第一篇：转变政府职能与[最终版]

转变政府职能与

行政审批制度改革

转变政府职能与行政审批制度改革 转变政府职能与行政审批制度的改革 ●

政府职能转变的意义和新一届政府

主要采取的做法

●

如何在深化行政审批制度改革的基

础上，依法全面正确履行政府职能。

●

全力协同推进简单政放权，放管结

合和优化服务的问题。

转变政府职能与行政审批制度的改革

一、政府职能转变的意义和新一届

政府主要采取的做法

内容为：

1、了解政府职能转变的意义及转变的政府采取的主要做法。

2、如何在转变政府职能的基础上，做到依法全面正确履行政府职

能。

3、在新的形式下，如何进一步简

单放权，放管结合，优化服务。

（一）理清政府及其部门间的职责界限

我们在梳理清单的过程中会遇到很多问题，会有很多职责边界不清的地方。

建立权力清单制度，我们就要理清中央政府与地方各级政府及其各部门间的职责边界的问。

（一）理清政府及其部门间的职责界限

所以我们指的权利清单不仅仅是“

一张写着政府部门权力和责任的纸

”，而是要通过对权力边界的界定，解决好权力配置问题。

政府与部门的职权关系

有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定了各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任，以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权。中央政府与地方政府的职权关系

地方政府管理本行政区域内行政工作，但关系国民经济命脉的事项，包括：外汇、金融、国家税收等等，由中央政府管理。另外，跨行政区域的，包括：海洋、流域管理，外交国防等等，由中央政府管理。

中央政府与地方政府的职权关系

我们说的能够下放的权利，都是指中央专属权力之外的共同事项，包括教育、科技、文化、行政的分级管理等等。垂直管理机构也要放到地方政府清单里，属于另外一个系列，一定要区分开。

省级政府与市县政府的职权关系

例如：行政审批、行政处罚（行政

处罚法规定，县级以上行政机关都

可以行使行政处罚权。）

地方政府要做好上一级政府下放权

力的承接工作。另外，省一级政府

可以具体划分地方各级政府的管理

权限。

省级政府与市县政府的职权关系

市场监管原则上由市县政府负责；对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目，应充分发挥省级部门在政策把握、技术力量等方面的优势；要将基层政府承接能力作为重要考虑因素，不宜简单地“一放到底”

省级政府与市县政府的职权关系

省级政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案，省市县政府要明确本级保留包括直接行使、委托下级行使、授权下级行使、共同职权以及由上级决定等事项另外，上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查。

◆ 除了要理清部门和部门之间、部门和政府之间、上级和下级之间、不同级之间的关系之外，还要把握好几个问题。

继承创新

我们现在所做的工作，都是在原来基础上创新的。2005年国办要求建立行政执法责任制，更早的是邯郸政府制定的市长责任权力清单，这些都是我们建立权力清单的探索过程和基础。

继承创新

推行政府权力清单制度，无先例可循，要大力推进改革创新，坚持攻坚克难，善于科学实施。

行政执法责任制和权利清单的区别

根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等部分。行政执法责任制和权利清单的区别

清单实际上范围应更广，不 限于行政执法，而主要是行政职 权行使主体对外行使的影响相对 人权利义务的活动或权力。

行政执法责任制和权利清单的区别

理论上大致分为行政执法、行政管理、指导服务和其他，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决、行政确认、行政命令、行政补偿、行政执行、行政征用、行政征收、行政救助、行政奖励、行政规划、行政监督等。

动静平衡

建立权力清单和运行流程 动态调整机制，及时调整 行政权力事项、优化权力 运行流程，根据机构改 革和调整的情况，相应调 整权力清单，及时在政府 网站等载体向社会公布，建立权力清单动态调整和 长效管理机制

点面配合

要在完善行政审批权力清单制度基础上推行政府及部门权力清单制度，梳理各级政府及部门的行政权，科学界定行政审批与其他行政职权，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题

点面配合指导服务和其他行政职权的范围和分类，规范行政裁量权，公开和优化权力运行流程

条块结合

条块关系：国务院各部门跟省 级政府的关系

块块关系：各地方不同层级政 府之间的相互关系

块条关系：地方政府和垂直管 理机构的关系

条条关系：地方政府工作部门 和国务院主管部门的关系（有 业务领导关系、业务指导关系）

条块结合目前国务院部门主要是推 行行政审批权力清单 地方政府主要是推行部门 权力清单

少数地方已推行政府权力 清单制度

◆按清单行权、履职与依法行政的关系

权力清单是政府职能转变的体制创新也是依法行政的形式要求，但不能简单将依法行政等同于依清单行政

上下联动

推行政府及部门权力清单制度，是政府的自我革命，改革内生动力不足，而且各地的分类、范围和标准等不统一。地方政府要按照中央的要求，确定省级政府权力清单的分类标准，而且省级政府要加强对市县级的指导。

◆要及时出台中央关于推行地方政府及其工作部门权力清单制度的工作手册，加强顶层设计、整体规划和分类指导

◆地方特别是省级在推行权力清单制度方面有一定的自主，可以加强对县区工作的指导，明确本系统政府及部门权力事项的名称、分类、依据、实施主体等口径和标准，形成上下对应、相互衔接的职权体系。事前控制与事后监管关系 事前控制就是行政许可

一单两表:首先确定，政府有哪 些权利；再确定政府有哪些职 责；再确立不依法行使权力，不依法履行职责，应当被问责 和追责的情形。三个内容：

1、权利；

2、职责；

3、不依法履行职责，应当被问责和追责的情形。

例：行政许可既是权利又是责任，受理----审查----决定—--送达。通过核查材料、抽检、实地检查或定期检验以及撤销审批等法定方式和告知承诺、举报奖励等，履行监管责任。

◆加强事后监管，不能弱化作 为事前控制方式的行政许可

◆创新监管机制：实行综合监 管和执法，健全监管制度

权力清单和责任清单的关系

按照权责一致，有权必 有责的要求，建立权力清单，同时要建立责任清单。已 经制定权力清单的，要尽快 制定责任清单；没有建立权 利清单的，在建立权利清单 的同时，也要建立责任清单，尽量做到一单两表。

浙江省成为全国最早公布省级部门责任清单（浙江模式）

四个方面：

一、部门的职责

二、相关部门的职责边界

三、事中事后监管

四、公共服务

安徽省公布省级部门责 任清单（安徽模式）

两个方面：1.职责 2.追责情形

责任、内涵、包括应尽

职责、追责、问责情形

的层面

责任的范围：包括应尽职责 和追责情形两个层面，逐一 厘清与行政职权相对应的责 任事项，明确责任主体和责 任范围（如部门主要职责、对不依法行使权力和不依法 履行职责者的问责或追责情 形），建立责任清单，明确 责任主体

权力清单与负面清单

权力清单与负面清单

负面清单由国务院来制订，地方政府需要调整，应由省政府报国务院批准，不得擅自增减市场录入负面清单的条目。具体事务由国家商务部来操作

三定规定与清单关系

“三定”规定是中央机构委会编制办公室（简称中央编办）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称

三定规定与清单关系 “三定”规定六个方面：

一、主要职责

二、职责调整

三、人员编制

四、内设机构

五、其他事项

六、附则

三定规定与清单关系

三定规定是具有法定效力和规范体式的政策法规性文件。三定规定经过国务院常委会通过，其效力相当于行政法规。地级市以上的地方政府的三定规定，其效力相当于规章。

三定规定

县区以上的地方政府的三定规定，其效力相当于规范性文件。2005年7月，国务院办公厅《推行行政执法责任制若干意见 》里指出，三定规定也是依法行政的依据之一。◆

按照原商务部的文件，开发区管委会以及高新技 术产业开发区管委会等都 应是政府的派出机构。◆根据现有的国务院等部门 文件，开发区管委会是本 级政府的派出机构。

开发区管委会的三种模式：

一、法律法规授权，又同时具有行政职权的准政府的管委会体制

二、是开发区与行政区管理合一的管理体制

三、以企业为主体的开发体制

第二篇：政府职能转变

约政府职能转变的诸多客观因素。一是乡镇苏木债务沉重，财政困难。乡镇债务问题一直是我国乡镇政府面临的主要问题。机构改革后，随着乡镇的合并，债务问题进一步凸显，少则几_t万，多则几百万，有的甚至达到上千万。农业税取消后，从现有苏木乡镇实际和地方财力来看。苏木乡镇的正常运转已经有不少困难，根本没有能力解决这些债务。债务问题已经成为制约苏木乡镇行政能力的一个严重问题二是部分县乡公务员队伍和事业单位工作人员结构不尽合理。机构改革后．由于乡镇撤并，科级干部重新安置和一般干部分流，乡镇苏术普遍存在着行政空编缺岗问题，有的地方只能用事业单位的人员顶岗。另外，一些民族苏木乡镇民族十部缺乏，不利于工作的开展。与行政缺编相比，专业技术人员缺乏更加严重。由于在改革中有些专业技术人员在改革中竞聘到别的岗位，有些享受政策提前离岗，而专业服务单位又受到编制和经费的限制．无法吸收大中专院校毕业生，各地普遍反映专业技术人员不足，甚至出现“懂行不在岗、在岗不懂行”现象．技术服务出现断层。几点对策与建议壤黪蔫菱

1、深化行政体制改革，理顺政府职能关系。目前有关乡镇苏木政府的职能界定已经明确，机构设置也基本合理。要真正落实政府职能的转变，关键是进一步推进行政体制改革，理顺职能关系，优化乡镇苏术政府的行政生态环境。要切实理Ⅲ页乡镇苏木与旗县的关系．科学界定和明确乡镇苏木的权利和责任、事权和财权．进一步规范和完善条块管理体制和运行机制，扩大乡镇苏木政府组织的自主性：要加快县级政府改革，推动县级政府自身的职能转变，改变县级政府工作方式，切实按照法规明确的上下职责推进各项工作，保障苏木乡镇依法履行职能：要支持和推动农村牧区各类民间组织的发展，尤其是要大力扶持农牧民经济合作类组织、社会服务类组织的发展，提高农牧民组织化程度。为乡镇苏木政府职能转移创造条件。

2、进一步转变思想观念，创新工作方式方法。面对改革后的新形势，广大乡镇干部必须切实转变观念和工作作风．尽快实现乡镇职能方式由指令型向指导型、由管理型向服务型、由行政推动型向引导示范型、由指挥型向协调型转变。各地应积极探索新的服务方式，进一步创新工作方式和方法，从制度上减少办事程序和环节，方便群众办事，提高工作效率，为农牧民提供更加优质的服务，消灭服务盲区。

3、加大对苏木乡镇财政支持力度，积极化解苏木乡镇债务，保障基层工作正常运行。一定的财政能力是政府履行职能的基础条件。也是影响乡镇苏木政府职能转变的重要因素。应根据“一级政府一级财政”和“财权与事权相对应”的原则．进一步创新县乡财税管理体制．提高乡镇苏木政府的财政能力；要根据改革后乡镇苏木行政范围扩大、工作量加大和经费支出大幅度增加、办公生活条件差的实际情况，科学地测算核定苏木乡镇财政需求，加大对苏木乡镇的财政转移支付力度．以保障苏木乡镇各项工作的正常运行；同时，各级党委、政府要充分认识苏木乡镇债务问题久的不利影响．积极采取有力措施，推动苏木乡镇债务的逐步有序化解。

4、加强干部队伍建设，改善人员结构、提高人员素质。要统筹安排、合理调整旗县政府机关及乡镇政府机关人员．尽快解决因乡镇改革人员向旗县流动而造成的乡镇空编、旗县超编的问题，解决部分乡镇政府缺员的问题。在基层干部队伍的配置上要特别重视补充民族干部，以解决民族干部缺乏带来的问题。同时，要加大对苏木乡镇干部的培训力度，使他们转变观念、明确职责、提高技能、掌握方法，适应新形势下的工作需要。另外，要尽快补充一些大中专毕业生充实事业单位．以改善事业单位人员结构，提高队伍素质．增强服务能力口

1、旗县乡镇苏木财政自我保障能力差

由于兴安盟经济发展落后，债务负担沉重，虽有转移支付资金的支撑，但只能保证低水平运转，保了人员工资，却没有钱办事，不能适应全面建设小康社会的需要，县乡财政体制改革能否达到预期效果，还需要中央加大转移支付力度，规范转移支付运作，以缓解县乡财政困难。

2、机构改革人员分流难

乡镇苏木改革过程中人员分流成为第一大难事。其一因兴安盟经济欠发达，观念陈旧，分流人员很难找到出路，又不能简单推出去不管，因此势必造成财政供养人员过多，这更加剧了财政困难；其二是正是因为财政困难，对分流人员无法进行一次性补偿，使被分流人员不愿意走，人名长期挂在花名册上，拿着补助金，形成了慢性不治综合症。

3、乡村集体债务化解难

虽然近年来各地想了很多办法，但收效甚微，而大多数债务成为呆死账，不靠外力无以化解。债务问题又是困扰各级干部群众的一大难题，已经影响到当地的经济发展和稳定，严重损害了债权人的利益。

4、教育布局调整进展缓慢

兴安盟有些地区居住分散，交通不便，加上经济困难，基础建设跟不上，一定程度上影响了撤校并点的进程。已经撤并的学校，由于都地处偏远，形成国有资产变现难，许多地区因缺少制度制约，造成了资产流失。

5、国有农牧场改革相对滞后

在相当长的历史时期内，国有农牧场为国家做出了贡献，也因此欠下了历史债务。目前的农牧场仍然承担着沉重的历史包袱，步履蹒跚，如不加快改革势必影响其今后的发展。针对以上问题，我认为应采取以下对策解决之：

第三篇：政府职能转变

政府职能转变

首先，推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但是还不完善。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了、也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效，限制了正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。解决这些问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，推进行政审批制度改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。

其次，推进行政审批制度改革，是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。

第三，推进行政审批制度改革，是提高政府行政能力的有效途径。推进行政审批制度改革，有助于促使各级政府树立和落实科学发展观与正确政绩观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展;有助于提高各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各方面的利益关系;有助于正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，在维护中央统一领导的同时，更好地调动和发挥地方的积极性。

第四，推进行政审批制度改革，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。

行政审批制度的改革有力促进了政府职能转变，进一步增强了市场配置资源的基础性作用;有力促进了依法行政，进一步规范了政府行为;有力促进了政府管理创新，从而实现管理型向服务性转变从而更好地释放市场活力。

第四篇：政府职能转变

对南京转变政府职能的几点思考

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

30多年来，市场化改革不仅使原来高度集中僵化的经济体制格局发生了明显的甚至带根本性的变化，而且保持了国民经济的快速发展。但是，中国在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，仍然存在着许多问题，其中加快转变政府职能，提高政府效率至关重要。

一、政府职能转变的必要性和迫切性

当前，随着经济全球化的进一步发展，我国正处在经济转型、扩大内需、保障民生的重大变革时期，国际国内经济社会发展的新形势，对我国行政体制改革提出了一系列新的要求和挑战，进一步转变政府职能成为适应经济社会发展新形势的重要任务。

首先，政府干预企业的现状还没有完全改观。目前比较普遍的情况是，企业的经营自主权虽然多数得到了落实，但普遍到位不足，众多的政府主管部门仍然在或明或暗地侵犯着企业的经营自主权。通过翻牌公司继续掌握企业的经营权是一种典型的表现，而通过项目审批，能源、运输和重要物资的分配，以及人事任命等方面进行的直接或间接干预，将政府部门的意志强加给企业的现象仍没有清除。长期以来形成的“政府管企业，企业管社会”的局面改变不大，企业的社会负担仍然较重。

其次，政府管理经济的行为不规范。这至少表现在三个方面：政府的职能不规范，不该管的事仍在管，该管的没有管好，政府效率仍较低；政府的权力不规范，如前所说仍在干预企业的自主权；政府的责任和义务不规范。目前，我国政府承担了许多本不应该承担的义务和责任，如社会就业、企业破产等。不必要的责任义务过多，加重了政府的负担，影响了政府的效率。

第三，政府机构改革还不尽人意。行政机构臃肿膨胀是目前转变政府职能的一大疾患，并引发了管理效率低下、行政经费高涨、行政职能交叉、行政指令紊乱等现象，还造成了人浮于事、官僚主义和行政干预过多等结果，严重阻碍了企业经营机制的转换和建立新体制的进程。在一定程度上，行政机构臃肿和膨胀是转变政府职能的严重阻碍。

因此，从目前状况来看，中国要使改革继续深入下去，建立健全社会主义市场经济体制，必须加快转变政府职能，从根本上改变政府职能转变滞后的问题。而南京政府对此做出了一些有益的尝试。

二、南京市转变政府职能的有益探索

近年来，南京市委、市政府对转变政府职能，实现管理创新高度重视，在新一轮转型发展和政府机构大部制改革背景下，以创新体制机制为重点，加快改革步伐，努力建设依法治理、务实勤政、运转高效、清正廉洁的政府，取得了积极成效。改革主要包括以下六个部分：

一是大力推行政府机构改革。根据中央和省的统一部署，本着突出重点、上下衔接、因地制宜、平稳推进的原则，做好机构改革工作。机构改革突出建设责任政府的目标，明确政府各部门促进科学发展的责任，严格按照中央和省的部署及职能有机统一的大部制要求，整合职能相近部门，实行综合设置，理顺部门职责关系。本次南京市政府机构改革，涉及调整变动的机构共26个，实际减少9个局级机构，增设了市行政服务大厅。市政府部门由原来的42个减少到38个，同时还积极推进区县政府机构、镇街机构改革。

二是着力改革行政审批制度。按照机构改革后重新确定的职能，调整确认权力事项，对市政府部门的2899项行政权力、区县政府及其部门的1.4万项行政权力，逐项进行了主体、事项、流程的确认及转移行使，重新编制外部流程、内部流程，细化行政处罚自由裁量权基准。经过清理，市级权力事项减少为2113 项，减少27%。进一步完善了网上动态管理机制。

三是及时清理规章与规范性文件。机构改革后，南京市根据国家、省要求，在市区两级开展文件清理。纳入市级清理的规章97件、规范性文件407件。经清理废止111件，占文件总数的22%；修改95件，占保留文件总数的24%，清理结果经市政府常务会议审议通过向社会正式公布。

四是着力保障和改善民生。通过在民生重点领域推行各项积极有效的政策，着力解决民生热点问题。如，继续降低民间资本准入门槛，放宽市民创业的注册资本、经营范围核准、投资者出资方式和经营场所限制；稳步提高社会保障水平，强化社会保险扩面征缴，社保总量增长10%以上；实现养老保险城乡全覆盖，推进新型农村养老保险与国家和省政策的对接，提高农村居民养老保险待遇；加大住房保障力度，按计划开工建设廉租房、经济适用房、中低价商品房、租赁房和人才公寓。

五是不断完善政府信息公开机制。政府重大行政决策通过网络、媒体公开。2010年举办政府新闻发布会61场，市政府网站发布信息69241条，市政府部门发布信息11803条，区县政府发布信息4966条。年终政府工作接受服务对象的大检阅和监督，市政府质监、药监、住建委等10个重点部门工作向服务对象述职，人民群众走进电视台直播现场，与重点工作部门面对面交流。为进一步方便群众，提高行政效率，政府还与媒体联动开辟多个节目、专栏，开通了“12345”政府服务热线。

六是着力加强法治政府建设。2010年8月，全国全省依法行政工作会议后，南京市研究制订《南京市法治政府建设四年行动计划》，计划以2014年承办第二届青奥会为时间节点，用四年时间，把法治政府建设提高到一个新水平。同时，注重依法行政考核，每年根据法治政府建设的新要求，对市级机关和区县政府的依法行政考核指标体系进行全面修改，不断创新考核方式，调整考核体系，完善保障机制。在制度建设上，我们坚持立法服务发展的导向，坚持突出实现民意充分博弈，探索实施开放式、多元化的政府立法机制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度体系为重点，起草了《南京市规范性文件管理规定》，《南京市政府规章和规范性文件评估工作方案》制定了文件审查备案工作规范，积极推进规范性文件数据库建设。在执法规范化建设方面，积极开展执法规范化创优活动，突出强化行政执法证件管理，探索制定《南京市行政执法证件管理规定》和《南京市行政执法协管人员管理办法》，推进市和区县两级政府建立特邀行政执法监督员体系。在行政复议创新方面，南京市正积极启动集中行政复议权和行政复议委员会筹建工作。

三、南京市转变政府职能中存在的问题

转变政府职能、创新政府管理，是优化发展环境、提升城市综合竞争力的重要基础。多年来，南京市在积极推进政府职能转变的过程中积累了丰富的经验，但依然存在一些现实问题。

一是认识上不够到位。政府及其工作人员“官本位”思想依然存在，对转变政府职能重要性认识不足，致使政府职能转变滞后，影响行政效率提高，同时产生腐败。

二是部门职能交叉产生矛盾。南京市政府部门机构改革，在精简机构和人员、减少行政审批等方面取得了显著成效。但由于多方面原因，部门职责不清、职能交叉、重管理轻服务、政务公开缺乏力度等问题仍不同程度存在，有的甚至比较突出，也说明科学划分政府、市场与社会的治理边界在实践中显得犹为重要。

三是协调机制不健全。政府与社会管理的协调机制尚未完全确立，社会自我管理、自我服务的功能还不健全，在一定程度上使政府无法脱离某些原本应由社会自主管理的领域，严重制约了政府职能转变的速度。

四是旧的管理模式未摆脱。由于传统行政体制的惯性运作，政企不分、政资不分、政事不分等现象还不同程度地存在。在具体操作过程中，对政府管理与社会管理的领域不能进行科学明确的规范，因此实际上在很多领域依然沿用传统的管理方式，影响职能转变的效果。

五是政府部门权力配置不尽合理。政府职能履行需要制度体系、财力资源、机构设置和人力资源等权力结构合理配置的支撑。当前，政府职能转变面临的重要问题，是权力配置的不合理，因此以优化权力配置促进政府职能转变，不断推进与政府职能转变相适应的政府机构改革，确立财政分权和公共产品分层供给的制度框架十分必要。

面对这些问题，南京从其实际出发，借鉴外地经验，整体推进政府职能转变。多年来，南京市以依法行政促进政府职能转变，取得了初步成效。根据《南京市法治政府四年行动计划》的要求，下一阶段要在广泛借鉴外地经验的基础上，进一步深化行政体制改革，固化已有机构改革的成果，进一步理顺行政职能，完善配套制度建设，整体推进政府职能转变的深化。

第五篇：论政府职能转变与机构改革（精选）

论政府职能转变与机构改革

邢文璟

摘要：随着我国社会的不断的发展，为了进一步适应时代发展的要求以及我国市场经济体制改革，我国社会迫切要求深化行政管理体制改革。要深化行政管理体制改革，就是要加快推进政府职能转变并相应地进行政府机构的配套改革，这也是我国政府自我革命的重要手段。而这一进程中主要面临政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，机构间职能配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。在对改革开放以来的历次重大机构改革回顾的基础之上，本文对中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用以及部分人群可能具有的几大误区加以简单论述。

关键词：政府职能转变 机构改革 公共服务职能

随着我国改革开放的不断的开展与深化，我国社会得以迅速发展，人民生活水平不断提升；与此同时，我国政府当前面临的行政环境较之前发生了重大变化。因此，面对我国社会的新形势、新挑战，我国政府要不断地适时进行政府职能转变及相应地进行机构改革，进而适应我国社会主义市场经济社会的发展需要，最终实现我国的社会主义现代化建设。

一、我国政府进行职能转变与机构改革的必要性

哲学知识让我们明白了一切事物随时间、地点、条件的不同而不同。政府应该具有的职能与机构设置也不会例外，因而政府有必要进行职能转变与机构改革。

（一）政府适应时代发展要求的必然选择

所谓政府职能，即国家行政管理机构在一定时期内为实现国家利益和 推进社会发展而负有的职责和功能。由于社会历史条件处于不断的变化之中，因而政府应履行的职能也是不断变化的。而当前政府正在履行的职能未必是政府应该履行的职能，所以政府要适时不断调整自身职能，以适应不断变化的行政环境与社会需要。而政府机构是政府履行自身职能的组织载体，是人员、职责以及权力的统一体。政府的任何职能都必须由一定的机构来履行，这样政府的职能才能够得以实现。与此同时，机构改革对政府职能也有一定的依赖，即政府机构设置是以政府职能为依据的。

上述社会历史条件包括两个方面的内容：国内环境与国际环境。就新中国成立以来我国的国内环境而言，建国初期主要体现为政治职能，即巩固并发展社会主义政权；一段时期之后政治职能便逐渐弱化，与之相对应的应该是逐渐增强经济管理职能；就目前来说，应当是增强社会管理和公共服务职能。同样，建国以来我国的国际环境也是处于不断的变化之中。也就是有两大阵营的对立、逐渐开始并加强联系；进而发展到目前世界各国都无法置身世外，走上全球化、国际化道路。

（二）我国经济体制改革的迫切要求

当我国的社会主义政权得以巩固之后，我国政府逐渐增强经济职能。特别是1978年十一届三中全会把我国的工作重心重新转移到经济建设之后，我国逐渐加大经济方面的改革力度。在1993年我国提出建立社会主义市场经济的目标之后，经济体制改革的进程，尤其是初期国企改革的深化，使得我国政府的经济职能较以前发生重大转变。新时期，我国又致力于完善社会主义市场经济；在此过程之中，我国由传统的高度集中的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济转变。不论在哪个时期，某些政府职能已不复存在或有些职能弱化了；相反，有些政府职能却需要强化或产生了新的职能；总归都是为了适应和推进经济体制改革及社会发展需要。

当前，我国的社会主义市场经济体制还不完善，不断出现新问题、面临新形势，有待于进一步健全。因此，我国政府进行大刀阔斧的机构改革，以保障政府职能的全面履行。所以，对于那行已不复存在、弱化了的政府职能，政府应当将与之相应的机构加以撤销或调整；而对于需要强化、新产生的职能，政府应当将于之相应的的机构加以扩充和进行组建。只有这样，政府职能机构的设置才能够与我国逐步建立起的社会主义市场经济体制相匹配、相适应。

（三）我国政府自我革命的重要手段

社会主义制度在我国的确立，为探索建立新型的政府管理体制创造了条件。同时也决定了“我国的国家机关是属于人民群众的、是为人民服务的，因此它同旧中国的压迫人民的国家机关在本质上相反”，“人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、同群众共甘苦共患难的自己的政府”①。然而，以目前我国社会发展现状来看，我国某些行政权力并未能真正为广大人民群众的利益而运作，有的权力运作甚至发生了严重扭曲。这些都说明我国政府管理体制还不够完善，因而要进一步推进我国政府的自我革命。而转变政府职能以及进行政府机构改革是解决上述问题和保障上述国家机关性质、作用得以实现的主要手段。

当前，我国对内改革的不断开展以及对外开放格局的不断扩大和深化，我国社会结构与利益格局不断得以调整。在此进程之中，将一些问题加以解决的同时也产生了新的问题。因而要求加快政府职能转变的步伐，并相应地改革与调整政府机构，才能促使我国政府自我革命的已成功。

二、我国政府职能转变与机构改革需要解决的问题

要想进一步深化我国行政管理体制改革，我们就必须首先了解在此进程之中政府应当解决些什么问题。目前，我国政府在职能转变与机构改革中主要面临着政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，职能在机构间配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。

（一）政府职能缺位、不到位

当前，我国政府的社会管理和公共服务职能依然相当薄弱。一些涉及人民群众的基本民生问题还没有得到根本性的解决或形势相当严峻。社会管理问题主要表现为：安居工程、就业问题、医疗体制问题、教育问题以及食品安全等等。现阶段我国社会表现出的这些问题相当突出，这些我们从近年来频繁发生的各种事件就可以得到佐证。当然，这些问题是各国社会发展到一定阶段自然会突出以及需要解决的社会发展中的常态问题，但也是需要各国政府及时进行解决的关键问题。对于社会服务职能方面：首先是社会发展中人们的基本设施建设和社会保障建设相对比较滞后；其次 《中华人民共和国政府机构五十年》，党建读物出版社、国家行政学院出版社2000年版，第35页。①是一些涉及几个部门交叉办理的事务没有良好的受理程序，是一些简单事务不能得到及时解决。

面临这些问题，我国政府要加快机构改革对政府职能转变的配套，及时依据社会需要新设或强化相应的社会管理、公共服务机构，从而真正地做到为人民办好事、服好务。

（二）政府职能越位、错位

当前，我国政府的有些部门依然管了许多不该管、管不了，同时也是管不好的事。生活中还存在一些政府直接干预微观经济活动的现象，特别是行政审批和审批事项仍然过多。如：政府对于车辆驾驶的管理是应当采取的必要措施；但政府应当只是设定考核标准及对其进行考核，而对于个人的这项能力习得不应该多做限制。而目前生活中有关部门却作出相关限制规定。这些规定可以说是不合理、不正当的，同时也造成了一些本可以规避的行政权力不良运作问题。

此外，在许多地方直接有意扭曲行政权力运作目的的现象也是屡禁不止，不仅对我国政府形象造成负面影响，更重要的是危机政府在民众当中的公信力。不论中央下发多么完善的规范性文件，最终有些政策的执行力度到了地方总是趋于弱化。针对政府职能越位、错位的现状，一些越位、错位行使的政府职能应当做出转变和调整，相应的政府机构也必须加以撤销和改变。

（三）一些政府职能在机构间的配置不合理

目前，我国政府职能在机构间的配置不够科学。首先是综合管理职能与行业管理职能配置不科学。总体来看，我国综合管理部门的权力过于集中，进而造成了行业管理部门统筹协调困难。其次是决策、执行和监督功能在部门内或部门间配置不科学。许多部门集决策和执行于一身，致使监督流于形式。如一些宏观管理部门既管宏观规划，又具体执行；进而容易造成国家利益部门化、部门利益法制化的现象。解决这些问题重在于重新科学地进行政府职能配置，以致于国家对立法权、司法权和行政权的合理配置。

（四）政府职能交叉、政出多门的现象

当前，我国政府机构设置未能完全解决过多过细的状态，我国政府对于有些事务呈现多头管理而产生职能交叉、政出多门现象；以致一些日常 事务不能够及时解决、政府办事效率低下。这一问题是我国政府职能转变与机构配套改革的重点和难点。就目前来说，我国呈现出的这一行政体制特点还不能得以消除。因而我国政府应以为民服务为出发点，设立一些综合行政服务中心来处理那些日常事务，进而提高行政效率。

此外，由于政府职能交叉也随之出现了一些令人匪夷所思的社会现象。一些部门一部门利益为行政立足点，当有利可图时就互相争利；相反，当主要是一些责任时各部门间就互相推诿、扯皮，出现了“拍皮球”现象。所以社会中就出现了两个部门人员互相斗殴之类让人啼笑皆非的情景。

三、改革开放以来我国政府历次机构改革回顾及现状

建国以来我国政府主要进行过十多次的机构改革，而前几次改革收效甚微。但是在改革开放以来，我国政府开展的几次大刀阔斧的机构改革不断取得成就，推动着我国行政管理体制的健全。

（一）历次改革要点及经验

1982年政府机构改革主要是为了提高政府效率，实现干部年轻化。此次改革的成果主要有：一是废除了我国领导干部任职终身制；二是精简了中央及地方各级领导班子；三是加快了我国干部队伍年轻化建设步伐。但此次改革并没有触动我国固有的高度集中的计划经济体制，政府职能未能适时得以转变。

1988年政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景之下进行的。在此次改革中，我国首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在此次机构改革中撤消了一些职能交叉较大的部门，重新组建了新的部门；此外还将一些重要的部委下属部门升格为国务院组成部门。

1993年，我国首次提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在此次改革中，我国政府将机构改革的重点放在适应建设社会主义市场经济体制的需要上。建立社会主义市场经济的一个重要改革任务就是充分发挥市场在资源配置中的主导作用，将我国政府由全能政府逐渐转变为有限政府、服务型政府。但这次改革并未能彻底改变政府对于微观经济活动的主导作用。1998年机构改革是建国以来中央政府实施的涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。改革中提出推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。在此次改革中，中央撤销了原有计划经济体制下设立的工业专业经济部门，从而真正地让政府放开了对于微观经济活动的控制，使得市场配置作用得到更大发挥。

2003年政府机构改革是在我国加入世贸组织的背景之下开展的。此次改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务；从而进一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目标是：逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次机构改革抓住了社会经济发展阶段中的突出问题，进一步转变了政府职能。

（二）我国政府机构改革的现状

在学习西方发达国家大部制改革下政府职能整合的经验与模式的基础上，我国逐步探索出一条具有中国特色社会主义的政府大部制改革道路。在2008年我国开展的大部制机构改革之后，我国政府组成部门减少到27个。经过历次机构改革，我国政府按综合管理职能合并一些职能交叉较大的政府部门，目前已大体形成了大部制的政府组织体制。随着我国社会的不断发展，特别是社会主义市场经济的不断完善，我国社会形势逐渐要求政府不断增强社会管理与公共服务职能。要全面履行这一职能，一方面还是继续改革完善中央政府组织机构；另一方面还得加大地方政府职能转变与机构改革力度，不断提升地方政府的执行力和政策的落实。

四、关于政府职能转变与机构改革的一些思考

在推进我国的政府职能转变与机构改革的过程之中，我国政府要在认清自身存在的影响因素的同时也不能忽视一些其他影响因素。此外，对于部分群体来说，一定要走出关于政府职能转变与机构改革的一些误区。

（一）中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用 中国共产党是我国的执政党，这是有历史和人民作出的选择。中国共产党是我国建设社会主义事业的领导核心；在日常政治生活中，中国共产 党的执政理念和行为直接决定着行政意识和行政方向。“政府的组建、官员的任命、政策的制定，都是由中国共产党这个唯一的执政党其直接或间接的作用。”因而，中国共产党的领导始终贯穿和渗透于我国政治生活和社会生活的全部过程和全部领域。

中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨以及立党为公、执政为民的执政理念；这也就决定了我国政府的职能运行必须是以人民的利益作为根本出发点，不断转变政府职能以及相应地进行机构改革来努力构建服务型政府。

（二）走出对于政府职能转变与机构改革的几点误区

误区之一：转变政府职能就是转变政府经济职能

改革开放以来，我国一直致力于经济发展，政府职能在经济方面的转变较为突出。因而，如果没有对于政府职能转变有一定的科学理论知识学习，一些人可能会认为政府职能转变就是转变政府的经济职能。其实不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫几乎将我国推向经济崩溃边缘的社会现实，才使得我国政府不得不尽快走上推动经济社会发展的道路。一些地区、一部分人先富起来的政策使得我国经济社会得以迅速发展、国内生产总值持续攀升。但与此同时也造成了我国区域、城乡间差距的不断拉大，广大人民没有共享改革开放的成果，社会不公问题日益突显。此外，随着人民生活水平的提高，我国社会的基础设施建设相对滞后、社会保障体系亟待建立健全。这些都表明当前我国政府应当尽快逐步增强社会管理以及公共服务职能。因而，在不同历史时期政府面临的职能转变的侧重点不尽相同。

误区之二：先转变政府职能，后进行机构改革

我国在1988年中央政府机构改革中抓住职能转变这一关键问题，取得了显著成效。之后，我国各级政府在历次机构改革中也确实把握住了这一核心。但是，在实际理解和执行中，一些政府人员、特别是一些领导人员在一定时期内没有正确把握政府职能转变与机构改革之间的关系，错误地将“先转变职能，后进行机构改革”作为具体操作程序来遵循。

其实，正如前文所述，政府机构是政府职能的载体。政府机构若不存在，政府职能就无法运作；同样，一个机构若不存在明确具体的职能，也 刘明，《从服务型政党到服务型政府—中国政府职能转变的关键因素》②②就失去了存在的意义。因而，转变职能与机构改革是相统一的整体；政府职能转变后就应有相应的机构设置，而机构设置要以政府职能为依据。所以政府的重点、难点任务是首先要在理念上认清其在所处社会阶段应当具备的职能，然后根据职能相应地进行机构改革。否则，不论是分解、转移还是合并，都难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

误区之三：转变政府职能就是要削减政府权力和精简机构

政府职能是政府行使权力的过程和效能，政府职能的强弱取决于行政权力的大小。因而政府职能的变化必然导致行政权力的变化。但是我们不能据此认为转变职能就是要削减权力。而且，随着社会的不断发展，行政权力具有不断扩张的趋势。比如说：随着网络技术的不断发展，社会对于网络及其相关产业的管理需求就不断显现出来；这必然就会赋予政府新的行政权力，相应地也必须要设立新的管理机构。

此外，削减政府权力和精简机构作为一种政府职能转变的手段，可以说只适用于那些政府职能越位、错位的问题。而各个时期政府职能转变问题不单单表现为政府职能越位、错位的问题。面对那些政府职能缺位、不到位以及机构间配置不合理等问题，反而需要对政府相关行政权力予以加强或调整，相应地对相关机构加以扩充和调整改变。所以，政府职能转变所带来的权力变化是双重的，要具体问题具体分析。

误区之四：机构改革必然要削减政府开支

政府要维持公共权力的行使与职能的履行就必然会有所花费，而政府的财政支出主要由税费来提供。拿西方人的观点来说，花费纳税人的钱，就要为其办事。在日常生活中，不论是办什么事，我们首先都会考虑成本问题。而政府也是一样，政府在行使权力和履行职能时要尽可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政开支在数量上的减少，还得具体分析行政开支的事项。

一方面，政府自身存在与活动所需要的直接开支是应当削减和节制的。如果我国能够改变文山会海中的那些比必要的额外开支以及政府人员冗多等造成政府浪费现象，就可以有效地减轻我国人民的负担、减少政府的财政支出。可以说，这应当也是政府进行机构改革的重要原因之一。

另一方面，政府还有用于社会公共基础设施建设和社会福利保障的投入等方面的开支。由于这些开支具有不是为政府自身而是为广大社会公众 利益的特征，所以就仅存在如何合理投入使用和保障实施的问题。就目前我国社会形势来看，随着我国政府自身公共服务职能的不断增强，我国政府用于公共设施建设以及社会保障体系建立健全方面的开支必然会逐渐增加。

新时期，要推进行政管理体制改革，首先要正确处理政府职能转变与机构改革的关系，推进政府职能转变与政府机构的配套改革。在此进程中，不仅要坚持全面、统一、精干、效能的原则，而且也要保障政府职权回归社会之后不能形成无管理的“真空地带”。其次，我国要积极运用历次政府职能转变与机构改革改革的宝贵经验。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向，逐渐增强社会管理与公共服务职能；以建设服务型政府为目的，进而全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会主义现代化建设。

参考文献

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