下载文档第一篇：我国社区管理模式
我国社区管理模式
社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。社会学家给社区下出的定义有140多种。普遍认为一个社区应该包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。总之，社区就是这样一个“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。
社区服务是工业化、现代化的产物，最早起源于西方。第二次世界大战后，西方发达国家的社区服务迈向了新阶段。英国的社区照顾是当代西方发达国家社区服务工作的一个范例。它作为一种运动起始于20世纪50年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。社区照顾有两层含义：一是社区内照顾。亦即不使被照顾者离开他（她）所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务。二是由社区来照顾。也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。至70年代，社区照顾在英国各地已相当普及。
“社区”是我国社会学者从外文翻译过来的一个名词。1887年，德国社会学家滕尼斯最早提出“社区”的概念，其后，美国人罗密斯将德文“社区”英译为Community有公社、团体、共同体等含义，后来，美国社会学家帕克等又赋予了它地域性的含义。1933年，燕京大学我国著名社会学家费孝通翻译美国社会学家帕克的社会学论文集时，首次将community译成中文“社区”。费孝通的《江村经济》被看成是最为经典的“社区研究”之作。
我国的社区服务建设是从以关注城市基层特殊民政对象的社会福利为主要内容的“社区服务”开始的。1987年9月起，全国各地民政部陆续开始了社区建设的探索。然而，随着经济体制改革的深入和社区服务工作的发展，社区工作的内容不断扩展，社区服务的概念已无法涵盖社区工作的全部内容。为了更好地推动社区建设的开展，自2001年起，民政部着手构建社区建设的激励机制。在2006年党的十六届六中全会作出“积极开展农村社区建设”这一重大战略部署之前，我国的社区建设通常只限于城市社区。但实际上，以社区自治为内容的社区建设早在90年代初就在农村地区开始了。
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式。
（一）上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。① 社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。② 社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。
③ 社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。
（二）沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：
① 明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。
② 合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。
③ 建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“
（三）江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：
① 理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。
② 政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。
③ 权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。
④ 责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。
随着我国社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，社区在城市经济社会发展和管理中的地位越来越重要。加强社区建设，改进社区服务工作，直接关系到国家改革、发展社会稳定的大局，关系到群众的切身利益，对于提高社区居民的生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设具有重要意义。
我国城市基层社区管理体制的创新是时代发展的必然趋势。目前，中国整个社会格局正由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，“国家制”正日益向“社会制”演进。从微观角度看，城市基层社区管理体制创新是适应人们由“单位人”向“社区人”的转变以及建立科学有序、先进高效和结构合理的社区管理新模式的先决条件。社区建设的好坏不仅直接关系到政府的形象和社会的稳定，而且它还是政府和公民的一个交流平台，是解决城市下岗与失业、扶贫、帮困、社会保障等一系列社会问题的第一道“防护网”，也是防止突发事件的第一道“防火墙”。
公共12340128
褚世昆
第二篇：我国社区管理模式创新理论研究 2
我国社区管理模式创新理论研究
社会管理社会生活相互交融的管理形式，具有政府行为和社会基层群众自治相统一的特点。没有政府行为，社区管理就不能成为有计划、有目的的活动，无力实现促进社区变迁、推动社会进步的目标。因此，实现社区管理创新无论是从现实上，还是从理论上都要把我政府与社会相融合这一要点。
一、社区管理模式创新理论基点
政府与社会的关系一直是国内外理论界研究的热点。社区作为整个社会缩影，其稳步健康的发展也受到政府职能、政府角色定位等具体情况的影响。然而，政府的高效执政与社会的进一步发展并不是零和博弈的关系，怎样把握、如何认识这一理论模式就成为我们研究社区管理理论的关键。
（一）“小政府、大社会”模式的理论内涵
首先，对“小政府”的理解不能只是停留在字面意义上，认为这一理念主张政府规模越小越好。“小政府”的理念实质上只是针对政府规模过度膨胀的趋势，提出了限制政府规模的要求，主张一种与社会需求相适应的适度的政府规模。政府规模增长具有必然性，但却是有其限度的，这个限度是必须与社会需求相适应，否则将会带来危害，这一点已为世界和中国的历史经验所证明。
其次，“大社会”并不是仅仅指规模上的大小，“大社会”是指社会在包括经济、政治、文化生活等各个领域都具有了较强的自我管理、自我协调、自我服务的能力，能够通过社会自身的能力，能够通过社会自身的力量与机制化解社会矛盾，解决社会问题，满足社会的需求，因此社会对政府的诉求减少。同时由于社会主体性力量得到充分发展，是社会形成了对政府行为的巨大约束力。
第三，“小政府”与“大社会”并非零和博弈的关系。政府高效需要社会力量的支持与写作，社会的发展与进步也需要政府予以放权得到适当的空间。计划经济体制下，政府与社区的关系存在着很大的扭曲、畸变和失衡：政府对社区管的过多过死，社区缺乏应有的升级和活力；政府用超强制的行政手段管理社区。为了适应我国经济体制由传统的、集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制的快速转变，政府管理模式与职能必须随之转变。在根据实际明确划分政府职能的前提下，适当地还权于民，还权于社会，即家里一个“小政府、大社会”的理想模式。
（二）我国的社区建设必须坚持政府主导的基本策略。主要是基于几个特殊的背景和原因：其一，我国长期实行高度集权的政府计划体制，全能政府的影响深远，因而在城市政府的职能没有转变到位的情况下，政府的影响力和辐射力不可能在短时间内从基层社区消失。其二，我国传统的“官本位”行政文化积弊太深，市民期待和依赖“父母官”的心里甚浓，普遍对社区公共事务的管理缺乏参与动力和能力。这就需要政府培育市民的社区观念和社区意识，提高他们参与社区建设的主动性和积极性，其三，我国社区的经济实力较为薄弱，基层注释缺乏推进社区建设的大量启动资金。这就需要政府财政予以保障支持。其四，我国城市特别是大中城市，社区流动人口总量太大，流动太过频繁，这给城市社区管理带来额外的任务和负担，非常需要城市睹借助行政的力量，加强管理和控制。其五，现代社会，社区的公共事务变的纷繁芜杂，新情况、新问题的层出不穷，社区无法应对和有效解决，这也需要政府的帮助。
（三）我国的社区建设需要加强社区自治组织的建设，以 实现基层民主的回归
首先，社区政府是社区建设中制度创新的需求者和供给者；另外，政府组织结构的输入也是一条低成本、低风险的制度变迁路径。制度变迁是有成本的，也似有风险的，作为制度的供给者和需求者的政府，他们对中国政府组织运作机制较为熟悉，有着信息资源的优势恶化运用的技巧，通过模仿与改造，可大大的降低制度变迁中的信息成本、协商成本、实施成本和监督成本，也可避免制度变迁的政治风险。最后政府自治结构的输入也是整合社区资源的需要。社区是社会的缩影，社区资源的调控，社区内部事务的协商，以及社区自身监督规范都需要一个民主协商机制，这与政府组织运作机制相似，因此引用政府组织结构对其进行规范治理。
二、社区管理模式创新的路径选择
随着战后经济的发展和社会结构的调整，社会运动在世界各国蓬勃兴起，在创立社区管理模式的理论与实践方面都获得了快速的发展。比较和借鉴国外社区的管理经验无疑对我国现行的社区建设工作具有指导性意义，但是中国有着自己的特殊的国情，这就需要我们在借鉴国外先进理论的基础上联系本国实际，创造性的建设有中国特色的社区管理模式。国内外社区管理模式大致分为三类：自治性管理模式、政府主导型管理模式和混合型管理模式：
（一）自治型管理模式
社区自治型管理模式是以美国为代表。市政体制采用的是“议政合一”或“议政分设”的地方自治制度。城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，一览社区自治组织来行使社区管理职能。社区组织组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，有社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则又非政府非盈利的社区服务组织承担和实施，社区服务组织在美国第三部门中占有重要地位，享受美国政府的资助和税收等方面的优惠政策。全方位、多层次的社区服务体系，给美国居民生活带来极大的方便和保障，同时在提供充分就业、缓解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。
（二）政府主导模式
政府主导型社区管理模式以新加坡为代表，这一类型管理模式有以下特点：
第一，政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强，官方色彩较浓。在新加坡，政府中设有国家住宅局，负责对社区工作的知道和管理。
第二，社区管理具有非常完善的体系。由政府组织自上而下管理，机构职能分明、结构严密，对社区的管理竟然有序。在新加坡，社区内主要有三个组织：居民顾问委员会、社区中心管理委员会和居民委员会。其中居民顾问委员会地位最高，主要负责整合社区内的公共福利，协调另外两个委员会和其他社区内各组织的工作。社区中心管理委员会下设妇女委员会、青年组等组织，这些组织对社区内居民完全开放。居民委员会是社区的下层组织，它主要承担治安、环卫、组织本小区内的活动等任务。
第三，公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观念淡薄。这是由新加坡的历史文化传统、政治经济背景决定的。新加坡的市场经济体制和法律的历史不够长，各项工作主要由政府主导，社区居民很少参与社区活动的发起、组织以及各项法规的起草与决定。
（三）混合型管理模式
混合型社区管理模式以日本为代表。政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。
第一，政府指导、支持和监督。在日本城市社区管理中，政府与社区工作部分分开，但政府仍指导监督社区的建设工作，并且提供社区建设的资金。在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也没有“社区建设委员会”和“自治活动科”等相应机构，这些都是带有行政色彩的自治组织。社区建设的资金由政府拨款，而且资金的使用有明确要求，支出严格按照预算和规定条例的标准执行。在城市基层社区层面，日本设有“田丁会联合会”和“田丁会”，对社区的各项工作负责，其主要职能包括环卫管理、青少年教育、社区治安、社会福利等。
第二，城市社区管理趋于民主化、自治化。政府对城市社区的管理基本上采用间接手段，居民开始主动参加社区部分领域的管理。日本为适应东京特大城市发展的需要，设立了地域中心体制管理社区居民工作，这以机构主要负责收集社区居民对地域管理的意见，对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助等。社区居民们可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心人民在集会场所组织社区居民讨论问题的解决办法，地域中心所长在某些范围内代区长对居民的问题和意见当场解释、解决，对一些具体问题进行处理，而政府只是定期对地域中心人员进行考核。
第三，培养以人为本、为民服务以及居安思危的思想意识。日本社区管理模式的总体设想和规划、资金的投向、机构的设臵等都体现了以人为本的思想。把为社区居民服务作为出发点，特别对社区内的老人、儿童和残疾人给予重视和关怀。各级区政府到社区管理中心都设有相应规模的防灾机构和设施，很多的公共场合有醒目的指示以及定期对社区居民进行防灾演示和演习等。
以上三种城市社区管理模式产生于不同的文化传统和政治经济背景，并在社区管理上形成不同的政府——社区关系，产生了不同的运行机制和结果。我国特殊的政治经济体制与文化背景决定了我们要走具有中国特色的社区管理之路。
三、传统社区管理式存在的社会基础和制度背景发生根本 变化的同时新的社区管理模式的产生
1999年，民政部拟定了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》，并在北京、上海、沈阳、杭州等十个城市中确定了一个城区为“社区建设实验区”，许多社区形成了具有地方特色的社区管理模式。以政府主导与社区居民自治相结合为主导思想，模式分为政府指导层与社区自治层。在政府行政层建立专门负责指导社区发展部门，包括市社区建设领导小组，区社区建设指导小组，街道社区建设指导小组。在社区中拥有自己的自治组织，包括社区党组织，社区成员代表大会和社区成员大会，社区委员会，社区居委会主办、社区群众做主，充分调动社会各界的积极性，共同推进社区建设。
（一）政府行政指导
1、市社区建设指导小组
市一级均设有社区建设指导协调小组，由市委、市政府领导担任正、副组长，成员一般由人大、政协、市委办公厅、税务、教育、卫生、公安、工商等部门的领导组成。市级社区建设指导机构的基本职责是：负责制定、审核全市社区建设规划和工作计划；研究、制定社区建设的总体要求和政策措施；提出加强和改进社区建设的意见，并督促、检查落实情况。指导机构下设办公室，统一抽调有关部门人员集中办公，负责日常工作。办公室一般设在民政部门，主任、副主任由民政部门主要负责人和分管领导担任。
2、区级社区建设指导委员会
市辖区一级大都设有社区建设指导委员会，它由区委、区政府主要领导牵头，各有关部门负责人和驻区单位代表参加。区级社区建设指导委员会的主要职责是：负责根据市社区建设总体规划，制定本社区建设规划和工作计划；研究、决定社区建设的重大问题和政策、措施；加强对社区建设的指导，推动社区建设的宣传、发动、组织工作；定期分析研究社区建设形势，协调辖区内有关部门和各种社会力量，积极参与社区建设活动；理顺条块关系，充分调动街道办事处开展社区建设工作的积极性；主持开展社区建设示范活动等。同市级一样，区级社区建设指导委员会也是本级民政部门，设有办公室，由民政部门主要领导主持，负责委员会日常工作。
3、街道社区建设工作委员会
街道一级一般设有社区建设工作委员会，由街道办事处党、政主要负责人担任正、副组长，辖区内有关部门、驻区单位、社会中介组织和居民代表参加。街道社区建设工作委员会的主要职责是：负责贯彻落实上级有关社区建设的决定、决议和工作部署；研究、制定街道范围内社区建设规划和工作计划，并付诸实施；发动和组织辖区内各种社会力量积极参与社区建设工作；指导社区居民委员会和社区中介组织开展灵活多样的社区建设活动；综合协调辖区内社区建设工作。
（二）社区自治组织层
1、社区党组织是社区领导核心。他由社区党员大会或社区党员代表大会选举产生，有规定的任期。社区视其党员人数分别 建立党的基层委员会、党的总支部委员会、党的支部委员会或党支部。社区党组织的主要责任是：第一，宣传贯彻执行党的路线、方针、政策，团结和领导广大党员、群众，完成社区所担负的各项任务；第二，领导社区委员会和社区协商议事机构等组织，并支持和保障他们按照各自的章程依法履行职责，独立自主地开展工作；第三，做好社区工作者的教育、培养、考核、和监督工作；第四，抓好党组织建设，对党员进行管理、教育和监督；第五，做好发展党员工作，对要求入党的积极分子进行培养和教育；第六，开展积极有效的社区思想政治工作，加强社区精神文明建设；第七，密切联系群众，团结群众、组织群众，积极反映群众意见和要求，做好群众工作；第八，组织社区内的力量，及时正确处理各种社会矛盾，维护社会治安，保持社会稳定，为社区居民创造良好的生活环境。
社区内各类服务机构、小型民营企业、各种民办非企业单位、物业管理公司的党组织，社区内的离退休党员，下岗超过六个月的职工党员，尚未就业的退转军人、大学毕业生党员等，由社区党组织实行属地管理。党的关系不在社区的党员，要在社区登记并参加社区党组织的活动，积极主动参与社区建设，接受社区党组织的监督，发挥共产党先锋模范作用。社区党组织对他们进行必要的考核。
2、社区成员大会（社区成员代表大会）是社区的决策机构。社区成员大会由全体18岁以上的社区居民或户代表和驻社区单位选派的代表参加。社区成员代表大会由社区居民选举产生的代表和驻社区单位推选的代表组成，设定规定任期。社区居民代表原则上每10至20户居民推选1人，其中楼房区的每个单元至少应推选1人；社区单位代表则由每个驻社区单位推选1人，其总数不得超过全部代表总数的五分之一。社区有成员大会的职权主要包括：第一，选举产生社区居委会，依法罢免、撤换、补选其成员；第二，聘任社区协商议事委员会，依法罢免、撤换、补选其成员；第三，讨论决定本社区的社区建设规划和涉及全体社区成员利益的重大事项；第四，听取并审议社区委员会的工作报告，并就某些具体问题提出批评和质询；第五，制定或修改社区自治章程和居民公约；第六，变更或撤销社区居委会的不适当决定；第七，对社区委员会成员的工作进行民主评议；第八，讨论和答复社区代表的提案等。
3、社区委员会是社区成员大会的办事机构，也是社区的居民委员会。他对社区成员大会负责并报告工作，接受其监督。社区委员会由社区成员大会或成员大会代表选举产生的人员、户籍民警和物业公司负责人组成，拥有规定的任期。社区委员会由主任、副主任和委员3-9人组成，一般每200-300户配备一名成员。作为社区自治管理机构，社区委员会的基本职责是社区成员进行“自我教育、自我管理、自我服务”，管理社区的公共事务和公益事业。
4、社区协商议事委员会是社区的协商议事机构，经社区成员大会选举或聘任产生，主要有社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表以及驻社区代表组成，拥有规定的任期。其职权只要包括：第一，在社区成员大会闭会期间行使议事职能，并受大会委托，代行社区成员大会的部分职权；第二，对社区公共事务和发生的重大问题进行协商讨论，并提出意见和建议，对涉及社区成员切身利益的重大问题，提请社区成员大会讨论决定；第三，审议社区委员会提出的工作报告和财务收支情况报告，并提出修改意见和建议；第四，代表社区成员，协商驻社区的单位和社会各方面的力量参与社区建设；第五，受社区成员大会的委托，监督和评议社区委员会和社区内其他工作机构以及政府各部门的工作，并提出意见和建议等。社区协商议事委员会的工作会议一般每月召开一次，遇到重大问题或三分之一以上委员的提议，可随时召开。
四、强化社区管理理想模式的若干对策
城市社区管理体制的“理想模式”，是指城市社区体系的结构及运作方式所能达到的最完善程度。城市社区作为居民自己的家园，无论是从其本质还是从其发展来看，走向自治应该成为城市社区管理建设的基本方向。尽管政府管理的作用在现代任何国家的社会管理中不可或缺，我们目前提倡的“小政府、大社会”也并不意味着政府放弃社会管理的责任，但是，城市社区最终的母的还是要实现它的自治即由城市社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务。当然，实现城市社区自治，不可能一步到位，它有一个循序渐进的过程。具体来说，这一目标模式的实现途径有：
（一）明晰社区作用。在纵向上要突破“街道”行政区的限制，合理进行分权和放权。由于历史的原因，我国大多数学者将社区的范围等同于街道行政区。这样使社区发展被简单地演绎为加强街道办事处的组织作用和职能。本文认为，今后应该将社区视为更广泛意义上的进行联络和整合的民间组织，应将“街道”行政区与社区区分开，经行政管理事务与社会管理事务区分开来。这就要转变社区管理方式，政府要合理进行分权和放权，即上级政府向下级政府分权，各职能部门向社会放权。这样，不仅社区内的街道办事处和各类职能部门具有更确实的管辖事权，还赋予了社区社会组织更多的权力与影响力，使行政力量与社会力量平衡发展。
（二）发展社区要素的社会性功能。根据我国国情，社区社会性组织的构建包括以下组织的培育：一是议事、决策型组织。这类组织的功能在于调动社区内的各种社会资源，统一规划社区发展与社区服务的方向、内容、资金和行动，协调其他各组织的关系，作为决议并监督规划实施情况。二是咨询、智囊性组织。如社区事务评议会、社区事务咨询协调委员会等，对社区起舆论监督和咨询服务作用。三是有偿服务型组织，包括物业公司、修理服务公司、求助中心等。它们主要是承担政府转移出来的职能，发挥服务与中介作用，不能等同于经营型组织。四是联合经济组织，如企业联合、产学联合、商家联合等。这类组织主要是为了增强社区的经济整体功能和提高社会效益。以上这些组织可由社区决策型组织统一协调管理，其他组织各司其职，各负其责，同时发挥“团队合作”的优势。
（三）健全社区管理法规制度。一要以法律形式确立社区管理委员会等决策组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，特别是要依法规划其与政府行为的边界，否则很容易被行政部门再次变味“腿”。二要通过法规和规章，赋予社区各类执行机构以定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面建立法律制度，使相应的职能机构行使管理、检查、监督、处罚等权力，不再出现过去居委会那种“看得见、摸得着、管不了”的状况。三要对组织内各类组织建制，明晰各组织相互之间的职权范围，特别是要建立对各组织机构工作的内外监督制度，使社区一方面开展工作具有制度保障，另一方面也受到合理的限制与约束。
另外，出台全国性的法律之前，可以先根据各地的特点和发展情况制定一些地方性法规作为起步；也可先由社区在不违背国家法律的前提下，自行制定一些具体的社区管理条例与规章制度，确立居民共同遵守的规范，同时加强执法力度，维护大多数居民的合法利益。
（四）提升社区居民的民主参与意识。社区发展的目标是人的参与和发展。公众参与意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享。要使社区工作从政府管理变为广大居民的自我参与和管理并最终形成社区自治的管理模式，必须切实提高社区居民的民主参与意识和自治意识。要做到这一点，就必须积极拓宽居民参与的渠道和途径，如通过“业主管理委员会”、“社区事务咨询委员会”等机构，让居民表达自己对社区建设的要求和建议，加强对政府政策的支持与合作；通过社区的娱乐设施与文化活动来丰富居民的精神生活，陶冶居民的情操，增进居民之间的交往，提高居民的素质；还可以通过建立社区服务志愿者队伍，加大社区人力资源开发的力度，提升居民的公益精神和奉献精神。
此外，根据我国国情和现代化社会的一般发展经验，应把我国城市社区重建视为我国政治体制改革的一项重要基础工作，并以此为基石推动我国整个社会民主政治的进程。因此，我国城市社区建设不仅要体现民众自治、自助、自为的一面，还要体现党的领导与影响力。具体到我国城市社区可以通过党组织的属地化管理和党员精英的社会感召力来发挥作用，同时可以考虑建立社区与选区实质性的联系，如实行按社区区域人口配额产生人大代表的方法，真正使人大代表能代表社区单位和居民的利益参政议政。
参考文献：
1、《社区矫正导论 》贾宇著 知识产权出版社 2010.2
2、《城市社区管理》范耀登著，中国社会科学出版社
2010.5
3、《城市社区发展调查研究报告》潘欣、冯媛媛主编，中国劳动社会保障出版社2011.1
第三篇：我国特殊教育管理模式
我国特殊教育管理模式:现状、成因及对策分析
一、多部门办学的松散格局 : 我国特殊教育管理现状透析
(一)管理模式，又称体制，指国家机关、企业和事业单位的机构设置和管理权限划分及其相互关系的制度。它既是国家基本政治制度和经济制度的重要体现形式，又服务于国家的根本制度，具有灵活性和多样性的特点。特殊教育管理模式，即指特殊教育的机构设置和管理权限划分及其相互关系的制度。不可否认，特殊教育是国家的事业、政府的行为，而不是单纯的私人和慈善的工作、社会的教育。《中华人民共和国残疾人保障法》第 18 条明确规定 : “各级人民政府应当将残疾人教育作为国家教育事业的组成部分，统一规划，加强领导。”《残疾人教育条例》第 5 条则明确指出 : “国务院教育行政部门主管全国的残疾人教育工作。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的残疾人教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关残疾人工作。”这样，在具体运作中，涉及特殊教育的不仅有国家教育行政部门，而且有民政部门卫生部门、劳动与社会保障部门、中国残疾人联合会及其他社会团体、私人组织，从而形成多部门办学的松散格局。(二)现有特殊教育管理模式的松散格局。1、在教育系统，除了普通学校的随班就读、特教班外，还有特殊学校学前班、幼儿园中的特殊教育班、特殊教育学校、特殊中等专业学校及职业高中和培训中心、高等特殊教育学校、研究中心等各级各类特殊教育机构。2、在民政系统，有社区康复和寄托机构、儿童福利院、特殊学校等特殊教育机构。、在残联系统，有职业培训中心、聋儿康复中心等特殊教育机构。此外，残联系统还资助建立学前和高等特殊教育机构。、在卫生系统，有聋儿康复、肢体康复、言语障碍矫正站、门诊部、中心、医院等。
此外，还有社会力量和民办的特殊教育机构。包括民办的特殊学校和学前教育机构、与国外基金会或友好团体合办的函授盲校等等。显然，这种多部门参与办学的管理模式，一方面，体现了特殊教育“医、助、教”三者合一的特点，另一方面，也有利于调动各方积极性。但是，随着社会的发展与政府职能的转变，其缺陷愈来愈明显。
(三)现有特殊教育管理模式缺陷分析。、从决策高度看，资源分散，不利优化配置与整体规划实施。在农业社会，人们的思想方式是面向过去，重视经验和做法;在工业社会，人们的思想方式是面向现在，重视技术和市场；在知识经济社会，人们的思想必须面向未来，重视目标和战略。百年之计，教育为本。受社会现实的限制，国家用于特殊教育的人、财、物毕竟有限②。分散使用资源，使得原本薄弱的特殊教育更难在教学质量、职业培训、师资建设科研攻关诸环节系统规划并取得突破性的进展。2、从具体运作看，多头负责，不利规范运作与同步发展。尽管教育部在全国特殊教育的培养目标、教学计划、教学评估诸方面都有统一的规定，但各部门的情况不同、工作的侧重点不同、考虑问题的角度不同，这些必然影响特殊教育各环节的标准化运作、衔接、评估与监督。结果，不仅不同层次的教育在同一部门的发展程度不同，而且同一层次的教育在不同部门的发展也是参差不齐。、从发展成因看，部门分割，有碍信息及时、充分、有效的交流、整合与提高。知识经济时代是信息时代，赢得信息就赢得一切。部门分割，必然影响师资、教学、科研的交流、竞争，影响特殊教育的后续发展和总体提高。一方面，好的信息、人才得不到有效交流和充分发挥，另一方面，不好的信息、人才得不到及时纠、正和有效整改。这样，特殊教育就失去了赖以生存、发展的生机与活力。二“医、助、教”三者合一 : 历史与现实成因分析
(一)从特殊教育自身发展看，“医、助、教”三者合一的管理模式是历史形成的。古代，受社会发展阶段和生产力发展水平的限制，残疾儿童被看成是“恶毒的精神”、“祖宗缺德”的表现，其生理上的异常被宣布为“上帝的惩罚”、“老天爷的惩罚”；尤其在欧洲，一些法律规定了从肉体上消灭有各种残疾儿童的条文，著名的思想家亚里士多德也主张“让那个不准养活任何一个残疾儿童的法律生效吧”。因此，那时，残疾儿童连生存的权利都没有保障，更谈不上受教育。当然，在某些地方(如美洲印第安人中)，智力残疾儿童则被认为是神的孩子而得到良好的供养 ③。随着医学等科学的发展，人们得以正确地解释和理解儿童出现缺陷的原因，科学地认识缺陷与儿童发展之间的关系。所以，18、19 世纪的特殊教育多为医生参与和与治疗结合起来。19 世纪末、20 世纪初，一些国家建立了各类残疾教育的研究或师资培训部门。不过，早期的特殊教育学校大多是私立的、非赢利的，创办者也多为医生和神职人员，后发展为教会、慈善组织、医院等各类组织。解放前夕，我国绝大多数学校属于宗教或慈善性质的机构。新中国成立后，国家接管了受外资资助的特殊学校，收回了特殊教育主权;消除宗教对特殊学校的影响，改变特殊教育的慈善救济性质。1951 年 10 月政务院颁发《关于改革学制的决定》，规定“各级人民政府并应设立聋哑、盲目等特种学校，对生理有缺陷的儿童、青年和成人施以教育”。这样，特殊教育作为人民教育事业的一个组成部分，被纳入新中国教育体系之中。国家教育部设立了主管全国特殊教育工作的专门机构。(二)从传统政府管理体制看，与计划经济体制相适应，我国实行“大政府、小社会”的管理模式。它的最大特征在于 : 政府管了所有的事情，包括该管的、不该管的、管得了的、管不了的；管得很死、很深 － 一管到底；所用的指令性行政干预手段也很“死”。这样，导致的结果是 :1、微观上的盲目干预弱化、影响了政府的宏观调控能力。不仅不该管的乱管，而且该管的管不好。其中，以决策、规划上的失误最为严重。2、职能上的错位、不科学的管理手段造就不民主的作风、官僚习气及僵硬的行政体制。“屋里拍脑袋，会上拍胸脯，会后拍屁股”与“门难进，脸难看，事难办 ” 这两句话正是对那种不科学、不负责任的领导决策方式及其官僚作风的准确写照。3、职能上的越位、错位同样弱化、虚化、损害社会的自我调节功能。过多的行政干预、不民主的领导作风及民主渠道的不畅通使老百姓养成了服从、观望、依赖的社会习惯，同时阻碍了各种社会自治组织的建设与完善，社会失去了自我调节的能力，政府与市场、国家与社会的互补作用与良性运作也就无从谈起。从某种意义上看，我国现行特殊教育管理模式正是这种“超能”、僵硬的行政管理体制的反映。
(三)从转型期政府行为特征看，传统计划体制下那种僵硬的行政体制并没有因经济体制的先行突破而相应取得质的变化，政府并未真正实现“三个”(工作职能、工作方式、工作作风)转变。同时，社会利益分层格局的形成、社区建设与 NGO(非政府组织)的参与；全球化的冲击与应对； WTO 的加入与运作；这些又给政府各行政部门管理改革(包括教育管理改革)带来新的要求与挑战。
三、美国和俄罗斯 : 两种典型特殊教育管理模式分析
目前，就世界范围的特殊教育看，各国一般依据本国的条件、特点，采取相应的管理制度及教育体制。一些国家有法律规定的特殊教育机构体系；有的地方，这类机构的建立或解散由地方行政当局自行决定；有的地方仅有小学水平的特殊教育机构，无所谓体系；有的地方根据某一类原则或学者的建议正在形成着体系。美国比较特殊教育专家马祖苗克(Kas Mazurek)和温泽尔(Margret A.Winzer)收集了 28 个国家和地区的材料，依据教育的范围、层次、水平、方式等因素把它们分成 5 类 : 有限的特殊教育、形成中的特殊教育、隔离式的特殊教育、接近融合式的特殊教育和融合式的特殊教育。其中，比较典型的有美国与俄罗斯两种模式。
(一)美国模式的主要特点。、地方分权管理制度。州负主要责任，地方承担具体责任，联邦具有广泛影响—主要
通过教育立法和有关条例、联邦拨款和各种信息渠道(包括讲座、调查报告、科研成果、总统文件等)来实现。、完备、适时的法律体系。美国特殊教育立法一般通过财政拨款来决定其发展方向和内容，并随时间的变动经常进行修订和补充；联邦和地方的特教法规很多，一切工作均以法律或法规为依据。比如，在法案中确定了“最少受限制环境”(Least Restrictive Environment)的教育安置方式，制订了个别化教育计划(简称 IEP)、个别化家庭服务计划(简称 IFSP)、个别化过渡计划(简称 ITP)等一系列措施，使残疾人在身体的社会的和教学的各个方面“回归主流”
(Mainstreaming)，实现“正常化”(Normalization)、“一体化”(Integration)；同时，将特殊教育的起止时间和内容向上下延伸，使特殊教育的发展高新化、永续化。3、运作规范、民主、公开，注重专家、家长及相关组织的参与、咨询与监督作用。在 PL94-142 公法中，提出为特殊教育的研究及示范方案成立专家研讨小组，规定家长在评定、诊断和制定个别教育计划中的权利，指出州按规定成立的残疾儿童教育顾问委员会(State Advis oryPanel)中的成员必须包括残疾者、残疾儿童教师、残疾儿童家长等各方代表；在 PL99 一 457 公法中，指出州按规定成立的全州机构间协调委员会中的成员必须至少有 3 名残疾婴幼儿的家长、至少 3 名公立或私立早期干预机构的代表、至少 1 名州议会代表、至少 1 名特教师资培训者的代表以及其他有关的代表。显然，这种地方分权制民主管理有利于调动当地居民的积极性和对特教的关心，有利于因地制宜兴办教育。但是，各地经济差异、制度纷杂，出现教育发展不平衡现象；在民族地区的特殊教育，还存在教师不稳定、种族隔离等问题。(二)俄罗斯模式的主要特点。．中央集权管理制度。俄罗斯联邦政府 1993 年决定的《俄罗斯联邦教育部章程》中明确规定了教育部的职责。、多部门分工、协作。教育部门侧重领导和管理幼儿园和学校，重点是教育教学机构；卫生部门领导和管理有较大成分医疗、诊断、疗养性质工作的机构，这里同时也进行教育工作；社会保障部门偏重于有社会救助性质的孤儿和重残儿童的教育工作。、强调缺陷补偿(Handicap Compensation)和劳动教育管理。主张设立特殊教育机构以更多地满足某一类儿童的特殊需要。因此，在实践中，充分利用了专家委员会和科学院的究机构。这是俄罗斯不同于美国的特点。
四、对策分析
显然，在管理模式上，我国更多地受前苏联(俄罗斯)的影响。那么，在特殊教育国际化与民族化进一步发展和结合的今天，如何依据我国的国情和特教的需要真正构筑一个统一、高效、规范、有序、灵活、开放的良性运作管理体制呢 ?(一)在战略规划高度上，强化政府行为，增强政府对特殊教育的宏观调控能力。显然，市场体系和社会团体的干预并没有削弱政府的作用。相反，不断扩大的压力使政府的管理(服务)活动越来越多，尤其在公益领域，政府起着不可替代的重要作用。特殊教育是残疾人得以生存、发展的根基。政府的责任，除了多方面的特别扶持外，主要在于制定与实施规划，使特殊教育的发展高新化、永续化，并真正建立学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育及终身学习的教育体系。这方面，可以借鉴、参考美国的经验与作法。
(二)在战略实施方面，突出教育部门的主管功能，集中整合、统一管理。1982 年，联合国第 37 届大会通过的《关于残疾人的世界行动纲领》规定，对跨部门、多学科的残疾人事务，不能局限于一个部门，应在总体范围内处理。这里，问题的关键在于 :1、我国实行“以普通学校附设特教班和随班就读为主体，以特殊教育学校为骨干”的办学模式。因此，保证教育教学质量、发挥普通教育优势成了特殊教育发展的关键。2 特殊教育的“前倾后延”现象要求对政府投入及各种社会资源集中优化整合，以真正提高特教水平与办学层次。以教育部门为主，更有利于发挥整体示范效应、有利于“特教特办”。3、教育部门必须加强自身建设、转变工作职能，做好统筹、协调、服务工作，提高管理效率。
(三)在运作机制方面，在现有的“公办”为主的特殊教育领域引入竞争、责任机制，发展和培育多元化的办学模式 ④。1、倡导通过项目的形式获取、配置和有效利用各种社会资源，并对项目管理整个过程(包括项目申请、启动计划、组织实施、控制管理、整体评估等环节)予以规范化、透明化、责任化。2、从观念、舆论、政策、法律上鼓励民营特殊教育学校的发展，给社会办学留下发展的空间。刚刚出台的《民办教育促进法》就明确规定，保护办学者合理的收益。3、确立优师优教、优教优酬的竞争机制。建立一支富有爱心、高素质、稳定的特教师资队伍是发展特殊教育事业的基石与保障。这里，引入竞争、激励与责任机制，确立优师优教、优教优酬的管理制度是吸引、留住更多更好的人才终生从事特殊教育工作的根本途径。注释：
①《中华人民共和国残疾人保障法立法报告书》，北京 : 华夏出版社，1991 年版，第 298 页。
②据 2003 年 7 月 24 日 《参考消息》(第 5 版)报道，在我国，除香港、澳门、台湾外，学龄残疾儿童接受特殊教育的百分比是 4.53%。
③ 吕千飞 : 《世界教育概览》，北京 : 知识出版社，198。年版，第 127 页。
④ 多元化办学并非多部门办学。它强调发挥各种公民社会力量，包括境外力量。—笔者加。
参考文献： 朴永馨 : 《特殊教育》.吉林教育出版社，2000.2(法)夏尔·德巴什 : 《行政行为》.上海译文出版社，2000.3(美)戴维.奥斯本.特德.盖布勒 : 《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》.上海译文出版社，1996.4 吴中仑 : 《当今美国教育概览》.河南教育出版社，1994 · 5 高凤仪 : 《当今俄罗斯教育概览》.河南教育出版社，1994.6(法)卢梭 : 《爱弥儿》.人民出版社，1978.
第四篇：对我国社区矫正组织管理模式的思考
对我国社区矫正组织管理模式的思考 由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布的《关于开展社区矫正工作试点的通知》(以下简称《通知》)确立的组织管理模式是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。《通知》事实上确认了公安机关是“执法主体”，司法行政机关是“工作主体”。并希望通过一段时间的试点，逐步过渡到完全由司法行政机关(具体通过司法所)承担对社区矫正的管理。
一、社区矫正组织管理模式的冲突与弊端
(一)法律与《通知》规定的冲突
我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定的非监禁刑(社区矫正)执行的组织管理的归属是公安机关，与“两院两部”联合下发的(通知)以及《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定存在着对立与冲突。
对于社区矫正对象中的管制、假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利的执行主体，我国《刑法》、《刑事诉讼法)都做出了明确规定，且规定一致。我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定：管制、剥夺政治权利罪犯的执行主体是公安机关，对于假释的罪犯，由公安机关予以监督。《刑事诉讼法》还规定，对暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。但《刑法》与《刑事诉讼法》在缓刑考察机关的规定上略有区别。我国《刑法》第76条规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。而《刑事诉讼法》第217条规定，“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”。两个刑事法律规定的区别性体现在：一个是“直接管理”，所在单位或者基层组织予以配合，另一个是“间接管理”，所在单位或者基层组织予以考察。但两者管理主体的最终归属仍然是公安机关。我国《刑法》、《刑事诉讼法》虽然对管理的主体作了明确的规定，但对管理的内容规定是粗疏的，使得这种管理流于形式。
《通知》对管理主体的规定是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作”，“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理”。显然，《通知》规定的组织管理模式是司法行政机关为主导，公安机关由过去唯一的管理主体转为“配合”的辅助地位。由司法部颁布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法)则规定：“省(自治区、直辖市)、市(地、州)和县(市、区)司法行政机关应当设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调相关部门解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况。乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正。”再次确认了街道、乡镇司法所具体管理的主体地位。
一项法律制度能否成功施行，有赖于其本身规范的确定性和统一性。就确定性而言，各部门的管理职责必须明确完整；就统一性而言，体现为法律部门之间、上下位法律之间的协调一致，以确定性和统一性保证制度的施行。
(二)“双主体”管理模式在实践中的弊端
目前试点中组织管理模式存在一些困难和问题，若不能及时有效地解决，会越来越成为社区矫正工作深入开展的“瓶颈”。这些困难与问题主要体现在：司法所工作人员力量不足。司法所是社区矫正的“工作主体”，目前不少地方还存在一人所、两人所。司法所除承担社区矫正工作外，还承担着人民调解、刑释解教人员安置帮教、普法宣传等职能，人手不足问题较为突出。同时，一些司法所管理体制不顺，不少工作人员是事业编制，他们不仅身兼数职，而且有的主要精力是从事基层党委、政府安排的其他工作，人员的流动性较大。这对于专业性、程序性、执法性较强的社区矫正而言，无疑有较大的影响。影响职能部门间的协作配合。社区矫正工作需要政法部门间的协作配合，但实际工作中，职能部门间的协作配合还存在以下问题：
(1)公安派出所与司法所配合不力。基层工作人员普遍反映，当司法所提出请派出所对屡次不服监管教育甚至对抗的社区服刑人员实行训诫、警告、行政拘留等惩罚措施时，有的派出所不够重视，常以工作忙、人手少等理由消极应付，或认为社区服刑人员已经交给司法所监管，与自己没有关系了，不再履行职责。由于司法所没有执法权限，致使一些监管措施、惩罚制度很难发挥应有的作用，影响了刑罚执行的强制性与严肃性。
(2)法院、监狱和看守所对“双主体”的衔接易产生疏漏。通过调研发现，法院、监狱、公安看守所送达法律文书及相关材料时，存在法律文书不齐全、送达不及时、漏送达等问题，甚至没仔细核对罪犯的真实姓名、经常居住地等基本情况而出现错送达。一些法院对未羁押的罪犯判处管制、宣告缓刑或决定暂予监外执行时，一些监狱、公安看守所释放假释犯或暂予监外执行犯时，仅告知罪犯应按时到居住地的派出所报到，而没有明确告知还应到司法所报到及不按时报到的法律后果。有的看守所将法律文书只送达公安机关，不送达司法行政机关，导致司法行政机关很难掌握罪犯的情况，一旦出现法律文书送达不及时、漏送达等情况时，极易发生脱管、漏管现象。另外，有的法院审判后没有采取适当方式通知罪犯执行地的县级司法行政机关做好接收准备工作，实践表明，”双主体”的管理模式带来了执法机关地位不明、职责不清、衔接不畅、效率不高等问题。并导致了多头指挥、多头检查、多头交办任务、多头要数据材料的现象，给试点单位带来工作中的杂乱和不便。这种多元管理格局会导致宝贵的行刑资源浪费，不利于对刑罚执行工作的归口管理和法律监督，容易发生脱节现象。尽管“双主体”管理存在弊端，但是“双主体”的管理模式也有其合理性的一面。因为在试点阶段，尚不能体现司法所等独立承担执法的任务。就现实而言，由于司法所编制所限和力量不足，不得不借助外力来开展社区矫正工作。2004年1月，上海成立了新航社区服务总站(社团组织)，政府以购买服务的形式让社会工作者参与和协助司法行政机关做好社区服刑人员和刑释解教人员的教育转化、帮困解难、生活指导等辅助性工作，但实际上他们承担了社区矫正的大部分工作，诸如个别教育、集中教育、落实思想汇报、组织安排公益劳动和心理矫正等。但是社会工作者是以助人自助的理念开展工作，其本身没有也不应有执法管理的权限。①如果以社会工作者为主导开展社区矫正，势必将社区矫正引人重帮困解难，轻监管惩罚的路径。2007年上海市检察机关在监外执行专项检查活动中。发现脱管漏管的监外执行罪犯823人；2009年，又检查发现脱管漏管的监外执行罪犯256人。虽然2009年比2007年有较大进步，但数字表明对社区矫正仍然有严格管理的必要性。
2009年，中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，针对“一是因为交付执行环节部门间工作不衔接，造成漏管；二是一些地方对监外执行罪犯的管理措施落实不到位，造成脱管；三是交付执行、监管管理等环节的一些问题在法律和制度上规定缺失或规定不明确，导致实践中责任不清，执行工作不到位”的问题②，特别强调和强化了公安机关在社区矫正管理中的职能。③该《意见》在一定程度上反映了在社区矫正试点中，司法所管理不力的问题。
那么，司法所管理不力，是否可以考虑仍然由公安机关来管理呢?一些学者认可这样的观点，理由是：公安机关具有长期监管非监禁刑的经验，公安机关负责社区矫正可以避免与现行法律法规的冲突；当前，社区警务已经成为世界各国警务改革的基本方向。其“打防结合、预防为主”的犯罪控制理念和“专群结合”的工作方针同社区矫正的追求不谋而合；公安机关管理更具法律的权威性。
笔者认为不妥。公安机关行使侦查逮捕权，同时又行使社区刑罚执行权，不符合刑罚权力的合理分工和制衡的原则。现在，社会各种矛盾丛生，犯罪率持续攀升，维护社会治安秩序，预防、制止和侦查违法犯罪的任务不堪重负⑤，但我国《刑法》将非监禁刑罚执行权赋予了公安机关，因此，公安机关不得不在维护社会治安秩序和打击现行犯罪的长期疲惫中，抽出少量的精力行使职责，使得管理流于形式。而且，在公安机关内部也一直没有设立专门负责缓刑、假释、管制的工作机制，监管人员不固定、工作缺乏连续性、岗位责任不明确，不利于社区矫正的健康发展。但是司法所在社区矫正试点中作为“工作主体”又无执法权，但凡涉及社区服刑人员的迁居、外出、收监执行、突发事件等均要向公安机关通报，由公安机关做决定。造成社区服刑人员对司法所作为管理、监督机构缺乏认同感，而作为“执法主体”的公安机关，却不负责具体工作。其结果是造成了工作的复杂化，职责交叉，衔接不力。
二、组织管理模式的局限与重构
(一)现有组织管理模式的局限性
笔者认为：“两院两部”在《通知》中确立的“双主体”的组织管理模式存在着明显的局限性。主要表现为三点：
一是该模式属过渡性的模式，不适合长期使用。过去由公安机关派出所承担对社区服刑人员的管理，由于公安派出所工作繁忙，实际上疏忽了对此项工作的认真管理。从权力制约原则出发，基层公安部门也不适合承担对社区矫正的管理。但试点模式仍然明确公安机关作为执法主体，并让司法行政机关的司法所承担具体管理工作，而司法所本身有多项繁重的工作，本身并不具有执法的性质。因此，两家管理不利于提高工作效率，容易引起扯皮、推诿、衔接上的漏洞，责权不明，这种非专业化的机构和人员进行管理，不符合现代的专业化管理的基本要求。试点的决策者也可能考虑先由两家管理，经过一段时间的摸索，再转为一家管理。但实际上完全可以进行一步到位的试点。在确立了专门的管理机构和工作人员后进行试点，在试点开始时可能制度不够健全，管理不一定到位，可由公安机关积极配合，经过一段时间的改进和完善，逐步形成独立的执法管理模式。令人遗憾的是，在2009年我国社区矫正的试行推向全国，仍然沿用这种2003年试点时的过渡性模式，许多在试点初期所产生的问题没能妥善解决又将带到面上。
二是这一模式是基于“在现有法律框架下运作”的指导思想下确立的模式，与党中央提出的改革创新的理念不符。具体表现为，我国《刑法》规定了对社区服刑人员的管理主体是公安机关，因此，在“两院两部”的《通知》中，仍然保留公安机关作为执法主体，而司法行政机关是作为工作主体。似乎这样可避免与《刑法》的规定不一致。但问题在于随着我国社区矫正的试点和推进，需要对非监禁刑罚执行的“法律框架”进行突破和修正。
我国目前的“法律框架”存在着与“社区矫正”试点的理念存在不适应的问题。事实上，在“两院两部”的<通知》中让“司法行政部门参与社区矫正的管理”的规定已经突破了现行的法律框架。为了给这种突破有一个“不突破现行法律框架”的解释，于是出现了所谓的“公安机关是执行主体，司法所是“工作主体”的文字游戏。因为让街道、乡镇司法所承担社区矫正的日常管理工作，本身就是“执法”。
笔者认为，既然社区矫正是我国刑罚制度改革的试点，就应该允许对现行法律包括组织管理的框架有所突破，否则，怎能体现出刑罚制度的改革和创新?因此，社区矫正的组织管理模式不应在现有的、已经过时的法律框架下运作，而应根据我国的国情，实事求是地开展具有突破性的试点。
如何突破现行法律框架的限制?这里需要根据科学发展观的原则。按照科学的方法进行试点。具体说来，在全国确定试点模式前要进行充分的论证，并确定多种选择方案，目前“两院两部”确定的派出所和司法所作为社区矫正执行主体的模式可以作为一种选择，但这并不是唯一的选择；第二种模式是设立专门的社区矫正管理机关(不包括公安机关)，”’经过几年的社区矫正试点实践，越来越多的学者和实际工作者认为后一种模式有利于进行专业化管理、职责明确，也有利于提高效率。既然如此，也迫切需要对此进行试点。
三是试点模式的确立忽视了地方的差异。社区矫正的特点是需要利用社区的资源对社区服刑人员进行监管和改造。我国东部沿海地区与中西部地区在资源方面存在着较大的差异，在经济发展和文化方面也存在着一定的差异。因此，在全国范围内设定一个单一的、过渡式的模式进行试点，难免会给一些地区造成削足适履的尴尬局面。因此，社区矫正试点应在确立基本原则的前提下，允许各地有一定的自主选择的余地。允许出现略有不同的适合本地特点的组织管理模式。在经过若干年的试点之后，试点的组织管理部门需要对试点模式进行评估和可行性论证，分析利弊，逐步形成适合国情的社区矫正组织管理模式，同时也允许有一定的地区差异。
令人遗憾的是，在这些局限性问题尚未解决的背景下，2009年两院两部又通过《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的行政命令，将不成熟的社区矫正组织管理模式向全国推行。不难预见，我国第一批、第二批试点省、自治区、直辖市的组织管理体制中出现的问题和困难势必重复出现在新的试点省、自治区、直辖市。
(二)未来组织管理模式的重构
作为社区矫正组织管理模式，需要在试点实践的基础上进行优化选择。选择的前提是有利于对社区服刑人员的监管、矫治和帮扶，有利于他们成为自食其力的守法公民，有利于降低刑罚成本。通过研究和比较，笔者倾向于建立与现有模式不同的管理模式。即建立独立于公安机关和司法所的社区矫正组织管理模式。目前的管理模式无论是司法所还是派出所都属兼管性质，不利于社区矫正向专业化、职业化方向的发展(专业化是指该机构专司社区矫正的管理而不负责其他工作，职业化是指未来的矫正官拥有与政法部门公务员一样的选拔要求和职业身份)。具体说来，在司法行政机关内部建立专门的与司法所分离的社区矫正机构和专职的社区矫正官队伍。
在司法行政机关内部建立社区矫正机构的理由是：监禁刑和非监禁刑的执行都要遵循统一的刑事法律制度开展，这种目标价值的一致性要求刑罚执行活动要由性质相同或相似的国家职能机关在同一系统下负责执行，矫正机构与监狱管理机关同屑司法行政系统，能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接，从而有利于整合相关资源和提高工作效率。虽然监禁刑与非监禁刑的执行有所不同，但行刑的目的和在手段上的运用有许多共同之处。如对服刑人的风险评估、需要评估，对服刑人的分级管理、分类改造，积极创造条件有利于服刑人员回归社会等。从发展的趋势来看，今后将会有大量的监狱押犯通过假释的形式提前出狱。这就意味着监狱工作将要更大限度地向社区延伸，社区矫正也需要更多地向监狱延伸，如社区矫正工作者需要做假释前的报告，在服刑人入狱后不久就要帮助其做假释的计划和准备。另外，在社区矫正中重新犯罪的服刑人员和违反监管规定情节严重的，其非监禁刑将被撤销而收监。总之，社区矫正机构设在司法行政机关，有利于监狱管理和社区矫正相互衔接，有机结合，以便资源共享、优势互补。
社区矫正机构与司法所分离出来的理由是：目前司法所任务繁重(已有人民调解、法律宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访、综合服务窗口，政府随时交办的保持社会稳定等非刑事执法任务)、工作人员素质与执法要求有距离、流动性大，难以保证队伍的稳定性和专业化。不太适合同时承担执法与非执法的任务。有观点认为，可以通过社区矫正立法或人大授权等形式赋予司法所执法地位及其工作人员刑罚执行的职能。这一观点也代表了试点省市司法行政机关的普遍要求。但问题在于：如果赋予司法所刑事执法机关的地位，那么，司法所的其他的非刑罚执行的多项任务由谁来承担?如果司法所同时承担刑罚执行和非刑罚执行的任务，始终面临着由服务者、教育者向管理者、监督者的频繁转换，势必造成管理任务在性质上的混淆，例如，作为刑事执法机关来从事大量的人民调解工作显然是不适当的，也无法在公众面前树立起统一的刑罚执行的角色。
在构建独立的矫正机构的同时，需要组建一支高素质的社区矫正官队伍。具体操作如下：第一，选调、吸纳现在从事社区矫正的工作人员。从全国来看，社区矫正工作的实际管理者来自三个方面：一是监狱、劳教等政法系统的干警；二是司法所的干部；三是招聘的社会工作者和社区矫正工作人员。在目前专业人员缺乏的情况下，可通过考核，将以上三类人员中的优秀者纳人社区矫正官队伍中来。
第二，设立社区矫正官的准人标准。将社区矫正官纳入国家公务员系列。对进入该系列的人员除了要有相应的学历、专业外，还要有其他的资格要求。今后的社区矫正官需要有一定的学历和专业背景，如刑事执法、犯罪学、社会学、心理学、教育学、精神病学等，以较好完成监管、矫治和帮扶的任务。2001年修订的《法官法》、《检察官法》确定了法官、检察官与律师一起通过国家统一司法考试才能获得从业的基本资格，为建立社区矫正官制度的资格准入提供了思路。可对社区矫正官进行专门的认证资格考试，制定规范的准人标准，以提高矫正官队伍的整体素质。在目前社区矫正工作者急需的情况下，可以先从相关专业的毕业生中通过考试进行选拔，通过培训上岗。随着社区矫正工作的发展，逐步提高进入队伍的门槛。
第三，认真体现按劳分配原则。目前从社会招聘的司法社工及相关工作人员与司法所公务员和从政法部门抽调的干警的收入差距悬殊。由于同工不同酬，使得一些社区矫正工作人员的积极性难以调动，一旦有更高待遇的工作岗位随即跳槽，造成了矫正队伍的流动性大，影响了工作的效果。这些情况表明：要做好社区矫正工作，必须认真考虑和设定合理的工资标准。并注意将工作效果与学历结合起来考虑。如有的工作者学历不高，但经验丰富，工作投入，取得了显著成绩；也有人虽然有较高学历，但缺乏工作经验。成效并不明显。因此，在分配时不能顾此失彼，在确定其待遇时，至少应考虑以下因素：(1)承担的工作量。根据按劳分配的原则设定其待遇。(2)试点区域内不同地区之间的平衡。相同的工作性质和相同的工作强度应获得大体相同的待遇。
第四，恰当利用社会力量和志愿人员。犯罪的预防、治理是一项社会系统工程，仅仅依靠专门的社区矫正官是不够的，也难以完成监督改造的任务。因此，要充分利用社区资源，鼓励社会力量和志愿者的加入。
参考文献：
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[4]韩玉胜，贾学胜。社区矫正制度若干问题研究[J]，中国监狱学刊，2004，(5)：109—11，储槐植，汪永乐，论刑事执行主体的合理配置[J]，犯罪与改造研究，2000，(10)，
第五篇：我国高新技术产业开发区管理模式比较研究
我国高新技术产业开发区管理模式比较研究
代帆
在当代，发展高新科学技术，带动经济增长的一个重要途径是建立“科技工业园区（science park）”，我国称为“高新技术产业开发区（Hi-Tech Industry Deviopment zone）”（以下简称“高新区”）,即在一国或地区内划出一块区域，提供多方面的优惠待遇，立足于高新技术之上，吸引外国企业投资，并集中一批高级技术人员和科学研究工作者，实行科研、生产和教育三位一体，从事研制及其成果推广应用，服务于本国或本地区工业现代化以及为开拓国际市场的需要而设置的产业基础。我国在1998年创办第一家高新区--北京中关村新技术开发试验区。十多年来,我国已先后成立５２个国家级高新区以及大批省级及省以下高新区，开始进入规模发展阶段，对整个国民经济和地方经济的发展产生了积极的影响，在管理模式的建设上各具特色，但与国外高新区相比，差距较大，这种差距不仅体现在高新区本身的科技及经济实力上，也体现在对开发区的管理上，以下逐一进行阐述。
1、管理模式现状
我国高新区的管理模式主要有政府主导、企业主导和政企合一三种类型。
１．1 政府主导型
该模式是我国大多数开发区选用的管理体制，有如下几个特征：
１．在这种模式下，一般成立以省市领导组成的领导小组负责高新区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手区内具体事务，让高新区有个宽松的管理环境。然后成立开发区管理委员会作为所在地市政府的派出机构，在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产发展、人事劳资、审批入城户口等。２.在机构设置上，设工委（或党委）与管委会两套班子合署办公,下设直属机构和市属分支机构（主要是税收、公安、工商），实行“一栋楼办公，一个窗口对外，一个图章管到底”的责权配套、高效运转的管理体制。３．为适应市场经济体制的需求，开发区对企业实行间接的法制化管理，主要是健全社会化服务体系，引进一些事业性、中介性机构，为企业提供各种社会化服务，克服企业办社会的弊端。由于管委会拥有的管理权限，实行的财政体制和政企关系不同，这种模式又有不同的具体形式，主要可分为三种类型。其一为政府派出机构型，以武汉为典型。即开发区行使部分管理权限，尚不能作为一个相对独立的行政区域来行使权力，有关社会管理方面的职能主要由所在行政区承担。主要原因可能在于开发区所处地理位置复杂，如
武汉的东湖高新区跨越洪山、武昌、江夏三区，对区域内高新技术产业进行管理，部分基础设施和配套设施的建设由所处区承担，所以若参照一级行政区域成立完整对口的机构，则势必造成机构臃肿，也没有这个必要。但这样也存在弊端，即高新区在权限上不可避免地与所跨区域的政府发生双重领导的矛盾。其二为与所在行政区合一型，如北京中关村、青岛高科技工业园。在这种管理模式下，实行一套机构、两块牌子，既有区一级政府机构设置，作为一个完整的行政区域而存在，同时又是对高新区进行管理的工委和管委会班子，实行园区合一的管理体制。既承担开发区的开发建设任务，又承担区政府行政管理和社会职能，使其不同于一般的开发区，也不同于一般的行政区。这里却存在一个矛盾，如果既有所在行政区一级政府，又有开发区机构设置，则势必造成机构的臃肿和膨胀，给开发区管委会增加了许多社会管理职能，分散管委会发展高技术产业的人力、财力、物力，不利于行政机构精干高效的运转，又不利于高新区实行统一规划和协调发展，使高新区的发展目标偏移，削弱了管委会市级综合管理权限，使管委会的体制模式、管理方式走样，不利于在高新区建立现代化的行政管理体制。如果开发区仅以区域内高新技术产业为管理对象，这样是避免了前面谈及的缺陷，但高新技术产业除了在资格认定、工商登记、征税等必要的行政和经济管理环节享受新的政策规定之外，其余大量的技术创新和经济活动还要受传统计划体制的制约，因此新旧体制的矛盾碰撞在企业发展过程中不可避免。这是一个值得认真探讨的问题。其三为独立行政区型，如苏州高新区，既是国家级高新技术产业开发区，又是苏州市的新城区，包括四个功能区，同时下辖一个镇和一个街道。其管理机构为新区管理委员会，下设十八个直属机构，全面负责新区的管理和建设，行使完整的一级政府权力。其发展机构为新区经济发展集团总公司，成员企业包括全资、控股、参股三类，投资领域涉及高新技术、金融、服务、建筑、交通运输等许多方面。总公司又联合其它公司成立了新区高新技术产业股份有限公司。在这里，也许我们可以看到未来中国城市发展和新兴政府的雏形：科学的城市规划，明确的政府职能及相应的机构设置以及合理的政府-企业关系、政府-社会关系。总体而言，管委会职权较大，综合管理职能较全的管理体制，有利于在开发区创建起步阶段的发展，有利于协调开发区发展中各种关系，提高办事效率。相反，管委会职权较小，管理职能不全，使开发区发展中许多问题难以协调，不利于高新区的发展。
1.2政企合一型
该类型是开发区管委会与建设发展总公司实行两块牌子，一套人马，主要职能机构合署办公，既具有行政职能又具有经济职能，管委会行使市级管理权限，负责对高技术区实行统一领导，如南京浦江高新区、西安高新区。这是一种较有争议的管理模式。提倡“政企合一”者认为这样简化了关系，少去了一些繁琐的协调工作；而赞同“政企分开”者则认为“政企分开”可以割断企业对政府的依赖，增强企业提高经营效益的积极性，避免企业吃政府的大锅饭，加重政府负担。在西安高新区，开发总公司下属四大直属公司和一个控股的股份有限公司，均为独立法人资格的企业。其中业务独立的三个公司均按照独立企业的方式运营，完全做到了政企分开。建设开发公司因更多是承担区内的市政、社会公用设施的建设任务，其经营策略在总体上还需服从高新区招商引资和经济社会发展的大局，因此不能完全推向市场；管理服务公司承担社会化服务业，但为了优化投资环境，在其发展早期应予以支持。总体而言，西安高新区在政企关系方面的处理是比较合理科学的，所以对这种管理模式应客观评价。在总公司创建初期，这种模式有利于总公司的快速起步和全面发展，但政企合一也可能导致总公司发展动力不足及过多依赖于管委会的行政职能等问题，由此造成总公司市场压力不大，自我发展能力不强，不能迅速适应市场经济的要求和建立现代企业制度。实践证明，开发区总公司在创建起步阶段，政企合一利大于弊，但随着总公司的发展政企分开就成为必然。
1.3 企业主导型
该种类型的高新区主要以园区的建设开发总公司来管理，在沿海开放城市的高新区大多采用这一模式，如早期的深圳科技工业园区、上海张江高科技园区由高科技园区总公司进行管理，负责园区的规划、建设及招商引资。总公司成立张江高新技术发展促进中心，此为一全资服务性机构，主要通过国家的政策，提供包括场地、资金、开发条件、信息、人才交流指导性管理等在内的综合服务，为持有高技术成果的创业者创造局部优化环境，达到扶持高技术企业发展，促进科技成果转化的目的。公司还通过募集设立方式组建了上海张江高科技园区开发股份有限公司，通过股份制改造，促进园区的开发建设、由此我们可以看出这种模式有利于集团公司的发展有利于运用经济杠杆进行高新区的开发，但弊端也正由此而产生。由于开发区没有行政管理机构，在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面没有行政职能，行政协调能力不强，使开发区在发展过程中受到多方面限制而要克服这种弊端，授予总公司部分行政职能是必需的。同时总公司的发展本身也需要政府部门的支持，在张江，国家科委、卫生部、国家医药管理局和上海市政府与园区共建了“国家上海生物医药科技产业基地”，加快了园区生物医药科技产业的发展；为提高园区决策现代化、科学化水平，由学术界人士和上海地区有关政府部门领导、企业家、金融家组成“园区顾问委员会”、“专家咨询委员会”。所以无论哪一种管理模式，政府部门的参与和支持是必不可少的．
２ 管理模式的缺陷
2.1 开发区及管委会的法律地位不明确
在现行普遍的管理模式下，开发区管委会作为市政府的派出机构，且多数享受市一级经济管理权限，但是这种权力下放是没有法律地位的，某些授权与我国现行的行政管理体制存在制度和体制上的磨擦。其一，开发区管委会的市级管理职能与我国现行的某些专项法规如土地法、规划法等还存在一定的矛盾。其二，管委会作为市政府的派出机构，并没有明确的法律地位和身份。国家和地方政府赋予开发区的扶持政策和管委会的现行管理职权及运行机制还没有以法规的形式确定下来，不能适应开发区的发展，也不能适应社会主义市场经济的要求，所以如何形成按市场经济运行的高效快捷的管理运行机制，又具有明确的法律和合适到位的政府职能，而非行政区域的高新区管理机构和管理体制，就构成了我国高新区管理体制改革和发展的一对基本矛盾。
2.2 管委会的领导体制不健全
目前大多数开发区都设立了由市委和市政府主要领导挂帅的领导小组，成立初衷是协调管委会同市直有关部门之间的关系，并对开发区重大问题进行决策，但从运行情况看，小组很少
或没有开展实质性工作，不能及时了解和解决开发区建设和发展中面临的体制、管理、资金项目等重大问题，成了名不副实的“领导”。另一方面表现为“多头领导”，即开发区分别由多个市领导分管开发区的科技、规划、土地等不同的任务，造成管委会向市委、市政府汇报工作的不便，也不利于市委市政府加强对开发区的领导。而这种矛盾的产生，归根到底源于处于中枢环节的协调小组-领导小组工作没有落到实处，所以方案之一是改革领导小组的工作方式和活动程序；方案之二是进一步抛弃“多头领导”产生的前提，即重新分配权力，合理划分管委会和市委、市政府的权限从而确定科学的工作程序。
2.3管委会的管理权限没有落实
“封闭式管理，开放式运行”是理顺开发区管理体制，完善运行机制的一个重要标志，否则就“特”不起来，不能实行超常规的发展。所谓“封闭式管理”，就是如果开发区管委会作为市政府的派出机构，代表政府在辖区内统一行使经济和行政管理权限；市直各部门对开发区的工作不插手、不干预，由开发区自己管理自己；开发区内预算内收入全部留给开发区使用（按分税制要求该上交的除外）。而目前许多开发区并没有真正实行“封闭式”管理，市直有关部门将一些必要的行政管理权限，特别是规划、建设、土地、工商等方面的权力（主要是一些有利可图的部门）没有真正下放。同时，这种“双重派出型”的机构设置造成管理上的双重矛盾，条块分割，难以建立起统一、高效的运行机制，即使管委会对产业发展、基础设施建设等重大决策的权力难以真正落实，无法作到决策中心一元化，又给某些职能部门过分干预开发区行政事务的机会，经常出现政出多门，竞相收费的现象。在省及省级以下的高新区这些表现尤其突出。
2.4开发区机构设置不科学
主要表现为两个方面。其一，未能按照职、责、权一致的原则合理设置机构。在任何管理系统中，都把职责一致看作一个定律，即要依法明确规定各个机构的职责范围从而授予相应的权力，尽可能减少职权交叉，分工过细，同时要“简政放权”，合理划分上下左右各部门的职责权限。而现实中的情况却是由于我国行政体制改革尚未有根本性突破，开发区行政管理受宏观环境制约，许多开发区为了与上级有关部门对口、衔接，管委会相继设立了妇联、团委、计生委等机构，或者为“加强”对高新区的管理，增设机构，增设人员，造成机构臃肿人员增多。有的管委会２００多人中非经济管理人员就占了2/3从而严重影响行政管理效能，导致高新区向非高新区的管理体制复归。其二，管理机构、服务机构和支撑服务体系交叉不清。由于未能充分明确政府的职能，主要是政府管理职能和服务职能之间的关系，在机构设置和实际运行中就表现为政府与企业、政府与社会政府与中介组织的职责不分，对企业而言，政府行使了过多的行政管理职能；对社会中介组织而言，政府又承担了太多的社会管理职能，这样不利于机构的精简、高效和规范，保证政府和企业的良性运转，步上传统政府机构设置的老路。
３ 管理模式的创新
上述管理模式各有优劣，但就现阶段而言-不考虑其将来发展的趋势，无论是在城郊新建，还是在城内改造，管理效率最高、发展最快的应属相对独立封闭式的行使一级政府职能的行政区式管理模式。目前，全国开发区按此模式建立和改造的越来越多，这正说明了其优越性和方向性。但在开发区发展的不同阶段，可采用不同的管理模式，不可一概而论。虽然中国高新区在发展中选择了不同的管理体制和模式，但随着开发区的成熟，其管理模式和体制总会或者应该表现出某种共同的规律和趋势，笔者认为以下几点将在高新区未来的发展渐趋明显：
3.1明确开发区及管委会的法律地位
高新区现有的管理体制和运行机制以及管委会的职能基本上都是通过市政府规范性文件或领导小组会议决定授权形成的，而这些文件和会议并不具备法律效率，缺乏法律保障，其中部分授权与现行行政管理体制存在磨擦，所以，一方面应加快高新区立法步伐明确高新区及管委会的法律地位。主要是地方人大制定高新区管理条例，用法规的形式将高新区发展多年的行之有效的管理体制和运行机制确定下来，成为高新区建设和发展的共同遵守的规范程序和法规条文，为开发区行政机构和管理体制改革提供法律保证。另一方面，通过法规授权或政府委托的形式，“明确管委会的行政执法主体资格”，对开发区的相关事务实行行政管理。
3.2 建立“管理法制化，服务多元化”的新型的政企关系
无论在哪一种管理模式下，开发区的管理机构都必须具备一定的政府行政管理职能，但是政府对入区企业又必须弱化直接的行政管理，强化服务性管理。通过对国外高新区管理模式的分析，我们可初步得出这个结论，在我国，个别高新区实行总公司建设开发型的管理体制，虽然没有设立相应的行政管理机构，但随着开发区的发展总公司，也逐步赋予了一定的行政管理职能，也正说明了这一点。至于开发区管委会对企业的管理，主要通过工资审批、劳动用工制度和社会保险制度、高技术企业的认定、复核和统计对企业进行间接宏观管理，通过产业政策和发展规划来协调和引导，以经济、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。在健全开发区支持服务体系方面，强化对企业的法制化管理，相对弱化直接的行政管理职能。与此同时成立咨询、媒介、公证、仲裁、人才培训、信息、文化体制等中介社会服务机构，将管委会的部分行政职权授权出去直接面向企业服务，又精干了政府机构，使企业甩掉包袱轻装上阵参与竞争，真正将企业推向市场，按照全新的市场体制运行。目前有部分高新区如西安在这方面处理得较好。
3.3实施“封闭式”管理体制
目前少数高新区已经或将与当地政府行政区合二为一，管委会和区政府合署办公，实行“两
块牌子，一套人马”，成为一级行政区，管理权限呈扩大化的趋势。其一，在管理权限上，开发区管委会作为市政府的派出机构和开发区行政管理机构，一般都拥有征地规划、项目审批和劳动人事等市一级管理权限，随着开发区的发展，这种授权还在不同程度上有所扩大。只要符合“三个有利于“的标准，就要让高新区大胆地尝试，给其以宽松的环境。目前 ４０％的开发区管委会还拥有市一级经济管理权限，少数开发区管委会拥有市一级社会管理权限，某些方面拥有省级管理权限（主要是土地征用和重大项目审批）。其二，为强化管委会的综合性管理职能，本着高效精干和”小政府，大服务“的原则设立与发展密切相关的主要职能部门，如土地局、规划建设局、经济发展局、财政局等，一个部门兼管多种职能．如经济发展局相当于计委、经委、经贸委、物价局、审计局等市政府各委办局的职能；社会发展局相当于民政局、文化局、市容委、计生委等职能；规划建设局相当于建委、规划局、土地局、环保局等职能，在体制和机构设置上避免”条块分割“，不搞旧体制翻版和机构对接，保证了开发区管理体制的精简、高效和权威。
3.4 建开发区为产学研一体化的基地
在开发区的发展过程中，必须有科研教育机构和企业的充分参与，目前这两者的结合已成为时代潮流．综观我国高新区特别是国家级高新区的发展，科研教育机构和高新技术产业的合作与支持--既包括科研与人才，也包括对开发区的管理起到了重要的作用，只是其它级别的高新区还嫌不足。然而，可以不客气的说，现阶段我国相当一部分所谓的高新区尚处于严格意义上高新区发展的原始阶段，所以，加强企业与教育科研机构的联合，提高科技含量，建高新区为产学研一体化的基地，是我国高新区面临的迫切任务。目前国外已建立了政府牵头，大学科研界和企业界三方合作兴办高新区的理论。另一方面，只有多主体的参与才能视整个开发区为一完整的整体，调动各方面的积极性，实现资源的优化配置，更好的发挥整体的功能，如在湖北襄樊汽车产业经济技术开发区内，由于”二汽“"神龙”等企业的“级别”和“地位”，两者在很多方面几乎是自成体系，开发区管委会只能对其实行不完全的管理，“二汽”“神龙”尚不能切实有效的参与对开发区的管理，造成一定程度上管理的不便和资源的浪费.这是我国高新区在今后的发展中应该重点加强的一个环节。结束语
无论世界的，还是我国的高新区都有而且必须有政府行为参与其中，借助政府的职能和政策推动经济的发展，是社会主义国家和资本主义国家的共同点，笔者认为这也正是导致中国高新区种种弊端的主要原因之一。即由于中国的高新区政府规划的色彩比较浓厚，政府往往处于核心地位，还没有完全引入市场机制--当然在开发区发展的早期这是必要的，但随着开发区的发展并渐趋成熟，则不可避免地引发了一系列问题，如开发区质量下降，发展不平衡；产业结构上雷同，规模狭小等，但这些问题都不在作者讨论之列，因为笔者认为只有管理模式才是根本，才是基础，诸多问题的解决，追根溯源，都要在管理模式和体制上去探求根源。
（暨南大学）
