坚定制度自信

依法履行职责

着力推动乡镇人大工作高质量发展

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度。乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关。习近平总书记对做好新时期人大工作作出了许多重要论述，形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，给我们全体人大工作者提供了遵循，指明了方向，激发了动力。

一、坚定制度自信，增强做好新时期乡镇人大工作的信心

乡镇人大是最基层的国家权力机关，是我国人民代表大会的重要组成部分，与人民群众有着最直接、最密切、最广泛的联系，具有促进党和国家机关密切联系群众的桥梁和纽带作用。正确认识乡镇人大的性质、地位和职权，是做好乡镇人大工作的重要前提。

（一）乡镇人大的性质

根据宪法和地方组织法的规定，乡镇人民代表大会在五级政权组织中处于最基层，是我国最基层的地方国家权力机关。乡镇人大这一性质是由我国的国家性质决定的，国家政权性质决定我国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，必须保证人民当家作主，乡镇人大由广大选民选出人大代表组成，代表人民管理地方国家事物。乡镇人大集体行使职权，作出的决议决定是人民意志上升为国家意志的具体体现。

（二）乡镇人大的地位

在乡镇政权中主要有三个机构组织，即乡镇党委、乡镇人大、乡镇人民政府。乡镇人大和乡镇人民政府是地方国家机关。正确认识乡镇人大的地位需要把握好二个关系。

1.乡镇人大与同级党委的关系

乡镇人大与乡镇党委从总体关系上地位是不同的。体现在：

在政治上，坚持党对一切工作的领导，东南西北中，党政军民学，党是领导一切的。中国共产党是执政党，在国家政治生活中是领导地位，乡镇人大在乡镇党委的领导下依法履职行权。

‚在法律上，乡镇人大是地方国家权力机关，在同一层政权中具有最高的法律地位。乡镇党委要尊重和支持乡镇人大充分发挥职能，依法履行职责。乡镇人大要自觉服从乡镇党委的领导，把乡镇党委的主张通过法定程序转变为国家意志。

ƒ在实践上，党的领导地位要依靠人大来实现和巩固。党委选拔提名的国家机关领导干部，不能直接任命生效，必须通过任命，才具有法律效力和国家强制力。

④在本质上，坚持党的领导与人大依法行使国家权力是一致的。坚持党的领导，人民当家作主，依法治国三者有机统一，是中国特色社会主义政治的根本要求。

2.乡镇人大与乡镇人民政府的关系

乡镇人大与乡镇人民政府的关系是产生与被产生，决定与执行，监督与被监督的关系。组织法第五十四条明确规定。

在权力关系上，乡镇人大是权力机关，乡镇人民政府是行政机关，乡镇人民政府由乡镇人大选举产生，接受乡镇人大监督，对乡镇人大负责并报告工作。乡镇政府领导成员的辞职、罢免必须由人大作出决定，乡镇人大是乡镇人民政府产生的基础。

‚在工作关系上，乡镇人大是决定机关，乡镇人民政府是执行机关，乡镇人大是集体行权，乡镇人大作出的决议决定，乡镇人民政府必须执行，乡镇人民政府不适当的决定和命令，乡镇人大有权撤销。

ƒ在法律关系上，乡镇人大是监督机关，乡镇人民政府是被监督机关，乡镇人大的监督具有特定的内容、程序和方式。比如视察、评议、质询、罢免等，其它的监督组织和监督形式都是不具备的（党内监督、群众监督、社会监督、媒体监督）。

④在政治关系上，乡镇人大代表人民行使国家权力，体现人民性。乡镇人民政府对乡镇人大负责，是人民意志的捍卫和执行者。乡镇人民政府不得凌驾于乡镇人大之上，必须在乡镇人大的监督下依法行政，廉洁从政。

（三）乡镇人大的职权

1.乡镇人民代表大会的职权。地方组织法第九条、第十四条、第十五条、第三十二条等对乡镇人大职权作出了明确规定。概括起来讲就是：

保证权。主要是指在本行政区域内，保持宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定的贯彻执行。乡镇人大要从实际出发，加大执法检查力度，促进乡镇政府更好地依法行政。（第九条1、10、11、12、13款）

‚决定权。主要是根据国家计划、决定本行政区域内经济、文化事业和公共事业的建设计划，审查批准财政预算和预算执行情况的报告。决定本行政区域内民政工作实施计划。（第九条2、3、4、5款）

ƒ选举权。选举乡镇国家机关领导人和乡镇人大主席、副主席。乡镇政府领导和乡镇人大主席、副主席调离后，乡镇人大应当接受辞职。（第九条6、7款）

④监督权。听取和审查乡镇政府的工作报告，审查本级财政预算和预算执行情况，撤销乡镇政府不适当的决定和命令。

2.乡镇人大主席团职责。组织法第十五条，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议时选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次人民代表大会会议，乡、民族乡的人民代表大会主席、副主席为主席团成员。主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关于本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动，听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作向本级人民代表大会报告。

乡镇人大主席团不是乡镇人大的常设机关。

‚乡镇人大主席团在下次会议前仍然存在，并有一定的工作职责，负责召集下一次人民代表大会会议，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律法规实施情况开展执法检查，开展视察调研活动，听取代表和群众对本级人民政府的建议、批评和意见。需要注意的是开展这些活动主体是代表，人大主席团只是组织者。

ƒ乡镇人大主席团每季度召开一次会议。

④主席、副主席是主席团的成员，不必大会选举。

⑤根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表资格或者确定代表的当选无效，并公布代表名单。

3.乡镇人大主席、副主席职责

地方组织法第十四条：乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席1-2人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会任期相同。

乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务，如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席职务。

乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会的代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作。需要注意是：

主席、副主席是办理乡镇人大日常工作的人员，不是一种常设机关。

‚主席、副主席没有实体性权力。主要工作：一是联系代表，如专访代表、接待代表；二是组织代表开展活动，如视察、调研、执法检查；三是反映代表意见，向本级人民政府反映代表的建议、批评和意见；四是处理日常工作，上传下达，配合上级人大开展活动。

二、依照法定程序，提高乡镇人民代表大会会议质量

乡镇人大的职权主要是召开会议来实现，因此，乡镇人大也是一个会议机关。乡镇人大举行会议不像一般的会议，有严格的法定程序和法定任务，不能图省事、图简单，否则会因为某个环节、某个程序不合法，影响会议的质量和效果。

（一）补选人大代表

选举法第五十六条：代表在任期内，因故出缺，由原选区或原选举单位补选。地方各级人民代表大会代表在任期内调离或迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。

1.代表出缺才能补选。哪个选区出缺就在哪个选区补选。

2.清理核对登记选民。按《选举法》第二十六条规定，对经上次选民登记以后，只做好“三增三减”，即增加每一次选民登记后新满18周岁的，被剥夺政治权利期满后重新恢复政治权利的，新迁入选区的选民。减去死亡的，依法剥夺政治权利的人，不能行使选举权利的精神病患者。

3.公布正式代表候选人。根据《湖南省县级以下人民代表大会直接选举细则》第四十四条规定，补选代表时正式代表候选人公示期为三日。

4.代表资格审查。代表资格审查委员会根据《选举法》第四十六条规定，审查当选代表是否符合当选条件，选举程序是否合法，是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为。代表资格审查委员会向乡镇人大主席团提出代表当选是否有效的报告。乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表资格或者确定代表当选无效。

（二）精心筹备会议

1.向党委请示并下发通知。

2.成立筹备工作机构。

3.起草大会文件材料。

政府工作报告、人大主席团和主席、副主席工作报告、民政计划实施报告、选举办法、大会议程和日程草案等等。

（三）举行代表大会

1.代表大会每年举行二次。《地方组织法》第十一条只规定人民代表大会每年至少举行一次。而中央〔2015〕18号文件，湖南省委〔2016〕26号文件规定，乡镇每年需召开二次以上人民代表大会。

2.召开预备会议。《地方组织法》第十三条只规定县级以上地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议。但从实际出发，湖南省人大常委会主张乡镇每次人民代表大会举行预备会议。由上一次代表大会主席团负责主持。议程为：一是通过大会议程草案，二是选举大会主席团成员。三是通过其它事项。一般以举手表决方式进行。

3.举行开幕式。按预备会议通过的会议议程分项进行。

4.举行宪法宣誓。按《全国人大常委会宪法宣誓办法》的规定，新当选的乡镇人大主席、副主席和乡镇政府领导干部要向宪法宣誓。注意宪法宣誓誓词已作修改。要奏唱国歌。

（四）发布公告

按选举层次发布公告。

（五）提高人民代表大会的效率

1.明确大会任务。不能仅仅为选举开会，要与重大事项决定和民生项目票决制，专项工作报告、人大代表培训结合起来。

2.保证会议时间。时间服从任务，服从质量，服从法定程序。

3.认真开展讨论。对政府和人大工作报告、财政预算、民政工作实施计划、决定重大事项、候选人情况进行广泛讨论。不能只图完成任务。

三、充分发扬民主，规范民生项目票决制的程序

《地方组织法》第九条明确乡镇人大十三项职权，（2、3、4、5）项赋予了乡镇人大的决定权。民生项目票决制是从重大事项决定权中派生出来的，具有法律依据。民生项目票决制是非常严肃的动议，必须依照法定程序进行处理。

（一）把握五个环节

1.征集项目信息。一是以代表小组为单位开展视察调研获取信息。二是明确投资方向必须是民生实事项目。三是广泛征求群众意见。

2.汇总筛选项目。乡镇人大主席团将征集到的项目汇总并进行可行分析。一是及时与政府沟通听取建议。二是了解有关国家政策支撑。三是论证项目建设的效益。

3.党委审定批准。人大必须在党的领导下发挥作用，履行职责，开展工作。民生项目票决制必有乡镇党委的领导重视和支持，人大主席团要将初步审议报告提交乡镇党委研究。

4.人大代表票决。一是乡镇政府领导对票决项目要予以说明，向人大代表报告项目的必要性、政策性、可行性、效益性。二是组织人大代表认真审议发表意见。三是票决通过后，要及时发布公告。

5.加强监督问效。一是要做好项目实施全过程的监督。二是组织代表视察，不能一决了之，了解项目实施后的效果。三是开展绩效评估。

（二）把握四个原则

1.量力而行的原则，解决钱的问题。

2.统筹谋划的原则，解决不平衡、不充分的问题。

3.依法办事的原则，工程设计、招标、监理、竣工结算。

4.稳步推进的原则，先试点，后铺开。

四、创新工作思路，扎实开展闭会期间的活动

《代表法》第十九条规定：乡镇人大主席、副主席根据主席团的安排，组织本级人大代表开展闭会期间的活动。

代表闭会期间的活动内容主要有：

（一）参加代表小组活动。

《代表法》第二十条规定：代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。《地方组织法》第三十七条规定，有代表三人以上的居民地区和生产单位可以组织代表小组。“五个一”标准：一名好组长，一处好阵地，一套好制度，一个好主题，一份好保障。

1.组建好代表小组。推选代表小组组长、副组长、联络员，统筹代表小组成员，配置代表时，做到新老代表搭配，有职代表和无职代表搭配，文化程度高低搭配。

2.建立代表小组活动制度。代表小组职责、代表小组学习制度、会议制度、视察调研制度、联系群众制度、向选民述职制度。

3.建好代表活动室。要以代表小组活动室建设为抓手，推动代表小组活动经常化、规范化。代表活动室要做到有制度、有场所、有经费、有人员。

4.把握代表小组活动的原则。

坚持党的领导原则。

‚依法开展活动原则。

ƒ不直接处理问题原则。

④服从组织指导原则。

⑤主动接受监督原则。

（二）参加专题调研和代表视察。

代表参加调研视察是了解和检查本级国家机关和单位工作情况，执行代表职务的重要方式。《代表法》第二十二条规定，代表视察有集中视察和持证视察。集中视察由人大常委会或乡镇人大主席团组织。专题调研和代表视察二者有联系又有区别。相同之处都是执行代表职务，不同之处在于侧重点不同、选题不同，开展时机不同，组织方式不同，活动效果不同。

（三）参加执法检查。

《代表法》第二十六条规定：乡镇人大代表参加本级人大主席团组织的执法检查。执法检查是一项法律性很强的工作。《地方组织法》第八条、第九条的第一款规定：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。这就是执法检查的法律依据。检法检查要选准题目，制定方案，找准问题，交办整改意见。

（四）提出建议、批评和意见。

代表建议是人大代表执行代表职务，参加行使国家权力和管理国家事物，行使代表职权的重要体现。《地方组织法》第十四条、第十五条、第十九条、第五十三条，《代表法》第三条、第十八条、第二十九条等对代表提出建议、批评和意见作了明确规定。

1.正确区分代表议案和代表建议

主体要求不同，代表议案必须有法定代表人数，不同级别的人大法定人数不一样，乡级5名，代表建议没有明确规定。

‚内容范围不同。代表议案的内容必须是属于本级人大职权范围，代表建议对各方面的工作均可提出。但有七种情况不宜作代表建议提出：

一是涉及解决代表本人及亲属个人问题的；

二是代转人民群众申诉、检举、控告的来信；

三是属于产品推介的；

四是属于学术探讨的；

五是没有实际内容的；

六是案件正在司法程序中处理的；

七是其他不应该为代表建议的。

ƒ时间规定不同。议案要在人民代表大会会议期间提出，而建议在会议期间和闭会期间均可提出。

④处理方式不同。议案由大会主席团研究决定是否提交大会表决，代表建议直接交相关单位和组织办理，并负责答复。

2.明确代表建议的要求

代表建议单独提出也可以联合提出，但附议代表必须掌握代表建议的具体内容。

‚代表建议应当明确具体，注重反映实际问题（举例51号建议）。

ƒ代表建议应以书面形式提出。

④代表建议应写明事实，依据和处理方案。

3.提出代表建议应注意的问题

不能临时动议

‚不能交换条件

ƒ不能艺术签名

④不能网络抄袭

4.规范代表建议的办理

提出审议意见，大会议案建议组要提出审议意见。

‚明确交办方式，会议交办。

ƒ明确办理时效。《代表法》第四十条规定办理。

（五）向原选区选民述职。

《代表法》第四十五条规定，由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。

县乡两级人大代表要全面铺开。

‚报告内容为履行代表职务情况。

ƒ开展互动问询。

（六）加强代表培训。

每次人大会议都安排培训人大代表。规范培训内容，创新培训方式。可以学原文，讲课辅导、交流履职情况。

（七）召开主席团会议。

每季度召开一次，每年召开二次人代会。会前都要召开主席团会议，这两次主席团会议要研究召开人大会的相关问题，剩下的两次主席团会议研究闭会期间的活动。

（八）列席相关会议。

五、完善工作机制，提升新时期乡镇人大高质量发展水平

县乡人大高质发展的目标是：

（一）阵地标准化

1.所有乡村都有建立代表活动室。（平台建设）

2.完善充实代表活动室的内容。

乡镇人大主席团名单是否上墙值得推敲。

各级代表的信息要全面。

管理制度上墙。

（二）制度体系化

1.代表小组组长职责

2.代表工作职责

3.代表专题调研和代表视察制度

4.代表联系选民制度

5.代表小组活动制度

6.主席团会议制度

7.民生项目票决制制度

8.人大主席、副主席工作职责

9.代表建议、批评和意见办理制度

10.人大代表学习培训制度

（三）工作规范化

在二、三、四三个方面已经明确。