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XX年关于闲置土地情况调研报告
XX年关于闲置土地情况调研报告
为提高土地资源节约集约水平，提升土地资源供给能力与水平，推动经济社会发展转型升级，国家将闲置土地问题解决提升到了十分重要的高度，今年国务院将安排对XX年XX年土地市场动态监测监管网上显示的疑似闲置土地进行督察督导。我省一直以来对闲置土地清理十分重视，XX年全省产业园区工作推进会对闲置土地清理提出了要求，黄家培副省长也多次作了指示。为作好闲置土地清理处置准备工作，根据贵州省国土资源厅党组安排，土地利用处组织相关事业单位在全省开展了闲置土地调研，重点对毕节市、遵义市进行了实地调研，并组织全省对网上显示的XX年以来疑似闲置土地逐宗进行了清理核实，摸清了闲置土地的底数、分析了闲置土地的成因，提出了XX年解决闲置土地问题的建议，拟定了下一步闲置土地清理处置工作打算。现将调研情况汇报如下：
一、闲置土地基本情况
经对土地市场动态监测监管网上显示的疑似闲置土地逐宗清理核实，网上显示疑似闲置土地518宗，面积公顷，其中真实闲置类土地183宗，面积 公顷，面积占%;非真实闲置类土地335宗，面积公顷，面积占%。土地市场动态监测监管网上显示批而未供土地公顷。
真实闲置土地各年度分布为：XX年1宗，面积公顷;XX年2宗，面积公顷;XX年3宗，面积公顷;XX年96宗，面积公顷;XX年81宗，面积公顷，主要集中在XX年、XX年，面积分别占 %、%。真实闲置土地地区排序分别为：毕节市118 宗，面积 公顷;铜仁市18宗，面积公顷;安顺市17宗，面积公顷;遵义市14宗，面积公顷;黔南州8宗，面积公顷;六盘水市4宗，面积公顷;黔西南州4宗，面积公顷;
非真实闲置土地各年度分布为：XX年4宗，面积公顷;XX年2宗，面积公顷;XX年8宗，面积公顷;XX年30宗，面积公顷;XX年53宗，面积公顷;XX年238宗，面积公顷，主要集中在XX年。非真实闲置土地最多的为毕节市。
二、真实闲置土地形成原因
(一)政府原因
1、征地拆迁难。一些地方政府因急需通过土地出让获得出让金用于各项事业发展，往往采取先生地出让再进行征地拆迁，导致征地拆迁时间计入土地出让开发时间，造成土地闲置。而目前征地拆迁难度较大，一般有以下几个原因：一是我省现行的征地补偿安置标准是按XX年统一年产值标准计算，农民对补偿标准不满意，农民思想工作难做，阻工现象频发;二是地方政府征地拆迁资金常不到位，安置补偿不到位，导致征地拆迁进展缓慢，未能在约定期限交地，使土地多年闲置。
政府资金不到位，土地未征收完，无法按期开工
2、规划调整频繁。“十二五”期间，我省实施工业化、城镇化战略，城镇发展速度快、交通条件变化大、新产业新业态层出不穷，导致各地城镇规划、产业布局不断调整。而我省目前经济发展尚处于以“地”谋发展阶段，地方政府对土地财政依赖性强，形成极强的卖地冲动，导致一些开发条件不成熟、规划设计不完善的土地出让给了开发商。开发商拿地之后，由于相关规划不健全，土地开发条件和基础不完备，无法达到开发所需求的标准和规划条件，开发商只能被动闲置土地。
遵义县共青湖住宅用地公顷，因地块位于饮用水源保护区不能进行开发建设，需调整区位而闲置。
3、土地储备融资抵押。我省地方政府为了从土地上获得开发资金，纷纷成立了土地储备机构，将土地储备作为融资的重要平台，大量的储备土地作为抵押物抵押给银行等金融机构，贷款为地方建设提供资金，只有少部分用于抵押土地开发。由于抵押时间较长，导致土地闲置。
4、招商引资良莠不分。
现行政绩考核机制对土地招商功能过分依赖。在“以GDP为纲”的发展观及现行行政考核体制下，政绩工程频出，地方政府不顾出让土地的实际状况，以土地作为承诺进行招商引资，以期推动本区域经济发展，在投资商圈地得越大越好的心态影响下，掀起了大范围的“圈地热”。再由于我省各类园区过多，供过于求，而各地政府又急于发展经济，导致各地招商引资恶性竞争，以土地为主的各类优惠政策层出不穷，“饥不择商”，招商引资良莠不分，有的是为炒地皮、囤土地而来，有的是为享受优惠政策而来，有的是为借土地用于贷款而来，为真正发展而来的为数不多。
(二)企业原因
1、资金乏力。贵州经济欠发达，导致各地招商引资来的多是经济实力不强的开发商，如国家大力支持毕节试验区以来，开发商涌向毕节试验区各园区，通过挂牌出让方式取得地块使用权之后，由于自身资金不足，周转困难，加之近几年银行收紧银根，贷款困难，得了土地后无资金开发，开发商只有到处找投资合作者开发。找不到合作者的开发商，便将土地闲置。
2、经济下滑。近几年全国经济下行，房地产市场持续低迷，楼房库存大，销售困难，去库存的压力较大，企业取得土地后，若实施开发建设将面临难以销售的情况，企业存在观望等待的想法，停止新楼盘开发，将已取得的土地闲置起来，期待市场回暖。
3、土地炒卖。一些开发商利用贫困地区招商引资的优惠条件和土地价位偏低，取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，如此循环，以有限的资金取得了更多的土地，他们看中的不是土地的产出效应，而是土地的升值效应，从而造成了土地利用率低下、土地闲置。
4、法院查封。有的开发商将土地进行低押贷款，贷款资金用于其它经营，无力还贷，土地被法院查封而闲置。
(三)体制原因
除政府、企业具体成因外，现行土地管理体制也在一定程度上导致了土地闲置。
1、集中批地，报多用少，形成大量批而未供土地。我国现阶段土地利用管理的基本特征是“规划”与“计划”并举，“规划”偏重于空间，“计划”偏重于数量。土地利用计划指标按年度逐级下达，且该指标必须当年用完，未用完的用地指标不能结转到下一年度，形成了现行的土地审批制度基本特征是国家和省集中批地，县市“零售”供地。国务院和省政府在批地时主要根据计划指标确定用地规模，往往缺乏项目实际用地需求数据的支撑。一些地方政府为了不“浪费”当年下达的土地利用年度计划指标，即使没有真实的用地需求，也会想尽办法，将用地指标在当年用完，导致市、县(区)政府普遍存在“先从锅里捞到碗里再说”的思想，因而千方百计向国家和省争取建设用地计划，尽可能多的报批建设用地，部分地方政府部分地方还将报批新增建设用地的数量作为衡量各级政府和国土资源管理部门政绩的依据之一，获取的用地计划指标供应不出去，但为了不影响下一年度的指标申报总额，往往先将剩余指标批转征用，过度出让土地，而后闲置待用，导致各级地方政府重土地审批、轻土地利用和监管，形成了土地批多用少的现实情况。XX年以来，我省累积批而未供土地3万公顷。
2、建设用地批后监管涉及部门多，协调不畅。建设用地批后监管涉及国土资源、发改、规划建设等职能部门，政府和相关职能部门受现行建设用地审批方式和职能分工的影响，容易出现沟通协调不畅，缺少协同机制，难以形成合力的现象。政府往往把主要精力放在了项目用地的审批上，注重对非法占地进行查处，对建设用地批后监管工作重视程度不够，忽视对取得了土地使用权的“合法”土地的用地过程进行全程动态跟踪管理，造成建设用地监管措施的实施效果不理想，给闲置土地的形成留下了空间。
3、人员不足。我省各地国土资源部门中负责批后监管的都是用地管理科(股)，在负责建设用地管理的同时，还负责土地利用管理，任务重，工作量大，但一般科(股)只用2-3人，工作量和人员配置不匹配，监管机构人员严重不足，造成监管工作的缺失。
三、非真实闲置土地形成原因
(一)资料不全。土地市场动态监测网对动工的认定，需提供项目动工的施工许可证才能上传，否则就无法通过。在招商引资项目签订投资协议后，企业资金一经到位，企业用地就会启动。而建设规划部门对办理施工许可证存在矛盾问题，导致企业无法提供动工资料。
遵义奥克明丰环保建材有限公司取得遵义县公顷工业用地，已竣工投产，土地市场动态监测网上为疑似闲置土地，实际因无法录入施工许可证造成疑似闲置，实际不闲置。
(二)业务不熟。一些县市土地市场动态监测网信息录入员对信息录入业务不熟，造成一些已开工或竣工项目因信息不及时录入而显示为闲置土地。
遵义辉亚置业投资有限公司公顷普通商品住房用地已经开工建设，不存在闲置现象，但因信息不及时录入，在土地市场动态网上显示为疑似闲置土地。
四、闲置土地处理建议
闲置土地处置涉及到政府多个职能部门和用地单位，需要政府主导，协调相关部门，才能顺利促进闲置土地处置。提出相关建议如下：
(一)真实闲置土地处理建议
1、及时向政府汇报，抓紧处置闲置土地。主动向政府汇报，采取“政府主导，国土牵头，部门协作”机制，针对供而未用造成闲置土地的原因进行分类处理。
2、维护农民利益，加快征地拆迁进度。在综合考虑连贯性、一致性、稳定性的前提下，采取合理调整征收补偿标准、奖励、预留安置发展用地等方式，化解征收工作中的一些矛盾，保障广大人民群众的合法权益，解决土地征收拆迁难的问题。同时，在以后的土地供应上要力争做到“净地、熟地”出让，实现“土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、具备动工开发所必需的其他基本条件”的要求，从而保证能按合同约定交付土地，为企业的投资建设奠定基础。
3、区位调整。国土资源部办公厅《关于毕节试验区国土资源差别化政策综合改革试点方案的复函》(国土资厅函192号)同意毕节试验区开展国土资源差别化政策综合改革试点。《毕节试验区国土资源差别化政策综合改革试点方案》第9项方案是“已批准的国有建设用地，由于相关规划调整、产业政策调整、产业布局调整等原因，为提高土地使用效率，可按规划作区位调整”。因此，毕节市可对因规划调整而闲置的土地进行区位调整。其它市州参照实行。
4、规范土地抵押融资。对于因土地抵押融资而闲置的土地，各地要将土地已抵押融资资金用于土地开发，消除已抵押土地闲置现象。今后要按照《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综4号)规定，不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
5、建立闲置土地处罚预警机制。无偿收回作为一种对依法取得土地使用权的企业非常严厉的行政处罚手段，该手段不仅在现实中难以实施，而且其使用可能会产生一系列负面影响，包括损坏投资环境、打击土地市场、影响地方财政、拖累经济发展、增加处置成本等方面。因此，在对因企业原因闲置土地进行处罚前，给予企业一个缓冲期，实行闲置土地处罚预警机制。因企业原因闲置土地的，对企业进行约谈，讲明《闲置土地处置规定》，下达闲置土地限期开工建设通知。不按期开工的，对闲置一年以上的土地依法收取闲置费，对闲置二年以上的土地依法收回。
6、加快土地司法纠纷处理进度。各地政府要协调当地司法部门，对因法院查封而闲置的土地，要加快司法处理进度，按法院判决及时处置查封土地。
7、加强政府相关部门之间的协同合作，减少造成土地闲置的政府因素。闲置土地的形成往往涉及多个政府部门，如规划修改调整、地质地貌不明、土地他项权利不清、水电路不通、拆迁不完全等原因，都会造成征地拆迁难度大，迟迟无法达到交付要求，无法及时供地，形成闲置土地;工业项目的立项审批、规划许可、环境影响评价等程序，所需时间长，增加了土地闲置的可能性。因此，需要加强发改、经信、规划、建设、财政、商务、监察、环保、交通等多个部门之间的信息共享与协调合作，将对政府因素对造成土地闲置的影响。闲置土地的清理处置涉及到土地征收、土地交付、项目建设等各个方面，是系统性、综合性较强的工作，涉及到各级政府、财政、规划、住建、村组等较多的部门，需要进一步加强领导，建立统一协调机制，明确各级各部门职责、时间、任务，做好信息互通，齐抓共管，建立闲置土地清理处置的统一协调机制。
8、加强动态巡查力量。土地利用动态巡查是近年来新增的日常监管工作，是一项全新系统工程和管理模式，流程长、环节多、监管难、人员少，且涉及到政府多个职能部门和用地单位，为便于协调各职能部门之间的工作关系，切实改变“重供地审批、轻利用监管”的局面，强化单位相互协作配合的联动监管机制、动态巡查和跟踪监管机制，全力做好土地利用动态巡查监管工作，建议设立“国有建设用地批后监管协调小组”，小组由各地耕地保护科、土地执法部门、土地利用科组成，具体负责建设用地批后监管的日常工作。
9、向国土资源部建议，改革土地利用年度计划指标制度，强化规划的作用。土地利用年度计划指标制度是闲置土地产生的重要原因之一。建议改革土地利用年度计划指标制度，弱化土地利用年度计划指标的作用，强化土地利用规划在土地管理中的作用，如果符合规划，审批只需要确认是否符合用地规模控制指标。如果不符合规划，若用地方能出示可以调整规划的文件，视为符合规划的情况，但要办理规划变更核准手续;若用地方不能出示可以调整规划的文件，视为不符合规划，建议另外申请用地，或者要求用地者申请规划调整许可后在申请审批。用多少，其权限下放给各级政府，在不违反规划的前提下，给地方政府较大的自由度，地方政府可以根据城市发展实际情况和建设用地实际需求，决定用地的时机和规模，上级管理部门注重规划的实施监管，有利于更加充分有效地利用土地，预防闲置土地的产生。
10、建立加强批后监管长效机制。加快完善建设用地动态监测系统，在实现省、市、县、镇四级联网的同时，加快各相关业务单位、环节的联网;加快土地使用权证和地上建筑物产权证两个发证单位的联网;在此基础上，根据监测信息，市县对土地供地和开工、竣工等开发利用情况的全程监管。采取在合同约定动工前2个月发出开工提醒、违约告知、开展约谈等多种方式，做到早提醒、早发现、早处置，形成预防机制。对于在监测系统中发现的长期在多处拿地并蓄意囤地的开发商，建立开发商“黑名单”制度，全国联网共享，对其采取重点监视并通过强制手段限制其拿地开发，有效遏制开发商蓄意囤地的行为。
(二)非真实闲置土地处理建议
1、加快完善相关手续。相关部门要加快补办施工证，抓紧收集整理相关资料，及时在土地动态网上录入资料，上传至土地市场动态监测和监管系统，消除实际不闲置土地在土地市场动态监测和监管系统上闲置现象。
2、加强信息录入人员业务学习。对于土地市场动态监测网业务不熟的信息录入人员，各地要请电脑专业人员对信息员进行培训，熟练掌握土地市场动态监测网信息录入技术，及时录入信息，消除实际不闲置土地网上闲置现象。
五、下一步工作打算
我省各县(市、区)按照省厅部署对疑似闲置土地逐宗清理时，已对每宗真实闲置土地和非真实闲置土地拟定了初步整改方案，具备了全面整改条件。因此，拟定下一步工作打算如下：
(一)全面整改。7月-8月全面开展真实闲置土地和非真实闲置土地整改，将易于整改的全部整改完，并在网上消除相对应的土地闲置现象。
(二)处置攻坚。9月-10月对于全面整改阶段尚未能整改的疑难杂症闲置土地，深入企业了解内情，省、地、县共同会商，逐宗拟定整改措施，挂牌督办。
(三)政策咨询。对攻坚阶段仍未能整改的闲置土地，在国土资源部进行闲置土地督察督导期间，向部领导及其专家咨询，寻求解决的政策措施。
第二篇：闲置土地调研报告
闲置土地成因暨合理利用调研报告
[摘 要]通过对****镇辖区内农村土地闲置调查的统计，发现均出现不同程度的土地闲置现象并且从农村闲置土地的概念入手，分析了闲置土地的危害、成因和对策，实现农村闲置土地的盘活利用。并积极推动土地流转和土地租赁，做到最大化利用闲置土地。
[关键词]盘活闲置土地 成因 适度利用
参与人：王**** 王**** 土地是民生之本、发展之基、财富之母，关系国计民生，支撑千家万户，影响千秋万代。我国土地，尤其耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们面临的人多地少的矛盾是极为尖锐和突出的。“寸土寸金”，在我国广为流传、家喻户晓。一方面说我国土地稀缺，应当珍惜；另一方面，土地却被任意浪费。土地闲置现象就是当前其中一个突出的问题。
节约集约用地，是当前严格土地管理，实施土地精细化管理的重要环节，也是土地参与国家宏观调控，建设节约性社会，有效保障社会经济可持续发展的主要措施之一。盘活闲置土地是节约集约用地的一项主要举措。
一、闲置土地的概念
闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发
建设的建设用地。
专家学者认为所谓“闲置土地”，是指空闲搁置而未得到利用的土地。通俗地说，闲置即抛荒。农村闲置土地又可分为农业闲置土地和非农建设闲置土地。衡量农地闲置与否，一般以主要农作物的生长周期为准。假若某块农田已抛荒半年以上，则就可称其为闲置地。
二、土地闲置的危害
农村土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，同时也加剧了人地矛盾。土地闲置将会导致耕地的质量下降，因为一旦农业生产停止后，裸露的田土抗蚀能力减弱，土壤物理性质变差。一旦自然灾害发生，不仅使闲置土地的生产功能衰退甚至损失，同时对周边非闲置土地资源也产生严重的影响，生态环境受到严重的破坏，也给农业生产带来极大的危害。
三、闲置土地基本情况及成因
*****镇目前各类闲置土地约640余亩，多为农业企业破产后的闲置及原各村居遗留的村小学及停产停业的工矿企业。结合发展历史、使用现状和闲置原因，具体分类如下：
（一）停产、拆迁后企业的闲置土地。
该类土地散落****镇域内各处，配套设施完善，水源、电力、交通、通讯等设施集约性强，生产成本相对较低。如万和砖厂、强光砖厂等企业。
（二）低产低效的村小学类闲置土地。
这类类闲置主要属于****镇原各个村小学及老村委会等土地，经调查统计此类闲置共计土地约70亩。
（三）破产农业企业的闲置土地。
该类企业在扩大生产过程中，规模租用土地，超出现有生产能力和市场容纳空间，导致资金链条中断，规模生产难以维系，不得不缩减破产，形成闲置土地，如朱玉星香菇生产基地、乡约田园等企业。
（四）规划调整后的闲置土地
由于城镇总体规划、土地利用规划不统一，土地开发条件和基础不完备，无法达到开发所需求的标准和规划条件，只能被动闲置土地。如兴隆村二社土地。
（五）农民宅基地等农村居民的闲置土地
由于城镇化，近来城镇打工、经商或举迁到城镇生活的居民，仍然保留着原来的房产而无人居住，造成宅基地的闲置。部分地区在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在，形成宅基地土地闲置。
四、闲置土地盘活建议
闲置土地盘活涉及到政府多个职能部门和用地单位，需要政府主导，协调相关部门，才能顺利促进闲置土地盘活。提出相关建议如下：
（一）树立节约集约用地意识
土地是稀缺的不可再生的宝贵资源，节约集约利用土
地，直接关系着国家经济社会能否保持科学健康安全地可持续发展。大力宣传土地国情、国策、国法，大力推广各地节约集约用地的典型经验和做法，大力开展镇村社三级干部土地法律法规专题教育培训，全面贯彻落实国家关于土地管理的一系列重大决定，引导公众进一步理解支持国土资源工作，为全面推进节约集约用地奠定坚实的思想基础和良好的舆论氛围。
（二）提高土地利用的综合效益
要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。要充分认识我们面临土地资源短缺的严峻现实，发扬节约的传统美德，倡导集约用地，推行强化节约和集约用地政策，对有限的用地指标，要坚持“区别对待、有保有压”的原则，优先保证那些对全局有重要影响的项目，支持保障重点建设用地，在合理规划、科学布局的基础上，集中连片建设，共享基础设施。
（三）加大对农村闲置建设用地改造力度
通过加大立项力度，大力实施城乡建设用地增减挂钩、小土地整理，在土地利用总体规划的范围内，将农村集体建设用地符合增减挂钩和复垦整理条件的地块，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，不断改善农村生产生活条件，优化
用地结构和节约集约用地，落实耕地占补平衡，实现挂钩周转指标，在破解城镇发展用地难题的同时，推动农村集体建设用地的有效利用。
（五）探索实行农村集体建设用地有偿使用
在不违反国家土地管理政策的前提下，通过开展农村集体建设用地使用权流转试点，允许部分符合条件的农村集体建设用地在可控的原则下，按照严格的程序，在一定范围内适当进行流转，以此来提高农村集体建设用地利用效率，从而促进农村集体建设用地得到合理利用。
第三篇：贵州省闲置土地情况调研报告
贵州省闲置土地情况调研报告
贵州省国土资源厅土地利用处
为提高土地资源节约集约水平，提升土地资源供给能力与水平，推动经济社会发展转型升级，国家将闲臵土地问题解决提升到了十分重要的高度，今年国务院将安排对202_年——202_年土地市场动态监测监管网上显示的疑似闲臵土地进行督察督导。我省一直以来对闲臵土地清理十分重视，202_年全省产业园区工作推进会对闲臵土地清理提出了要求，黄家培副省长也多次作了指示。为作好闲臵土地清理处臵准备工作，根据贵州省国土资源厅党组安排，土地利用处组织相关事业单位在全省开展了闲臵土地调研，重点对毕节市、遵义市进行了实地调研，并组织全省对网上显示的202_年以来疑似闲臵土地逐宗进行了清理核实，摸清了闲臵土地的底数、分析了闲臵土地的成因，提出了202_年解决闲臵土地问题的建议，拟定了下一步闲臵土地清理处臵工作打算。现将调研情况汇报如下：
一、闲臵土地基本情况
经对土地市场动态监测监管网上显示的疑似闲臵土地逐宗清理核实，网上显示疑似闲臵土地518宗，面积1751.9023公顷，其中真实闲臵类土地183宗，面积601.6283 公顷，面积占34.34%；非真实闲臵类土地335宗，面积1150.27公顷，面积占65.66%。土地市场动态监测监管网上显示批而未供土地30382.53公顷。真实闲臵土地各分布为：202_年1宗，面积5.0662公顷；202_年2宗，面积11.1722公顷；202_年3宗，面积3.3795公顷；202_年96宗，面积347.9138公顷；202_年81宗，面积234.0966公顷，主要集中在202_年、202_年，面积分别占57.83 %、38.91 %。真实闲臵土地地区排序分别为：毕节市118 宗，面积 362.8444公顷；铜仁市18宗，面积90.3113公顷；安顺市17宗，面积69.0038公顷；遵义市14宗，面积27.7416公顷；黔南州8宗，面积25.2512公顷；六盘水市4宗，面积20.2302公顷;黔西南州4宗，面积6.2457公顷；
非真实闲臵土地各分布为：202_年4宗，面积10.3724公顷；202_年2宗，面积30.5722公顷；202_年8宗，面积18.4411公顷；202_年30宗，面积103.6347公顷；202_年53宗，面积182.4214公顷；202_年238宗，面积804.8322公顷，主要集中在202_年。非真实闲臵土地最多的为毕节市。
二、真实闲臵土地形成原因
（一）政府原因
1、征地拆迁难。一些地方政府因急需通过土地出让获得出让金用于各项事业发展，往往采取先生地出让再进行征地拆迁，导致征地拆迁时间计入土地出让开发时间，造成土地闲臵。而目前征地拆迁难度较大，一般有以下几个原因：一是我省现行的征地补偿安臵标准是按202_年统一年产值标准计算，农民对补偿标准不满意，农民思想工作难做，阻工现象频发；二是地方政府征地拆迁资金常不到位，安臵补偿不到位，导致征地拆迁进展缓慢，未能在约定期限交地，使土地多年闲臵。
某一商务金融用地，拆迁未完成，农民阻工而闲臵
某一仓储用地，农民对补偿标准不满意，不具备开工条件。
政府资金不到位，土地未征收完，无法按期开工
政府资金不到位，土地未征收完，无法按期开工
2、规划调整频繁。“十二五”期间，我省实施工业化、城镇化战略，城镇发展速度快、交通条件变化大、新产业新业态层出不穷，导致各地城镇规划、产业布局不断调整。而我省目前经济发展尚处于以“地”谋发展阶段，地方政府对土地财政依赖性强，形成极强的卖地冲动，导致一些开发条件不成熟、规划设计不完善的土地出让给了开发商。开发商拿地之后，由于相关规划不健全，土地开发条件和基础不完备，无法达到开发所需求的标准和规划条件，开发商只能被动闲臵土地。
商贸城用地，因城市规划调整而闲臵
遵义县共青湖住宅用地20.80公顷，因地块位于饮用水源保护区不能进行开发建设，需调整区位而闲臵。
3、土地储备融资抵押。我省地方政府为了从土地上获得开发资金，纷纷成立了土地储备机构，将土地储备作为融资的重要平台，大量的储备土地作为抵押物抵押给银行等金融机构，贷款为地方建设提供资金，只有少部分用于抵押土地开发。由于抵押时间较长，导致土地闲臵。
4、招商引资良莠不分。
现行政绩考核机制对土地招商功能过分依赖。在“以GDP为纲”的发展观及现行行政考核体制下，政绩工程频出，地方政府不顾出让土地的实际状况，以土地作为承诺进行招商引资，以期推动本区域经济发展，在投资商圈地得越大越好的心态影响下，掀起了大范围的“圈地热”。再由于我省各类园区过多，供过于求，而各地政府又急于发展经济，导致各地招商引资恶性竞争，以土地为主的各类优惠政策层出不穷，“饥不择商”，招商引资良莠不分，有的是为炒地皮、囤土地而来，有的是为享受优惠政策而来，有的是为借土地用于贷款而来，为真正发展而来的为数不多。
（二）企业原因
1、资金乏力。贵州经济欠发达，导致各地招商引资来的多是经济实力不强的开发商，如国家大力支持毕节试验区以来，开发商涌向毕节试验区各园区，通过挂牌出让方式取得地块使用权之后，由于自身资金不足，周转困难，加之近几年银行收紧银根，贷款困难，得了土地后无资金开发，开发商只有到处找投资合作者开发。找不到合作者的开发商，便将土地闲臵。
某房开用地企业无资金投入导致闲臵
某家具城，因企业无经济投资而闲臵
2、经济下滑。近几年全国经济下行，房地产市场持续低迷，楼房库存大，销售困难，去库存的压力较大，企业取得土地后，若实施开发建设将面临难以销售的情况，企业存在观望等待的想法，停止新楼盘开发，将已取得的土地闲臵起来，期待市场回暖。
某房地产用地，因市场低迷，公司投资信心不足而闲臵
3、土地炒卖。一些开发商利用贫困地区招商引资的优惠条件和土地价位偏低，取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，如此循环，以有限的资金取得了更多的土地，他们看中的不是土地的产出效应，而是土地的升值效应，从而造成了土地利用率低下、土地闲臵。
某一6.8公顷房开用地经济纠纷，地块被法院查封
4、法院查封。有的开发商将土地进行低押贷款，贷款资金用于其它经营，无力还贷，土地被法院查封而闲臵。
某一3.3公顷工业用地因劳动纠纷被法院查封
某房开用地，因经济纠纷被法院查封
（三）体制原因
除政府、企业具体成因外，现行土地管理体制也在一定程度上导致了土地闲臵。
1、集中批地，报多用少，形成大量批而未供土地。我国现阶段土地利用管理的基本特征是“规划”与“计划”并举，“规划”偏重于空间，“计划”偏重于数量。土地利用计划指标按逐级下达，且该指标必须当年用完，未用完的用地指标不能结转到下一，形成了现行的土地审批制度基本特征是国家和省集中批地，县市“零售”供地。国务院和省政府在批地时主要根据计划指标确定用地规模，往往缺乏项目实际用地需求数据的支撑。一些地方政府为了不“浪费”当年下达的土地利用计划指标，即使没有真实的用地需求，也会想尽办法，将用地指标在当年用完，导致市、县（区）政府普遍存在“先从锅里捞到碗里再说”的思想，因而千方百计向国家和省争取建设用地计划，尽可能多的报批建设用地，部分地方政府部分地方还将报批新增建设用地的数量作为衡量各级政府和国土资源管理部门政绩的依据之一，获取的用地计划指标供应不出去，但为了不影响下一的指标申报总额，往往先将剩余指标批转征用，过度出让土地，而后闲臵待用，导致各级地方政府重土地审批、轻土地利用和监管，形成了土地批多用少的现实情况。202_年以来，我省累积批而未供土地3万公顷。
2、建设用地批后监管涉及部门多，协调不畅。建设用地批后监管涉及国土资源、发改、规划建设等职能部门，政府和相关职能部门受现行建设用地审批方式和职能分工的影响，容易出现沟通协调不畅，缺少协同机制，难以形成合力的现象。政府往往把主要精力放在了项目用地的审批上，注重对非法占地进行查处，对建设用地批后监管工作重视程度不够，忽视对取得了土地使用权的“合法”土地的用地过程进行全程动态跟踪管理，造成建设用地监管措施的实施效果不理想，给闲臵土地的形成留下了空间。
3、人员不足。我省各地国土资源部门中负责批后监管的都是用地管理科（股），在负责建设用地管理的同时，还负责土地利用管理，任务重，工作量大，但一般科（股）只用2-3人，工作量和人员配臵不匹配，监管机构人员严重不足，造成监管工作的缺失。
三、非真实闲臵土地形成原因
（一）资料不全。土地市场动态监测网对动工的认定，需提供项目动工的施工许可证才能上传，否则就无法通过。在招商引资项目签订投资协议后，企业资金一经到位，企业用地就会启动。而建设规划部门对办理施工许可证存在矛盾问题，导致企业无法提供动工资料。
遵义奥克明丰环保建材有限公司取得遵义县5.0807公顷工业用地，已竣工投产，土地市场动态监测网上为疑似闲臵土地，实际因无法录入施工许可证造成疑似闲臵，实际不闲臵。
（二）业务不熟。一些县市土地市场动态监测网信息录入员对信息录入业务不熟，造成一些已开工或竣工项目因信息不及时录入而显示为闲臵土地。
遵义辉亚臵业投资有限公司3.722公顷普通商品住房用地已经开工建设，不存在闲臵现象，但因信息不及时录入，在土地市场动态网上显示为疑似闲臵土地。
四、闲臵土地处理建议
闲臵土地处臵涉及到政府多个职能部门和用地单位，需要政府主导，协调相关部门，才能顺利促进闲臵土地处臵。提出相关建议如下：
（一）真实闲臵土地处理建议
1、及时向政府汇报，抓紧处置闲置土地。主动向政府汇报，采取“政府主导，国土牵头，部门协作”机制，针对供而未用造成闲臵土地的原因进行分类处理。
2、维护农民利益，加快征地拆迁进度。在综合考虑连贯性、一致性、稳定性的前提下，采取合理调整征收补偿标准、奖励、预留安臵发展用地等方式，化解征收工作中的一些矛盾，保障广大人民群众的合法权益，解决土地征收拆迁难的问题。同时，在以后的土地供应上要力争做到“净地、熟地”出让，实现“土地权利清晰、安臵补偿落实到位、没有法律经济纠纷、具备动工开发所必需的其他基本条件”的要求，从而保证能按合同约定交付土地，为企业的投资建设奠定基础。
3、区位调整。国土资源部办公厅《关于毕节试验区国土资源差别化政策综合改革试点方案的复函》（国土资厅函[202_]192号）同意毕节试验区开展国土资源差别化政策综合改革试点。《毕节试验区国土资源差别化政策综合改革试点方案》第9项方案是“已批准的国有建设用地，由于相关规划调整、产业政策调整、产业布局调整等原因，为提高土地使用效率，可按规划作区位调整”。因此，毕节市可对因规划调整而闲臵的土地进行区位调整。其它市州参照实行。
4、规范土地抵押融资。对于因土地抵押融资而闲臵的土地，各地要将土地已抵押融资资金用于土地开发，消除已抵押土地闲臵现象。今后要按照《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[202_]4号）规定，不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
5、建立闲臵土地处罚预警机制。无偿收回作为一种对依法取得土地使用权的企业非常严厉的行政处罚手段，该手段不仅在现实中难以实施，而且其使用可能会产生一系列负面影响，包括损坏投资环境、打击土地市场、影响地方财政、拖累经济发展、增加处臵成本等方面。因此，在对因企业原因闲臵土地进行处罚前，给予企业一个缓冲期，实行闲臵土地处罚预警机制。因企业原因闲臵土地的，对企业进行约谈，讲明《闲臵土地处臵规定》，下达闲臵土地限期开工建设通知。不按期开工的，对闲臵一年以上的土地依法收取闲臵费，对闲臵二年以上的土地依法收回。
6、加快土地司法纠纷处理进度。各地政府要协调当地司法部门，对因法院查封而闲臵的土地，要加快司法处理进度，按法院判决及时处臵查封土地。
7、加强政府相关部门之间的协同合作，减少造成土地闲臵的政府因素。闲臵土地的形成往往涉及多个政府部门，如规划修改调整、地质地貌不明、土地他项权利不清、水电路不通、拆迁不完全等原因，都会造成征地拆迁难度大，迟迟无法达到交付要求，无法及时供地，形成闲臵土地；工业项目的立项审批、规划许可、环境影响评价等程序，所需时间长，增加了土地闲臵的可能性。因此，需要加强发改、经信、规划、建设、财政、商务、监察、环保、交通等多个部门之间的信息共享与协调合作，将对政府因素对造成土地闲臵的影响。闲臵土地的清理处臵涉及到土地征收、土地交付、项目建设等各个方面，是系统性、综合性较强的工作，涉及到各级政府、财政、规划、住建、村组等较多的部门，需要进一步加强领导，建立统一协调机制，明确各级各部门职责、时间、任务，做好信息互通，齐抓共管，建立闲臵土地清理处臵的统一协调机制。
8、加强动态巡查力量。土地利用动态巡查是近年来新增的日常监管工作，是一项全新系统工程和管理模式，流程长、环节多、监管难、人员少，且涉及到政府多个职能部门和用地单位，为便于协调各职能部门之间的工作关系，切实改变“重供地审批、轻利用监管”的局面，强化单位相互协作配合的联动监管机制、动态巡查和跟踪监管机制，全力做好土地利用动态巡查监管工作，建议设立“国有建设用地批后监管协调小组”，小组由各地耕地保护科、土地执法部门、土地利用科组成，具体负责建设用地批后监管的日常工作。
9、向国土资源部建议，改革土地利用计划指标制度，强化规划的作用。土地利用计划指标制度是闲臵土地产生的重要原因之一。建议改革土地利用计划指标制度，弱化土地利用计划指标的作用，强化土地利用规划在土地管理中的作用，如果符合规划，审批只需要确认是否符合用地规模控制指标。如果不符合规划，若用地方能出示可以调整规划的文件，视为符合规划的情况，但要办理规划变更核准手续；若用地方不能出示可以调整规划的文件，视为不符合规划，建议另外申请用地，或者要求用地者申请规划调整许可后在申请审批。用多少，其权限下放给各级政府，在不违反规划的前提下，给地方政府较大的自由度，地方政府可以根据城市发展实际情况和建设用地实际需求，决定用地的时机和规模，上级管理部门注重规划的实施监管，有利于更加充分有效地利用土地，预防闲臵土地的产生。
10、建立加强批后监管长效机制。加快完善建设用地动态监测系统，在实现省、市、县、镇四级联网的同时，加快各相关业务单位、环节的联网；加快土地使用权证和地上建筑物产权证两个发证单位的联网；在此基础上，根据监测信息，市县对土地供地和开工、竣工等开发利用情况的全程监管。采取在合同约定动工前2个月发出开工提醒、违约告知、开展约谈等多种方式，做到早提醒、早发现、早处臵，形成预防机制。对于在监测系统中发现的长期在多处拿地并蓄意囤地的开发商，建立开发商“黑名单”制度，全国联网共享，对其采取重点监视并通过强制手段限制其拿地开发，有效遏制开发商蓄意囤地的行为。
（二）非真实闲臵土地处理建议
1、加快完善相关手续。相关部门要加快补办施工证，抓紧收集整理相关资料，及时在土地动态网上录入资料，上传至土地市场动态监测和监管系统，消除实际不闲臵土地在土地市场动态监测和监管系统上闲臵现象。
2、加强信息录入人员业务学习。对于土地市场动态监测网业务不熟的信息录入人员，各地要请电脑专业人员对信息员进行培训，熟练掌握土地市场动态监测网信息录入技术，及时录入信息，消除实际不闲臵土地网上闲臵现象。
五、下一步工作打算
我省各县（市、区）按照省厅部署对疑似闲臵土地逐宗清理时，已对每宗真实闲臵土地和非真实闲臵土地拟定了初步整改方案，具备了全面整改条件。因此，拟定下一步工作打算如下：
（一）全面整改。7月-8月全面开展真实闲臵土地和非真实闲臵土地整改，将易于整改的全部整改完，并在网上消除相对应的土地闲臵现象。
（二）处臵攻坚。9月-10月对于全面整改阶段尚未能整改的疑难杂症闲臵土地，深入企业了解内情，省、地、县共同会商，逐宗拟定整改措施，挂牌督办。
（三）政策咨询。对攻坚阶段仍未能整改的闲臵土地，在国土资源部进行闲臵土地督察督导期间，向部领导及其专家咨询，寻求解决的政策措施。
202_年6月
第四篇：闲置土地
1、闲置土地概念：
根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和国土资源部制订的《闲置土地处置办法》，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具体情形主要有：
一是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未约定或者规定动工开发建设日期的，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门颁发建设用地批准书之日起满一年未动工开发建设的地块；
二是已动工开发但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五且未经批准中止开发建设连续满一年的地块。
符合上述情形之一的建设用地，可认定为闲置土地。
2、闲置土地处置措施：
根据土地管理法和城市房地产管理法，对闲置土地的处置措施主要为征收土地闲置费和收回土地使用权。《国务院关于促进节约集约用地的通知》中规定：土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。具体操作中，按照闲置土地所处的位置不同又有所区别：一是在城市规划区范围外的闲置土地，一年以上未动工建设的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。二是城市规划区范围内的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。
3、收回闲置土地的步骤：
根据国土资源部制订的《闲置土地处置办法》，需要收回闲置土地的土地使用权的，其收回的工作步骤大体为：由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建
设用地批准书，注销土地登记和土地证书。对收回的闲置土地，由市、县人民政府土地行政主管部门重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
第五篇：关于整治土地闲置问题的调研报告
关于整治土地闲置问题的调研报告
作者：王军征 | 来源： 资源网
当前，在我国土地资源稀缺、供需矛盾突出的严峻形势下，土地闲置已经成为土地资源利用和管理中被广泛关注的问题,同时也是国土资源管理部门致力于解决的重点课题之一。土地闲置不但加剧了土地市场的混乱无序和农用地非农化的趋势,造成了资源和资产的浪费，而且严重阻碍了经济社会的可持续发展，甚至还会影响贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的进程。因此，清理闲置土地、提高土地利用效率势在必行。本文首先对我国的土地闲置总体情况做以简要介绍，对引发此类问题的原因进行深入分析，并有针对性地提出一些对策建议。
一、我国土地闲置总体情况
按照国务院202_年十号文件的要求，国土资源管理部门加大对房地产市场的清理治理整顿力度，打击囤积土地行为，于今年3月至7月开展了全国房地产市场专项治理整顿，并将工作的进展情况及时向社会进行通报。同时，对发现的典型案件进行挂牌督办和公开通报，以促进房地产市场治理整顿下一步的规范运行。
202_年08月09日，国土资源部披露了全国1457宗闲置土地名单，闲置面积达14.66万亩，其中，70%以上为住宅用地。202_年 8月19日，国土资源部又公布了全国违法违规土地清理的最新数据：截至今年5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩，其中，闲置土地2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。从清理数据来看，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。目前，土地闲置大体分为两类，企业自身原因造成的占46%，其余54%的闲置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成土地闲置的占六成以上。
二、土地闲置问题的原因分析
引发土地闲置问题的原因复杂，涉及面广，归结有如下几点：
（一）政府依法征收、收回的土地未能及时处理或者处理不完全造成的土地闲置。各级政府依法征收、收回土地后，由于地理位置、规划用途、基础设施配套、土地限制条件或土地出让底价过高等因素，部分土地与土地开发利用计划脱节，加上没有政策支持，缺乏有效的制约机制，导致土地利用率较低。一是地方政府对土地利用缺乏统筹规划，为片面追求招商引资进度，极力满足用地单位的需求，乱铺摊子、乱上项目、大面积占用土地，但由于论证不到位、规划不合理，没有考虑土地管理规定、城市规划要求和相关法律法规及有关政策，在进行总体规划修编后，一些既定土地原有规划可能面临调整，同时，一些企业着眼于自身利益而申请调整规划，造成用地性质或土地容积率发生变化，开发商和地方政府要进行重新协调和沟通，从而造成土地批而未建，大量土地闲置；二是土地权属、审批流程或交易流程等环节存在纠纷，导致土地不能如期开发；三是土地的一级开发推进困难，导致规划土地不能实现最后开发；四是虽然通过土地招拍挂制度向开发商转让了土地，但由于更大规模的基础设施建设计划，致使土地转让作废，无法按原计划开发；五是由于一些地区市况不好，规划开发土地往往流拍。
（二）地方政府财政资金紧张。我国目前实行的分税制对中央政府和地方政府的财政收入分配做出了向中央政府倾斜的切割，在中央政府财政收入急剧增加的同时，各级地方政府的财政资金急剧减少，财政资金分配制度不够合理，使其不得不寻找其他资金来源。同时，中央政府为保证地方政府的正常运转，不得不允许地方政府举债，放任日趋严重的“土地财政”现象。在现有的财税体制下，地方政府在财政资金运筹方面困难重重，对于土地财政的依赖性也越来越强，过度出售所掌控之中的城市土地，对于开发商的囤地行为监管不严，打击囤地的政策执行力度不够，对闲置土地行为未能及时处理。大量城市土地闲置，加剧了房地产市场的混乱，成为了中央政府与地方政府财政资金分配不合理所衍生出的严重问题。
（三）政策执行不到位，监管查处力度偏软。由于查处闲置土地牵扯多方利益，一些地方政府出于土地财政考虑，为促进GDP增长，以及获取更高土地出让金或其他土地收益，担心打击囤地后导致地价房价下降，或收回囤地后不能再卖出高价而存在畏难状况，因此，在有效利用土地方面态度暧昧，放任房地产开发商的囤地行为，对闲置土地的重视程度不够，在监管力度方面执行能力偏弱，清理摸底不够全面深入，查处力度声势不够大，工作比较滞后。地方土地行政主管部门的工作透明度也不高，对于发现的问题以遮盖为原则，未及时上报，导致大量闲置土地未能依法处理。土地政策执行不到位，闲置土地处理办法未能落实，让囤积土地的违法成本过低，给开发商造成侥幸心理，从而形成恶性循环。由于政府违约而造成的土地闲置中，仅单方面地要求开发商完全依法、依合同而执行合约，却未要求政府也应严格地履行合约，并向因违约而给开发商造成的损失进行补偿，因此，由于政府原因造成土地闲置的比例大，协商查处难度大，加之较早出让的毛地拆迁难，导致以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率比较低。
（四）由国有大中型企业造成的土地闲置。随着经济体制改革的逐步深化，许多国有大中型企业停产、停业、转产或破产，从而造成大量土地闲置。由于企业经营管理不善或相关部门监管不到位，部分企业将原国家无偿划拨的国有土地长期处于闲置或低效利用状态。某些企业原来使用国有土地的方式是无偿划拨，按照国家政策规定处置国有企业划拨土地的出让金应首先用于安置企业职工，但为了节省资金，对于盈利部分生产部门的土地和便于变现的土地资产，以作为企业职工安置的名义直接坐扣土地出让金，将大量不便使用的土地长期搁置或长期租赁给其他单位使用，既不将闲置土地交给政府处理，也不上缴出租的土地收益；一些企业直接将房产转让，以土地所有者身份将划拨土地直接出租，收取高额土地收益；有的企业甚至将房产转让，以土地所有者身份签订土地使用权有偿使用合同，不仅影响了土地管理的正常秩序，而且严重损害了国家和购房者的利益。
（五）国有商业银行处理不良资产过程中造成的土地闲置。国有商业银行在国民经济发展中起的作用是不容置疑的，各个金融机构都收回了大量土地，然而在处置不良资产过程中，由于取得土地成本过高、变现损耗过大，或者看到土地有增值前景则待价而沽，或者没有完全取得处置权利等原因，未能及时处置抵债资产而造成了土地闲置。还有一部分不良资产在金融机构和资产公司之间进行了资产转移，由于这部分抵债资产往往还牵连着其他利益冲突，金融机构和资产公司并未履行任何过户、更名手续，在资产公司又再次将其打包出售后，连同其他债权最终一起被第三方购得，当取得这部分资产的权利人到土地行政主管部门办理过户手续时，因手续不完备、权利不明确而不能办理相应手续，土地不得不闲置。由于前些年银行业管理不善，贷款发放程序不完善，一些企业贷款过高，银行在收回抵押物后发现处置抵押物后的损耗过大，处置不如闲置，至少闲置情况下有抵押物存在可以少报损耗。还有部分地理位置好、容易变现的土地资产没有处置，主要是由于银行的一些高级管理人员看到了这些土地具有升值的潜力，稍迟处理会取得更高的回报，因此暂缓处置。
（六）开发商囤地现象严重。土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地比正常的开发房地产要周期短、利润高，因此，开发商为抬高房价牟取暴利，将购置的土地长期闲置，囤积居奇，造成房地产市场长期以来的供给不足，市场中的土地投机机构的圈地、囤地造成了土地闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。
（七）拆迁难造成土地闲置。因现有拆迁制度的弊端导致政府部门没有兑现土地出让合同中规定的拆迁交地时间。这些土地并非“熟地”而是“生地”，开发商得地之后，还需要和住户谈判拆迁事宜。如果拆迁没谈拢，土地便要闲置。从土地角度看，是“闲置”的，但从社会角度看，并不是“闲置”的。从社会整体角度看，土地闲置当然是巨大的浪费。解决土地闲置既需要地方政府部门严格按照法律程序办事，更需要从非市场原因造成的土地闲置入手去寻找根治之策。
（八）农村土地闲置。一是村里级差排基过高，部分建房户承受不了,造成农转用后土地闲置。如果适当降低级差排基，让一部分经济条件比较好的建房农户能够承受，那么闲置土地的矛盾就可以得到有效缓解。二是征地费过低，对比悬殊、反差强烈的农村级差排基收费过高和征地费过低的矛盾，造成年年延续比较多的闲置土地。三是目前农民的就业门路拓宽，收入渠道增多，生存和发展的空间更加广阔，农民对土地的生存依赖性逐渐降低，尤其是在工业化进程中，大量农村富余劳动力集中向城市转移，而其名下的土地没有实现合理流转，这些缘由导致了农村中大量可耕土地的闲置现象。
（九）相关法律法规的不完善导致闲置土地处置难度大。虽然《土地管理法》、《房地产管理法》等规定了满一年未动工开发的土地应收取闲置费，连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定了因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。而且法律法规对收回土地使用权和收取土地闲置费都没有明确可申请法院强制执行的条款，这就造成了闲置土地调查容易，执行难的现象。
（十）制度层面法律法规缺陷。一是制度安排中土地存在着法定“刚性闲置”事实。由于现有法律对闲置土地处置作出了满两年后方可收回重新安排使用的规定，从而形成了现实中土地一旦闲置在时间上需两年以上的法定“刚性闲置”的事实，不利于土地的高效利用。二是对闲置土地缺乏有效的市场引导机制。由于土地转让条件的法律限制性规定，土地闲置而又未达到法律转让条件的，土地使用者只有被动地接受缴纳闲置费及收回土地的局面。三是对土地闲置的责任主体未作界定。土地开发利用过程多数是涉及出让合同双方权利和义务的履约过程，在现行法律只对闲置结果作出认定而未界定闲置责任主体的情况下，单一对使用者作出缴纳闲置费或收回土地的决定，在法理上有失公平。因而在非土地使用者自身因素造成土地闲置的情况下，强制征收闲置费或收回土地显然是无法执行的。四是对闲置土地收回程序性未作细化规定。现行土地管理法和房地产管理法只对收回情形作出了规定，而未明确收回闲置土地使用权的执行程序，在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。
三、整治土地闲置问题的对策建议
整治土地闲置必须从改革土地制度、规范地方政府行为、健全相关法律法规及政策等多方面入手。下面就针对土地闲置问题提出以下几点措施建议。
（一）加大土地利用监管力度。一是加强土地利用监管力度，对于没能力继续开发的用地单位，可以通过政府收购方式来完成土地一级开发，以尽早入市；对于有能力开发的企业，则应督促其加快土地开发利用进度。例如，在土地出让合同中规定土地闲置满两年，依法应当无偿收回。二是建立信息平台，利用舆论监督，相关部门严格落实《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，及时更新土地出让及开发利用信息，并通过网络向社会发布，利用公众舆论的监督力量，促进土地市场健康发展。三是加强跟踪管理，健全建设用地动态监管制度。充分运用在线监测信息，建立以基层国土资源部门为主的日常督查制度，对建设项目用地开发利用全过程的检查跟踪，主动预防和及时查处土地闲置行为。四是建立多部门联合监管长效机制，加强沟通协作，构建共同责任体系，形成预防闲置土地的强大合力，同时，实行房地产用地开竣工申报制度，对房地产开发进行全程监管。五是鉴于由于政府原因造成的土地闲置占大多数，建议建立针对政府部门的问责制度和机制。如规定，一个城市闲置多大比例的商品用地就要直接展开对当地领导的问责；对于查处、没收闲置土地不力的地方政府，除了给予经济处罚之外，还应与主要领导任免相挂钩。闲置土地的相关政策是否能够得到严格执行，关键在于地方政府能否摆脱“土地财政”的痼疾，退出房地产利益链条。
（二）完善制度建设，做好统筹规划。一是相关部门应加强制度建设，提高土地规划的科学性，增强规划的执行力，维护其权威性。二是摸清闲置土地底数，根据城市规划和土地利用总体规划制定详细的、切实可行的闲置土地处置方案，使得闲置土地早日得到利用。三是各项政策向闲置土地倾斜。处置闲置土地应该由规划、土地、环保等部门分工协作，政府统一协调，各个部门在招商引资中要优先考虑闲置土地，将商业银行收回的土地纳入到统一处置之中，对于使用闲置土地的企业或个人给予一定的优惠政策，在闲置土地未处理之前停止新的占用农用土地审批工作。
（三）加大行政执法力度。对闲置土地的行为要依法严肃处理，将处理过程和结果全面公开，接受社会监督；加强行政执法队伍建设，实行纪检、监察、审计等多部门联合办案，相互监督的管理机制，确保严格执法。同时，对圈占土地未达到投资要求或者不按照批准用途使用土地的，也要制定相应的处置方案。由于我国实行的是土地用途管制制度，闲置土地和不按照批准用途使用土地都属于违法行为，应当加大对相关法律法规的宣传力度，加强对土地使用状况的监督力度，防止一些用地单位以没有闲置为名不按照批准用途使用土地。
（四）采取多项措施解决农村土地闲置问题。一是盘活闲置的土地。对农转用两年后还未安排的或无法安排的土地，在不违背国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【202_】28号）及“国八条”，且符合村镇规划和土地利用总体规划的前提下，对闲置的土地进行跨村等量调剂。这样急需建房的村的建设用地指标欠缺问题可以在一定程度上得到解决，并且村与村之间的经济收入不平衡、基础设施的完善程度不同也为闲置土地等量调剂提供了客观条件。二是办好选址意见书，即分间落实到建房户。为了使农转用后的建房用地尽快供地，规划必须先行，即在农转用之前，村委会必须依据村居民点规划实施计划落实到建房户，上报规划部门办理好选址意见书，再由建房户先交纳一部分级差排基款，用于前期征地和报批启动资金。三是适当提高征地费。合理提高土地征用费，保证土地被征用后被征用的农户的生活水平不低于被征地前，并配合做好《被征地农民基本养老制度》实施工作，这样土地被征用的农户将得到实惠。四是进一步完善统一征地制度，规范征地程序，有效防止征地中损害群众利益行为的发生。五是村镇规划必须适时调整。村镇规划必须随着经济社会的发展而有所调整，允许农民有选择跨村建房居住的权利。六是采取优惠政策，加大加快山区村民的迁居力度和速度，让闲置的土地发挥效用。
（五）通过金融手段减少企业囤地行为。对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。国土部与银监会联手清查闲置土地，通过银行对房地产企业贷款加以控制，不仅将对土地存量市场带来明显改善，督促开发商早日动工，政策趋紧也将给新增土地市场带来威慑作用，开发商拿地前不得不考虑今后不能按时开发而带来的风险。最后，国土部应联手银监会、证监会坚决贯彻执行“对于囤地企业不得发放贷款，不得上市、再融资”的指示，遏制上市房企的囤地行为。
（六）加大有效供地面积，提高供地门槛。导致土地囤积的主要原因之一是供应量少，因此，在当前保护18亿亩耕地红线的前提下，国家也要放松地根，加大供应，从而减少土地囤积。今年4月份，国土资源部公布了土地供应计划，202_年全国住宅用地供应面积为18.5万公顷。从今年上半年的完成情况看，全国住房用地的实际供应量为5.6万公顷，其中，保障性住房、棚改房和中小套型商品房用地供应量为4.2万公顷。就此计算，上半年完成的供地数量仅占全年计划量的三成左右。加上近几年土地市场迅速升温，土地价格在快速攀升的过程中也增加了囤地的利润空间，在资本逐利的驱动下，开发商通过不断买地 —— 改规划 —— 囤地来坐等升值。因此，增加土地市场的有效供应应成为目前地产调控的重心之一。此外，作为土地管理部门，在审批土地时必须精打细算，避免粗放式用地，要严格控制建设用地增量，着力盘活土地存量，新上建设项目首先要利用存量土地，同时，制定和实施新的土地使用标准，完善相关税制，促进土地利用集约化，防止土地闲置。
（七）加大宣传力度，完善闲置土地相关法律法规。国土资源部和各地国土部门应当每年公布一次所有土地闲置和开发情况，将每一幅用地都置于公众监督之下，以借助社会和舆论的压力来监督和打击开发商的囤地行为。同时，要加强对金融机构的土地政策宣传，如对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资总额不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。此外，现行的相关法律制度建设仍不完善，对闲置土地处理的相关法律过于刚性，对闲置土地的退还机制及途径未进行设置，缺乏完善的市场退出机制。为此，建议国土资源部加强对闲置土地处理的具体指导，出台具体的操作实施意见，进一步明确地方相关部门在处置闲置土地过程中的职、权、责。
（八）通过多种手段减少住宅用地土地闲置现象。一是对不具备商品房预售条件的项目，不得核发“商品房预售许可证”，严禁向非房地产开发项目实施主体发放预售许可证，商品住房预售严格按单幢审批，不得分层、分单元、按小区、按组团许可，要严格按照申报价格，明码标价进行销售，对取得预售许可的房地产开发企业，要求其在规定时间内一次性公开全部房源。二是收紧二套房贷。在继续支持居民首次贷款购买普通自住房的同时，严格二套住房购房贷款管理，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求。三是严格规定政府职能部门的办事流程、审批时限，不能拒收件，政府部门超期审批的时间不计入开发商的开发期限内，对因政府颁布新政策、修改规划等造成开发商重复投入的时间不计入开发期限，并给予开发商相应的补偿。四是加强对保障性住房的用地监管，明确保障性住房用地供应比例，城市规划区工业用地改为商业性用地的，要优先安排给安居工程建设，对原有建设用地改变用途用于商品房开发的，要从严审批，由政府统筹安排使用，要切实加强监管，在供地时进行公告，接受社会监督，同时，按国务院要求参与项目竣工验收，对土地使用效果进行评估。五是公开土地招拍挂信息，包括历史协议转让或已过期地块（超过两年期限未开发地块）的详细资料，如报建、实施、运作等。在实施招拍挂前，严格审查参与公司的有关资料、资金实力、开发计划等，并将开发计划列入合同条款。
（九）建立综合档案，强化合同管理，改革登记机制。建议对存量闲置土地逐宗登记造册，逐个调查梳理和依法核定，进行详细分类，建立地块的综合信息档案，在充分了解闲置原因的基础上，对多批少用、缺乏资金投入、人为圈地等不同类型采取“一地一策”的处置办法。定期发布存量闲置土地的信息，为需转让的单位和用地单位提供平台，增加交易机会，使有限的土地资源得到合理的利用，提高土地的综合效益。同时，建议强化合同管理，严格项目竣工验收和审查土地出让合同，严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。为提高土地部门对土地监管的效率，创新土地登记机制，建议改变以往一律按照土地用途颁发相对应年期土地证的做法（如经营性用地为40年，住宅用地为70年，工业用地为50年），可以根据实际情况，对新出让的土地颁发临时的土地权证。临时的土地权证的有效期可以按照合同规定的开发周期来定，一般为两年。临时土地权证只可以在金融机构抵押一次，这样既让开发企业获得银行贷款用以完成土地开发，又解决了开发企业数次抵押土地而不开发或延期开发的问题。临时土地权证因有效期短，一旦需要换证，就必须接受土地部门的审核检查。这样将改变土地部门目前被动监管的局面，提高监管效率。
（十）制定优惠措施，调整创新闲置土地利用方向。制定利用存量闲置土地的优惠政策，积极鼓励企业通过内部挖潜，提高单位面积投资强度；积极鼓励企业利用存量土地，采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营；积极鼓励企业建设标准厂房，用于吸纳投资规模小、对厂房无特殊要求的项目，为中小企业成长提供环境，提高存量土地利用率。这样，运用行政、法律、经济手段，既鼓励提高土地利用率，又让集约用地工作到位的土地使用者得到实惠，同时也为更好地盘活存量闲置土地奠定了坚实的基础。
（十一）加大处置力度，建立健全闲置土地查处体系。对核准的闲置土地应加大处置力度，进行分类处理。对闲置土地不满一年的，责令土地使用者限期按规定使用；闲置土地满一年不满二年的，按规定征收土地闲置费；闲置土地满二年的，收回国有土地使用权。同时建议从拥有大量土地储备的上市公司入手，清理其手中的闲置土地和土地资源。对土地储备过量、开发能力不足的企业，要列入禁止拿地的“黑名单”，限期进行清理和加快开发进度。要排除各方面的干扰，赋予地方政府一定的行政权力，明确职责，对违法用地行为一查到底。另外，建议在公布闲置土地情况的同时，对闲置土地被依法处置的数量一并进行统计，以通过社会舆论对政府部门在处置土地闲置的问题上进行监督。
（十二）加强政策执行力。国家有关部门已制订了很多相关法律法规及政策，如《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》和《关于集约节约用地的通知》等，并且凡是出台一次关于房地产市场调控的政策，都会明确或重申一次对闲置土地的处理措施，国土资源部也不断对如何认定闲置土地等具体细节出台新的措施。因此，在进一步完善相关法律法规的基础上，应更注重对政策执行环节的监管，确保相关规定和制度能够被有效执行，从而有效遏制开发商和地方政府的不法行为。
（十三）征收地价增值税。在加大持地成本方面，建议加快研究推行闲置土地的地价增值相关税收政策，对由于因建设容积率增加或地价增值所产生的高额收益可征收高额增值税或所得税等，以增加开发商的持地成本，督促房产商尽快开工建设，有效增加市场供给。
（十四）建立统一土地闲置认定标准。鉴于实际操作过程中，对于闲置土地的认定、未开工的认定往往标准不
一、过于主观，建议政府应建立统一的土地闲置认定标准，包括责任主体和责任范围、闲置起算时点、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准。未达到规定比重，即使部分开工建设也视同闲置土地依法处置，使清理闲置土地更具有可操作性。
四、结束语
在贯彻落实国务院严格土地管理、加强宏观调控政策的大背景下，在坚持走内涵挖潜、盘活存量、节约集约之路的同时，可以预见，在全国范围内，必定会掀起一场大规模整治闲置土地运动的高潮。作为国土资源管理部门，为进一步整顿规范房地产市场和土地市场秩序，我们要以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，高度重视土地的保护和合理利用，切实维护好广大人民群众的根本利益，为中国土地市场的健康发展和经济社会的可持续发展保驾护航！
