府瘦身让政府也感到好处——运转更灵活了。市场化方式为降低政府成本提高政府效率的确起到明显作用。“政府-市场”二元结构中政府和市场各有边界和定位,各自发挥功能取长补短,形成平衡格局。

但这种平衡格局在市场的强势逻辑下很容易被打破。市场的威力开始被神化,正如政府的威力曾经被神化一样。市场有效的逻辑被偷换为市场全能的逻辑。市场化手段变成政府的目标。政府再造,造出一个“企业化政府”。政府按公司方式操作,为利润服务,赔本的买卖不做,只同有钱人打交道,见穷人就躲。公正毁弃,效率雷鸣。“政府-市场” 二元结构结果倒退为市场的一元构成。

市场能力极化的同时就折射出市场的失效。私有化的公共交通公司因压低成本省掉安全保障而事故频发；市场运作的公立医院将付不起医疗费的病患拒之门外，导致公共医疗状况和医患关系严重恶化„„市场方式失效了。

3．三元范式：从市民社会的多元结构到“社会失灵”和“政府-公民社会-市场”的多元共治(1)社会自主治理和治理失灵的诊断

二元结构的不稳定性将导致一元模式复位,但也引出“第三种因素”。政府失灵找市场,市场失灵找什么？再找政府？显然将落入循环陷阱。但也可走第三条道路——从公民社会寻找出路。

公民社会是复杂的多元的,公民社会自主治理的方式，有时是有效的，有时又效果较差，或者因为争执不休难有共识，或者因为权威不够难以实施，因而社会自主治理也往往失灵。

“社会失灵”还有别的路吗？对此，关键不在找出路，而在找出政府失灵、市场失灵和社会失灵的总病根。

我们发现,单一化既是上述管理模式的总特征也是导致它们失灵的总病根。很明显，面对现代多元社会越来越复杂的公共事务，采用单一化的方式实施公共管理，都是难以奏效的。因而，救治这种单一化管理失灵的基本方式，就是祛除单一化的管理方式，走向多元社会的多元共治。

(2)“政府-市场-公民社会”的多元共治体系

这个“政府-市场-公民社会”的多元共治体系，就是整合政府、市场和公民社会的多种元素实现多元互动协调共治。

这个多元共治的模式,是结合了奥斯特罗姆的多中心治理理论，又避免其自主治理在解决公共事务上的不足；整合了“政府-市场”型新公共管理的合理内容，又注入公民社会治理的民主内涵；并利用制度分析理论国家-市场-社会的分析框架，吸收各种民主行政民主管理的思想和罗兹、萨拉蒙的网络治理理论，使之综合系统化而形成的。

这个共治系统通过共同参与、多元互动、有机协调，既避免单一方式的局限，又发挥各自的优势，将政府的权威，市场的灵活，社会的共识有机合成，形成多元共治的良好治理。

（三）公共管理理论的概括与创新：从官僚制行政到民主制行政

1.公共管理理论的概括和演进

（1）政府专权的传统行政管理理论：霍布斯-威尔逊-韦伯范式和威权主义(一元论范式)（2）政府和市场协调的新公共管理理论：撒切尔-里根-奥斯本企业型政府范式和自由主义(二元论范式)（3）政府-公民社会-市场互动的多中心治理理论：麦迪逊-托克维尔-奥斯特罗姆范式和联邦/共和主义(三元论范式)2．公共治理理论的主要代表

1）奥斯特罗姆夫妇的多中心自主治理理论 1973年《美国公共行政的思想危机》，批判官僚制行政理论，倡导民主制行政理论，1984《美国地方政府》：“治理原则”、“都市区治理”“自主治理”、“治理模式”、“地方治理体系”等。1991《美国联邦主义的意蕴：建立一个自主治理的社会》：“多中心体制”。他们所在的印第安纳大学公共政策中心成为公共治理研究和实践的一个策源地。2）帕特南的公民社会治理理论

哈佛大学肯尼迪政府学院讲座教授，代表作：《使民主运转起来》（1992）、《独自打保龄球：美国社会资本的衰减》（202_），强调公民社会对民主的基础作用 3)萨拉蒙的第三部门治理理论 霍普金斯大学教授，公民社会与第三部门专家，代表作《全球公民社会》（1999）4）斯托克的地方治理理论

英国曼彻斯特大学教授,地方治理专家,代表作: 《英国地方治理的新政治》 202_；《英国地方治理的新管理》 202_ 5）罗西瑙的全球社会治理理论

霍普金斯大学教授，国际政治学家，全球治理专家，代表作：《没有政府的治理》（1992）。3．公共治理理论的相关理论（1）公共选择和制度分析理论

（2）多元民主、参与民主和协商民主理论（3）公民社会、共同愿景和社群主义理论（4）公共领域、第三部门和社会资本理论

二、公共治理实践的展开：民主管理的新愿景

（一）公共治理是人类管理领域的范式革命：国际间治理模式的全面拓展

1.从领域上展现为：从公司治理到社区治理、城市治理、地方治理、再到全球治理。2.从特征上体现为：从政府主导的治理，到政府参与的治理，再到没有政府的治理。3.从本质上归结为：成熟的公民社会开始摈弃旧的单一官僚制管理，将民主政治延伸到民主管理，走向多元民主制的公共治理的新愿景。

(二)公司治理：现代公司运作的一种方式，核心是通过董事与股东参与，保证决策的有效性。

（三）社区治理：一种广泛参与的由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。四个原则：1.规模原则2.民主原则3.责任原则4.理性原则

（四）城市治理

采用某种机制，建立一种整合的政府或专门的机构和委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与的基础上，所进行的一种解决城市问题的治理过程。 三个特点：地方分权、伙伴制与多重治理、注重决策过程和地方导向  四种模式：市场模式、参与模式、灵活政府模式、非管制型政府模式

（五）地方治理

在一定贴近公民生活的多层次复合地域空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。

四个内容：1.地方分权化2.地方政府重组3.地方公民参与4.目标绩效导向

（六）全球治理

詹姆斯 N．罗西瑙（James N．Rosenau）把它定义为：“在国际政治领域中，一系列活动领域里的管理机制”。

全球治理委员会把它定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理全球共同事务的诸多方式的总和。其核心是公共精神的构建”。

包括：1.国际组织治理2.国际间国家合作治理 3.全球公民治理

三、公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪

夯实中国公共治理的现实基础，建设新世纪的社会主义政治文明。

（一）民主宪政建设

（二）效能政府建设

（三）市场经济建设

（四）公民社会建设

第四篇：政府环境绩效审计理论与实务研究

工业革命使人类进入工业文明，创造了前所未有的成就，但也使地球环境质量急剧恶化，造成了全球性的环境污染和生态破坏，对人类的生存和发展构成了严重威胁。在世界经济快速发展、物质财富空前增加的同时，对于自然资源掠夺式开发所带来的环境问题也逐渐凸现出来，成为当前世界各国关注的热点。环境问题的出现意味着环境管理的开始，环境审计是环

境管理的有机组成部分，而环境绩效审计则是环境审计的重要方面和发展趋势。

一、开展环境绩效审计的重要意义与必要性

随着环保意识的增强，人们在环境保护方面的投入越来越大。在发达国家，每年都要拿出超过国民生产总值1.5%以上的资金作为环境保护的投入。在我国，用于环境保护方面的资金也逐年增加，202_-202_年环境污染治理投资总额分别为1106.6亿元、1367.2亿元、1627.7亿元、1909.8亿元、2388.0亿元、2566.0亿元，占当年gdp的比重分别为1.01%、1.14%、1.20%、1.19%、1.30%、1.22%。然而，环境问题并没有随着人们的重视及越来越大的投入而得到显著改善，一系列的环境问题仍然令人触目惊心。这说明，环境问题是一个复杂的问题，必须展开全面系统的环境管理，其中，环境绩效审计是一个重要环节。

我国的环境审计大多局限于财务审计和合规性审计，绩效审计相对很少，这与国际环境审计的发展是相脱节的。刘家义审计长曾在计算机国际审计研讨会上指出：“今后我国的绩效审计将沿着公共资源使用效能和环境资源效益两条线有重点地进行。”因此，开展环境绩效审计的理论与实务研究更具现实意义。

1、开展环境绩效审计顺应了社会公众的需求。环境问题已经成为人类生存和发展的重大问题，注重环境保护和改善生态环境的呼声日益高涨。环境问题的外部经济性危害了社会公众的利益，政府作为社会公众代理人必然要履行相应的职责，环境管理构成了政府公共受托责任的一个重要组成部分，保护和改善环境成为政府义不容辞的责任，并且广泛开展环境审计（包括环境绩效审计），能够拓宽审计领域，促进现代审计向更广阔领域和更高层次发展。

2、开展环境绩效审计是完善环境管理的需要。环境问题的解决，需要采取科技的、社会的、经济的、行政的综合方法和措施，从其与社会发展的联系中全面着力，这就要开展全面系统的环境管理，而环境审计是环境管理的重要组成部分。环境管理的进一步完善，必然要求开展环境绩效审计研究，以便充分发挥环境绩效审计的作用。

3、开展环境绩效审计是提高环保工作效率的需要。面对仍然严峻的环境形势，增大环保投入只是一方面，提高投入的使用效率和环境政策的适当性更是政府必须考虑的重要问题，而开展环境绩效审计则是解决这一问题的重要途径。然而，由于环境审计发展时间不长，人们对这一领域的认识还很模糊，对于作为环境审计重要内容和发展方向的环境绩效审计更是缺乏了解，因此，开展对环境绩效审计的研究工作很有必要。

4、开展环境绩效审计研究是更好地进行审计实践的需要。长期以来，对环境绩效审计的研究工作尽管取得了一定的成果，但无论是研究的广度还是深度，都还远远落后于指导审计实践的需要。审计工作者在进行有关环境的绩效审计实践时，很多时候是摸着石头过河，缺少应有的理论指导。所以，充分利用已有的审计实践经验，在现有理论研究成果的基础上，大力开展环境绩效审计研究，可以更好地满足审计实践的需要。

5、开展环境绩效审计研究是发展审计理论的需要。随着环境问题的出现，特别是环境管理的需要，受托经济责任迅速扩展到环境领域，形成受托环境责任，而其中一个重要方面就是受托环境绩效责任。为了确保受托环境绩效责任的有效运行，开展环境绩效审计是必不可少的措施。可见，环境绩效审计是随着受托经济责任的扩展而形成的审计新领域，并且积极加强该领域的系统化和深入化研究工作，是完善现有审计理论，发展新审计理论的一个重要思路。

二、环境绩效审计的基本理论研究

㈠、环境绩效审计的定义和要点

按照受托责任观对审计的理解思路，我们将环境绩效审计定义为：环境绩效审计是指由国家审计机关、内部审计机构或民间审计组织执行的，对受托环境绩效责任承担者履行其职责的情况进行综合系统地审查、分析，并对照一定的标准评定受托环境绩效责任的履行现状和潜力，提出提高环境管理绩效的建议，促进其更全面有效地履行受托环境绩效责任、提高环境管理绩效的一种特殊的审计控制。

根据这一环境绩效审计的定义，主要包括以下几个要点：

1、环境绩效审计的本质是一种控制，是保证受托环境绩效责任全面有效履行的一种特殊的控制机制。

2、环

境绩效审计的主体包括：国家审计机关、内部审计机构和民间审计组织三类。非审计机构或非审计人员所进行的审查或经济分析活动，即使其审查的目的、内容、方法、等和环境绩效审计相似，也不能认为是环境绩效审计。

3、环境绩效审计的对象：从本质上讲是受托环境绩效责任。审计的本质对象是受托经济责任，受托经济责任在环境领域的扩展推动

环境绩效审计等新型审计的形成，因此，环境绩效审计的本质对象就是受托环境绩效责任。

4、环境绩效审计的本质目的是保证受托环境绩效责任的全面有效履行，提高环境管理绩效。环境审计是环境管理的重要手段，环境绩效审计的主要作用就是完善环境管理，提高环境管理的绩效。

5、环境绩效审计是一种建设性审计。环境绩效审计使环境审计从公证性、防护性发展到建设性，它综合系统地审查分析受托环境绩效责任的履行现状和潜力，提出建议性的审计意见，使审计人员成为了被审计者的良师益友。这是环境绩效审计得以快速发展的一个原因，这对审计人员提出了的更高的要求。

㈡、政府环境绩效审计的主要内容

总的说来，由国家审计机关进行的环境绩效审计属宏观层次，主要对政府制订的环境政策执行效果进行评价，看环境政策是否促进了环境和生态的改善，审查环境项目的实施是否真正有助于防治环境污染，调查环保专项资金的投入使用情况，是否达到了预期的效果和目标等。政府环境绩效审计的内容主要包括以下三方面：

1、政府环境政策的绩效审计。该审计主要是对政府制订的环境政策，包括对环境经济政策和行政控制的效果进行评价，评价时只需考虑政策的执行情况及效果，而非过多针对政策本身。对政府环境政策的绩效进行评价，应遵循两条原则：一是环境政策的实施能否达到预期目标；二是在达到目标的前提下，政策的实施费用能否最小。

2、政府环境保护资金的绩效审计。该审计主要是对其拨付使用情况和效果的监督，具体应审查：各级财政及主管部门是否及时将环保资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨，或延迟拨付的现象；拨付后，使用单位是否按规定用途使用资金并对此后的环境效益进行评价，分析环保资金的使用效率，看是否发挥了应有作用。

3、政府环境项目的效益审计。实施该项审计首先要了解项目本身，如果项目被分解在不同地区、阶段实施，还要了解项目分解情况。在了解项目之后，还应清楚其目标，在审计能力有限时，应以是否实现目标为重点：如未实现目标，则审查其原因；如达到目标，则审查成本是否超过预算，从而实现使用最少成本取得最大的项目效益。

三、环境绩效审计的应用理论研究

㈠、环境绩效审计的准则

1、环境绩效审计准则的含义

审计标准对任何审计活动都很重要，没有审计标准，审计活动就无法进行，环境绩效审计也不例外，环境绩效审计的标准就是环境绩效审计准则，它既是环境绩效审计原则的具体化，又是相关实践经验的理论化；它既是指导和保证开展环境绩效审计实务的具体标准和规范，也是对环境绩效审计主体自身素质和工作质量的要求和保障。因此，环境绩效审计准则可以简单定义为：环境绩效审计准则是由权威机构制定或认可的，用以明确环境绩效审计主体资格、指导环境绩效审计人员工作和评价其工作质量的专业规范。

2、环境绩效审计准则在审计准则体系中的定位

现有的审计准则体系已发展到较为完备的程度，《审计法》、《独立审计准则》等有关法律法规为常规审计提供了较为完善的规范。尤其是独立审计，形成了由基本准则、具体准则和实务公告及执业规范指南在内的一整套准则体系，为审计实践提供了有力保证。从环境绩效审计与环境审计、环境审计与常规审计的关系来看，环境绩效审计是环境审计的一部分，而环境审计作为传统审计的新领域，仍然是审计的一个分支。所以，环境审计准则应放置于常规审计准则之下，作为一个实务公告来处理，而环境绩效审计准则是环境审计准则的重要组成部分。

3、环境绩效审计准则的内容

环境绩效审计准则作为环境审计实务公告的一部分，应具体规定环境绩效审计特有的一些内容，而环境绩效审计的特点主要体现在审计实施过程和审计报告过程中，所以环境绩效审计准则主要应对环境绩效审计的实施过程和报告过程进行规范。

环境绩效审计准则的主要内容应包括以下五个因素：

⑴、审计计划。与常规审计工作相比，环境绩效审计工作更具复杂性，因而在环境绩效审计准则中规范审计计划，能为计划的制定提供标准和指南。在环境绩效审计计划中，要重点考虑审计标准的选用问题，特别是对环境绩效的计量方法，尽可能选用被审单位能接受的审计标准，以便降低审计风险。

⑵、内部控制评价。环境绩效审计的内控制度，是指被审单位对环境管理绩效有影响的各种理念、制度和程序。环境管理的绩效受多种可控或不可控因素影响，在研评被审单位的内控时，要仔细分析各项关键内控制度对哪些环境绩效影响因素产生了作用，其作用的大小如何等情况，进而确定环境绩效审计的重点和程序。

⑶、审计证据及其获取。环境绩效审计的一个重要特点是它着眼于对环境绩效改善的建设性，因此在环境绩效审计中，审计证据不仅应具有充分性和适当性，以适用于常规审计的取证程序，而且需要对原有程序的内涵加以丰富，并相应增加其他程序。所以，如何充分规范合理地利用分析性程序获取证据将构成环境绩效审计准则不可缺少的内容。

⑷、重要性与审计风险。在环境绩效审计中，环境问题的复杂性无疑又加大了审计风险。同时，审计风险评估和重要性水平是密切联系的，为使审计人员合理运用重要性和审计风险概念，应在环境绩效审计准则中加以规范，尤其要使审计人员特别关注由环境问题所带来的风险。

⑸、审计意见及其表达。环境绩效审计报告是环境绩效审计意见的载体，环境绩效审计意见的表达应具公允性，包括环境绩效审计意见本身的公允，也包括公允地表达了环境绩效审计意见。在环境绩效审计准则中对审计报告进行规范时，还应注意不应规定的过细过死，要鼓励多给审计一些灵活处理的空间，充分发挥环境绩效审计的作用，以适应因环境绩效的表现形式及相应的评价标准和审计程序的多种多样。

㈡、环境绩效审计方法的特殊性

环境绩效审计虽具有绩效审计的共性，可运用绩效审计的一般方法，但环境绩效审计毕竟是一个特殊的领域，在应用绩效审计的一般方法是也有自己的一些特殊性。这些特殊性包括：

1、环境绩效的范围广。“环境绩效”是一个较宽泛的概念，一般是指进行资源开发与利用、环境保护与治理所取得的有形与无形收益，既包括经济效益、环境效益，也包括社会效益。所以，在评价环境绩效时，范围的界定就应该尽量的宽广一些，以便将所有的环境绩效都包括进来。例如，对一个防护林工程说，环境绩效既包括木材提供、农田增产等经济效益，也包括空气优化、水上保持等环境效益，还应该包括人们因环境的改善对生活满意程度的提高。这些效益的显现都将是一个长期的过程。

2、环境绩效的评价困难。尽管许多与环境有关的问题可采用绩效审计的方式方法收集证据，但毕竟相当一些的环境问题不仅涉及范围广，而且因为其表现形式多种多样，从而造成评价困难。例如空气质量等级的提高，人们身体健康状况的改善等，不能以货币衡量而只能采用某种技术的或实物的计量手段去衡量，甚至于有些情况下连任何量化都不易做到。加之对环境绩效而言，内在的因果关系特别复杂，很难分析，例如人们健康状况的改善，既可能源于空气质量的改善，也可能由于体育活动的开展。因此，运用非货币和定性方法，仔细地分析环境绩效的内在因果关系，恰当地进行评价，是环境绩效审计的关键环节。

3、审计方法的选择风险大。环境绩效审计是一个新领域，审计方法的选用，还没有统一的标准。然而，审计方法的选用对审计结果却有重要的影响，不同的审计方法可能会导致审计结果的重大差异，所以，在选择审计方法时，存在巨大的风险。为了降低审计风险，减少在审计方法选用上可能存在的争议，在选用审计方法时，要多与被审计单位进行协调与沟通，尽量达成一致，以体现环境绩效审计建设性的特点。

㈢、环境绩效审计报告的特点

1、报告的内容是综合性的。环境绩效审计是一种以考核被审计单位的环境管理活动为对象的综合性审计。一方面，包括环境资金流转的管理活动，保证环境资金得以高效使用；另一方面，由于影响环境管理绩效审计因素是多种多样的，所以还包括非环境资金的环境管理活动，如环境规划、政策的制定执行情况等。

2、尚未形成一套规范的写法，反映的内容也各不相同。环境绩效审计是一个新领域，审计报告的格式和内容缺乏统一的规范，需要进一步研究和规范，以形成审计部门和审计报告使用者均接受的报告格式。

3、审计报告更侧重于建设性。审计报告通常包括成绩、问题、评价和建议等内容。审计人员在对环境绩效进行评价的同时，更注重对提高环境绩效提出必要的建议，以帮助被审计单位改善工作，是环境绩效审计报告更具有建设性。

4、审计结论的强制程度较低。由于环境绩效审计着眼于经济、效率和效果等方面，评价标准也较为灵活，加之影响环境绩效的因素很多，因此环境绩效审计一般不作出决定，审计人员通常以讨论、说服的语言来发表意见、提出审计建议和各种可供选择的方案，供被审计单位和主管部门采纳。

四、与环境绩效审计相关的其他问题研究

㈠、环境绩效审计在环境审计中的地位

1、环境绩效审计是环境审计的重要组成部分

环境审计包括财务审计、合规性审计和绩效审计三部分。环境财务审计侧重于审查财务报表或环境报告中披露的环境信息的公允性和可靠性，环境合规性审计侧重于检查国内外各种环境法规制度的遵守情况，而环境绩效审计则侧重于考察和分析各种环境管理活动的绩效状况，提出改进环境管理绩效的建设性意见。可见，环境财务审计、环境合规性审计和环境绩效审计从不同的侧面执行着环境审计的监督、鉴证和评价职能，组成了完整的环境审计。

2、环境绩效审计是环境审计的难点

一方面，环境绩效审计是以环境财务审计和环境合规性审计为基础的，只有在保证了环境管理信息的可靠性和环境管理活动的合法性的基础上才有必要、有可能探讨环境管理的绩效问题；另一方面，环境绩效审计是一种建设性的审计，它旨在分析评价影响环境管理绩效的各种因素，帮助环境管理的直接责任人提高环境管理的绩效，因此，审计人员只有拥有了丰富的环境管理专业知识，才能胜任环境绩效审计工作。或许正是因为环境绩效审计的这种困难性，环境绩效审计的发展才相对于财务审计和合规性审计显得较为缓慢。

3、环境绩效审计是环境审计的发展方向

面对这样严峻的环境形势，除了继续增加对环保的投入外，提高投入的使用效率、增加环境政策的适当性就成为政府必须考虑的重要问题，而开展环境绩效审计则是解决这一问题的重要方法之一。由此可见，环境绩效审计正逐步成为政府环境审计的发展重点和发展方向。

㈡、当前开展环境绩效审计的障碍及对策

1、对开展环境绩效审计的必要性认识不足。目前，加强环境管理的重要性己经得到共识，但对于如何加强环境管理以及环境审计在环境管理中的作用等问题，认识的普遍不够深入。一般认为，要搞好环境管理，只要增加环境投入和严格执行现有法规就行了。对于环境审计在环境管理中的作用，认为主要是保证环境资金的真实性和合规性。对于开展环境绩效审计，认为没有必要或必要性不大。在这种认识的指导下，环境绩效审计处于一片空白的状态就不足为奇了。因此，要推进环境绩效审计，首要的任务是提高人们的认识水平，让环境绩效审计的重要性和必要性得到普遍认同。

2、环境财务审计和合规性审计发展不充分。环境绩效审计是一种高层次的综合性审计，它需要以环境财务审计和环境合规性审计为基础。目前，在我国的环境管理中，环境信息弄虚作假，甚至违法乱纪的现象层出不穷，这说明我国的环境财务审计和合规性审计做得还很不够，需要大力加强。在环境财务信息不真实和环境管理时常违规的条件下，开展环境绩效审计几乎是不可能的。因此，大力开展环境财务审计和环境合规性审计，保证环境信息的真实性和环境工作的规范性，是开展环境绩效审计的必要前提。

3、现有审计人员的知识能力结构对于开展环境绩效审计准备不足。环境绩效审计不但需要财务知识，更需要环境工程方面的知识，而现有的审计人员大部分为专业的财务人员，缺乏应有的环境工程方面的知识，这是阻碍环境绩效审计开展的另一原因。可见，改善审计人员的知识和能力结构是推进环境绩效审计的重要方面。

4、对环境绩效审计的理论准备不足。充分的理论准备，是实践得以顺利进行的必要条件。目前，对于我国环境绩效审计的理论研究还只是处于萌芽阶段，对于各种重要的理论问题，如环境绩效审计的作用、主体、客体、标准、程序、方法等都没有相对统一的认识。这种理论上的肤浅认识也阻碍着环境绩效审计的开展。因此，鼓励开展关于环境绩效审计的理论研究工作势在必行。

第五篇：宏观服务型绩效审计实践与思考

宏观服务型绩效审计实践与思考

傅代兴（浙江省丽水市审计局）

【时间:202_年10月15日】 【来源:】 【字号：大 中 小】

宏观服务型绩效审计是现代审计的发展方向和重要标志，也是审计职能回归和审计转型的关键。近年来，浙江省丽水市审计机关按照省厅《关于积极探索绩效审计模式的指导性意见》、《宏观服务型绩效审计管理办法（试行）》，结合工作实际，及时调整审计理念，突出工作重点，整合审计资源，积极探索绩效审计，取得了一定的成效。

一、绩效审计取得的主要成效

（一）理念得以更新

探索和推进绩效审计，关键要解决干部的思想认识问题。观念的更新是思路转变的前题，思路决定了出路，为了使全局上下形成统一认识，我们采取了“走出去”“请进来”等多种形式的学习与实践。202_年以来组织业务骨干先后到深圳、三亚、宁波等地学习考察，邀请省厅王小龙副厅长、社保处长、经责处长和杭州、宁波、建德、海盐等地人员就绩效审计理论、实务在每年的读书班上作为重点学习辅导，并以自身成功的绩效审计案例手把手、实打实地进行培训。通过近几年学习考察、业务培训、专题研讨等形式学习，绩效审计理念深入人心，扎入实践。

（二）机制加以保障

为全面推进绩效审计工作纵深发展，我们从考核、评优等方面保障绩效审计顺利实施。一是在制定审计项目计划时，按人均完成一个绩效审计项目的要求来布置，使绩效审计项目逐年增加。二是将绩效审计项目列入考核内容，对各县（市、区）局、市局业务处室完成情况进行考核，并逐年提高绩效审计所占考核份量，要求集中力量抓好2-3个重点绩效审计项目，从点上的突破带动面上的推进。三是组织绩效审计项目评优。202_年、202_年先后两次组织绩效审计项目评审交流会，通过项目演示点评和项目评优，进一步提升我市绩效审计能力与水平。四是强化绩效审计工作督导。市局领导分别深入县（市、区）和市本级重点项目审计组，召开审计工作和项目实施情况汇报会，重点了解各绩效审计项目的安排、实施情况，有针对性地进行绩效审计工作指导。五是及时破解实务操作难题。根据绩效审计遇到的选项、方式方法、评价以及质量控制、风险防范等新情况、新问题，及时召开全局或审计组专题分析会，逐一破解难题。

（三）领域得到拓展

在绩效审计中，我们不仅注重审计项目量的增加，更加注重面的拓展，按照重要性、时效性、增值性和可行性等四项原则认真选好项目。一是围绕经济社会发展大局选项。根据市委市政府经济社会发展的重点，认真开展了农业龙头企业扶持政策、旅游扶持政策、“节能减排”措施落实、水利建设资金、污水处理工程、康庄工程等党委、政府和人民群众关注的热点问题进行审计与调查，把握政策执行、资金管理存在的问题，促进市委市政府政策、措施的落实。二是围绕社会民生选项。近年我们围绕关注社会民生、促进社会和谐，认真开展了农村劳动力培训经费、社保基金、被征地农民社会保障、新型农村合作医疗制度、城镇就业政策、住房公积金、经济适用房等审计与调查；通过审计与调查，促进民生政策落实、资金使用规范、社会和谐有序。三是围绕丽水特色选项。根据丽水的实际，开展了乌溪江紧水滩移民下山脱贫、民族扶持政策落实情况、地质灾害避险工程、生态公益林建设等审计与调查，通过特色问题的审计与调查，反映丽水欠发达地区发展中的问题，积极争取省委省政府的关心和支持。

（四）目标贴近现实

绩效审计是对整个经济活动的审计与评价，涉及领导的决策、政策的制定、过程的管理、资金的使用、绩效的评价等方面。我们在决策方面，主要关注是否符合实际、发展规律以及决策程序；政策方面，主要关注是否存在政策缺陷以及执行效果；管理方面，主要关注是否按照现行的政策法律制度规定执行、管理是否到位；绩效方面，主要关注资金使用、经济活动、履行职责是否达到资金安排初衷、政策目标、项目的可行性以及履行职责的要求。针对具体的绩效审计项目，要求审计干部选择好切入点、把握审计重点。如：市本级市本级疾病预防控制中心工程绩效审计从决策随意、管理不善等方面切入，反映了设计不科学造成的功能不配套、损失浪费严重等问题，审计成果得到较好的体现。

（五）方法注重创新

在绩效审计组织方式上，我们根据绩效审计主体内容，采用单独立项绩效审计、专项审计调查、与财务收支审计相结合的绩效审计以及跟踪审计等形式。在绩效审计方式上，除了运用传统的审阅、观察、计算、分析、符合性测试等技术方法外，还大量运用调查研究、经济、统计分析和计算机审计等方法，为把握问题、客观评价提供了依据，效果较为明显。如：市局对市区“百万农民素质培训工程”资金管理使用审计调查，运用SQL语句，将莲都区再就业培训、农民培训和丽水学院等四个数据库同成教分院农民培训的数据库进行比对，发现1058名虚报培训人数，将此线索移送司法机关，涉案人员6人中有3人被判处有期徒刑、1人缓刑、2人免予刑事处罚。

（六）价值得到体现

实现绩效审计的价值最大化，是审计出发点和落脚点。我们通过近几年的实践，审计产品价值链不断拉长，成效比较明显。一是得到领导肯定和重视。我们上报审计报告、专报信息、审计建议许多引起领导重视，促使审计反映的问题得到有效的整改。仅去年市本级审计报告、审计专报被省市领导批示29篇次，其中市局对水阁经济开发区被征地农民社会保障专项审计调查专报信息得到市长、常务副市长、分管副市长9次的批示。二是推动制度建立和完善。如：市局通过对云和县政府性资金绩效审计试点，反映的问题引起该县党委、政府的高度重视，已先后出台8个政府规范性文件，政策不完善、管理不规范等问题得到有效的解决；通过市污水处理工程绩效审计，促成市政府出台了《关于完善污水处理经营管理办法》、《丽水市污水处理费调整方案》等等；三是进一步规范基本建设管理，提高政府投资绩效。通过对市本级招投标情况专项审计调查，侧重反映招投标管理体制不顺、制度缺陷、管理不善等方面的问题，报送的《基建招投标废标单位中标等问题应引起高度重视》等审计专报，引起市政府主要领导的重视，批示有关部门整改落实。市纪委还组织了发改委、财政、审计等部门开展了全市工程招投标制度执行专项执法检查。

二、当前绩效审计存在的问题与困难

（一）惯性思维束缚，审计理念仍需更新。

绩效审计作为现代审计的发展方向，要实现传统审计向现代审计转轨，审计理念的转变决定了审计工作转型。因此，转变陈旧的审计观念和惯性思维，适应现代审计需要，是切实全面开展绩效审计的核心，虽然我们已经做了大量的转型工作，但部分审计干部还是习惯于传统财务收支审计，沿用形成的思维定式，无法跳出传统审计的框框，再好的项目，也可能做成一般的财务收支审计项目。对开展绩效审计，总觉得困难大于希望，付出少于收获，存有畏难情绪。对绩效审计理念、内涵、实务操作还有一个认识、接受、提高的过程，转变审计理念而非一朝一夕就能实现，完全转型还任重道远。

（二）专业知识单一，人员素质有待提高。

绩效审计涉及单位多、业务范围广、工作要求高，不仅要对经济活动事项审计后，寻找管理中存在的机制缺失，制度的缺陷，更要提出宏观管理的意见建议。这就要求审计人员不但具备相应的财务、审计知识，更要具备相应的宏观经济、经济管理及法律法规等方面的知识。当前审计机关在人员结构上财务人员居多，熟悉经济管理、公共管理、行政法规和工程技术知识的复合型人才明显不足；在专业素质上表现为财会知识丰富，宏观经济理论和计算机运用等方面的知识相对缺乏；在工作能力上查帐能力较强，现场作业经验丰富，但综合分析问题和提升审计成果的能力较弱。我们队伍大部分是审计机关组建至九十年代初期进来的审计人员，随着时间推移，年龄

老化，专业更新缓慢，业务知识单一，面对绩效审计所遇到的新情况、新问题感到束手无策，对绩效审计还有一个学习、提高的适应过程。

（三）证据收集困难，审计质量难以保证。

审计证据真实、可靠、有效，是审计质量控制的基础。没有确凿的审计证据，审计报告就无立身之处。绩效审计中往往通过调查、座谈、查询等方式获取审计证据，证明审计事实，但在实际工作中，采取这些方法进行审计，时常难以取得完备的证据。如：对方不愿意配合调查；调查笔录对方不愿意签名；相关的业务资料不乐意提供；查询问题回答就轻避重；行业数据资料难以获取等等。尽管审计中形成了一些观点和看法，但难有资料佐证，一些问题审计人员自己底气不足，有些问题在征求意见时容易被单位否定。在审计中还出现根据笔记本记录的内容先形成问题，再补审计证据，结果常常不尽如意。这些现象在传统的财政财务收支审计中是没有的，也是绩效审计中面临的新情况，或多或少地影响着审计质量的全面控制。

（四）公认标准缺乏，审计评价难以把握。

通过审计形成的评价是绩效审计报告不可缺少的重要内容，也是绩效审计的难点。当前绩效审计没有一套规范、科学、公认、可行的指标体系。在标准缺乏的情况，凭审计人员掌握的客观材料和主观想像及专业判断，得出自己认为合适的审计评价。这样的评价，往往不同水平的审计人员得到结论是不同的，既是企业或行业数据横向对比和纵向比较，历史同期和计划目标的分析，审计人员角度不同，得出的结论也不尽一致。行业标准千差万别，隔行如隔山，因此审计人员如何从实际出发，运用现行政策标准、技术标准、经济标准和共同认知等评价绩效审计对象，这需要我们在实践中去分析，去探索，去把握。

三、推进绩效审计深入开展的几点设想

（一）更新观念，认清绩效审计的现实意义。

绩效审计作为审计工作转型的关键，承载了现代审计“在服务中实现有效监督，在服务中推进审计转型，在服务中体现审计价值”的发展目标，彰显着对政府及其职能部门的问责、对财政资金使用的问效。推进宏观服务型的绩效审计，是发挥审计建设性作用的关键，我们必须跟进、贴近时代所赋予的重要职责，必须切实解放思想，转变思维，更新观念，下大决心，花大力气，全面深入地推进绩效审计。要认清形势，把握重点，知难而进，增强工作责任感和紧迫感，采取更加有力的措施，进一步提高绩效审计的深度和广度。要树立科学审计的理念，打破传统的审计观念，从政府资金使用的效益性、政策执行的有效性、决策程序的合规性、制度的完善性等方面分析入手，努力提高政府资金的使用绩效。

（二）采取措施，提高审计干部的综合素质。

绩效审计项目成效好坏，很大程度依赖于审计人员的业务技术基础和社会综合知识的储备，取决于审计人员判断能力、分析能力和综合能力。因此，加强知识更新，提高业务技能至关重要。一是继续强化学习，通过采取外出学习考察、项目交流评比、审计实例讲解等方式，总结经验，查找不足，拓宽思路，提升审计人员的能力与水平。二是整合资源、集中力量，以点带面，按照绩效审计的内涵要求，加大专项资金使用绩效、专项经济活动绩效、政府投资项目绩效、政策执行绩效、领导干部经济责任和工作绩效、基金管理安全与绩效等方面的实践与探索。三是建立绩效审计研究机构，对具有一定理论知识和实践经验的业务骨干，不定期、有针对性地组织学习研讨，通过典型案例剖析、专题讲座、外出取经等方式扩展视野，提高审计骨干的工作能力与水平。

（三）加强研究，探索绩效审计的评价体系。

绩效审计虽然无法建立统一的评价标准体系，但应该存有相对标准。确定评价标准应按照刘家义审计长提出的“现行的法律法规以及人们共同认知或约定的标准”为依据，可以从五个层面考虑：一是国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准；二是各行业的技术指标，各地区经济指标，相关对比参数等标准；三是被审计对象的规划、目标和同类审计对象的发展水平等微观标准；四是吸纳相关领域的专家意见和群众评议；五是审计人员职业判断和审计部门通过历次审计，形

成的某一行业或某一单位的指标数据。同时在评价确良过程中除了按以上标准进行评价外，还要从实际出发客观评价、从历史的角度去分析评价。

（四）拓展思路，加大绩效审计的实务创新。

一是科学选项。选项的基本原则：1.围绕大局的原则。要服务于党和政府的工作大局。2.面向社会的原则。要面向公众关注的热点，政府工作的难点，改革攻坚的焦点问题。3.注重成效的原则。要预先规划好审计成果，条件不成熟的不选，意义不大的不选，审计能力达不到的不选。因此，这就要广开渠道，吸取好的项目；广泛听取，吸纳好的意见；广为征集，吸收好的点子。通过向党委、政府、人大、政协，部门、社会各层次征集审计项目，提高社会的参与度和公开度，建立起项目证集、申报、论证、修改完善、执行等环节在内的项目优选程序和立项机制，而使审计项目具有超前性和贴近现实。为此，选择项目着重要从事关公共政策制定执行、公共资金使用管理、公共服务均等提供、公共管理规范有序、公共资源合理配置等方面考虑。

二是切实做好“三个结合”。1.绩效审计与传统审计的结合，要摈弃惯性思维的影响，既要溶于传统审计，但又不局限于传统审计。从更高的层面组织实施项目，充分运用计算机审计，提高审计的深度和广度，为领导提供更多有价值的审计信息；2.要做好绩效审计与专项审计调查的结合，充分认识专项审计调查审计面广、信息量大、审计方法灵活的特点，采取行之有效的方法；

3.要做好绩效审计与后续审计的结合，绩效审计结束后并不意味审计目标达到了，审计的目的是将提出的审计意见建议和各项整改措施落实到被审计单位的经济活动中去，这就要求强化审计结果的跟踪落实，使审计意见建议落到实处。

三是认真把好“四个关口”。1.审前调查关。审前调查是编制好审计实施方案的基础，审前调查工作到不到位直接影响到审计实施方案的质量。2.审计方案关。绩效审计项目的质量高低很大程度上取决于审计方案的合理性和可操作性，审计实施方案不能停留在审计组层面，而应该区分项目的轻重程度，对重大审计项目实施方案实行论证制度。3.审计实施关。项目实施能否达到方案设计的要求，这是审计项目成败的关键，因此必须重视审计实施，全面把握实施过程中的各个环节工作。4.报告撰写关。审计报告是审计成果的最终体现，必须对所取得的资料精心提炼、综合分析，形成领导满意、公众信任的审计报告。只有把好这四个“关口”，审计质量才有保证，审计风险才能降到最低限度。

四是采用先进实用的审计技术方法。绩效审计方法不在于多先进而在于管用，可以根据不同项目的不同情况，选择不同的审计方法，无论选择什么样的审计方法，实质都在于如何实现审计目标。绩效审计的方法：取证方法、分析方法、评价方法、计算机审计技术方法、成果提升等方法。