第一篇：地方社科院智库建设的现实困境与发展路径

地方社科院智库建设的现实困境与发展路径

田祚雄

（武汉市社会科学院，湖北武汉430019）

摘 要：推进国家治理体系和治理能力现代化是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然诉求和重要保证。实现该目标无疑需要中国特色新智库的积极参与以提供更多更好的智库成果供党委政府决策参考。从地方层面看，地方社科院智库建设在推动地方治理科学化、现代化过程中，发挥着不可替代的重要作用，但其自身建设与党委政府的要求和社会发展的需求相比，还存在明显的差距，面临着严峻的挑战。本文对如何加强地方社科院智库建设提出了若干对策路径。

关键词：智库建设 地方社科院 地方治理 思想市场治理现代化

总书记深刻指出:“古往今来，大多数社会动荡、政权更迭，原因最终都可以归结为没有形成有效的国家治理体系和治理能力，因为没有有效的国家治理体系和治理能力，就不能有效解决社会矛盾和问题，各种社会矛盾和问题日积月累、积重难返，必然带来严重政治后果。”1如何打造有效的国家治理体系和治理能力？重视和加强智库建设，无疑是一条重要途径。中办、国办印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）指出，要充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。这些功能显然都与国家治理现代化有着十分紧密的联系。

一、地方社科院智库在推进地方治理现代化中发挥着独特的作用 地方社科院智库是地方党和政府科学民主依法决策的重要支撑。我国正处于一个全球化、信息化快速发展的时代，一个经济社会双重转型的激烈变革的时代，一个多元利益、多元思想并存博弈的时代。在这样的背景下，我国作为超大规模国家，其科学有效治理必然更趋复杂繁难。治理这样一个超大规模的国家，单靠个别人或少数精英的智识、能力显然都是不够的。同时，作为超大规模国家组成部分的地方，一方面相互间发展差距非常之大；另一方面，各地也同时面临着双重转型带来的各种挑战。因此，无论是国家整体还是地方局部，其有效和高效治理都迫切需要建立起一些汇聚民智民力的专业性智慧平台，就公共决策和公共政策进行咨询论证，从而增强决策的科学化、民主化。一般而言，智库在推动公共政策科学化民主化过程中承担着三个主要职能：发挥政府理性决策外脑的职能；成为多元利益和价值观念的政策参与渠道；成为不同利益和价值观念冲突情况下理性政策辨析的公共平台。2显然，发挥决策咨询功能的智库建设已成为我国社会主义民主政治建设的重要内容。我们党历来高度重视决策咨询工作，改革开放以来，我国智库建设事业快速发展，为党和政府科学决策提供了强有力的智力支持，以科学咨询支撑科学决策、以科学决策引领科学发展取得明显成效。从全国 12转引自秦如培：《围绕改革总目标铸造稳定安全阀》，《贵州日报》202_-05-08 薛澜：《智库热的冷思考:破解中国特色智库发展之道》，《中国行政管理》202_年5期 看，从包产到户到科教兴国，从改革开放到依法治国，从“三个代表”到“四个全面”，莫不凝聚着包括社科院智库在内的专家学者的劳动和智慧。地方发展同样如此，如湖北武汉从“两通起飞”到“两型社会”，从中部崛起到自主创新示范区，从五年规划到“武汉202_”，从绩效管理到治庸问责等等，莫不闪耀着地方社科院智库科研人员的智慧光芒。

地方社科院智库是地方软实力的有机组成部分。智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。纵观当今世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用，日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。随着一个国家经济等硬实力的提高，其在世界的影响力也会有所增长，但要想持续的产生久远的影响，一定离不开其思想文化等软实力提升。总书记强调，一个国家、一个民族的强盛，总是以文化兴盛为支撑的，中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件。3总体而言，包括地方社科院在内的所有智库都是以文化（广义）研究为志业的组织。智库是一个国家、一个地方、一座城市软实力的重要载体、重要构成和重要体现，越来越成为其综合竞争力的重要因素，常常以有声或无声的方式在对外交往中发挥着不可替代的作用。据《全球智库报告202_》显示，目前全球共有6681家智库，其中美国1830家，中国429家，英国287家，是世界智库数量最多的三大国家。美国作为传统的智库强国，共有6家入选全球十大智库，美国布鲁金斯学会、英国皇家国际事务研究所、美国卡内基和平基金会分列全球最好智库前三名。尽管中国已经成为智库数量仅次于美国的“智库大国”，可是上榜智库的整体水平还是逊于美国和欧洲的一些主要智库。中国仅有7家智库入围“全球智库150强榜单”。显然，中国智库与世界顶级智库的差距巨大。4整体而言，中国智库在专业化、独立性、筹融资以及影响力等方面还有很大距离。对地方社科院智库来讲，同样如此，在助推地方经济社会发展中，既发挥过积极的作用，彰显过重要影响，但又与党委政府的要求和社会大众的期待，有不小的距离。

地方社科院智库是思想市场的重要主体和载体。诺贝尔经济学家科斯将市场分为商品市场和思想市场两大类。5企业是商品市场的重要主体，而智库则是思想市场的重要主体。随着我国改革开放的深入推进，我国商品市场已非常繁荣，但思想市场并未同步发展。一些人对商品市场的假冒伪劣现象倒是比较宽容，而把思想市场总想象得非常危险，对一些意见和异见保持着高度的警惕和敏感。历史经验表明：在一个开放的社会，开放、自由的思想市场，固然不能阻止错误思想或邪恶观念的产生，但一方面，“错误的思想很少能侵蚀社会的根基，威胁社会稳定。”因为思想市场能够自然生成一种“对冲机制”，“这是一副有效的对偏见和自负的解毒剂”。另一方面，哪里有压迫哪里就有反抗，“压抑思想市场会遭至更坏的结果。”百岁高龄的科斯曾以非常“重要的话”寄语中国：“如今的中国经济面临着一个重要问题，即缺乏思想市场，这是中国经济诸多弊端和险象丛 34习近平：《汇聚起全面深化改革的强大正能量》，《人民日报》202_-11-29 《全球顶级智库排名出炉中国7家智库上榜》，参见http://finance.ifeng.com/a/20150122/13451819_0.shtml 5科斯：《商品市场和思想市场》，参见http:// 9马立诚：《中国需要思想市场》，参见http://news.enorth.com.cn/system/202_/09/17/030519956.shtml 10 [美]安东尼刘易斯：《批评官员的尺度》，何帆译，北京大学出版社202_年版，第238页 11科斯：《缺乏思想市场是中国经济险象丛生的根源》，参见

http://finance.ifeng.com/news/special/2012cjnh/20111215/5276266.shtml 主要围绕本地区经济社会发展实际开展应用对策研究，有条件的可开展有地方特色和区域优势的基础理论研究。”由此产生了应用对策研究与基础理论研究的分殊，实践中有人甚至将二者对立起来，从课题立项、经费资助、评优晋升等方面，全面忽视甚至遗忘了基础理论研究，但真正高质量的应用对策研究能离开扎实过硬的基础理论研究吗？换句话说，地方社科院在如何处理学术与智库功能问题上，尚存在模糊认识。本质上，学术研究与智库之间存在着研究目的、内在动力、目标要求、产生机制、评价标准等五个方面的重大区别。12正因为二者功能有别而社科院智库定位不清，所以社科院智库到底是以出思想理论成果为首要职能，还是以服务决策为第一要务；究竟是关注中长期战略性、前瞻性问题，还是主攻短时期具体性、事务性问题；究竟是以提供思想性、储备性成果为主，还是提供具体政策性、方案性成果为主，等等。一句话，地方社科院智库与其他七类智库如何错位发展，地方社科院智库的竞争优势、重点方向、治理体制该如何定位和选择，目前并不十分明晰。

二是本领恐慌。主要表现为：科研成果的数量、质量不高，学术成果的思想引领力、实践指导力不强，存在大量的低水平重复现象；科研人员一线调研的意愿不强，调研能力不足，不能精准掌握市情民情；理论功底不厚实，科研创新能力不强，掌握和运用最新研究方法的能力较弱，等等。当然，也存在学术自信心不够的问题，仍未走出“言必称希腊”、“言必称西方”的窠臼。人是第一宝贵的资源。本领恐慌的本质是人才恐慌。特别是在编制缩减、人员老化、管理僵化等体制背景下，用人机制不活、激励机制乏力、人才结构失调，必然导致人才引不进、留不住、用不好、长不壮，没有优秀的人才何来优秀的成果？

三是独立性欠缺，公信力不足。西方智库最为人称道的特点恐怕就是其独立性、中立性、客观性，而这恰恰是我国智库最为人所诟病的地方（著名学者郑永年甚至直接表达“我对中国所谓的智库很悲观”13）。陈寅恪在为王国维纪念碑撰文中指出：“唯此独立之精神，自由之思想，历千万祀，与天壤而同久，共三光而永光。”求真求是求新本是学术研究的基本要求和始终追求，但由于多样思潮、多元价值和多种利益的日益凸显，智库学者也并不生活在真空中，也有专家学者不能坚守传统士人风骨，沾染上一些不良习气，被利益俘获者有之，为特殊利益集团代言者有之，与委托方的合谋者有之，专注揣摩领导心理开展颂扬性研究（资中筠称之为“颂圣文化”）者有之„„也有一些学者走向学术包工头、学霸学阀的境地，学风浮躁，操守尽失；更有一些专家学者片面追求“语不惊人死不休”，屡屡发出石破天惊的雷人之语，让专家名声扫地，公信尽失。比如：“自行车比汽车污染大”，“穷人上不起大学，因为收费太低了”，“廉租房不应该修厕所”，“在现有的条件下，没有结论证明转基因食品对人体一定有危害，但也不能证明一定无害，所以视同无害。”这些高论莫不让人“亮瞎眼”！地方社科院智库由于人财物全面受制于地方党委政府，故其在承接领导交办、横向合作，甚至是自选 1213李扬：《学术与智库功能如何共居一体》，《中国社会科学报》202_-08-13 http://news.xinhuanet.com/politics/202_-02/15/c_128719305.htm 课题进行研究时，都往往会有许多非学术的顾忌，受制于当地思想解放的程度、意见包容的程度，甚至有些领导的个性、见识与涵养。

四是科研环境不佳。没有宽松的环境，不可能产生高质量的研究成果。地方社科院智库建设目前尚处在“说起来重要”的境地，制约地方社科院智库发展的因素很多：1）普遍性的科研经费不足。除了一些发达地区和主要领导真正重视的地方社科院智库经费相对充裕（当然其与自然科学、工程科学也完全不具可比性）外，多数地方社科院智库经费的绝大部分都是在“保吃饭、保运转”。2）智库与党委政府部门间沟通不畅，存在明显的信息不对称。智库研究必须依赖于对市情的精准把握，但实践中，一些市情基础数据往往被以“属国家秘密、没有义务提供、没有相关数据”等理由予以拒绝，这为地方社科院智库开展研究工作制造了相当的难度。3）智库管理机制机械化、机关化倾向突出。比如在编制、职称、职务等职数管理和运行机制管理上，简单比照行政机关，使得地方社科院智库呈现出“几不像”（既不像科研单位也不像行政机关、既非完全公益组织也非纯粹营利机构）的状态。典型莫如研究经费的管理，一些地方“一刀切”的要求：所有课题经费报销都要刷公务卡，所有课题经费都要凭票报销。试问，开展田野调查时如何刷公务卡呢？耗费脑细胞的智力付出、智慧创造有什么票据可开呢？正如美国洛克菲勒大学副校长哈里埃特•拉伯（Harriet Rabb）指出：“低效的、重复性的、过度的监管，会使国家科研投资的作用无法充分发挥，影响科研事业整体发展。”14科研管理的“过度监管”已给科研人员造成极大困扰。4）对地方社科院智库专家的重视、信任、使用不够。无论是召开理论研讨会，还是制定“五年规划”，地方组织者莫不喜好“高大上”，动辄不吝花费地请外地专家甚至境外专家，“难道土生土长的人对市情的了解把握还比不上那些远道而来匆匆过客式的专家？”是的，“有为”与“有位”的关系是辩证的，但不能忽视和忘记信任、使用也是培养人才的重要途径。5）智库成果评价的模糊与难度。这个问题至今没有很好的破题解决。但正因其该特性，故一方面，很多时候就降低或遮蔽了对其成果价值的认定和肯定；另一方面，行政主导的科研评价，往往走向合意性评价、政治正确性评价，进而可能抹杀一些“死谏”式、说真话的科研成果的价值。此外，地方社科院智库成果在学者职称晋升中的权重占比过低，也客观上影响了学者个人的积极性。

五是智库成果转化不畅。评价一个智库的核心标准，是其智力产品有没有实际影响力，能不能进入决策层视野，进而转化为政府决策、推动实际工作。尽管四中全会将“专家论证”纳入了重大行政决策的法定程序范围，但什么是重大行政决策，尚缺乏明确的标准，各地选择的弹性较大。主要领导联系专家、智库成果辅助决策等制度化通道并不畅通，目前多数时候还是依赖和取决于主要领导个人是否喜好理论研究；一些部门对智库成果采取选择性使用倾向明显，专家的研究成果正合我意则采纳，若拂我意则弃之若敝履（曾有某市领导对不合己意的智库成果批示：“放狗屁！”实在让人惊诧），于是进一步造就和加剧了“听话的专 14参见《中国社会科学报》202_-09-30③ 家有奶吃”的局面；一些专家咨询会议开得轰轰烈烈，会后专家意见却忘得无影无踪，召开专家咨询会仅仅成为某些部门的一个工作程序而已；一些智库成果被层层把关、瞻前顾后地审慎修改，最后变成四平八稳、寡淡无味的鸡肋成果。有专家自嘲道：“我从来不认为书生之论能对决策起多大影响。我们能做的是面向公众，促进理性的理解，消除偏见，从而营造一个多少是良性的舆论环境，转而对决策集团产生些微积极影响。我称之为‘涟漪效应’”。15多数时候，多数地方社科院智库成果可能连“涟漪”都不会产生。

三、地方社科院智库建设的路径选择

两办《意见》明确了中国特色新型智库建设的“四大原则”（坚持党的领导，把握正确导向；坚持围绕大局，服务中心工作；坚持科学精神，鼓励大胆探索；坚持改革创新，规范有序发展）、“八大标准”（遵守国家法律法规、相对稳定、运作规范的实体性研究机构；特色鲜明、长期关注的决策咨询研究领域及其研究成果；具有一定影响的专业代表性人物和专职研究人员；有保障、可持续的资金来源；多层次的学术交流平台和成果转化渠道；功能完备的信息采集分析系统；健全的治理结构及组织章程；开展国际合作交流的良好条件）16。这为地方社科院智库建设指明了方向，提出了明确要求。

第一，精准定位，以清晰科学的目标为导引。地方社科院要努力将自身建设成中国特色的新智库，这个目标本来是清晰的。但中国特色新智库“特”在何处、“新”在何方，首先必须有一个清晰的认识和定位。所谓“特”是指智库建设要始终坚持党性和人民性的统一，即坚持中国特色社会主义制度和中国共产党的领导这个前提不动摇，坚持实事求是，不唯书、不唯上、不唯名、只唯实，始终为广大人民群众谋福祉不动摇。所谓“新”是指把智库从制度上规范化地纳入公共决策体系之中；智库要做政策研究、政策解读、政策评估，进行多功能发展；官办智库应当与民间智库对接，成为民间智库参与决策咨询渠道和平台；要建立适合于中国智库的组织形式和管理方式；要加强智库的开放性、国际性，增强国际话语权。17明确这样的定位，智库建设才会更具可操作性。同时，由于社科院身兼学术与智库双重功能，如何处理好二者之间的关系，如何针对不同功能制定差异化的考核标准、政策支持和管理机制，都需要进一步明确。当前，尤其要加大决策咨询成果在研究人员职称晋升中的占比权重。

第二，苦练内功，以过硬成果赢得更大影响和更广平台。发展智库首先要发展人才，人才是第一资源、是第一生产力。一是要苦练内功，主动作为，以独立、客观、科学的高质量研究成果取信于人，赢得尊重和支持，要通过扎实的专业化的研究成果实现党委政府对智库“用得上、信得过、离不开”的目标，不能停留于“等靠要”、自我边缘化和自怨自艾。二是要盘活机制，进一步去行政化。要扩大智库的用人自主权，在编制职数、人事政策、管理机制、分配制度等方面，1516资中筠：《美国十讲》，广西师范大学出版社202_年版，第300页 《中办国办印发<关于加强中国特色新型智库建设的意见>》，《光明日报》202_-01-21 17张林：《关于建设中国特色新型智库的调查与思考》，《光明日报》202_-08-13 适度扩大地方社科院智库的自主性、灵活性（甚至要学习市场化的社会智库的管理机制），引导专家学者以科研业绩、成果质量论英雄，努力调动科研人员的积极性和创造性。三是培育多类型、多学科、多层次、多功能的智库人才队伍。全球视野和多学科合作的综合性研究是智库自身的优势，学术论文涉及的专业越多，18其学术影响力也越大。专业是智库的生命力，也是中国智库的软肋。当代社会，学科分化与学科综合的趋势均十分明显；当下中国，战略机遇期与改革攻坚期叠加、发展黄金期与矛盾凸显期交织，任何社会事务管理、公共政策出台、危机事件化解等，都需要多学科、宽视野、多层级学者的参与。因此，地方社科院智库建设必须高度重视人才队伍建设的学科结构、年龄结构、经历结构等，确保智库研究的全方位、宽领域、多视角。四是要建设有中国特色的“旋转门”制度，大胆从智库研究人员中选拔干部，让研究型学者到实务部门从事实际行政管理，让离任的政府官员进入地方社科院智库从事政策研究，发挥双向沟通、互动合作功能。可喜的是已有越来越多的退休官员走上大学讲台，同时中央也明确提出要注重从国有企业、高校、科研院所等企事业单位领导人员中培养选拔党政领导班子成员。相信未来中国式的官学旋转门将会运转得更顺畅。五是增强学术自信和文化自信，打造具有地方特色、风格和气派的新智库。智库建设，我们要学习西方，但不迷信西方。要坚持“建设性反思批判精神”（著名已故社会学家郑杭生语），善于从古老中华文明中汲取智慧和营养，善于从我国现代化和中华民族伟大复兴的历史逻辑和实践逻辑中总结经验，为解决我国难题和世界问题提供智力支持。既满足世界对中国的期待，又扩大中国在世界的影响。要讲好“普通话”和“世界语”，更要讲地方话，说好方言，提供地方发展方案，展示地方创新智慧，传播地方好声音。要秉持“多一点学派，少一点宗派”的理念，开展跨学科研究，促进学术争鸣和百花齐放。19

第三，加强制度供给，为智库建设营造良好环境。社科研究应有一个相对宽松的环境，否则，不仅理论创新、政策创新不可能实现，就是说真话道实情都风险多多、困难重重。一是要继续营造解放思想的良好氛围，各级地方党委政府要勇于和善于听取不同意见，只要学者坚守“建设性反思批判”精神和“发表讲纪律”原则，其独立研究就不要过多行政干预。毛泽东同志早就告诫：“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。”20二要推进行政体制改革，创新智库建设管理体制。要探索符合智库建设规律的管理体制，在编制职数、课题经费、成果评价、职称晋升、队伍培养等方面，要进一步适度扩大智库自主权，制定符合智库建设实际的管理制度。要完善社科专家参与重大决策的方式，形成“决策前由专家提供多方案供选择，决策中有多方面专家意见可听取，决策后由智库等第三方评价政策效果并提出政 18王义桅：《欧洲对外关系委员会：首家泛欧洲性智库的崛起之路》，《光明日报》202_-08-12 1920郑杭生：《“多一点学派，少一点宗派”》，《中国社会科学报》202_-09-09 毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》（1957年2月27日），《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第209页 策调适建议”的智库参与机制。实行多方案决策制度，通过课题委托的方式，选择多个智库主体参与，供决策者比对甄选。三要推进政务信息公开，完善数据资源共建共享机制。信息平台和数据库平台建设是目前地方社科院智库体系建设的最大短板。各级政府除涉密以外的信息都应向智库开放，为智库介入公共事务研究创造条件。要设立信息共建共享数据平台，实现跨领域、跨部门、跨智库的信息互通、成果共享。注重运用现代信息技术，将科学研究方法运用到智库研究中，增强决策咨询研究的科学性。21四是畅通智库成果转化通道。加强地方社科智库成果平台载体建设，完善成果交流转化机制。畅通智库与各级党政部门的交流合作机制，提高智库研究成果的针对性；拓宽成果的转化渠道，建立多渠道、多层次、多载体的信息报送和传播机制；充分利用新媒体、高端论坛、蓝皮书等多形式对外传播研究成果，扩大智库的影响力；加快智库成果转化步伐，更好发挥智库引导舆论、启迪民智的功能。五是探索社科院智库建设评价体系，出台智库成果购买机制。社科智库在研究社会问题的同时，也应该加强自身研究。在未来发展中，智库不仅需要竞争，更需要自律，还要有第三方评价。社科院智库作为公益机构，不能以营利为目的，不能被利益所俘获，要始终坚持独立客观、理性科学的态度开展研究。当然，智库以智力成果为商品，智力成果也应有适当的社会评价和承认。各级党委政府要当好智力成果采购者和投资人，通过竞标购买智库成果服务决策，通过智库业绩表现来决定是否继续给予投入，而不是认为谁表现好、希望谁表现好、与谁关系好就倾向性地支持谁。

作者简介：

田祚雄，武汉市社会科学院政法所所长、副研究员，446790595@qq.com,***

21刘德海：《建设地方新型智库体系》，《光明日报》202_-03-18

第二篇：地方社科院新型智库建设的三个维度

地方社科院新型智库建设的三个维度

编者按：建设中国特色新型智库，是贯彻落实十八大以来中央关于繁荣发展哲学社会科学、加强国家治理体系和治理能力现代化建设的重要战略举措。地方社科院系统作为智库体系建设的重要力量，要着眼未来发展方向，充分发挥自身优势，着力探索发展新路径。在不久前召开的《全国社会科学院第十九届院长联席会议暨首届智库论坛》上，吉林省社会科学院党组书记、院长邵汉明交流了该院新型智库建设的三个维度，即“突出特色、突出优势、突出重点”。本刊将邵汉明院长的发言以访谈的形式刊发，以飨读者。

记者：邵院长，您好：请您谈谈贵院新型智库建设的三个维度。

邵汉明：好的。我院新型智库建设的三个维度，分别是特色智库维度、优势智库维度、重点智库维度。三个维度不仅是我院在谋划新型智库建设过程中的理论反思和实践总结，也是我院推进新型智库建设的核心理念和重要策略。我院要以特色智库建设为导向，以优势智库建设为基础，以重点智库建设为支点，以支撑体系建设为保障，在建设过程中走分层推进、统筹发展、整体提升之路，努力推动优势智库向特色智库发展，重点智库向优势智库迈进，努力推动地方社科院迈出扎实步伐，加快迈进中国特色新型智库建设前列的步伐。

记者；请您具体谈谈这三个维度，以及如何构建新型智库支撑体系。

邵汉明；第一，特色智库维度，它是新型智库建设的生存之本。

在“互联网+”和共享经济大发展的时代，特色发展是对“人无我有”、“人有我精”、“人精我新”的不懈追求，是对理念创新、路径创新、措施创新的不断实践，是对占有特色资源、培育特色队伍、升级特色产品、打造特色品牌的不断实践。特色智库即按照特色发展需要建设的专业智库平台，未来将是地方社科院建设新型智库的生存之本。

从历史发展看，我院结合区域特色文化历史资源，形成了满铁研究、高句丽研究和朝鲜问题研究三个特色领域。在这三个特色领域，我院不仅承担了相关领域多个国家级项目，如《满铁调查部研究》、《朝鲜半岛形势的发展变化及我国应采取的对策》、《朝鲜粮食问题对我国的影响及对策研究》、《东北古代方国属国史》、《唐朝东北边疆经略史研究》等；而且出版了一批“人无我有”的学术精品成果，如《渤海简史》、《简明高句丽史》、《中国古代治理边疆思想研究》、《日本侵略东北史》、《朝鲜国民经济计划发展史》、《伪满洲国史》、《韩国经济发展论》、《中朝界务史》、《中朝关系史》、《中国朝鲜族革命史》、《中朝、中韩文化交流史》、《中日关系史》和《满铁资料整理研究》等；还培育了一批享誉学界的知名专家，如满铁研究第一人解学诗以及历史学家孙玉良，朝韩问题专家张英、陈龙山等。

在新型智库建设中，我院将进一步强化特色发展，着力建设三个特色智库：一是“满铁”研究智库。依托“满铁”研究中心等部门，壮大完善“满铁”研究队伍，利用好第一手“满铁”档案资源，加强“满铁”档案整理、资料挖掘工作，实施“满铁”资料抢救工程、“满铁”资料馆资料数字化工程和全国性“满铁”档案资料联合调查行动，筹办《“满铁”研究》杂志，出版首批成果《“满铁”研究系列丛书》，提高“满铁”研究与政治理论、国际关系研究的结合度，以确凿证据揭露日本右翼势力企图扭曲历史的政治意图，为中日关系早日摆脱历史包袱提供系统依据。二是高句丽渤海研究智库。依托高句丽渤海研究中心等部门，联合省内外相关问题的专家，在前人研究基础上，把握高句丽渤海研究的国际新动向、新趋势；收集掌握最新的相关资料，大力开展高句丽渤海问题研究，尤其是一些基础理论的研究；进一步厘清高句丽渤海历史研究中的热点、难点问题，以便为日后我国与相关国家之间处理好高句丽渤海归属问题及即将开始的“渤海申遗”工作打下坚实基础。三是朝鲜半岛研究智库。依托朝韩所、东北亚中心及东北亚智库论坛，发挥半岛问题研究优势，借助国家实施“一带一路”战略和沿边开发开放战略的重要机遇，加强与外事、经合等部门联系，办好“东北亚智库论坛”和“中国吉林省与俄罗斯远东地区经济合作圆桌会议”，紧密追踪朝鲜半岛形势变化，强化国际关系、经贸合作、朝鲜半岛政治走向、宗教渗透等多领域交叉研究，以朝鲜半岛为重点加强东北亚区域合作研究，及时提出可操作性的对策建议。

第二，优势智库维度，它是新型智库建设的重要支柱。

新型智库建设既要抓特色，也要抓优势。强化优势即地方社科院要强化自身具有但非独有的学术、政策优势，并按品牌化、特色化方向提升这些优?荩?努力使这些优势变成别人无法取代的特色。优势智库维度就是按照强化优势的思路，积极发挥地方社科院在有关领域的“立地”优势以及其自身具有的综合性学术机构优势、社会科学管理优势等，建设新型智库平台，形成新型智库建设的重要支柱。

我院在长期的发展过程中，紧密结合地方政府需求、产业特色，逐步形成了三个具有比较优势的智库领域。一是在东北历史与文化软实力研究方面，我院上承东北文史所底蕴，先后有《东北文学研究丛书》、《金代文学论》、《中国文化研究30年》、《吉林文学60年》、《大众儒学》等成果面世，《宋、辽、金文学关系研究》、《明清两朝对东北地区的治边及民族政策对比研究》、《满族说部的当代传承研究》、《近代东北民间信仰研究》等获立国家社科基金项目。二是在宏观经济预测预警方面，我院1994年起组织编写的《吉林蓝皮书》成为地方社科院经济社会发展预测研究的首创；202_年组织编写的《东北蓝皮书》，开创区域经济跨省区协同发展研究之先河，得到中国社科院和东北三省领导的高度重视。三是在现代化农业发展研究方面，《中国东北松辽平原粮食主产区实施大豆―玉米轮作计划个案分析》得到了温家宝同志的肯定批示，“我国粮食主产区农业产业结构调整与优化问题研究”、“我国农业产业化经营形成农村合理产业结构问题的研究”等获立国家社科基金项目。

目前，我院正在推动上述学科领域做精、做强、做品牌。一是东北历史与文化软实力研究智库。依托国家文化软实力研究协同创新中心吉林省社会科学院分中心，加强对东北历史与文化，重点是对民族文化、长白山文化、红色文化的整理和发掘；突出对社会主义核心价值观普及程度的监测和调查研究；加强吉林省区域文化软实力和产业文化研究，为省委省政府制定文化发展规划以及相关政策提供决策依据。二是宏观经济预测预警研究智库。发挥宏观经济运行趋势预测的传统优势，更新预测模型和手段，提升蓝皮书品牌效应，适应“新常态”发展需要，进一步突出宏观经济运行趋势的预警预报分析，及时向省委省政府反映宏观经济运行可能出现的问题，及时提出改进宏观经济运行的对策建议。三是现代化农业发展研究智库。发挥农业政策研究优势，借助国家加强农业现代化建设、农村一二三产业融合发展、生态农业建设、职业农民培育等方面的政策机遇，围绕“三农”工作和建设现代农业“三个体系”，围绕品牌农业、绿色农业、生态农业等方面开展研究，建立3～5个“三农”发展调研基地，加强与省市农科院开展合作，探索差异化、有特色、可复制、可推广的模式和经验，为走出一条集约、高效、安全、可持续的现代化农业发展道路提供智力支持。

第三，重点智库维度，它是新型智库建设的新增长点。

新型智库建设不仅要抓特色、抓优势，谋求新型智库发展的牵引力，还要努力在其他领域挖掘潜力，寻求突破。重点智库维度就是针对目前特色优势不明显但具有发展前景的有关领域进行支持，并努力推动这些领域成长为优势智库，打造新型智库体系的新增长点，为新型智库建设的可持续发展提供长期动力。

我院按照问题导向、需求导向的原则，在其他10余个学科领域内通过科学筛选，设计了四个重点发展的、面向未来的重点智库领域。一是经济质量评价研究智库。以吉林省经济运行质量评估为中心，撰写《吉林省经济运行质量评估报告》，坚持跟踪研究，力求突出地方特色，逐步形成社会影响力和品牌效应。二是城乡发展及科技创新研究智库。强化“新型业态下城市发展若干理论”和“马克思主义城市理论”等前沿问题研究，继续出版《吉林省城市竞争力报告》，完成城乡发展实验室和城乡发展数据库建设，利用交叉学科研究方法探索解决相关问题的思路。三是民生保障和社会建设研究智库，以社会福利与社会政策、社会治理现代化为主攻方向，深入研究民生保障和社会建设方面存在的突出问题，切实解决吉林省民生保障和社会建设中的底线公平和精准服务问题。四是法制发展评估研究智库。依托“吉林省廉政建设中心”，以建立法制发展评估指数体系为抓手，对地方法制水平进行评价，及时发现所评估区域法制工作的优劣状况，提高地方法制建设在各个领域的工作水平。

第四，构建新型智库支撑体系，力促新型智库三个维度加快突破。

新型智库建设的三个维度，既是传统智库建设经验的总结，又是对新型智库建设模式的创新和探索，还是对地方社科院既有机制和发展观念的突破。可以说，三个维度的任务设计，涉及到智库资源的整合，涉及到人才活力的激发，涉及到科研理念的突破，涉及到三个维度的联动发展，因此，三个维度建设必须依托先进的支撑体系才能顺利推进。

经过反复探索，我院正在着力构建包含10个内容的新型智库支撑体系。一是新型科研体系。建立以问题研究为导向、以跨部门、跨学科的大课题组为表现形式、以“首席专家+主要负责人”共同牵头和课题组成员竞争上岗为组织形式，以政策研究和政策制定为目的的科研体系。二是新型咨询体系。继续办好《特色智库专报》和《社科成果要报》，积极拓展“两报”报送对象，推进“两报”向中宣部及国务院相关部门的报送工作。鼓励研究人员形成多种形式的咨询成果，通过多种途径报送决策咨询成果。三是新型人才?w系。打造建立学术型人才和政策型人才两个队伍。筛选一批专门从事政策研究和制定的人才队伍，按兴趣和学科打造若干类政策研究小组，在职称晋级、对外交流等方面给予优先待遇。四是新型评价体系。探索建立学术型人才和政策型人才两个评价体系。在既有的学术研究评价体系基础上，增强咨询建议方面的同行专家评价和部门反馈评价机制，通过到实际部门调研等方式，加大对已转化为实际政策措施或政府实际行动的咨询建议或可行性报告的评价分值和奖励力度。五是新型文献体系。建立政策文献资料室和政策文献数据库，线上线下并行，收集智库建设重点领域的国内外政策措施，为智库建设提供基础资料支撑。六是新型合作体系。巩固院校合作基础，探索建立院（吉林院）院（中国社科院）智库建设合作机制；大力推进党（省委和地方党委）政（省政府及相关部门、地方政府部门）院决策研究合作机制，继续推进“院―分院（区域分院）―基地（特色基地）”的开放合作体系。七是新型财务体系。按照“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的要求，探索建立体现智力成本、可用于智力报偿的新型财务体系，推进建立政府购买智库咨询服务的财务管理制度。八是新型信息体系。着力推进吉林省社会科学院政策信息数据库建设，实施院内期刊（战线、纵横等）成果院内网络共享工程，实施智库建设成就信息化展示工程等。推进我院与各分院及调研基地通过信息化手段，实现在政策信息、科研信息、实践经验等方面的快捷沟通和协同发展。九是新型宣传体系。加强在吉林日报、中国吉林网以及我院主办的相关杂志上对智库建设的宣传；强化在涉外工作、东北亚智库论坛、沿边9省区智库联盟等活动中对我院智库建设成就的宣传；通过印发宣传图册等方式，强化社科联、讲师团等部门在社科普及、对外联系等工作中对我院智库建设成就的宣传。十是新型后勤体系。后勤是智库建设的重要保障。建立后勤部门与科研部门、其他管理部门的工作沟通机制，及时对院（会）设施作出维修或改进，为全院智库建设提供后勤服务和基础保障。

综上所述，“突出特色、突出优势、突出重点”构筑了我院新型智库建设的三个维度，这种推进模式不仅是我院在谋划新型智库建设过程中的理论反思和实践总结，也是我院推进新型智库建设的核心理念和重要策略，更是我院落实总书记“哲学社会科学为党和人民述学立论、建言献策”要求的重要指南和具体体现。“千里之行，始于足下”，在我们的探索和努力下，满铁、高句丽等领域已经得到了党中央的重视，区域经济研究方面多项成果得到了省部级以上领导的肯定批示以及有关部门的采纳，地方分院、特色基地建设正在稳步推进。今后几年，我们仍将脚踏实地地推进以“突出特色、突出优势、突出重点”为核心的“三维并进”，努力打造地方社科院智库建设的“吉林模式”，为推进区域可持续发展和老工业基地振兴做出实质贡献。

记者：邵院长的谈话，使我们了解了吉林省社会科学院新型智库建设的三个维度，近年来吉林省社科院在特色智库、优势智库和重点智库建设中取得的显著成效。相信未来通过贵院三个维度建设和新型智库支撑体系的构建，能够推出更多优秀的智库成果，推进中国特色新型智库建设，使智库更好地服务吉林省经济社会发展。

感谢您接受我们的采访。再见！

（责编：玉山）

第三篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

202_-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，202_年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，202_年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，202_年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），202_年第3期。

责编/张晓

第四篇：人口城镇化的现实困境与路径选择

人口城镇化的现实困境与路径选择－－基于江西省南昌县的调查

赵海202_-11-25

摘 要： 推进城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化推进速度较快，但质量和水平都不高，特别是人口城镇化发展滞后。本文通过对江西省南昌县城镇化问题的实地调研，分析了主要做法和基本特征，认为该县城镇化是以工业化为先导，以大规模城镇建设为主要特征，其土地城镇化明显快于人口城镇化，城市与乡村的协调与互动不足。本文从人的城镇化视角重点剖析了人口城镇化滞后的制约因素，认为在工业化和城镇化快速推进以及国家强农惠农政策力度加强的背景下，农村各项权益的实际价值和机会成本逐步升高，城乡福利出现倒挂，农民转市民意愿不足。基于此，本文提出，推进人口城镇化、提高城镇化发展质量、促进城乡协调发展，必须保障转户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体经济组织分配权等各项权益。

关键词： 人口城镇化，农民转市民，农民权益

世界经济发展史表明，城镇化①是与工业化相伴而生的孪生子，是传统农业国家变为现代化国家的客观规律和必然选择。当前，我国正在经历着世界上规模最大的城镇化进程，特别是进入新世纪以来，城镇化呈加快发展的态势。202_-202_年，我国城镇化率平均每年提高1个百分点，202_年我国城镇化率达到了52.57%。然而，我国的城镇化总体水平是不高的，在城镇7亿多人口中，有接近2亿人既没有城镇户籍，也享受不到城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务。这种低水平、低层次的城镇化造成了诸多问题，对农村来讲农民没有完全离开农业，从而不能有效扩大户均耕地面积，制约了现代农业发展，且产生留守人员等社会问题；对城市来讲大量农民工沦为“二等公民”，不能有效融人城市，消费总需求不足，社会秩序不稳定，从长远看不利于我国的现代化进程。

中央高度重视城镇化发展，立足我国经济社会发展形势和各地城镇化发展实践，从国民经济健康持续发展和全面建成小康社会的高度，对推进城镇化作出了一系列重要部署，提出了具体要求。“十二五”规划纲要指出，要积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化的质量和水平。党的十八大提出，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。202_年底召开的中央经济工作会议，进一步强调城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。中央政策的演进脉络显示，当前城镇化的重点是提高城镇化的质量，核心是推进人的城镇化。在这样一个大背景下，对地方的城镇化实践进行调查分析，总结发展经验，提出存在的问题，很有必要。

笔者于202_年3月赴江西省南昌县就城镇化问题开展了专题调研。南昌县地处赣鄱平原腹地，与江西省会南昌市毗连，既是一个农业大县，也是一个新兴的工业大县，城乡经济发展活跃，是江西省第一个全国百强县。202_年，南昌县地区生产总值达到了437.6亿元，财政总收入突破60亿元，主要经济指标连续三年在全省100个县（市、区）中排在第一位。南昌县之于大城市郊县和经济强县具有很强的典型性和代表性，对于经济欠发达的县域也有较强的先导性和启示性。剖析南昌县城镇化发展道路，对中小城市和县域范围内推进城镇化具有很强的理论和实践意义。

通过召开相关部门负责人参加的座谈会，实地走访乡镇和工业园区，发放调查问卷，与企业负责人和农户进行深度访谈，掌握了大量的一手资料。通过对这些资料的总结、归纳和分析，形成了目前的调研报告。报告共分四个部分，第一部分归纳了南昌县推进城镇化的主要做法，第二部分总结了南昌县城镇化的主要特征，第三部分从人的城镇化视角重点分析了

农民转市民问题，第四部分提出了一些判断和启示。需要说明的是，城镇化是涉及城乡经济社会各方面的系统性问题，囿于知识水平，本报告仅对南昌县城镇化情况进行粗略地介绍和分析。从这个意义上讲，与其说本报告提出了解决问题的方案，不如说提出了一些较为重要的问题。

一、南昌县推进城镇化的主要做法

城镇化的发展离不开工业的腾飞和人口的聚集。南昌县依托区位优势，抓住东部地区产业转移的机遇，以工业化为先导，以制度环境为保障，采取政府主导的方式加快推进城镇化进程。

（一）依托产业集聚区快速工业化

与以往“村村点火、户户冒烟”的散乱状乡村工业布局不同，南昌县提出了“工业园区化、园区生态化”的产业发展思路，通过规划引导，大力发展小蓝经济技术开发区、向塘现代物流区等产业集聚区。特别值得一提的是小蓝经济技术开发区，该园区建立于202_年，规划面积18平方公里，是江西省县（市）中规模最大的工业园区。县政府通过招商引资、工业搬迁等方式，将全县的大型企业向园区聚集，并将其他乡镇招商引资的项目落地在该园区，实现了园区的跨越式发展。目前，小蓝经济技术开发区主要形成了汽车及零部件集群、食品饮料工业集群、电机电器工业集群、医药医器工业集群、轻纺服装工业集群、高新技术集群等多个产业集群。截至202_年底，汽车及零部件产业已集聚5个整车项目及91家零部件企业，食品和生物医药产业集聚100家企业，整个园区工业总产值和主营业务收入双双突破450亿元大关。202_年8月小蓝经济技术开发区成为全省首家落户县域的国家级经济技术开发区。

（二）加强城镇建设提高人口吸纳能力

南昌县着眼无缝对接南昌市城区，按照“积极推进、突出重点、分类指导、分级运作”的原则，加快建设昌南新城，推进莲塘核心区、小蓝经济技术开发区、象湖新城区和向塘现代物流区统一规划、统筹建设。一方面明确主次。明确了以县城莲塘、象湖新城为中心，向塘镇为次中心，三江、塘南、蒋巷等乡镇为重点，其他11个一般城镇构成三级城镇空间结构。另一方面注重特色。如莲塘核心区定位为商贸经济繁荣、服务功能完善的商务行政片区，小蓝经济技术开发区定位为汽车品牌响亮、产业集群发展的先进制造片区，向塘现代物流区定位为市场体系发达、仓储配送成熟的现代物流片区，象湖新城区定位为景观精致典雅、城市产业兴起的商务人居片区，银三角定位为集商务会所、休闲娱乐、体育运动、观光度假、文化创意为一体的都市型展商贸休闲服务区。截至202_年底，南昌县城镇化率超过了500/0。

（三）通过制度创新破解土地、资金、社会保障难题

土地、资金、社会保障等问题是推进城镇化的核心问题，也是关系城镇化发展质量的关键所在。南昌县通过开展体制机制创新，努力破解这些难题。

1、关于土地问题

缺少土地指标是调研过程中地方政府反映最多的问题。南昌县采取了城乡建设用地增减挂钩、滨湖地区开垦、征地拆迁等方式，努力破解用地指标的制约。如202_年，南昌县通

过城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治项目共新增耕地1.8万亩；利用行政力量，推进征地拆迁，共拆出工业和基础设施项目用地1.02万亩。这里以南昌县东新乡大洲村的农民集中居住为例，简要介绍一下该村开展城乡建设用地增减挂钩的做法。大洲村采取“村庄整体拆迁、村民集中安置”的方式，就是农民上楼，宅基地交给政府。该村共有7个自然村，1000余户居民，4000余人口。集中居住前共有建设用地1000亩左右，也就是说平均每户建设用地能达到1亩。村民入驻新社区人均一次性配给40mz住房和lOrri2的铺面。对原有住房面积达不到这个标准的，农民不另外支付；对原有住房面积超过这个标准的，给予超出部分每平米330-600元不等的补偿。开展新社区建设后，安置全部村民共占地260亩，共节约700多亩建设用地。这700多亩节约出来的建设用地就可以复垦后置换出城镇建设用地指标，或者直接变更为城镇建设用地，用于发展工业和城镇建设。

2、关于资金问题

与目前全国很多地方类似，南昌县通过搭建政府融资平台的办法，破解资金问题。南昌县建立了城市建设投资发展有限公司、小蓝经济技术开发区投资发展有限公司、现代农业投资发展有限公司等3个投资公司，通过财政资金注入、项目运作、发行债券等方式，努力破解重大重点项目建设资金瓶颈。南昌县还大力发展信用担保，参与组建全省性的担保公司，发展小蓝投资担保公司等，通过信用担保的杠杆作用撬动工业和城镇发展资金。

3、关于社会保障问题

对于一般农户，南昌县按照国家和江西省的统一部署，实行了新型农村社会养老保险，202_年农民参保率达92%。对于人均耕地少于0.3亩的失地农民，南昌县出台了专门办法，县财政投入10亿元、江西省财政配套2亿元，通过农民一次性缴费或逐年缴费等不同的办法，将他们纳入城镇职工养老保险，解决失地农民的后顾之忧。

二、南昌县城镇化发展的主要特征

通过对南昌县的调研了解，我们认为该县的城镇化具有如下三个方面的特征。

（一）工业化主导下的城镇化

南昌县通过大力推进工业化，经济获得起飞，由一个农业大县步人了工业大县的行列。202_年，南昌县地区生产总值达437.6亿元，比202_年增长了1.38倍，年均增长18.9%，三次产业结构为9.7：65.3：25。第一产业增加值占地区生产总值的比重为9.7%，第二产业增加值占比65.3%，呈现出工业化中后期阶段的明显特征。工业化的快速发展为城镇化发展提供了源源不断的拉力，带动了农村劳动力转移就业，城镇对农村劳动力和农村人口的吸纳能力显著增强。

（二）土地的快速城镇化

随着南昌县城镇化的快速推进，城市面积快速扩张。南昌县城镇建成区面积由202_年的22平方公里增加到202_年的60平方公里，以年均15.40/0的增幅向外扩张。

（三）迟滞的人口城镇化

与快速发展的工业化、土地城镇化相比，南昌县人口城镇化速度明显较慢。202_年，南昌县户籍人口101.9万人，城镇户籍人口19.8万人，城镇户籍人口占全县总人口的比重

仅为19.4%，远远低于500/0的城镇化率，仍有大量的农民工处于“候鸟式”的迁移状态，“半城镇化”特征非常明显。

三、南昌县农民转市民问题分析

南昌县人口城镇化严重滞后，亦即农民转市民严重不足。是城镇户籍的门槛太高，还是农民自己不愿意转？是农民不够理性，还是制度设计没有到位？从实地调研的情况看，本文有以下几点判断：

（一）南昌县城镇落户条件比较宽松

南昌市202_年下发了《关于深化户籍管理制度改革加快城镇化进程的贯彻意见》。南昌县按照这一意见的要求，大幅放宽了城镇落户条件。对于农业户口转为非农业户口，取消城镇落户指标，达到条件，一律办理；并降低了城镇落户门槛，以下四种类型都可以办理落户：①在城镇有商品房、二手房、房改房或自建房等居住房屋，均可办理本人及配偶、未婚子女落户；②配偶一方在城镇，就可以申请配偶及未婚子女落户城镇；③父母申请就可投靠城镇子女落户城镇；④在建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可落户城镇。

从以上南昌县办理农转非条件来看，可以说非常宽松。特别是对务工、经商人员，只要有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁），就可以举家办理农业户口转为非农业户口。

（二）农村居民落户城镇较少

南昌县公安局提供了近年来农转非的情况统计表，见表1。

从表1可以看出，与南昌县百万以上人口、近30万农村转移劳动力的规模相比，全县农转非总量却很小，平均每年农转非总数为202_人，本省农转非数量仅为914人，且农转非总量呈下降趋势。特别是202_年南昌县实行降低城镇落户门槛的政策以来，农转非数量不仅没有出现快速增加，反而呈现了加速下降的趋势。202_年农转非总数为1069人，省内农转非为458人，分别比上年下降了38%和41%；202_年1-2月农转非总数为81人，省内农转非仅为25人，继续呈加速下降的态势。

（三）农民转市民意愿较低

南昌县农转非数量逐年下降，究其原因，就是农民转户意愿低。据县公安局在202_年对在县城居住

表1：202_年以来南昌县农转非情况

资料来源：南昌县公安局一年以上，具有合法稳定职业和固定住所的100名农民工落户城镇的抽样调查显示，只有15%的农民工愿意在城镇落户，85%不愿意在城镇落户。据调研组对50名农民和农民工的问卷调查显示，87%的样本认为城镇户口对自己不重要或无所谓，仅13%认为城镇户口重要；40%选择愿意落户城镇，60%明确表示不愿意落户城镇。据南昌县东新派出所负责人介绍，辖区由于工业化快速推进，建立了10万人的大社区，但转户农民只有3000余人。南昌县公安局负责人介绍，不仅农民转户意愿低，每年还有一些大学生和上世纪90年代办理农转非的市民要求非转农。

（四）转户意愿低是因为不划算

调研发现，符合条件的农民之所以不愿意转户，主要原因还是农民对转户有顾虑，担心城市的生活成本过高以及无法享受到农村的各项福利⑤，在经济上不划算。

据上面提到的南昌县公安局农民工转户意愿调查⑥，在85个不愿转户的农民工中，有53人认为城市生活综合成本过高，39人认为城市就业状况不稳定、缺乏生活来源，44人担心在城市落户后，被收回农村宅基地使用权、土地或林地承包权；49人担心在城市落户后，丧失农村集体经济组织成员资格，不能参与集体利益分配；27人担心在城市落户后，无法享受农村合作医疗保险，难以承担城市看病费用；24人担心无法解决城市住房保障问题；3人愿意到经济发达地区落户而不愿意在当地落户。

农民也向调研组细数了农业户口的种种好处：①有承包地，种田不用交税，流转后还有土地流转费，每亩国家还有几百元的种粮补贴；②有宅基地，可以自建房；③如果土地被征占了，可以享受高额补偿；④实力雄厚一些的村集体还有分红；⑤农业户口可以生二胎，超生罚款也比城里人少。关于城镇户口，农民普遍认为主要的好处就是孩子能接受城里的优质教育，但只要在城里租了房子，交一些借读费，也可以解决在城里念书的问题。至于调研组提到的转户后可以享受城镇职工养老保险的问题，农民普遍提到现在为农民工缴纳社会保险的单位很少，转户后往往只能参加城镇居民养老保险，和目前农村实行的新型农村养老保险标准几乎一样，转户对农民的福利影响不大。

总的来看，本文得到这样一个结论，即在南昌县工业化、城镇化快速推进的背景下，农民各项权益的实际价值和机会成本逐步升高⑦，附着在农业户口的各项福利逐步增加，而城镇户口含金量则相对较低，南昌县域范围内农业户口的价值高出了城镇户口，城乡福利呈现倒挂。

四、几点判断和启示

围绕南昌县推进城镇化的探索与实践，本文提出以下三点判断和启示，以期引发思考与讨论。

（一）推进城镇化首先要有产业支撑，而不仅是城镇规模扩大和形象提升

工业化带动城镇化，是发展经济学的基本论断，也是世界各国城镇化实践的普遍规律。没有产业发展，人口和劳动力就不能有效聚集。靠行政力量强制推动城镇规模扩大，就不可避免会出现“空城”、“鬼城”等伪城镇化现象。本文认为，南昌县抓住了产业发展这一“牛鼻子”，把城镇化的基础做实夯牢，为各地推进城镇化提供了有益经验和借鉴。

南昌县在发展产业的过程中，全力打造以小蓝经济技术开发区等为核心的产业聚集区。本文认为，这种通过行政推动的方式，在较短时间内推动资源要素向核心区聚集，有利于推进企业集中、产业集群、发展集约和技术集成，有助于形成县域经济的“增长极”，对工业基础较为薄弱、布局较为分散的地区，是一种行之有效的办法。但这一发展方式需要把握好两个方面的问题。第一，这一产业发展方式极易导致缪尔达尔提到的“累积性因果循环效应”，即产业核心区发展越来越快，而农业乡镇发展越来越慢，出现县域内的区域差距越拉越大的问题。因此，政府在推进产业核心区发展的同时，还要研究如何切好发展成果的蛋糕，建立起各区域间的良性互动机制，尽可能避免县域内的地理二元结构。二是注重集聚区内的产业结构优化升级，摆脱因产能过剩和过度竞争而陷入“低水平发展陷阱”。地方政府要积极转变职能和观念，着力优化企业发展的制度环境，规范经济秩序，降低企业交易成本；要变“招

商引资”为“招商选资”，引导发展上中下游相互配套的产业集群，拒绝“三高”产业和产能过剩行业，尽量避免影响地方经济长期稳定发展的隐患。

（二）土地问题本质上是增值收益的分配问题，不能以牺牲农民利益为代价推进城镇化

开展城乡建设用地增减挂钩、让农民上楼，客观上促进了土地的集约使用，也为工业和城镇发展节约出了宝贵的土地指标，具有较强的现实意义，也在全国很多地方推行。然而，在实际推进过程中，地方政府往往过度聚焦于获得土地指标和增值收益，而忽视农业发展空间和农民经济利益。从当前国内很多地方开展增减挂钩的实践看，结果往往是良田变为中低产田、农民的宅基地和农房变为经济价值不高的农村小产权住房。此外，上楼农民还面临着举债上楼、生活成本提高、生产便利性下降等现实问题。特别是对于土地用途改变后带来的巨大增值收益，农民完全被排除在外，没有任何分配权利，客观上导致了农村资源的流出。因此，本文认为，开展增减挂钩、农民上楼，必须让农民有参与权和谈判权，让农民参与游戏规则制定和利益分配，这样才能体现城乡公平和统筹发展。从南昌县东新乡大洲村的实际看，政府为农户配给了人均10m2的铺面，这是一种有益的尝试，但我们认为这种参与方式还是远远不够的。第一，这种方式只对紧邻城镇或工业区的新型社区有意义；第二，农民对用途改变后的土地仍没有任何权利。我们建议，可以借鉴东部一些地区的做法，在土地用途改变后，留有一部分土地给村集体，通过发展壮大集体经济的做法，让农民更大范围、更深程度地分享土地增值收益。

（三）农民转市民是一连串的事，目前的关键是如何保障农民在农村的经济利益

农民是经济理性的，为利而来、为利而去，最看重的是实际利益。从南昌县的实际看，在城乡福利倒挂的现实背景下，可以预见，即使对农民转户不设置任何门槛，农民转户的意愿还是不强。因此，以剥夺农民在农村各项权益的人口城镇化路径很难行得通。我们认为，解决这个问题可以从两个方面人手。一是明晰农民在农村的各项权利，并以法律形式确定下来，具体包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织成员收益分配权等；二是建立农村产权交易市场，可以对交易主体和交易用途等设置具体限制。如此以来，就可以打消农民转户进城后关于农村权益的种种顾虑，让农民“穿着衣服进城”，“脱下衣服”也可以通过市场化的途径得到相应的补偿，以补贴他们进入城市的成本。此外，对于转户农民在城镇的医疗、养老、子女教育、住房等问题，要做到制度全覆盖，在此本文不再赘述。

作者：赵海

出处：《宏观经济研究》

单位：农业部农村经济研究中心

经济类别：改革与发展

库别：中经评论子库

第五篇：保险业反洗钱的现实困境与路径选择

保险业反洗钱的现实困境与路径选择

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[摘要]随着洗钱领域逐渐向保险机构延伸，防范并打击保险洗钱成为目前金融业反洗钱的重点之一。保险机构作为一般金融机构在反洗钱中面临动力不对称、外部效应的不对称性、信息的不对称等现实困境。因而要有效地遏制保险业洗钱，就必须加强法律法规和制度建设，对金融保险领域进行全方位的监控，全面围剿保险业洗钱活动。

[关键词]保险业；洗钱；反洗钱

保险洗钱是指一些个人以及团体利用保险市场及保险中介市场的渠道，将非法所得及其产生的收益通过投保、理赔、变更、退保等方式来掩饰、隐瞒其来源或性质，以逃避法律法规制裁的行为。一般说来，保险业最容易在洗钱的放置和离析阶段被洗钱者利用，如将来自毒品销售或其他犯罪所得直接购买寿险保单或为进一步模糊监管者的视线，将已存入银行的非法资金购买人寿保单。有关资料显示，我国每年流向境外的保费有百亿元之多，香港每年保费收入为400多亿元港币，其中来自内地的保费收入达120亿元港币，占香港寿险市场的三分之一，而且从内地收取的保费每年呈现稳步增长趋势。保险业洗钱方法和技术越来越巧妙、先进和隐蔽，给识别和打击洗钱犯罪造成了很大困难。究其原因是多方面的，保险业反洗钱法律不健全，保险监管存在漏洞

(魏国强，202_)，趸缴的人寿保单是最佳的洗钱工具(陈亮，202_)等都使保险公司极容易被动地扮演不光彩的“洗钱机”角色。

一、保险机构作为一般金融机构在反洗钱中面临的现实困境

(一)动力不对称

洗钱者可以分为主动洗钱者和被动洗钱者。主动洗钱者主要基于以下目的：一是将犯罪收益变成表面合法的资金，即洗钱是贩毒、走私等上游犯罪的下游犯罪，其动力来自于“价值创造”的使命，即“实现价值”；二是把合法资金洗成黑钱以用于非法用途，如把银行贷款通过洗钱来资助恐怖行动或其他非法活动，主要是基于利益之争，达到政治宗教甚至是报复目的；三是将一种合法资金洗成另一种表面合法实际不合法的资金，如把国有资产通过购买团体年金，将公款转移到个人账户以达到侵占目的，即“公饱私囊”，满足私利。而被动

洗钱者在洗钱过程中，既增加了收入，又过失地成为了主动洗钱者的帮凶，如，保险公司增加了保费；中介人得到了佣金；跨国洗钱中，资金流入国增加了外汇收入和税收收入。无论是主动洗钱还是被动洗钱都给洗钱者带来一定实际意义上的好处，洗钱带来的巨大收益就如同一个磁力超强的磁场吸引着洗钱犯罪者。

反洗钱是一种国际组织和各国政府领导的行政行为，其动力主要来自于社会的正义感。反洗钱行为会使反洗钱的积极参加者付出一定的经济或其他成本。而我国又有规定：罚没收入和追缴的赃款要全部上缴国库。如此一来，保险机构反洗钱所付出的制度成本、雇员成本、展业成本、核保成本„„根本无从得以补偿；对于协助国而言，成本大于收益，一部分外汇无偿流出，可能还会因此导致国际收支的困难。如由于缺乏国内法规的直接管制，地下保单的保单中介人很少有反洗钱的意识。再加上地下保单的佣金提成非常高，一般来说，首期佣金高达60%，有的甚至达到80%—100%，为了招揽业务，他们通常不会严格追查保费的来源，对客户资料的审核也是能宽则宽。可见动力的严重不对称，很可能会导致洗钱犯罪恶性膨胀，而反洗钱行动热情不高、力度不够的局面。在我国目前以保费作为保险公司业务评价的体制下，参与洗钱还可增加一定时期的保费。所以，对于以营利为目的的保险公司，追求短期利益，会使其乐于看到资金流到自己的手中，而懈于追究资金的性质及来源，不愿去监控资金的流向，更不愿意去建立一套显然要增加保险机构成本但又不直接创造利润的反洗钱体系。

(二)外部效应的不对称性

若从经济学的外部性角度来分析洗钱与反洗钱，则洗钱作为一个独立的“行业”具有负外部性，即“向他人施加成本，而非为他人带来收益”——洗钱活动损害了合法的商业活动和健全的金融市场，造成一国经济政策的失控，导致经济扭曲和动荡，所有这些都由国家和无辜的其他人来承担。而反洗钱是典型的具有正外部性的活动，即“不被补偿的收益向他人溢出”——反洗钱行为维护了社会正义，稳定了金融市场，使国家和人民受益。这种外部效应的严重不对称，给反洗钱工作埋下了严重的隐患。下面建立模型来说明这个问题。

假如将洗钱与反洗钱看作是市场经济条件下的一般商品，如图1所示SS、DD是满足有效市场假设的“反洗钱产品”的供给、需求函数，姑且以政府代表反洗钱的受益方，政府和各金融机构为供给方。Q1是消费者在该产品可以排他性消费时的需求。而反洗钱活动存在正的外部性，“直接消费者”对此产品的消费就会为他人创造价值或收益，故反洗钱给社会、国家带来的附加收益由外部需求函数

DeDe反映，所以整个社会反洗钱的需求函数为D*D*，“反洗钱产品”的真实需求为Q2，而实际供给却停留在Q1点，这样就会造成供给不足，也就是整个社会对反洗钱投入力度不够。

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洗钱的负外部性推论恰好与前面相反，由洗钱人支付的成本SS，但因洗钱带来的社会危害的外部成本为SeSe，因而洗钱的总成本为S*S*，其中犯罪组织、非法机构为“洗钱产品”的需求方，而各种地下金融机构以及合法金融机构中的洗钱参与者为供给方。如图2所示：“洗钱产品”的真实需求为Q1，而实际供给却停在Q2，这样就会造成供给过多，即整个社会洗钱活动猖獗。

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保险公司作为一般金融机构，必然会考虑其外部效益和内部效益。银行业参加反洗钱最为直接的受益在于免受监管机构的处罚并且能够从中央银行获得再贷款、贴现的好处。保险业反洗钱不但失去一笔可观的保费收入，还增加了核保、监管、报告等成本，而这些成本并不能得到直接的补偿。保险业洗钱与反洗钱外部效应的严重不对称导致洗钱犯罪受经济利益的刺激作用，势头强劲，而反洗钱供给不足，从而容易造成大量黑钱逍遥法外，金融体系混乱，无论是公众利益，还是政府利益都得不到保护。

(三)信息的不对称

从总体来看，金融领域的反洗钱要立足于防范，金融机构本身不具有执法权，其反洗钱作用说到底是提供情报，也就是说金融机构的反洗钱核心职能就是提供金融交易报告。对于保险机构而言，就是对投保信息、退保信息等可疑性信息进行报告。保险业在洗钱与反洗钱的较量过程中，也存在信息不对称。洗钱方与反洗钱方的信息不对称，如承保时，并不知道这笔资金是否合法，退保时也并不知道退保人退保的真实意图；反洗钱体系内部存在信息不对称，反洗钱的监管机构(保监会和央行)与反洗钱的执行部门(保险机构)存在委托——代理关系，在这一关系中，监管机构很难知道执行机构的任务执行力度，以及是否存在隐蔽行为，这就存在了道德风险。

保险业反洗钱的现实困境与路径选择(2)

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信息劣势方为了增进自身的利益，就必须积极行动，消除非对称信息的方法是信息搜寻和信息甄别。由于信息甄别的成本低于信息搜寻，而且信息搜寻往往是为信息甄别服务的，因此，信息劣势方消除非对称信息的方法主要是信息甄别。保险机构和中国保监会在借助信息甄别行为消除非对称信息的过程中存在规模不经济和外部性问题。以保险机构为例，规模

不经济是指保险机构在信息甄别的过程中，由于单个保险公司信息甄别的规模过小，难以达到规模经济要求而使信息甄别的边际成本过高，导致信息甄别的边际成本大于边际收益，从而使信息甄别呈现规模不经济。保险机构信息甄别的积极性不足，使其难以完全消除非对称信息。

二、保险业参与反洗钱的策略

保险业本身的行业特征，以及其保险产品特性，使保险业暗藏洗钱通道，寿险领域尤其严重。在团体寿险中，当事人通过长险短做，趸交即领，团险个做等不正常的投保、退保方式，达到将集体的或国家的公款转入单位“小金库”，化为个人私款或逃避纳税的目的。首先，保险合同的关系人投保人、被保险人、受益人可以不是同一个人，这样洗钱者便可直接达到模糊监管者视线，掌握“黑钱”流向的目的。如甲为自己投保三年储蓄返还性保险，但受益人是乙，乙通过保险公司过一下手就可拿到甲的钱。其次，保险合同遵循“投保自愿，退保自由”原则，保险公司无法阻止退保，因为投保人有退保的权利，何况保险当事人各方有时出于利益关系而保持相当的默契，因而隐蔽性较强，查处难度更大。再次，洗钱者也经常在保险期限上做文章，如长险短做，利用长期保险合同做幌子，私下和保险公司约定在一定保险期限届满时退保后再重新投保，这笔交易并不记入公司的账上，这样就完成了秘密的洗钱交易。

保险业反洗钱的主要困境是无约束机制和利益问题，因而要有效地遏制保险业反洗钱，就必须加强法律法规和制度建设，对金融保险领域进行全方位的监控，全面围剿保险洗钱。

(一)建立保险业反洗钱监管体系。首先要从法律层面完善保险业反洗钱监管的法律制度，有法可依是执法必严和违法必究的前提。202_年1月1日开始施行的《反洗钱法》，正式建立了我国预防、监控洗钱活动的基本法律制度，与《中华人民共和国刑法》有关制裁、打击洗钱犯罪的法律条款共同构成了我国全面预防、控制和打击洗钱犯罪活动的基本法律框架，形成了一道全面预防监控洗钱活动的反洗钱“法网”。中国保监会也于近日公布了《保险公司合规管理指导意见(草案)》，并向社会征求意见，其中明确将反洗钱列入保险公司合规管理部门的主要任务之一；其次建立交易申报制度和嫌疑交易报告制度，要求保险机构从事超过一定数额的现金交易须向保监会报告，发现涉嫌洗钱的交易应主动向保监会或司法部门报告；再次在反洗钱立体监管网络体系中保监会应充分发挥其执行和监管职能，做好对保险机构报送的大额和可疑交易的甄别、筛选、分析和检查，充分发挥规模经济效应。

(二)加强保险业反洗钱的制度建设。建立全国统一的中央监测系统，适时监控境内所有保险公司的出单系统，通过监控系统掌握退保受益人与投保人的全部信息，对于没有血源和姻缘关系的受益人要进行密切监控；加强制度约束，对提前退保的团体险，尤其是国企和国企控股的公司，保险公司有义务上报有关部门，追踪钱的来源和去向，并且不准国有企业把年金交给外资保险公司，对身居要职的公务员和国企高管层，不准在外资保险公司投保；出台相应规定，要求保险公司对大额(10万以上)付款金建立档案制度，保留线索。

(三)建立保险业反洗钱利益补偿和利益激励机制。根据科斯定理，只有当交易费用为零时，市场才不会失灵，但在现实中交易费用均为正，所以解决外部性问题只能靠制度建设，所以有效反洗钱要建立相应的利益补偿机制，逐渐改变以单一的保费规模评估保险公司效益的制度，应逐步加入资金运营状况、偿付能力等各项指标；建立完善的奖惩制度，出台一系列政策重奖提供保险洗钱重要线索的人员，同时对合伙造假进行洗钱的保险公司和保险业务员要实行严惩；实行收缴黑钱利益部分返还制度，对国内而言，将收缴的黑钱作为国有资产的一部分向参与反洗钱的保险公司投保，使反洗钱外部效应内在化，对国外而言，双方可签定“黑钱分割协议”，以增强国际反洗钱合作的积极性。

(四)完善保险产品的设计，提高保险业的声誉。要查与研相结合，即提高保险从业人员的反洗钱意识，改进保险业反洗钱的技术手段，完善保险产品的设计，对现有保险产品存在的可能被洗钱者利用的漏洞进行监督、预防，制定严密的防范洗钱的处理程序；完善保单条款，如对退保理由进行核查，并设立不同等级的解约防范措施，杜绝黑钱从保险系统流过。积极研发出更优质的，且能有效预防成为洗钱工具的新型保险产品，增强本国保险产品的竞争力，提高保险业声誉，积极有效的遏制“地下保单”的盛行。

(五)联合互动工作制度。为加强保险业的反洗钱工作，保险业要与国务院反洗钱行政主管机构、中国保监会、中国银监会、中国证监会等监管机构加强配合，互通信息，形成合力。按照分业监管，职责明确，规则透明，讲究实效的原则，建立联席会议工作制度，及时研究解决保险业反洗钱工作中的重大事项和跨行业监管的复杂性问题。

[参考文献]

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