第一篇：论我国审计体制的改革与重构

论我国审计体制的改革与重构

—— 3edu教育网 >> 免费论文 >> 管理论文 >> 会计论文 >> 审计论文 更新：202_-5-2

一、我国审计体制的现状和评析

(一)我国审计体制的现状

l．领导体制

审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。

2．机构设置

我国审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。

3．审计机关的派出机构

审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”按照该条规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前，审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。

审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构，其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动，作出具体行政行为。

4．审计机关负责人的任免和人员配置

为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国遵循国际惯例对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等，都作了严格规定。审计署审计长的任免程序是：由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序是：正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

在任期内撤换审计机关负责人，必须符合下列条件之一：一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事责任；二是因严重违法失职受到行政处分；三是因身体健康原因不宜继续担任审计机关负责人的；四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则，不得随意撤换审计机关负责人。

审计监督是一项原则性强、业务要求高的工作，要求审计人员要有较高的政治、业务素质，具备与其所从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。具体来说，审计机关配备的审计人员既应当熟悉有关的法律、法规和政策，掌握审计及相关专业知识，有一定的审计或者其他相关专业工作经验，具有调查研究、综合分析、专业判断和文字表达能力，又要遵守依法审计、客观公正、职业谨慎、实行回避、保守秘密等职业道德。

5．经费来源

审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中，行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，审计法规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。

(二)对我国现行审计体制的评析

在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在：一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题，积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国《审计法》的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机的整体。

审计机关成立以来，特别是党的十五大以来，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩。同时，审计事业也得到了很大发展，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。因此，从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较．好地保障审计机关依法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级党委、政府越来越重视和支持审计工作，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺，对审计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。具体表现在：

1．审计工作的开展受政府领导同志的认识的影响

由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足，法制观念淡薄，在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督，少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。主要原因是，这些地方政府领导在指导思想上，伯揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的I司题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。

2．政府一把手领导审计工作还未完全到位

按照宪法和审计法的规定，审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有1／3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管，但实际上一把手很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管，关系很不顺，不利于审计机关对财政部门履行。正常的审计监督职责。

3．在配备地方审计机关领导干部时相应的素质与能力要求得不到保证

地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导，同时又是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，各级政府是审计机关的主要领导，审计机关不得做出偏向同级政府的选择。在审计机关领导干部配备上，一些地方较少考虑审计工作的特殊性，经常未经上一级审计机关的同意，就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职，从而造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象。

4．审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证

这在一定程度上影响了审计工作的正常开展。无论是按照世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后审计工作的重点是监督国家财政收支。很显然，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系。但目前我国审计机关的经费又由同级财政部门审批，两者关系明显不顺，审计工作不可避免地会受到制约，客观上势必会影响审计机关对财政部门的监督力度。尽管我国《审计法》及其《实施条例》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证。但从实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。

5．中央审计力量严重不足

按照现行财务隶属关系或国有资产监管关系划分，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个。从绝对量来看，还不到全国80万个被审计单位的40%，但这些单位的资金量约占全国的70％左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10％左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。以中央预算执行审计为例，一级预算单位有100多个，每年只能审计50％左右，二三级预算单位的审计面只有20％；县以上国税局有3000多个，每年审计不足5％；海关系统有250个分关，每年只能审计20％。1998年机构改革后，审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出。

二、改革1完善我国现行审计体制的必然性和现实可能性

(一)我国审计体制改革的必然性

应该看到，相对于立法型审计体制而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政模式审计体制，国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，或者发生区域利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观、公正地进行审计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢望。因此，对我国现行审计体制进行改革具有其必然性。

如何对我国现行审计体制进行改革，当前主要有如下几种观点：

1．对现行审计行政领导体制进行结构性调整，也即“改良”观

“改良”的具体设想主要是审计署仍隶属于国务院，但在国务院内升半格，使审计长具有相当于国务院副总理或国务委员的地位，同时延长审计长的任期，使审计长职务不受政府任期的影响，在客观上保证审计监督组织的独立性；审计长由人大任命，其业务归总理领导，从法律上规定审计长既向国务院报告工作，又向人大报告工作，当二者矛盾时，以人大为主。

这种观点，看似提高了审计的地位，保证了审计组织的独立性，但也会存在一定问题，因为只要审计机关是政府的组成机构之一，则在进行审计工作时就会不可避免地受到政府行政行为的影响。而且审计机关夹在政府与人大之间，就会象夹在媳妇与公婆之间的丈夫一样，两难做人，甚或导致落于双方均不予以信任的尴尬境地。

2．独立模式观

这种观点的设想主要是将各级审计机关从政府中分离出来，独立于政府同时也独立于人大，依据法律独立行使审计监督权。

这是一种非常理想化的设想，似乎是最超然独立的。然而纵观审计的历史和考察所谓审计独立型模式的德国和日本的情况，绝对的独立是不存在的。审计监督主要是依法对政府的财政、财务收支进行监督，其实质是为立法机关服务。德国和日本的独立型模式，从其实际发挥作用情况看，也还是为立法部门服务。同时，从我国国情出发加以分析，我们国家是在中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家行政机关，发展社会主义民主，健全社会主义法制是社会发展的重要目标。审计作为一种经济监督，要为党和国家的中心任务服务，服务于改革开放和社会主义经济建设大局。特别是国家审计，是一国政权组织建设中的重要组成部分，国家法律往往赋之于极大的权威性，依照法律独立行使审计监督权是应该肯定的，但在具体实施中很难处于中立地位，它必定要在党所规划的经济建设与经济发展的统一蓝图下，开展工作。往往不是服务于国家最高权力机关，就是服务于国家最高行政机关。

这种模式也不切合我国政治经济实际与传统文化习惯。

3．完善现行审计体制观

这种观点认为现阶段我国市场经济不发达和法制建设尚未到位，审计体制改革的重点是完善行政型审计体制，特别要理顺双重领导体制的纵向与横向关系。认为现行审计体制出现的有碍审计独立性的问题，症结不在于审计体制的隶属关系，而是源于双重领导的内在矛盾性，因此要改革地方双重领导体制为垂直领导体制，切断审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系。

这种观点也是一种治标不治本的方法。仅改变地方审计机关双重领导体制为审计机关垂直领导体制，看似好象解决了审计机关受政府行政行为影响的问题，其实仍未逃脱政府的影响与干预。行政模式审计体制的根本弱点，就是政府对审计独立性的影响。最高审计机关——审计署仍在国务院的领导之下，最高层机关没有摆脱政府行政行为对独立性的影响，下属的地方审计何谈不受影响。所以也不可行。

4．立法模式观

这种观点认为如果国家审计向立法型体制转变，即隶属于立法机关，从国家宏观经济调控体系中脱离出来，成为对国家宏观控制的再控制，亦即从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段时，其作用必将得到最大的发挥。

这固然是目前国际上的一种通行作法，也是被公认为最理想的模式。从我国现实情况看，也不是没有实现的可能性。(如以下(二)中所谈及的“可能性”)但是这种可能性转变为现实性，尚需一段时期。因为任何一个国家审计模式的确立，并不是人为强加于它，而是顺应国情、民情，符合社会发展的规律，有水到渠成之感。真正立法模式的审计机构需要国家具备强有力的立法机构，和人民在观念上对立法机构重要性的认识。认识转变决不是一朝一夕的事，需要一个过程。况且，我国国家审计机构如果改为立法型还需宪法和有关法律的修订，也需要一个时间和过程。

(二)“立法模式”审计体制改革的现实可能性

笔者认为最为可取的还是应将我国国家审计体制适时地由行政模式向立法模式转变。这种转变，虽然需要一段时间、需要一个过程，但是是一种较为理想的模式，且有其可行性，主要包括以下几方面：

1．人民代表大会制度为我国实行立法模式审计体制提出了要求，也提供了条件。

国家各权力机关已经形成科学的分工机制。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段这种监督工作就不会流于形式。从某种意义上讲，这也是我国现行政治框架对国家审计机关行政型模式向立法型模式转变提出的要求，同时也提供了先决条件。

2．社会主义民主政治建设进程的加快发展为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了政治基础。

党的十五大报告提出，要有步骤、有秩序地推进社会主义民主政治建设，把发展社会主义民主政治作为政治体制改革的总目标，在论及今后政治体制改革任务时，将发展民主，加强法治，完善民主监督制度作为五个重要任务中的三个。可以预见，自从1982年修改宪法以来，特别是在十五大报告中明确发展目标和任务后，民主政治建设的进程正在进一步加快。发展民主必须完善人民代表大会制度，加强立法及法律监督工作。从客观上说，社会主义民主政治的进一步发展必然要求立法部门拥有有效的法律监督机制和手段，否则，人民代表大会监督权就不能充分落实。因此，将国家审计由行政型向立法型转变，既符合社会主义民主政治的发展方向，也是完善人民代表大会制度的重要途径和手段。

3．社会主义市场经济体制的逐步确立为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。

国家经济管理体制的不同决定了政府在经济生活中的作用大小，从而也决定了国家审计在经济生活中的作用范围和程度。计划经济国家中，政府的大量直接管理经济工作导致了国家审计机关作用范围的扩大和任务量的增加，它们一般不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上，而是直接服务于行政机关对国家经济的直接管理上。市场经济下，资源主要靠市场配置和调节，国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。随着我国经济体制改革步伐的加快，市场经济管理体制已逐步确立，政企职能将彻底分开，为建立小政府大社会的管理模式奠定了基础，也为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。当初建立行政模式审计体制的经济原因——经济管理方式上的大政府小社会，自然不存在了。

4．我国国家审计已经进行了成功的尝试。

审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从操作角度看，政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法突出了国家审计服务于国家最高权力机关和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和权威性，认清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系，以及国家审计在国家行政与立法职能相互关系中的地位与作用。这种做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的过渡。

三、完善现行审计体制、加强审计工作的对策

审计工作中实际存在的问题，有的是因现行审计体制本身的弊病造成的，有的与现行审计体制并无直接关系，而是随着审计工作发展而逐步显现出来的，值得认真研究和改进。为了进一步改革完善现行审计体制，加强和改进审计工作，笔者认为，无论从思想上还是从理论上都应从现在开始着手做好行政型审计模式向立法型模式转变的准备。

改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即“一府三院制”)，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。

我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。从机构设置的角度来看，审计的独立性没有充分地得到保证。因此，从我国的根本政治制度——人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当走立法模式之路，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。在各级人民代表大会下设立审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导：审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定：任免国家审计将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家财政资金的审计监督。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济者——人民代表大会的委托者，对被监督者——各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则；改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。在立法型审计模式下，笔者认为以下几项是值得注意和研究的：

(一)改进现行审计经费预算编报制度，审计经费单独列入国家预算

在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。

经国务院同意，202_年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。

(二)调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制

随着我国政治体制与经济体制改革的深入，中央政府与地方政府财权与事权划分的不断变化与明确。为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要，在立法型审计体制下，我们应实行省以下审计机关垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级年度预算，系统管理、系统下按；省级审计机关接受审计署(即最高审计院)的业务领导。现实的情况是，在现行领导体制下，审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目较多，地方审计机关自己安排的项目较少，而在分税制财政体制下，中央与地方划分财权，则在有限的审计资源下，地方审计机关对本级财政收支活动的监督力度不够。实行省以下的垂直领导体制，审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度，而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导，这样，即有利于对中央、地方两级财政资金的监督，又有利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个有机的整体。

(三)在立法型审计体制下，强化驻地方特派员办事处的职能 驻地方派出机构的设立，便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督，审计署在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督权，负责对派驻地区的审计监督工作。国外许多国家也都设立了驻地方审计机构。如美国审计总署人员众多，机构庞大，设有16个地区分部，并在国外设有3个国际分部，这一方面是美国的相关法规赋予了它众多职责，另一方面则充分体现了美国对国家审计的重视。

当前我国分税制体制的实行，以及审计署和地方审计机关职责的划分，都使审计署面临巨大的挑战，即相对于审计资源来说，面临数字庞大的被审计单位的挑战。面对如此众多的被审计单位，审计署机关审计人员相对较少，而且还担负着一定的专业管理的职责，就不可能开展大量的审计工作，而要更多地依靠驻地方特派员办事处的力量。这就要求我们在建立立法模式审计体制时，应强化驻地方特派员办事处的职能，一方面应增加驻地方特派员办事处的数量；另一方面，列入审计署审计管辖范围内的审计事项应当主要由驻地方特派员办事处审计，而审计院专业司将主要审计中央部委、重大投资项目和专„项资金，以及统一组织有关行业审计和专项审计。

(四)制定审计组织法，将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化

在审计组织法中，除应明确县以上设立审计机关，各级审计机关对本级人民代表大会负责并报告工作，在人大闭会期间向其常务委员会报告工作，省以下审计机关实行垂直领导体制外，还应明确审计机关负责人员的任免程序、撤换和审计人员的任职条件等。与立法模式审计体制相适应，应规定：地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案，在地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。

为了进一步提高审计队伍的整体素质，适应审计工作所肩负的重要监督职能，应当由审计院和中组部联合制定并发布审计人员岗位任职资格条件。根据审计人员的不同职位，分别对新录用的审计人员，县、地(市)和省级审计厅(局)长、业务科(处)长等各种不同职位所必须具备的政治和业务资格条件，作出明确规定，并向社会公布岗位资格条件，通过每年定期考试和考核来确认，逐步做到不符合资格条件的不能进入审计机关，更不能担任领导职务。

当然，尽管笔者认为立法型审计模式是称为理想的模式，但从目前看，国家审计体制从行政型向立法型改革，需要对《审计法》、甚至《宪法》的某些条款进行修订，也牵涉到国家审计机关机构改革和隶属关系的调整，这都需要一个酝酿、规划和实施的过程。且国家审计机关的职能的性质不仅取决于审计体制单一因素，还有赖于社会政治、经济、法律、文化、道德、意识以及审计主体等诸多因素，就立法型审计体制本身与审计环境的相容，适应和磨合无疑需要一个较长的时间，这些因素都是我们在设定立法型审计模式时应该考虑到的。

第二篇：论我国领导体制改革

论我国领导体制改革—— 公共管理系 09711107 贾萌

摘要： 领导体制是在领导活动中为完成领导职能、实现领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度的总称，领导体制是领导活动的载体。当前，改革我国领导体制中与社会不相适应的方面和内容，对于实现领导活动科学化，促进经济发展和社会全面进步，具有十分重要的现实意义。

关键字：领导体制改革

领导体制是在领导活动中为完成领导职能、实现领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度的总称，领导体制是领导活动的载体。当前，改革我国领导体制中与社会不相适应的方面和内容，对于实现领导活动科学化，促进经济发展和社会全面进步，具有十分重要的现实意义。

新中国成立以后，我国逐步建立了与计划经济相适应的领导体制。随着改革开放的展开和深化，以及社会主义市场经济体制的建立和发展，我国进行了一系列改革。在改革的大潮中，我国的领导体制也在经历着深刻的变革。

一、我国领导体制存在的问题

我国领导体制伴随着社会的变迁，从古代社会的原始民主制、中央集权制到现代社会的一长制、民主集中制，也经历了一个漫长的演变过程。特别是以民主集中制为代表的现代领导体制，是我国历史上截止目前最为先进的一种领导体制。

但是，领导体制也有个不断完善和不断发展的过程。我国现今的领导体制虽然是历史上是最为先进的一种体系和制度，但随着社会的发展，特别是随着我国经济体制改革的不断深入，领导体制中的一些缺陷和不足也开始逐步暴露出来，它们突出表现在以下几个方面：

1、领导职能相互混淆。在当前，我国领导体制中领导职能划分不清是一个突出问题，比如党委，政府，人大这三个机构，它们之间的职能究竟应该如何区分，长期以来没有一个科学严格的说法和做法。再如党政不分、政企不分的问题，理论上尽管洋洋洒洒多有呼吁，但在体制上这些年一直是似分不分，以至于时至今日我们一方面大力倡导建立现代企业制度，另一方面对企业负责人的任免，还仍要以代表党委政府的组织人事部门认可为准。

2、领导权力过于集中。领导权力是领导体制的核心，权力实施以权限划分为前提。权限划分包括党政权限的划分、国家机关横向与纵向权限的划分，以及政府与企业、事业和其它社会组织之间的划分等。当前，我国领导权限的最大弊端是权力过于集中，即领导权过分集中于领导机关和领导部门，在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。由于权力下放不足和过于集中，使基层单位和基层群众缺乏工作上的主动性和创造力；也由于权力过于集中，在我国，掌权者一荣俱荣、一损俱损就成为一种十分普遍的社会现象。

3、领导机构高度膨胀。领导机构是实现领导职能的组织实体，是领导体制的组织表现形式，机构设置合理，领导工作才能完整有序地运转，达到工作质量和工作效率的统一。长期以来，我国领导机构尽管历经多次精简，但每一次精简过后又迅速膨胀。因此可以说，在当前，机构臃肿仍然是我们当今领导体制中一个比较突出的顽症。

4、领导管理严重滞后。这里的“管理”，主要指对领导者和领导机关的管理。我国领导

体制中一直缺乏对领导机关、尤其是领导者有效的权力约束机制，领导者一手遮天，唯权为

大的情况在不少地方程度不同地存在着。由于领导管理制度严重滞后，以权谋私、贪污腐化

等权力异化现象时有发生，涉及领导者的各类刑事案件无论在职务级别上、案件数量上还是

案件影响上，这几年都呈逐步上升的趋势。

5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我国领导体制的重要组成部分，增强工作活力，提高工作效率，离不开干部人事制度的改革，然而在目前，我国的用人制度改革却远远落后

于社会其它领域的改革，尤其在干部选拔任用上，主体上仍然沿用的是几十年一贯制的做法，由少数人选人，在少数人中选人这种社会意见很大的问题仍然没有多大改变，公开、公平、公正这些现代用人思想和观念在人事制度上仍然没有成为基本的操作行为。用人制度缺乏活

力会严重挫伤人的积极性，会阻碍人才的正确选拔、培养和使用，对社会经济建设和社会全

面发展的负面影响更是不言而喻。

我国领导体制存在的上述弊端，从根本上说是由于我们没能正确认识和处理好民主与集

中的关系所造成。民主集中制包含着民主与集中两个方面，它们互相联系、互相促进、互相

制约，坚持民主集中制的原则，就是要把民主和集中很好地结合起来，使民主与集中达到相

互呼应。但是，由于我们在领导思想上长期存在着把人管得越紧越好，把权握得越死越牢这

样一种极左认识，因而在领导实践中自觉或不自觉地把权力高度集中起来，而现代社会的开

放性特点，客观上却要求扩大社会成员和社会组织的民主化成分，使权力适当分流或下放。

这样一来，我国领导体制中民主不够、集中有余的情况便不可避免地表现出来了。

二、我国领导体制改革的必要性

新中国成立以后我国建立起的领导体制具有三个特征：一是人民的主人地位；二是共产

党的领导核心地位；三是高度集权式的领导和管理。这种领导体制基本上适应了我国当时的政治、经济发展的要求，但也逐步暴露出一些弊端。在进入新时期以来．我国领导体制改革的任务被提上了日程。我国领导体制改革的必要性主要是：

第一，领导体制改革是切实加强社会主义民主政治建设的治本之策。我国领导体制存在的权力过分集中等弊端，影响了社会主义民主的发展，导致了官僚主义的存在和发展，以及

家长制和搞特权、特殊化等现象。为了防止“文化大革命”一类错误重演，切实加强社会主

义民主政治建设，必须对领导体制进行改革。

第二，领导体制改革是经济体制改革的紧迫要求。我国的改革是全面的，包括经济体制

改革和政治体制改革以及其他方面的体制改革。政治体制改革是经济体制改革的紧迫需要和

切实保障。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到

人的障碍。政治体制改革与经济体制改革应大体同步，两者相互依赖、相互配合。

第三，领导体制改革也是加强和改善党的领导的需要。建设中国特色社会主义，必须毫

不动摇地坚持和加强党的领导。加强党的领导，必须改善党的领导。而加强和改善党的领导，一个重要内容就是改革党和国家领导体制，改革社会基层单位的领导体制。

三、如何对我国领导体制改革

对我国的领导体制改革，可以从宏观和微观两个方面着手，两手抓，两手都要硬：

1.领导体制的宏观层面主要包括三个方面的内容：一是完善领导职能分工，理顺各种

关系；二是合理设置机构，克服机构臃肿；三是进一步健全法制，实行依法治国。

首先，要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。我国从中央到地方的各级党组织、人民代表大会和政府机构，是我国的不同领导机关，这三者的领导职能和工作方式是不一样的，但三者之间的关系长期以来并不十分明确。党委、人大、政府三者之间关系不明，权力

运行上必然会相互交叉。因此，改革中应该明确：第一，党委与人大的关系，既是一种领导

关系，也是一种工作关系，党的各项决议和政策要按科学的程序提交人大讨论和建议实施，坚决克服过去那种不讲程序，不尊重人大，使人大仅仅成为“举手机器”、“橡皮图章”的情

况。第二，党委与政府的关系，从根本上说是一种分工负责的关系，党的领导主要是政治领

导、思想领导和组织领导，党不要过多地干预政府工作，而应在如何充分发挥监督和保证作

用上下功夫。第三，人大与政府之间的关系，本质上是一种决策和执行的关系，政府对人大

定期报告工作应成为一种制度，人大对政府工作的监督与检查不能留于形式。第四，人民代

表大会制度是我国的根本政治制度和权力组织形式，要进一步加强立法、监督、考稽职能，要逐步创造条件，扩大人民群众参政议政的范围。在不违背现有法律前提下，加强和完善“普

选制”，逐步扩大对民意代表和政务领导的“直选”范围，真正体现人民当家作主的民主权

利。

其次，坚持政企分开。通过20多年的经济体制改革，现在国有企业一般的经营自主尽

管已经实现，但政府干预企业经营活动的情况仍时有发生。政企分开是建立现代化企业制度，发展市场经济的根本要求，政企不分，企业对政府的依附关系就必然存在，企业自主经营、自我管理就不可能真正实现。所以，政企不分在当前并不是一个理论问题，而是一个实践问

题。只有政企真正分开了，政府把属于企业的权力完全交给企业，社会主义市场经济体制才

有可能真正建立起来。

2.领导体制的微观层面主要包括两个方面的内容：一是组织人事制度，二是权力制约

与监督。

首先，在用人制度上，当前应重点抓好这样几个方面的改革：一是在公务员序列之外全

面推行聘任制。二是减少关卡，允许干部自然流动。三是坚决打破论资排辈，实行干部能上

能下。四是增加透明度，体现“三公开”，即除少数特殊职位以外，要把任职岗位、条件、拟选拔对象的情况向群众公开，并接受群众的评议与监督。五是实行竞争式选拔，提高群众的参与程度，达到好中选优。

其次，关于权力制约改革。在政治理论中，权力制约是一条重要的纪律原则。人类政治

史早已证明，权力不受制约必将遭致滥用，而权力一旦滥用，必然会产生政治腐败和作风专

横。因此，为了加强对领导者手中权力的管理，在人事制度上还应把权力制约提到议事日程，通过一系列约束机制的建立和实行，把领导者的权力确定在一定的范围之内。

权力制约可以从静态与动态两方面进行考察。在静态上主要是从空间结构，即来自社会的各种力量上进行考察。在动态上主要从权力的产生与运行上进行考察，这又包括三个环节：

一是权力获得制约，主要表现为各种不同方式的选举、考试及限任；二是权力运行制约，主

要表现为通过各种规定性限制，使领导者在掌权中不出现权力“越位”的情况；三是权力废

除制约，主要表现为弹劾、罢免和法律惩处。在三个环节上，无论哪种形式的制约都应突出

群众性、社会性、自下而上性，也就是说，权力制约不仅是一种组织或制度制约，更主要的它还是一种群众制约和社会制约。这样，领导者真正置身于群众和社会的监督之下，权力滥

用的情况才有可能大为减少。

四、我国领导体制改革应体现四个原则

领导体制改革是一项宏大的系统工程。为了积极稳妥地推进这项工作，我们要坚持以下

四个原则：

第一，坚持四项基本原则。四项基本原则是我国的立国之本，自然它也是我们进行领导

体制改革的基础和必须坚持的首要原则。如果放弃了四项基本原则，不加分析地盲目照搬西

方领导体制上的一些做法，改革就会偏离轨道，偏离由我国政治制度所决定的政治属性。所

以，我们所进行的领导体制改革，是在坚持四项基本原则这个前提下的改革，离开了这个前

提，改革不可能成功。

第二，坚持民主集中制原则。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则”，可见，民主集中制不仅是我国的根本组织制度，也同时是我国的根本领导制度。改革我国的现有领导体制，并不是要削弱这一根本的领导制度，而是要更加处理好民主与集中的关系，真正实现广大人民群众的高度民主，实现领导目标与各种社会利益、社会目标相一致的集中。同时，由于改革是一场深刻的社会变革，贯彻民主集中制的原则，还可以使我们的各级组织和广大人民群众组成团结一致的整体，以保证领导体制改革的顺利进行。

第三，坚持持续稳妥原则。国家的稳定、社会的安定，这是各项事业发展的保证。领导体制改革触及政治上层建筑，一着不慎就有可能全盘皆输，引起社会不稳，因此，改革必须要有领导、有步骤、有秩序地进行。所谓有领导，就是改革要在党的统一领导下进行，离开统一领导，把握不住改革的方向，领导体制改革就会改变性质；所谓有步骤，就是改革部署必须周密考虑统一安排，改革措施分轻重缓急逐步实施；所谓有秩序，就是在时机和方式上，既大胆又慎重，做到及时总结经验，稳步推进前进。

第四，坚持人民当家作主原则。人民是国家和社会的主人，党对国家生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。领导体制的改革，同样要把保证全体人民充分享受政治民主、领导民主，保证人民群众能通过各种有效形式参与管理国家和社会事务作为改革的出发点和归宿。如果改革不能赋予领导者在与人民群众的关系上新的内容，领导者仍然高高在上，颐指气使，那么这种改革就很难获得群众的认可，也不可能真正成功。参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社,1983:321-343.[2]陈丽凤.中国共产党领导体制的历史考察[M].上海：上海人民出版社,202_:21-136.[3]闫颖.邓小平对党和国家领导体制改革的思考与探索[J].云南社会主义学院学报,202_（1）:14-18.[4]贺善侃.党的领导体制改革:党内民主带动人民民主的关键[J].领导科学，202_:4-6.

第三篇：论我国的行政体制改革

论我国的行政体制改革

行政管理 刘亚飞 0990202035

行政体制改革是国家行政机关为适应内部条件和外部环境变化，提供行政效率，对其组成、体制、权限、活动方式等方面调整和优化的过程。我国共进行了七次行政体制改革，大致可分为调试、转型和创新三个阶段。现在我国正处于第七次行政改革中，这是我国行政体制改革的创新阶段，被称为“第七次革命”。第七次改革是为了使行政体制符合我国经济发展的需要而进行的最彻底的一次改革。

我国自二十世纪八十年代以来实行改革开放的基本国策，寻求的是以开放促进改革，继而以经济体制改革来促进行政体制改革的发展道路。我国现在所进行的第七次行政体制改革的目标就是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义经济体制的有中国特色的行政管理体制，强调政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，加强程序规范，制定法律文件保障改革的有序进行。

我国行政体制改革存在的首要问题就是路径依赖，我们是在探索中走社会主义道路，对于前方的未知让决策者们更习惯于沿袭已走过的成熟的改革方法，由此产生了行政体制改革对经济体制改革的路径依赖。其次，我国行政体制改革中人为制度建构的痕迹明显，缺乏现代理性精神和法治精神。行政体制的改革必然会触及一些既得利益集团的利益，他们也会对改革产生大的阻力与影响。

我国的行政体制改革首先要打破路径依赖，避免制度锁定，我认为政府应该进行范式转换，转变政府职能，更新行政理念，完善理性官僚制，选择马克思韦伯设计的现代理性官僚体制与新的公共管理相融合的范式为新的改革路径，同时要设立动态修正机制，不断纠正路径偏差，避免再次出现制度锁定，在改革的同时也要注重促进社会的发育追寻行政效率与维护社会公平的协调。

其次，我们要增强改革的动力，客观分析改革动力和阻力的强弱，加强改革宣传，调动社会公众参与和支持行政改革的积极性，并且要妥善安排因改革而受到冲击的人员，保障他们的生活，做好改革的善后工作。

第三，一切都离不开利益，改革也同样涉及到很多人的利益，这其中就包括很多大的既得利益集团的利益，他们是改革的最大阻力，行政体制改革是为了适应我国的经济发展的需要而进行的，经济想要更快更好的发展就必须要进行改革，这就要求国家开放更大更多的领域让其参与市场竞争、让更多的民营资本参与进来，这样就必然会触及到那些既得利益集团的利益，要解决这个问题，单单依靠某个强势的领导人是不能解决问题的，我们必须要有相应的制度规范和法律约束，加强司法的独立性，避免个人制度建构，实现依法治国。

第四，我们要建立良好的绩效管理机制，对改革的成果进行正确的检验和评估，同时完善行政监督体制、加强对行政权力的监督和制约也是行政体制改革的一个重要方面，也要让新闻媒体参与到监督中来，保障行政体制改革依法有序的进行下去。

第四篇：论我国国有商业银行的体制改革

作者：崔颖

[摘要]我国国有银行作为主要的金融中介机构,在支持经济发展、调节国民收入再分配等方面起到过重要的作用,但随着我国经济体制改革的不断深入,国有银行改革势在必行。国有银行改革的难点在于:国有银行并不是独立运作的经济单位;国有银行受政府干预较多,缺乏经营自主权;国有银行债务负担沉重等。国有银行改革应采取的措施有:妥善处理不良资产;实行股份制改革,建立现代金融企业制度等。

[关键词]国有银行;体制改革;股份制

一、国有银行商业化的难点

现有银行转化为真正的商业银行是在我国建立与完善有效的市场经济体制的关键环节之一。但是,由于历史与现实的诸多原因,我国现存的国有银行的商业化过程面临许多内部困难与外部障碍。主要难点可以简要的归纳如下: l.国有银行并不是独立地按照市场原则运作的经济单位。在实质上,国有银行是政府的下属机构,其人事权、经营权都受到政府的严格控制与干预。在业务上,国有银行直接受到中国人民银行的领导,执行政府规定的宏观经济管理目标,还不能独立地制定与执行其商业性经营目标。在内部人事管理上,国有银行采取政府行政部门的结构与级别,使得政府能够直接干预国有银行的重大经营决策来实现其对国有银行的有效控制。因此,作为政府下属机构的国有银行不可能以追求利润最优化为其管理目标,其经营目的在很大程度上是协助实现政府既定的经济政策,银行所承担的许多政策性贷款不仅不能盈利,甚至往往成为问题贷款。

2.四大国有商业银行从中央到基层是按照行政区划设置其分支行的,而不是按照经济区域划分的,所以易受地方政府的行政干预,从而在一定程度上剥夺了银行的经营自主权,影响了其经营目标的实现。尽管中华人民共和国商业银行法中规定“任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或提供担保”,但由来已久的行政干预,不可能一下子消失。同时银行的地方分支行亦表现出很强的地方化色彩,往往有着强烈的动机与地方政府合作,占有更大的信贷规模与信贷资金,而将资金风险转移到银行总行,从而有可能产生大规模的信贷风险与损失。

3.国有银行对国有企业无限制与无约束的信贷造成银行沉重的债务负担。在国有企业经营机制没有根本改变的情况下,大量长期亏损的企业不得不依靠国有银行贷款未得生存。尽管国有企业对国民生产总值的贡献份额逐年降低,但国有企业仍稳定地获得国有银行80%以上的贷款。国有银行的亏损使相当一部分银行信贷陷入了发放贷款——无法回收——再贷款——再无法回收的恶性循环,从而导致了银行不良资产负担日益沉重及银行效益不断下降。

4.国有商业银行在存贷款与结算业务方面处于垄断地位。尽管近年来各国有银行间的业务出现了某些交叉,但由于历史的原因,各国有银行仍在传统业务范围上有着明显的分工。同时由于新开办商业银行的弱小和严格限制外国金融机构进入国内市场开展览内本币业务,国有专业银行对市场的高度垄断使中国的银行业缺乏竞争机制,严重地阻碍了银行管理的改善及商业化进程。并且,国有银行基本沿袭计划管理的方式,缺乏在市场经济环境下有效经营的运行机制与方法。

5.20世纪80年代以来通货膨胀上升与利率管制并存构成了不利于国有银行商业化经营的外部宏观经济环境。中央银行实施对名义利率管制政策限制了银行对于价格水平波动做出灵活反应与调整,从而导致了银行经营往往在负的实际收益率的情况下进行。

6.市场发育不健全和法律环境的制约对国有银行的商业化进程产生不利影响。没有健全的市场体系和市场机制发挥作用,并辅以法律的保障,就无法保障国有银行商业化进程的顺利进行及有效运转。

二、深化商业银行体制改革的措施

1.推行股份制改革。(1)清产核资,进行合理产权界定。将国有资产与银行自有资产进行界定。原国家无偿投入的资本金,国家拨改贷收回的资金,其他应划归国家所有的资产都是国家资产;银行上缴税收和上缴利润后的利润留成所形成的资产和财产应属银行自有资产。(2)允许银行公开发行股票(包括优先股和普通股),鼓励企业、个人对银行投资。这不仅可实现银行产权多元化的改革目标,同时还可以解决银行资本金缺乏困扰我国银行业的重大问题,对提高银行的资本充足率和解决银行不良贷款均有帮助。(3)改革银行内部产权结构。可试行以下措施:先对条件较好或较成熟的分行进行改造,将其改造成为总行控股下的、具有法人地位的分公司式股份制银行。原中央财政拨给银行由其所属分行占有的铺底资金转化为该行的国有资本金,占有总行的自由资金转化为银行法人资本金。前者属于国家股,后者属于银行法人股。在这个前提下,吸收其他金融机构、企业法人和社会公众参股,从而形成一个多元化股本结构。

2.尽快建立现代金融企业制度。尽快建立起产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代金融企业制度。经过股份制改革,推进完善领导体制改革,将所有权、经营权、监督权进行分离,银行董事长不能兼任行长,银行董事长由国务院任命,由董事会采取招聘竞争的办法选行长。同时必须政企分开,改变政府行政干预和对国有银行负无限责任,使其自主经营、自担风险、自负盈亏,按照金融风险企业的特点、信贷资金运动规律、《商业银行法》和国际金融业对商业银行的有关规定及要求运营。

3.尽快建立和完善责权利紧密结合的灵活经营机制。推进内部组织管理体制的改革,由现在的支持性组织向企业家性组织与协作性组织融合,使完成银行经营目标与责权利紧密结合,实现按业务量计酬,并严格执行授权管理制度,对经营管理好盈利多的分支机构实行重奖,对贷款损失多和经营亏损的分支机构追究经济责任和重罚。

4.尽快建立现代化科学管理制度。金融企业科学管理必须围绕推出金融服务新产品,改善对客户服务,防范金融风险,加强内部管理,有效节支、增加盈利而展开。实现信息技术与开拓金融业务紧密结合,采用信息技术改造银行业务流程,利用信息技术创新金融产品。同时,加快建设以业务处理和监管自动化、管理决策科学化为目标的金融电子化新体系,加快发展无人银行、网络银行,以抢占金融服务竞争的制高点。

5.进行人力资源管理体制改革。通过在人力资源配置、薪酬分配、招聘与调配、专业技术职务培训与考核以及管理体制等方面的系统性改革创新,基本实现传统人事管理模式向现代人力资源管理模式的转变,逐步建立起适应经济金融全球化发展需要和现代商业银行特点的一整套先进的人力资源管理运作模式。必须健全激励机制,强化人力资源的培训与开发。

第五篇：论我国文化体制改革的重要意义

文化体制改革的重大意义 深入推进文化体制改革，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，关系全面建设小康社会奋斗目标的实现，关系中国特色社会主义事业总体布局，关系中华民族伟大复兴。胡锦涛同志在中央政治局第二十二次集体学习中进一步强调了文化在社会发展中的重要地位，发出“深入推进文化体制改革”的“总动员令”。进一步阐述了深化文化体制改革的重大意义，进一步明确了深入推进文化体制改革必须坚持的指导思想和重点工作。讲话思想深邃、内涵丰富，高屋建瓴、总揽全局，充分肯定了文化建设和文化体制改革取得的成就，全面分析了文化建设面临的形势，为当前和今后一个时期我国文化建设指明了方向，为更好地推动社会主义文化大发展大繁荣提供了强大动力。[1]

文化体制改革的首要价值，是实践、丰富、深化了中国特色社会主义文化的理论体系。通过改革开放以来的文化建设实践，我们逐渐形成了建设中国特色社会主义文化的基本理论和基本政策，这就是：发展面向现代化、面向世界、面向未来的民族的、科学的、大众的社会主义文化，以不断丰富人们的精神世界，增强人们的精神力量。坚持马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论在意识形态的指导地位，用“三个代表”重要思想统领社会主义文化建设。坚持“二为”方向和“双百”方针，培育“四有”公民，大力发展先进文化，去粗取精，在内容和形式上积极创新，不断增强中国特色社会主义文化的吸引力和感召力。文化体制改革的进行，正是对这些思想的积极实践，同时也是对这些思想的进一步丰富和深化。

文化体制改革的重要价值之一，是丰富了马克思主义文化学理论。我国多年来的文化建设，固然成果丰硕，但就文化学意义上的建树而言，并不理想。政府主管部门一度重视的是文化的政治功能，或者经济效益（所谓“文化搭台，经济唱戏”便是其典型思路）。已经出版的马克思主义文化学论著，往往重视的是文化的起源和性质、文化的发展、文化的分类、文化的动力等等，而轻视甚至忽视了文化管理、文化环境、文化主体、文化秩序、文化市场、文化事业与文化产业的区分等问题。从我国马克思主义文化学理论建设的角度看，文化体制改革所面对并要解决的问题，正是对马克思主义文化学理论的丰富。

文化体制改革的又一理论价值，是深化了人们对于文化生产力的认识。文化是生产力，是综合国力的重要组成部分，这是从党的十五大以来的明确认识，而这两年文化体制改革的试点，深化了人们的认识。区分文化事业和文化产业，经营性文化单位和公益性文化单位，意识形态属性较强的文化单位和意识形态属性不强的文化单位，从而按照不同需求发展文化，是文化体制改革带给人们的明晰认识。同时，也是对过去很长时期把文化简单地等同于意识形态的认识的一种超越，一种进步。

加快经济发展方式转变，既是一场攻坚战，也是一场持久战。在这场变革中，文化建设，特别是文化产业的振兴，具有独特的优势和不可替代的重要作用。大力促进文化事业繁荣和文化产业发展，必须通过坚定不移深化改革来落实和保障。我们要正确、全面地理解新形势下文化体制改革的重大现实意义，我体会主要应把握以下五点：

一、深化文化体制改革，是促进文化产业跨越式发展、促进产业结构调整的迫切需要。加快发展文化产业，有利于优化经济结构和产业结构，有利于拉动居民消费结构升级，有利于扩大就业和创业。我们必须通过深化文化体制改革，培育大批合格文化市场主体，构建健康有序的文化市场环境，为加快文化产业发展打下坚实的基础。

二、深化文化体制改革，是进一步扩大内需、满足人民群众日益增长的精神文化需求的迫切需要。我们必须通过文化体制改革，在进一步完善公共文化服务体系、提供更多更好的公共文化产品和服务的同时，大力发展文化产业，以满足人民群众日益增长的多样性、多层次、多方面的精神文化需求。

三、深化文化体制改革，是提高全民族文化素质、显著增强经济发展中文化含量的迫切需要。当今世界，经济与文化越来越融为一体。我们必须加大文化体制改革工作力度，激发文化发展创新的活力，为提高经济发展的质量和效益、为可持续发展作出贡献。

四、深化文化体制改革，是推进文化与科技融合、提高文化领域自主创新能力的需要。只有实现文化与现代科技的融合，才能为我们在文化领域实现跨越式发展提供新的动力。我们必须加快文化体制改革步伐，大力推进文化与现代科技的结合，利用先进技术培育、发展和传播先进文化。

五、深化文化体制改革，是推动中华文化走出去、拓展国际发展空间的迫切需要。我国经济实力的不断增强和国际影响力的不断扩大，为推动中华文化“走出去”提供了新的机遇。我们必须加大文化体制改革工作力度，着力培育一批具有国际竞争力的外向型文化企业，大力推动文化企业、文化产品和服务走出去。

以上认识是基于党的十六大以来文化体制改革实践的经验总结。党的十六大以来，我们在推动社会主义文化大发展大繁荣过程中，不断深化文化体制改革，逐步形成了对新的历史条件下如何推进我国文化发展的规律性认识。那就是必须遵循文化发展的客观规律，适应社会主义市场经济的客观要求，坚持文化事业和文化产业双轮驱动、两翼齐飞的基本思路。一方面，按照“以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化事业单位为骨干，以基层为重点，鼓励全社会积极参与，创新公共文化服务体系”的方针，构建覆盖城乡的公共文化服务体系，体现公益性、均等性、基本性和便利性，保障人民群众的基本文化权益，满足人民群众的基本文化需求。另一方面，按照“创新体制、转换机制、面向市场、增强活力”的要求，大力发展文化产业，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，努力满足人民群众日益多元化、多层次、多方面的文化消费需求。这个思路，是在科学发展观指引下形成的新的文化发展理念，是解放思想、改革创新的结果，是坚持实事求是的思想路线，立足于社会主义初级阶段的基本国情，从适应社会主义市场经济体制的客观要求出发得出的结论，充满了辩证法。前一段有文章议论所谓“中国文化的产业化和市场化问题”，我要明确地说，这个提法是片面的、不科学的，不存在整个文化被市场化的问题。在实践中，我们要通过深化文化体制改革，在加快构建覆盖全社会的公共文化服务体系、不断创新公共文化服务方式、提高公共文化服务水平和质量的同时，大力振兴文化产业，提供丰富多样的文化产品和服务，拉动居民文化消费，优化经济结构和产业结构，为加快转变经济发展方式作贡献