第一篇：[国研专稿]构建我国宏观审慎管理框架的政策建议

[国研专稿]构建我国宏观审慎管理框架的政策建议

202_-6-7 内容摘要：我国金融体系在本次国际金融危机中受到的影响较小，这主要得益于我国资本项目的不完全开放以及国内金融管制的相对严格。但金融危机的爆发也给了我们深刻的启示，即在金融混业经营以及金融创新不断加深的趋势下，系统性风险的防范以及宏观审慎与微观审慎之间的协调对一国金融体系的稳定至关重要。因而，本文深入分析了构建我国宏观审慎管理框架的必要性，并结合我国金融市场发展阶段和特点提出了构建适合我国国情的宏观审慎管理框架的政策建议。

关键词：宏观审慎，框架，必要性，政策建议

国际金融危机的爆发给了我们深刻的启示，即系统性风险的防范、加强宏观审慎管理对一国金融体系的稳定至关重要。因而，借鉴和密切关注宏观审慎管理框架的国际改革趋势，构建适合我国国情的宏观审慎管理框架具有十分重要的现实意义。

一、现阶段构建我国宏观审慎管理框架的必要性分析

当前我国的金融监管基本停留在微观审慎监管层面，尚未树立将金融业视为一个整体的宏观审慎管理理念。现阶段我国潜在的系统性风险隐患对我国金融监管体制改革提出了迫切要求。

（一）影响金融稳定的宏观因素潜在风险增大

目前我国宏观调控体系中缺乏一个专门的部门从宏观审慎的角度把握系统性金融风险的全貌，深入分析金融体系与宏观经济的紧密联系和相互影响，不仅影响宏观经济决策的准确性和针对性，而且不利于系统性风险的防范与化解。现阶段我国金融体系面临的宏观风险主要体现在：一是经济发展的不平衡与不可持续因素对银行信贷资产质量的负面影响。二是房地产等资产价格泡沫积累对金融体系稳定产生压力。三是地方政府投融资平台贷款规模大幅上升对银行贷款风险产生压力。四是国际跨境资本流动对我国金融稳定的影响加大。

（二）综合经营态势下系统性风险的防范要求增大

近年来，随着金融综合经营试点发展以及以理财产品、私募基金为代表的跨行业、跨市场的交叉性金融业务的发展，现行分业监管体制面临严峻挑战，系统性金融风险与监管漏洞不断增加。一是对日益发展壮大的金融控股公司缺乏有效监管，尤其是产融结合下的金融综合经营存在着监管空白，其潜在风险不容忽视。二是对跨部门、跨市场的交叉性金融业务缺乏统一监管规则，监管套利风险增加。

二、我国现有金融体制的现状及存在的问题

（一）我国现有金融监管体制的现状

目前我国初步形成了中国人民银行、银监会、证监会和保监会四家分业监管的格局，正式确立了分业经营、分业监管、一行三会分工合作的金融监管体制。中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，同时也负责外汇管理，对国际金融市场进行跟踪监测和风险预警，监测和管理跨境资本流动，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场以及与上述市场有关的衍生产品交易。202_年中国人民银行新三定方案中，赋予了人民银行维护金融稳定的职能。

（二）我国现有金融监管体系存在的问题

近年来随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，现有分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的缺陷逐渐显露。

1.我国金融监管体系在监管协调方面的不足。目前跨部门的问题主要靠“一行三会”之间的部际联席会议来协商。从本质上看，部际联席会议机制只是在现行金融业分业监管体制下加强金融监管协调的权宜之计，它至少存在以下三方面不足：（1）部际联席会议机制通常是由国务院批准建立的临时性金融监管协调机制，因此，缺乏国家层面的法律支持，其强制力和权威性大打折扣，联席会议做出的决定，往往不能得到彻底贯彻执行。（2）部际联席会议通常以多部门签订“备忘录”的形式建立，缺乏有效的约束机制，一旦部门之间对某些政策或业务产生利益纠葛，很容易导致协调无效。（3）中国人民银行虽然担负着维护金融稳定的职能，但却没有相应的维稳手段和行政权威。

2.我国在防范系统性金融风险的制度建设方面基本是空白。国内在抑制系统性金融风险的制度建设方面基本是空白。随着我国金融领域的市场化程度和对外开放程度不断加深，系统性风险对我国金融体系的影响将会越来越明显。将来一旦经济减速或金融创新活动过度，金融领域的系统性风险完全有全面爆发的可能性。因此，我们应该充分利用我国在制度创新方面的后发优势，未雨绸缪，提前设计和规划有助于防范和化解系统性金融风险冲击的金融监管体系。

三、构建我国宏观审慎管理框架的政策建议

目前国际社会关于宏观审慎管理框架的研究还没有定论，各国在实践当中也主要根据本国金融体系具体情况来构建宏观审慎管理框架，如各国金融体系的不同决定了宏观审慎管理模式多样化；各国对本国系统性风险防范的侧重不同决定了宏观审慎管理范围不同；各国宏观经济发展状况及金融业发展阶段不同决定了包括巴塞尔协议Ⅲ在内的新的国际监管规则在各国运用的程序与时机不同；新兴国家在构建宏观审慎管理框架中应更关注全球流动性过剩背景下跨境资本流动对本国金融稳定的冲击等。因此，针对国际金融体制改革的趋势，我们应客观分析，并结合本国国情与利益，构建适用于我国金融发展现状的宏观审慎管理框架。

（一）尽快建立权责明确、协调充分的宏观审慎管理组织架构

吸取国际金融危机教训并结合我国现阶段实际情况，有必要尽快明确或设立负责宏观审慎管理的机构，来负责系统性金融风险的识别、防范与应对工作，并赋予相应的政策工具。关于我国宏观审慎管理组织架构的建立，我们提出以下两种方案可供借鉴。

1.第一种模式：单独赋予中央银行宏观审慎管理职能。单独赋予中央银行宏观审慎管理职能，包括逆周期调节政策与系统性金融风险监管（如对系统重要性金融机构、系统重要性金融产品与市场、流动性管理等），而三大专业监管机构主要负责微观审慎监管，并对中央银行的宏观审慎管理提供基础支持。在这一模式下，中央银行宏观审慎管理的职能主要有：（1）加强宏观经济政策与金融监管政策的协调，促进金融监管法规政策之间的统一；（2）组织开发系统性金融风险的预警和评估系统，研究制定系统性金融风险的化解和处置机制；（3）对具有系统重要性金融机构、金融市场和金融产品负监管职责，有权直接从金融机构或监管机构获取相关金融信息，有权对系统重要性金融机构提出更为严格的监管标准；（4）发布经济景气指数或逆周期系数进行逆周期调节，开发逆周期政策工具并与传统逆周期工具如利率、汇率、信贷政策等协调使用，制定逆周期调节操作规则；（5）加强对金融体系流动性管理和流动性危机应对能力；（6）加强与国际监管机构的协调与合作，加大对跨境金融风险的防范。

为了保证宏观审慎管理职能的有效实施，有必要在中央银行内部设立专门负责宏观审慎管理委员会或金融政策委员会，其成员应包括中央银行行长、负责货币政策副行长、负责金融稳定副行长以及外部专家若干。宏观审慎管理委员会应每个季度或每半年对外公布《金融稳定报告》，提高政策制定的透明度。此外，为了加强央行与各个监管机构以及相关部委的信息沟通与交流以及危机应对时各部门的协调，在现有“一行三会”监管协调机制基础上，成立金融政策协调小组，由副总理牵头任组长，并增加财政部、外管局、发改委等相关机构，完善信息共享机制、监管政策协调机制以及危机应对机制。

图1 单独赋予中央银行宏观审慎管理职能架构图

该模式最大的优点是权责明确，避免了由于职能划分不明确而导致协调成本过高以及监管重复或监管漏洞等问题，有利于建立完善的系统性风险防范与应对机制，维护金融稳定。但该模式实际操作中的挑战：一是对人民银行角色转变提出挑战，中央银行将面临货币政策框架的调整、价格稳定与金融稳定之间的权衡、央行治理和决策架构的改革、系统性风险识别和监测能力、宏观审慎监管工具运用能力等诸多挑战，人民银行能否胜任这一角色的转换？二是赋予人民银行主要的宏观审慎管理职能，尤其是在对系统性金融机构、产品的监管权力上，对现有监管体系的调整幅度较大，尤其是将面临来自现有监管当局的反对，加大了宏观审慎管理与微观审慎监管之间的协调难度。

2.第二种模式：赋予多个部门宏观审慎管理职能。国际上强化宏观审慎政策的趋势势必推动我国的金融体制改革，但由于我国金融体系发展阶段与西方发达国家仍有较大差距，因此对我国现有金融体制进行重大调整的难度较大。然而我国现有金融监管体制存在的问题也不容忽视，国际金融危机的教训更值得我们警惕，因此如果考虑到我国金融监管体制现状和改革的可操作性，可以采取在现有监管体系下加强宏观审慎管理职能。

由于宏观审慎管理中的逆周期调节政策、流动性管理等职能与中央银行的宏观调控以及维护金融稳定密切相关，因此应由中央银行来实施。而宏观审慎管理中的宏观审慎监管职能（即对系统重要性机构、产品的监管）可以通过现有三大监管机构设立系统性风险委员会来实施。系统性风险委员会的职能是：（1）开发金融体系系统性风险（如集合风险、网络风险等）的识别和预警体系，评估金融体系的系统性风险；（2）制定统一的宏观审慎监管标准及监管工具；（3）加强国际金融监管合作，加强对跨境金融机构的监管；（4）每个季度或每半年对外公布《系统性金融风险评估报告》。系统性风险委员会成员由三大监管机构的主席、负责系统性风险监管的副主席以及外部专家组成，系统性风险委员会下设办公室，组织专门人员负责实施上述职责，并对监管机构的宏观审慎监管提出指导意见。办公室可考虑单独设立或放在现有某家监管机构内部。此外，仍需要建立金融政策协调小组，由副总理牵头任组长，央行、三大监管机构、财政部、发改委等部委参加，负责金融政策的协商、信息共享以及制定危机应对机制。

该模式最大的优点是在不对现有监管体制做太大调整基础上，一定程度上明确各部门宏观审慎管理职责，降低协调成本，最大限度地保证宏观审慎管理职能的有效实施。但该模式的缺点：一是难以避免各部门宏观审慎职能的部分重叠和冲突，增加了不同部门宏观审慎管理政策之间的协调难度，影响宏观审慎管理职能实施效果；二是对三大微观监管机构的监管协调能力以及监管水平提出了更高要求。

图2 赋予多个部门宏观审慎管理职能架构图

（二）开发适用于我国的宏观审慎管理政策工具与手段

关于系统性风险的识别与预警机制、宏观审慎管理的政策工具等，国际金融组织在危机后进行了大量的改革和研究工作。我国在借鉴和吸纳国际经验以及国际监管准则时，应充分考虑我国现阶段金融业发展特点，适时把握改革进度，并开发适合我国国情的风险监测预警体系以及宏观审慎管理工具。

一是建立科学的系统性风险监测预警体系。首先，要完善系统性风险监测预警框架，强化对金融体系内部联系、宏观经济与金融体系以及经济金融跨国关联性的监测分析。其次，要研究和开发适合中国国情的指标体系和预警模型，提高系统性金融风险监测预警的量化分析能力和水平。

二是完善宏观审慎管理的政策工具。我国应密切关注国际金融监管规则的改革动向，抓紧研究新的监管规则对我国金融稳定的影响，制定适合我国国情的宏观审慎管理工具箱。首先，建立逆周期的宏观审慎管理制度，开发包括资本缓冲、可变风险权重、前瞻性的贷款损失准备、超额资本要求等政策工具，编制逆周期调整系数或经济景气指数，评估各类工具单独或搭配使用的逆周期调节效果以及对宏观经济波动的影响，在此基础上建立适合我国的逆周期调节制度。其次，建立和完善对系统重要性金融机构的监管制度。尽快制定符合我国国情的系统重要性金融机构的界定标准和认定制度，对满足标准的金融机构采取有针对性的监管措施；研究对系统重要性金融机构是否提出更高监管要求，对大型金融机构进行压力测试；对大型金融机构组织结构和业务复杂性进行动态评估并采取关于措施，对出现风险的系统重要性金融机构制定处置方案。

（三）建立完善的系统性风险处置机制 1.厘清有关各方的职责分工。（1）明确财政在系统性金融风险处置中的保障职能、范围以及方式；（2）充分发挥人民银行最后贷款人的职能，向系统重要性金融机构、存款人和投资者保护机构提供紧急流动性支持等；（3）重视审慎监管作为第一道防线的作用，强化对金融监管机构的问责制和约束机制。

2.建立一整套危机处置机制。包括：（1）明确处置预案启动的时机，相关部门在危机不同阶段的职责；（2）明确危机处置政策工具、稳定手段以及资金来源；（3）明确金融机构的破产清算程序和接管程序等。

3.建立存款保险制度。存款保险制度在本次国际金融危机中发挥了重要作用，成为危机时期金融风险处置的重要平台，通过接管、托管、重组或清算等方式化解金融风险。危机后各国政府陆续出台了强化存款保险的措施，尤其是赋予了存款保险公司对大型问题金融机构的监管和清算权利。当前，在我国推出存款保险制度的时机已经成熟，适时推出存款保险制度，强化对金融机构的制约，可以弥补监管资源的不足以及市场化金融风险处置机制的缺失。

4.加强跨境危机的国际合作。进一步完善跨境危机处置的制度框架，加强国际合作共同应对危机。如积极参与国际监管标准制定，充分反映我国在跨境危机处置方面的意见和建议；继续推进国家和区域层面的跨境监管合作，避免监管套利，有效处置跨境风险；探索完善跨境危机的方法和处置机制，包括跨境破产清算及东道国和母国协作机制等。

（四）其他配套措施

宏观审慎管理框架的建设除了政策目标、工具、组织安排、危机应对等大的方面外，还需要诸多配套政策作为补充，以保证宏观审慎管理职能的有效实施。

1.建立适当的宏观审慎管理职能约束机制。考虑到宏观审慎政策的重要性，有必要对政策制定者的相机抉择权加以适当约束或限制。一是公开决策制定框架，包括逆周期调节的风险权重种类、对核心资本要求的依赖程度；用于校对的清单和一系列评估指标；压力测试的细节等。二是定期发布评估报告，将信息或决策过程准确无误的传达给市场及大众。三是明确责任。通过明确的立法赋予相关机构宏观审慎管理职能，有利于制度执行机构能担起责任，避免责任推脱或行动拖延等。

2.建立完善、切实可行的信息共享机制。宏观审慎管理的信息分析、形式研究、政策决策也必须基于充分、准确的数据信息和适当的分析模型与决策工具。这就要求一国的立法机关必须在法律上赋予宏观审慎管理机构获得微观审慎管理机构各项监管数据的权力，确立信息共享机制。目前我国虽然建立了一行三会之间的监管协调机制，但也仅流于形式，在实际操作中重要的数据、信息难以真正达到共享效果。因此，在我国的宏观审慎管理制度建设当中，必须切实落实各相关部门之间的有关宏观审慎管理所需信息、数据的共享机制（例如某一权限内的数据库共享），否则宏观审慎管理制度的建设只能是一张空文，难以实施。

3.提高履行宏观审慎管理职能所需的分析能力。为了有效地履行宏观审慎职能，提高政策的科学性和前瞻性，需要培养专业人员的分析能力。履行宏观审慎管理职能所需要的各种分析能力，仅仅把各种微观审慎方面的隐患简单相加并不能推导出正确的宏观审慎政策。此外，非金融经济领域与金融领域之间的交互作用也应是宏观审慎管理应考虑的关键因素。因此，宏观审慎管理职能的实施需要培养大量专业的研究人员，建立专业的分析框架。4.重视会计制度在宏观审慎管理中的作用。本轮危机表明，评估金融产品价值的方法和会计制度将对金融机构的行为和金融体系产生重大影响。为此，国际社会对如何改革会计制度以强化金融体系稳定进行了广泛讨论。目前国际上根据预期损失来安排准备金的会计制度修改方法仍在讨论之中，我国应密切关注国际会计制度改革动向，并研究国际会计制度改革对我国金融体系的影响以及如何制定适合我国金融稳定的会计制度。

国务院发展研究中心金融研究所“宏观审慎管理框架研究”课题组

课题负责人：夏斌 巴曙松

课题组成员：雷薇 范建军

执笔：雷薇

第二篇：访中国人民银行行长周小川——建立更加完善的金融宏观审慎政策框架

访中国人民银行行长周小川——建立更加完善的金融宏观审慎政策框架

记者：非常感谢周行长接受《中国金融》杂志的采访。前不久召开的中央经济工作会议提出将实施稳健的货币政策，这是货币政策取向的重要转变。请问“稳健”的内涵是什么？货币政策为何要从适度宽松转为稳健？

周小川：正确把握稳健货币政策的内涵有三个关键：一是要控制好货币供给总量，保持贷款总量合理适度增长，实现中央提出的把好流动性总闸门的要求。二是要继续优化信贷结构，把信贷资金更多投向实体经济特别是“三农”和中小企业，更好地服务于经济结构调整的大局。三是要防范系统性金融风险，努力维护金融体系稳定

为应对国际金融危机的冲击，近两年多来我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，成效显著，我国在全球经济中率先实现企稳回升。当前，我国经济保持平稳较快增长，回升向好态势进一步巩固，经济增长动能较为充足。但随着经济的持续、较快回升，我国也出现了通胀预期加大、通胀压力上升等问题。美国等主要经济体持续实施量化宽松的货币政策，又使国际流动性溢出效应更加明显，进一步加剧了输入性通胀压力。中央经济工作会议深入分析了我们面临的形势，明确提出202_年要实施稳健的货币政策。货币政策取向从适度宽松转向稳健，主要有以下几方面考虑：一是危机极端状态已经缓解，外需相对稳定，我们完全可以通过实施稳健的货币政策继续保持经济平稳较快增长。二是货币政策回归稳健有利于加强通胀预期管理，防范资产价格泡沫。三是稳健的货币政策有利于防范系统性金融风险。四是促进经济结构调整和发展方式转变也要求货币政策及时回归稳健。

记者：根据“十二五”规划建议，我国要在未来五年转变经济发展方式，实现包容性增长，这对金融业发展提出了很大的挑战。人民银行作为中央银行，如何协调管理金融市场及市场内各主体，从而实现既定目标？

周小川：实现包容性增长，就是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。金融业作为社会主义市场经济体系的重要组成部分，发挥着服务实体经济、促进资源优化配置、促进经济发展的重要功能。在实现包容性增长的过程中，金融业应努力通过发展金融市场，加快金融创新，优化资源配置，提高经济发展质量，增加社会财富，让发展成果为人民共享。

近年来，人民银行作为中央银行，以维护币值稳定、并以此促进经济增长为使命，深入贯彻落实科学发展观，积极推进金融业改革、开放和发展，金融宏观调控体系不断完善，金融市场功能进一步发挥，金融服务水平显著提升，成功经受了国际金融危机的严峻挑战，有力支持和促进了国民经济持续健康发展。今后，人民银行将紧紧围绕实现包容性增长的目标，在协调管理金融市场及市场内主体方面努力做好以下工作：一是加强和改善宏观调控，增强调控的针对性、灵活性和有效性，保持经济平稳健康运行，为金融市场发展创造良好的宏观经济环境。二是加快发展金融市场，改善社会融资结构，提高直接融资比例，引导更多资金配置到“三农”、中小企业和战略性新兴产业等，积极推动经济结构战略性调整，增强经济发展的协调性和竞争力。三是根据市场需求，加快金融市场产品创新，丰富我国金融市场的产品体系，为非金融企业尤其是中小企业融资提供更多工具，并为市场参与者管理各类风险提供便利。四是丰富市场投资人群体，通过“广泛参与”与“合理分享”，让更多各类投资人分享经济发展和金融市场发展的成果，增加居民财产性收入。五是通过加强金融宏观审慎管理，建立和完善金融市场风险监测与预警体系，动态跟踪金融市场风险的变化情况，加强投资者利益保护，维护金融市场稳定和国家金融安全。

记者：现在各部门也都在研究制定“十二五”规划，未来几年，金融改革的基本指导思想和重点是什么？

周小川：未来几年，金融改革应该坚持以下指导思想：一是必须坚持以科学发展观指导各项工作，把握金融业发展的科学规律，提升金融业可持续发展能力。二是必须坚持按照市场化方向推动金融改革，充分发挥市场主体自身的活力，处理好有效监管和市场化发展的关系。三是必须坚持对内、对外开放，拓展国内金融市场的广度和深度，在“引进来”的同时，鼓励国内金融机构“走出去”。四是必须坚持探索有中国特色的金融发展之路，将国际经验与我国国情相结合，提升金融改革的有效性。

金融改革的重点，一是健全金融宏观调控体系，建立和完善逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。二是稳步推进利率市场化改革。三是进一步完善人民币汇率形成机制。四是建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。提升金融业稳健标准。五是继续深化金融机构改革。建立存款保险制度。六是深化外汇管理体制改革，稳步推进人民币资本项目可兑换。

记者：正如您刚才提到的，加强金融宏观审慎管理是下一步金融改革的重点，这也是国际社会在反思此次金融危机教训过程中取得的共识。能否请您详细介绍一下中国在这方面的举措？

周小川：国际金融危机重大教训之一是，不能只关注单个金融机构或单个行业的风险，还必须从系统性角度防范金融风险，而宏观审慎管理正是防范系统性风险的良药。在深刻分析国际金融危机教训、深入总结国内实践经验、准确把握金融管理制度改革方向的基础上，党的十七届五中全会《关于制定经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出了“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”的要求。按照国务院统一部署，人民银行正在研究加强系统性风险防范、构建逆周期金融宏观审慎管理制度框架的有关工作，重点是建立逆周期信贷调控机制和强化系统重要性金融机构的宏观审慎管理。一是建立金融体系稳健性分析监测和评估制度，强化宏观审慎分析，把握宏观经济走势及其风险变化，建立系统稳健性监测评估指标体系。二是建立和完善逆周期的货币信贷动态调控机制。把货币信贷和流动性管理的总量调节与构建宏观审慎政策框架结合起来，实施差别准备金动态调整措施，丰富和补充政策工具，引导货币信贷适度增长，提升金融机构抗风险能力。研究建立逆周期的动态资本缓冲和前瞻性拨备安排，维护金融体系稳定，提升金融支持经济增长的可持续性。三是强化系统重要性金融机构、市场和工具的监管制度。建立和完善我国金融控股公司监管规则和制度，督促金融控股公司加强公司治理和风险管理，弥补监管真空和不足。四是构建多层次的金融体系，完善金融市场价格发现功能，完善有序的风险处置安排，建立存款保险制度。降低金融体系的关联性，防止金融主体“羊群效应”等。五是加强部门配合，实现宏观审慎管理与微观审慎监管的有效协调和补充，人民银行和金融监管部门根据职责分工实现统筹协调，加强对系统性金融风险的分析和研判，促进货币政策和监管政策措施的协调，强化金融风险化解和处置行动的配合，加强金融稳定信息共享等。

在提升我国金融业稳健标准方面，应继续强调普通股和留存收益在银行资本中的主导地位和作用，提高对资产证券化、衍生品交易等业务产品的资本要求，适当提高资本充足率的最低标准，设定杠杆率标准，强调资本约束，强化流动性风险监管标准。同时，研究建立逆周期的资本缓冲和前瞻性拨备安排，研究制定针对系统重要性金融机构的更高的资本、流动性、大额风险暴露等要求。

记者：您是“整体改革理论”的主要贡献者。近几年在党中央国务院的领导下，人民银行会同有关部门稳步推进大型商业银行改革，取得了丰硕成果。可以说，这也是“整体改革理论”的成功实践。请您谈谈“整体改革理论”的精髓及其对金融改革的重要意义。

周小川：“整体改革理论”强调的是改革开放的整体性，也就是要系统地从传统的集中型计划经济向社会主义市场经济转变。改革要配套进行，要在搞活企业、建立和完善社会主义统一市场、实现宏观经济管理模式转换等方面相互协调，还要与法律体系建设和社会体系改革相互协调。“整体改革理论”既强调改革的整体性，也强调在不同时期突出重点，合理安排各项改革的顺序，朝“最优顺序”努力。“整体改革理论”的基础是渐进主义，要求处理好改革、发展和稳定之间的关系，使改革尽量平稳、取得成效，同时给大家带来福利，不断实现帕累托改进。

金融改革是社会主义市场经济体制建设的重要组成部分。在改革过程中，我们始终考虑到金融改革与其他改革的配套协调以及金融体系改革的整体性。改革开放初期，各个领域的改革需要消耗相当多的资源，当财政资源紧张、体制上又缺少灵活性时，主要是金融业承担了改革成本。而当改革发展到一定阶段后，我们就把改革的重点转到了金融行业。在亚洲金融危机后，我们抓住了一个有利的时间窗口，推进国有商业银行改革，取得了突破性进展。金融机构改革为利率市场化改革和汇率形成机制改革奠定了基础。目前，各项金融改革稳步有序地推进。正是因为坚持了“整体改革”，我国的金融改革才能平稳进行，成效显著。

记者：伴随着改革的有序推进，公众都对金融业发展提出了更高的要求，也不排除对金融企业大而不强、效率较低、创新不足等提出质疑的情况。您对此如何评价？

周小川：“十一五”期间，我国金融机构改革取得突破性进展，股权结构和治理结构日益完善，经营管理方式得到转变，资本充足率大幅提高，资产质量大为改观，综合竞争力和抗风险能力大幅提高。202_年第三季度末，银行业金融机构总资产达到906395.6亿元，资本充足率达到11.6%，不良贷款率为1.20%。

但是，面对当前和未来的环境变化和挑战，我国金融企业特别是商业银行还有很多需要进一步改革和完善的重要方面：一是仍然过度依赖贷款增长的粗放型发展模式；二是过度依赖存贷利差的盈利模式；三是过度依赖对大企业、大项目，包括对政府背景下的项目的贷款所产生的增长和盈利；四是单纯或者过多寄希望于未来进行跨越性经营和业务雷同情况下的同业竞争；五是快速的信贷扩张，快速的资产扩张，依赖频繁的融资进行支撑的模式。

针对上述问题，我们必须要有清醒的认识，要有紧迫感、危机感，加快调整和转变。第一，更加注重传统发展方式的转变，注重实现集约式、内涵式、以效益和质量为核心的新发展模式；第二，更加注重资产负债结构和资产质量的优化，这是银行实现流动性、盈利性和安全性的最基础和最重要的支持和保证；第三，更加注重通过机制的创新和业务、工具、服务的创新，来支撑综合竞争力、品牌和市场影响力；第四，银行应立足自身条件，走差异化竞争和以特取胜之路，将资源集中于具有比较优势的业务领域，着力提高核心竞争力，真正形成竞争对手难以模仿的差异化竞争优势。努力营造富有活力的银行业格局，既有国际一流大银行，也有扎根地方的小银行；既有专注于提供小企业服务的银行，也有着重为“三农”服务的银行。

同时，要进一步推动利率市场化改革和完善人民币汇率形成机制，强化市场对金融企业的约束，完善金融机构的市场环境。

记者：在未来金融改革中，稳步推进人民币资本项目可兑换成为重要内容，央行将会采取哪些措施？

周小川：近年来，资本项目外汇管理改革取得了一定的成绩，可兑换程度不断扩大。下一阶段，将进一步深化资本项目外汇管理改革，加强跨境资本流出入的统计监测分析，在有效防范跨境资金异常流动风险的前提下稳步推进资本项目可兑换。

一是推进资本项目可兑换的着力点将放在目前部分可兑换或不可兑换的项目上，主要措施包括：以直接投资便利化为出发点，率先实现直接投资基本可兑换；以便利跨境融资为重点，加快改革对外债权债务外汇管理；以扩大个人用汇自主权为着力点，进一步放松个人其他资本项目跨境交易；以资本市场开放为重点，进一步提高证券投资可兑换程度。二是在继续推进资本项目可兑换的进程中，对现有的资本项目法规进行整合，逐步构建简明清晰的资本项目外汇管理法规体系。三是强化跨境资金流动的统计监测和预警，防范跨境资本流动风险。■

第三篇：我国乡镇财政的困难与问题分析及政策建议

我国乡镇财政的困难与问题分析及政策建议

闫永博

【摘要】 乡镇政府在我国五级政府架构中处于基层地位，财政实力较弱，规模较小。而且，我国绝大多数农村地区经济发展水平低，乡镇财政财源缺乏，收入有限，这一点在农业税废止之后表现尤其明显。但另一方面，乡镇财政开支巨大，要承担农村义务教育投资的主要部分，支付庞大的编制外机关工作人员工资，还要分担农村社会保障投入和基础设施建设的投资。目前我国乡镇财政面临严重的困难，赤字浩大，负债沉重,究其根本原因，在于不尽合理的财政管理体制。虽然我国自1994年以来开始推行分税制，但在基层，分税制仍不完善和规范。乡镇财政所承担的事权与其所掌控的财权之间不一致，事权过大，而财权过小。上级政府对财政收支的管理过度集中，而且各部门在制定财政开支决策时的标准并不统一，因此乡镇财政不但机制僵化，还要满足多头上级部门的财政支出标准和要求。解决乡镇财政所面临的困难和问题的根本途径是继续深化财政管理体制改革，完善和规范分税制，使乡镇政府的财权与事权一致；同时，还应大力发展农村经济，增加乡镇财源，减少财政供养人员的数量，提高财政资金的使用效率，实现财政资金的最优化配置。

【关键词】 乡镇财政体制；分税制；转移支付；政策建议

[Abstract] In the five-storeyed government system of our country, village and township government is in a position of grass roots.Its financial strength is weaker and smaller.Further more, most rural districts are in low level of economy, and are short of sources of financial revenue.It has been noticeable especially after agricultural tax abolished.On the other hand, the finance of village and township government has a larger expenditure.For example, It must take on the better part of rural compulsory education outlay;it must pay the wage of the workers without authorized;and it must share in the funds of rural social security and infrastructural construction.Therefore, village and township government is faced with severe difficulties in finance, such as great deficit and debt.The radical cause about such difficulties and problems is the financial control system incongruous with reason.While our country has actualized system of tax pision between central and local governments from 1994, the system is still imperfect at the grass roots.The duties and

1the financial resources of village and township government are out of line.The duties are too many and the financial resources are too poor.Superior authorities’ supervising upon financial revenue and expenditure is too centralized, and various departments’ criterions is not harmonious when they make expenditure decisions.Consequently, village and town finance not only is rigid, but also must fulfill various superior departments’ criterions and requirements.In order to resolve the difficulties and problems of village and town finance radically, we should deepen financial restructuring, perfect system of tax pision between central and local governments, and conform the village and township government’s duties to its financial resources.At the same time, we should also develop rural economy, increase the sources of village and town financial revenue, reduce the number of the workers who are supplied by finance, improve availability factor of funds, and optimize the allocation of financial resources.[Keywords] financial system;system of tax pision between central and local governments;transfer payment;policy proposal

乡镇财政体制在我国的财政体系中处于基础性地位，对于推动区域经济发展、解决“三农”问题、建设社会主义新农村发挥着重要作用。然而，当前乡镇财政面临着一定的困难。如何顺利解决以及能否顺利解决这些困难，关系到国家经济社会尤其是农村经济社会的稳定，关系到社会主义新农村建设的实施。因此，直面乡镇财政困难、积极研究解决方法策略，是目前刻不容缓的重大课题。

一、当前乡镇财政所面临的主要问题和困难

㈠ 财政实力弱小，且财源缺乏

全国绝大多数农村地区的乡镇财政都存在实力弱、财源缺的问题。这在一些落后地区的农村地区表现尤其明显。主要体现在以下两个方面：

⒈经济发展水平低，结构不合理，乡镇财政收入匮乏。目前全国绝大多数乡镇的经济结构仍然以农业为主，第二、第三产业的比重比较低，第三产业的发展尤为滞后，传统的二元经济结构尚未改变。农业生产水平低，在以农户为单位的农业生产模式下，机器联合作业往往无法大规模展开，因此农业生产效率不高。在一些人口密集地区，人均耕地非常少，比如山东许多农村地区的人均耕地只有一亩左右，这就造成农村存在大量剩余劳动力。第三产业、民营经济在大多数乡镇仍不活跃，农村的大量剩余劳动力转移存在困难。上述种种因素，造成全国绝大多数乡镇的财政收入匮乏，缺少财源。

⒉政策性减收增大乡镇财政困难。近年来，一些省份陆续取消农业税，全国人大更是通过决议从202_年1月1日起在全国范围内废止农业税。除此之外，国家还出台了其他有关“三农”的税费减免政策。这些政策一方面减轻了农村负

担，有利于农村的稳定和发展，另一方面也给乡镇财政增加了压力。

㈡ 财政支出巨大，且增长迅速

乡镇财政不仅实力弱、财源缺，而且支出巨大，支出的增长速度也很快。乡镇财政主要支出在以下方面：

⒈教育投资，主要是义务教育的投资。在我国，农村地区的教育投资主要由地方政府负担，而且主要是由乡镇政府负担。根据国务院发展研究中心调查，目前农村的义务教育经费之中，来自中央财政的仅占约2%，来自省地（市）财政的仅占约11%，县级财政负担约9%，其余的约78%由乡镇财政负担。

⒉工作人员的工资支出。乡镇政权机构虽小，但政府、人大、政协、司法等机关俱全，除了正式编制的公务员，还有相当多的编制外工作人员。这些编制外人员的工资、奖金、福利等待遇主要由乡镇财政负担。除此之外，乡镇还要负责复员、转业军人的政策性安置工作，这同样需要财政支持。截至202_年，我国乡镇财政供养的人员数量已经达到870.9万人，平均每个乡镇财政供养约200人，乡镇财政收入的约70％用于支付人员经费（数据来源：海南省人民政府网站）。

⒊用于社会保障方面的开支。市场经济的发展要求建立完善的城乡社会保障体系。对于农村弱势群体的保护和保障是社会主义优越性的体现，也是建设社会主义新农村的必然要求。乡镇政府作为我国五级政府体系的基础，在建立、健全农村社会保障方面发挥着重要的作用。但乡镇财政实力有限，大多数乡镇没有能力完全履行社会保障的政府职能。

⒋用于基础设施建设的开支。国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施的投资项目都要求地方财政分担一定比例的资金。以广东乳源为例，各镇为实施“村村通”工程修建乡村公路，平均每公里需投资15万元左右，省财政每公里补贴十万元，其余资金则需要县乡财政分担，其中主要由乡镇财政负担。这对于一个国家级贫困县而言，是一笔不小的开支。

㈢ 乡镇财政赤字惊人，债务负担沉重

保守估计，现在全国乡镇财政负债应为2200亿元以上，平均每个乡镇约400万元以上。全国70％以上的乡镇存在财政赤字。以山东省为例，202_年全省平均乡镇负债占当年乡镇财政收入的82.2％，其中以枣庄市为最，高达180.9%（数据来源：牛竹梅，《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》202_年第1期）。乡镇财政赤字由来已久，非常复杂和普遍，解决的难度也很大，这对于当地的经济发展、社会稳定、基层政权机构和党组织的正常运转等都产生了严重的负面影响。

二、乡镇财政困难的成因分析

乡镇财政之所以出现上述困难和问题，除了上文已经提到的农村经济发展水平低、财源缺乏、开支巨大等因素之外，深层次的原因在于当前的财政体制。

㈠ 事权与财权的背离

对于财权与事权的划分不匹配、不对称，是现行财政体制的主要弊端。我国自1994年开始实行分税制的财政管理体制，原则上实行一级政府一级财政的分级预算制度，界定中央和地方政府之间的财权和事权范围，着眼于增强中央的宏观调控能力。但是，由于省级以下的分税制改革始终没有取得明显的实质性进展，各级政府之间财权和事权的划分出现了背离现象，因此我国目前实行的仍是不彻底的分税制。当前的现状是，各级政府的财权层层向上集中，事权则层层下移，上级财政的转移支付滞后，乡镇政府所承担的事权（责任）与其可支配财力之间极不对称。

㈡ 财政体制的形式尚不规范和科学

分税制要求各级政府之间的财政资金依照税种划分方法进行配置安排。我国实际上有五级政府（《宪法》规定是四级政府结构），开立28个税种，如何把这28个税种在五级政府之间进行合理划分是一件很困难的事。在分税制改革过程中，各地对于财政体制的形式都作了探索，目前全国各地的做法尚不规范和统一，与分税制的要求尚有相当大的差距。归纳起来，全国各地乡镇财政体制的形式主要有以下四种模式：

⒈紧缩乡镇收支，大部分财政收入收归县市统一支配，按既定的人数和经费标准向乡镇划拨资金，乡镇出现财政盈余或赤字时，由其自行消化或弥补。

⒉大部分收入上交县市，支出也由县市负责，乡镇财政基本依赖县市财政，当乡镇需要开支或出现财政紧张时，向县市申请拨款，且没有明确的款额标准，这实质上是一种“大锅饭”体制。

⒊统收统支，核定乡镇的收支，收入上交县市，支出由县市下拨，收支两条线。

⒋确定财政拨款的基数，乡镇收入按照一定的基数上交，县市亦按照一定的基数向乡镇作税收返还，这是一种形式上的“分税制”。

在上述种种模式下，乡镇财政体制滞后，制约了乡镇政府职能的发挥和履行。由于乡镇的财权范围过于狭窄，大多数收入都需要上交，因此乡镇国库形同虚设，名不副实。另一方面，由于上级政府对乡镇财政的管理过紧或过松，使乡镇财政体制的活力受到压制，乡镇政府缺乏开源节流、提高管理水平和资金使用效率的积极性与主动性。

㈢ 财政支出决策权过渡集中且标准紊乱

我国实行单一制的国家结构形式，中央政权具有最高权威，地方政权在中央政权的统一领导下行使职权。体现在财政制度方面，中央对财政支出的决策集中控制，并在分税制的要求下向地方财政逐步适度放权，给地方财政一定因地制宜的空间和余地。但目前的实际情况是，中央作出的财政支出决策往往并非由财政部统一决定，而是由各部委自行决定，这就造成中央各部委在进行财政决策时存在随意性和互相攀比的现象。地方各级政府部门也是如此。作为最基层的乡镇政

府就处在一个非常被动的地位，一方面财力有限，另一方面又必须满足多头上级部门的财政支出标准和要求。

三、结论与建议

㈠ 当前乡镇财政所面临的困难和问题，根源在于现行的财政体制

按《宪法》规定，我国实行四级政府架构，即中央、省级、县级和乡镇级，但在现实中省级与县级之间还有个地市级，因此实际上是五级政府结构，这在全世界都是很少见的。以目前的税种分配而言，尚无法做到使每一级政府都有稳定的税源和税基，尤其是乡镇政府缺少大宗稳定的收入来源。

从长远来看，国家应减少财政层级，精简政府架构，实行中央、省、县三级政府架构，实现财政“扁平化”。这样不但可以减少政府工作人员的人数，减少财政开支，而且可以提高财政资金的使用效率，提高政府提供公共服务的水平和质量，从而有利于强化政府职能，加强政府宏观调控能力。实现财政“扁平化”是大势所趋，但从短期来看，根据我国目前的国情，实现财政“扁平化”的条件尚未完全成熟，因此不可操之过急。减少政府财政层级是一个远期规划，为了实现这一规划，我们应该按照分税制的思路逐步推进财政管理体制改革，做到各级政府事权与财权的匹配与协调，完善分级财政制度。

㈡ 应大力发展农村经济，增加乡镇财源

解决乡镇财政困难的首要途径是发展农村经济，农村经济发展了，财源增多了，乡镇财政收入自然就可以增加。

首先，应该大力发展工业和第三产业，鼓励民营企业发展壮大，立足本地特点，充分发挥自身优势，培育主导产业，转移农村剩余劳动力，开辟新的经济增长点和财源；其次，应该保证农业的基础地位不变，树立新型农业理念，调整农业产业与产品结构，积极发展适销对路、优质环保的农产品，树立地方农产品品牌，推动农业产业化经营；再次，实现城乡互动、工农相辅的格局，推进城镇化建设，以城带乡，以工促农，走“城镇＋农村、公司＋农户”的道路；最后，积极主动地吸引外来投资，实现农村经济外向型发展，加强本地与外界的经济联系与交往，引进资本，引进人才，促进本地经济发展。

㈢ 改革财政管理体制，完善分税制

解决乡镇财政困难的根本途径是改革现行的财政管理体制，克服制度弊端，完善分税制。

首先，应该明确各级政府的财权与事权，一级政府一级财权，一级财权一级事权，使财权与事权相一致。乡镇政府作为基层政府，其所承担的责任与其所掌控的资源有背离之势，应给乡镇政府减负。应该增加中央与省市拨款在农村义务教育、社会保障等事业经费中所占的比重，合理划分各级财政在农村基础设施建设投资中的分担比例。

其次，加强财政收支管理。一方面，要依法征税，打击偷、逃、骗税行为，另一方面，要强化预算管理，提高预算的透明度和监管力度，完善政府采购制度，调整优化支出结构，科学理财，实现财政支出的最优化配置。

再次，规范转移支付制度，加大对经济欠发达地区乡镇的转移支付力度。现在部分地区实行的税收返还、定额补助以及专项拨款等制度是一种很好的转移支付办法，应进一步改进和完善，实现公开化、透明化，减少转移支付过程中的随意性和盲目性，真正体现政府转移支付的扶贫帮困与政策引导作用。

最后，应该加强财政监督，实现依法理财，减少财政风险。应该清理各地乡镇政府的乱摊派、乱收费现象，取缔非法收费项目，并且统一规范管理合法的收费项目；应该加强对财政预算和开支的监督与管理，增大预算开支的透明度；应该建立财政开支的跟踪监督与效益评估机制，杜绝低效投资，提高财政资金的使用效率。

㈣ 减员增效，精简乡镇政府机构和人员配置，减少财政开支

首先，应该规范乡镇政府的人事编制管理，明确各部门的岗位设置，增强机关编制管理的严肃性；其次，应该精简机构，撤并冗余部门和机构，分流机关工作人员和干部职工，尽量减少财政供养人员的数量；再次，对于一些经营性的部门和单位应该实行市场化、企业化运作，使之与财政相脱离；最后，各级政府应该采取严厉措施，加强对乡镇工作人员数量的管理与限制，防止乡镇机构规模反弹、膨胀。

要解决乡镇财政所面临的困难和问题，是一件复杂的系统工程，绝非短期内可以完成的。尤其是普遍存在的乡镇财政赤字问题，必须审慎对待，做到明确责任、全面清理。在解决这些困难和问题的过程中，我们应该坚持分税制的原则和标准，兼顾各方利益，遵循财权与事权相一致的原则，效率优先，注重公平，保持乡镇财政体制的稳定和健康运转。

202_年4月

参考文献：

⑴ 王玉华、赵宇、曲顺兰，《中国税制》，经济科学出版社202_。

⑵ 浙江省财政学会，《财政改革热点问题探索》，经济科学出版社202_。⑶ 项怀诚，《中国财政管理》，中国财政经济出版社202_。

⑷ 牛竹梅，乡村债务现状、负面影响及消减对策，《山东经济》202_年第1期。