第一篇：有关文化立法

加快文化立法是建设社会主义文化强国的必然选择

求是杂志

党的十七届六中全会决定指出，要加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。加快文化立法，是深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣，建设社会主义文化强国的必然选择。

加快文化立法对于建设社会主义文化强国具有重要意义

文化立法是国家通过立法方式管理文化领域的事务，制定有关文化方面的法律、行政法规和行政规章等各种法律规范的活动。加强文化立法，是依法调整文化领域各种社会关系，引导、规范和促进文化事业和文化产业健康发展，保障公民文化权利的必然要求。

加快文化立法是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。新中国成立以来特别是改革开放以来，国家已制定了一定数量的有关文化的法律、行政法规和行政规章，各地方的权力机关和行政机关也根据各自的实际情况，制定了不少地方性法规和规章。但也要看到，我国在文化方面的法律法规还不健全，与文化体制改革深化和文化事业不断发展的新形势新任务还不完全适应。加强文化立法，既是依法管理文化事务、规范文化市场和文化产业，促进文化事业健康发展的迫切需要，也是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。

加快文化立法是深化文化体制改革的必然要求。推进社会主义文化大发展大繁荣，必须不断深化文化体制改革。良好的文化体制应当是通过健全的文化立法构筑起来的制度体系。文化立法不仅有助于建立健全规范化的文化事业制度与文化产业制度，促进科学、合理的文化市场格局的形成，引导公益性文化事业与经营性文化产业相互促进、协调发展，而且有助于建立和形成科学的文化市场监管制度和管理方式，协调各文化主体间的行为关系，从而引导、保障和促进社会主义文化的全面发展。

加快文化立法是增强文化自觉和文化自信的必然要求。加强文化立法，是保护优秀传统文化，增强文化自觉和文化自信的重要途径。一方面，能够为促进社会各文化主体文化自觉意识的培育和文化规范素养的提升，形成一种法律导向和法律激励机制；另一方面，能够为保护和弘扬我国优秀传统文化提供坚实的法律制度保障，促进我国优秀传统文化与国外优秀文化成果交流互动，有力提升我国文化软实力，进而提升我们的文化自觉和文化自信。

加快文化立法是推进我国文化法治建设的必然要求。加快文化立法，有助于规范文化领域公权力和保障公民文化权利，明确公民文化权利的基本内容，规定公民文化权利保护的基本原则，明确国家机关在公民文化权利保护方面的职责，以及履行职责的程序等，使公民文化权利的实现得到有力的法律保障；有助于维护文化秩序，促进文化事业与文化产业的科学发展，强化对文化市场的规制和引导，加强对公民文化行为的规范与引导，加强对公民间文化利益的协调，为公民文化权利的实现提供良好的制度平台。

加快文化立法是中国特色社会主义事业全面发展的必然要求。当前，我国经济、政治领域都已经形成较为成熟的法律制度，社会领域立法也日渐发展。经济立法、政治立法、社会立法的发展，极大地促进了我国经济、政治、社会的发展。加强文化立法，使经济立法、政治立法、文化立法、社会立法全面协调发展，是建设和发展中国特色社会主义的内在要求。

加快文化领域立法的基本思路与立法框架

在总体思路上，加快文化立法要与我国经济社会发展的总体水平相适应、与社会主义文化大发展大繁荣相适应、与人民群众日益增长的文化需求相适应、与党的文化方针政策相适应，并与其他法律法规相配套相衔接。就我国文化发展的需要来说，文化立法在框架结构上主要应当包括以下几大部分。

文化基础立法。文化基础立法是制定文化法律制度的调整范围、立法的基本原则、文化组织设置、文化行为规制、文化权利保护等法律规范的活动。文化基础立法有助于文化领域法律的协调和统一。文化包含的内容十分丰富，从传统报刊到电子媒介，从媒体到文物保护，从有形物到无形物等，其调整的方式、原则、标准等方面都存在较大差异。基于文化领域法律规范的丰富性及法律关系的复杂性，制定文化基础法宜粗不宜细，但需要明确规定文化领域基本的运行原则和规则，统一规范文化领域的各种法律规定并进行一定程度的整合。

文化事业立法。文化事业立法是制定调整文化事业领域的各种社会关系，规范和促进文化事业组织发展的各种规范性法律文件的活动。十七届六中全会关于我国文化事业到202_年的发展目标是：文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化。文化事业的发展要服从和服务于全面建设小康社会的战略目标，不断完善以民族文化为主体、吸收外来有益文化、推动中华文化走向世界的文化开放格局。现阶段，应加快制定公共图书馆法、公共文化设施法、博物馆法等法律法规。

文化产业立法。文化产业立法是制定调整文化产业领域的各种社会关系的法律规范的活动。从发达国家的情况看，文化产业在国民生产总值中占有相当的比重。现阶段，我国应在注重文化立法社会效益的同时，注重文化立法的经济效益，使文化产业成为国民经济支柱性产业，增强我国文化产业的整体实力和国际竞争力，全面促进我国文化事业的发展。目前，应加快制定文化产业振兴法、演出法、电影法、广播电视法、文化市场管理法、文化企业法、旅游法、互联网法等文化产业方面的法律法规，尽快推进我国现代文化产业制度的形成。

文化权利立法。文化权利立法是制定有关公民、特定公民群体文化权利保护的法律规范的活动。文化立法应侧重于保护公民的文化权利，合理界定文化管理部门的职能职责和管理权限。如果说文化事业立法、文化产业立法是以组织为基本主体，那么文化权利立法则是以公民个体或公民群体为基本主体，其主要强调对公民重要的文化权利提供专门的法律保护。我国当前需要抓紧制定的文化权利保护方面的法律法规主要应包括少数民族文化权利保障法、文艺创作权利保障法等。

文化立法的法律框架必须依托相应的制度才能得以落实。当前亟待建立和完善三大制度：文化管理领域的行政协商制度、新兴网络文化领域的规范性引导性制度、文化激励制度。

（作者：武汉大学教授）

加强文化立法 促进文化发展

文化是民族的灵魂，是综合国力的重要标志，是凝聚与激励全国各族人民建设富强、民主、文明的伟大国家，实现中华民族全面振兴的重要力量。大力发展文化事业，是构建和谐社会的客观要求。加强文化法制建设，是文化发展的必要 保障。

一、充分认识文化立法对文化发展的重要作用。

文化立法在文化建设中具有不可替代的作用，主要表现在以下几个方面：

（一）文化立法可以将我们党关于文化工作的路线、方针、政策上升为国家意志，成为人们普遍的行为规范，坚持先进文化的前进方向。党在长期的革命和建设中形成的一系列关于文化工作的路线、方针、政策，是我们工作的指南。在新的历史时期，我们要坚持和巩固马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论在意识形态领域的指导地位，用“三个代表”要求统领社会主义文化建设。文化立法工作的宗旨，就是将这些路线、方针、政策转化为具有稳定性和可操作性的行为规范，并落实到文化工作的各个领域。

（二）文化立法可以促进文化体制改革，解放和发展文化艺术生产力。深化文化体制改革，是以胡锦涛同志为总书记的党中央在科学判断国际国内形势，全面把握当今世界文化发展趋势，深刻分析我国基本国情和战略任务的基础上做出的关系全局的重大战略决策。各地在改革实践中积累了大量的经验，有力地促进了文化事业的繁荣发展。文化立法可以通过法律的形式，对那些被实践证明为行之有效的做法和经验予以肯定，以保证改革的深入进行，不断解放和发展文化艺术生产力。我国文化市场的迅猛发展和文化产业的逐步壮大，都有力地证明了这一点。

（三）文化立法可以保障公民基本文化权利的实现。文化立法的根本目的，是实现最大多数人的基本文化权利，包括文化创造的权利和文化消费的权利。这种权利的实现有赖于市场经济的发展，但在诸如公共文化设施建设、文化遗产保护等许多方面，又要求政府部门加强宏观调控，主动克服市场缺陷，这些都离不开文化立法的有力保障。

（四）文化立法可以促进中外文化交流，增强中华文化在世界范围的影响力，为人类社会的共同进步作出贡献。我国已经加入世界贸易组织，中外文化交流活动日趋频繁，交流形式也日趋多样化。健全的文化法律法规将保证这种交流的科学性和有序性，使中华文化既能保持鲜明的中国气派，又能不断吸收外国文化的有益成果，在国际交往中发挥独特作用，从而更好地为党和国家的外交大局服务。

二、我国文化立法的基本情况

改革开放以来，特别是党的十五大提出的依法治国方略深入贯彻以来，我国的法制建设成就显著，立法的数量和质量都有了明显的提高，法律规范基本覆盖了经济和社会生活的主要方面，文化立法也取得了较大的进展。在文化领域，文化部制定了《文化立法纲要》，提出了文化法规体系建设的目标，涵盖了从宪法、其它基本法中所包含的文化法规条款到文化基本法、文化专门法、国务院条例及其它地方法规、部门规章和法规性文件，力求建立科学合理、层次分明、配套完善的，以保障实现公民的基本文化权利为主线的中国特色社会主义文化法规体系。近几年来，文化立法的步伐大大加快，相继颁布了一批文化法规和规章，《非物质文化遗产保护法》、《图书馆法》的起草工作有了较大进展，《公共文化设施条例》已经国务院通过。可以说，基本建立起以行政法规为骨干，以行政规章和地方性法规为补充的法规体系，在管理方式上，基本实现了主要依靠政策向政策和法规并重的转变。到目前为止，就国务院赋予文化部职能范围之内的文化，包括文学艺术事业、文化产业、文化市场、社会文化事业、图书馆事业、文化遗产保护和对外及港澳台文化交流几个大的方面而言，国家法律层面专门法有一部，就是1982年制定，202_ 年修改后重新颁布的《文物保护法》。《著作权法》与文化事业关系密切，但严格意义上是一部民事法。国务院制定的文行政法规有10 余件，调整的范围主要涵盖文化市场管理（演出、音像、娱乐、互联网上网服务经营）、对外文化交流、文物保护等领域，它们是《古遗址古墓葬调查发掘暂行管理办法》、《文物特许出口管理试行办法》、《水下文物保护管理条例》、《考古涉外工作管理办法》、《文物保护法实施细则》、《音像制品管理条例》、《文化事业建设费征收管理暂行办法》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《公共文化体育设施条例》。其他领域如艺术创作、公益文化、社会文化等，主要靠政策和文化部发布的部门规章来规范和调整，自1993 年以来，文化部依据宪法、法律和法规，共制定部门规章20 余件、规范性文件130 余件。此外，全国31 个省、自治区、直辖市现行有效的地方性法规共有90 余件，有些地方性法规还填补了该领域的空白，如《云南省民族民间传统文化保护条例》、《湖北省公共图书馆条例》、《北京市图书馆条例》、《北京市博物馆条例》等。

总体上看，文化立法相对于国家的整个法制建设来说，步伐缓慢。这种状况，首先，与发展文化事业，建设社会主义精神文明建设的要求不相适应；文化发展和艺术繁荣与法制建设是相伴而行的，精神文明建设离不开法律的保障。第二，与实行依法治国方略的要求不相适应；依法治国，对政府来说，根本的是切实做到依法行政，这是贯彻依法治国基本方略的重要内容和必然要求，是政府正确行使行政权力的基本准则。有法可依是依法行政的重要条件。在社会主义市场经济条件下，文化行政管理主要通过法律、法规的手段来实现。作为国务院的一个部门，在贯彻依法治国的方略的进程中，我们深感有法可依的重要性和紧迫性。第三，与构建中国特色社会主义法律体系的目标不相适应。早在第十届全国人民代表大会第一次会议上，李鹏同志在工作报告指出“经过不懈努力，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。”这里用了“基本”“初步”的限定词，在一定程度上，就是考虑了文化立法相对滞后的现实。加快文化立法的步伐，对完善我国法律体系来说，可以说是刻不容缓。

三、文化立法面临的主要问题

（一）文化法制理论研究薄弱，缺乏科学、统一的立法指导。对于文化工作的哪些领域需要法律调整、哪些领域需要政策指导，存在不同认识。立法工作存在一定的盲目性和被动性，部门立法、经验立法现象比较严重。

（二）文化立法数量明显不足，文化法律法规尚未形成较完备的体系。如前所述，现在已经出台的文化法律、法规主要集中在文物保护和文化市场管理方面，不仅缺乏文化事业的纲领性法律，而且在文化事业的许多重要领域，如社会文化、专业文艺、文化产业、对外文化流等方面，还没有根本解决无法可依的问题。

（三）文化立法效力层次较低。从当前的文化立法来看，法律、行政法规过少，大部分是行政规章、地方性法规或其他规范性文件，效力层次偏低。直接关系到实现和保障公民基本文化权利，本应由国家最高权力机关通过立法予以规范的事项，现在还主要依靠行政法规甚至大量的行政规章和地方性法规来调整。这种情况不仅使文化工作处于低效管理的状态，而且与《立法法》规定的立法权限划分不相适应。

（四）文化立法的内容不适应客观现实的需要。具体表现在：

1、由于我国现行文化管理体制是一种部门分割状态，立法上不可避免地带有部门利益倾向，职能交叉，多头管理，看似严格，实则松懈。

2、现行文化立法所确立的法律制度带有计划经济色彩，不适应市场经济条件下出现的新情况、新问题，不适应对外开放、经济全球化的要求。

3、立法缺乏科学预测和群众参与，内容上偏重管理和规范，没有充分体现法律在保障公民实现文化权利方面的重要功能。

（五）立法效率较低。一方面，分部门、分级管理的文化体制，使得每一个立法项目都需要在各部门之间多方协调，久拖不决；另一方面，中央层面立法资源稀缺，战线长，任务重，人手少，某些文化方面的法律法规也确实难以纳入立法计划。

四、进一步加强文化立法工作

令人鼓舞的是，包括文化立法在内的社会发展领域的立法活动，引起了党中央、国务院的高度重视，这时加强文化立法的良好机遇。根据近年来文化立法的理论探索和立法实践，我们认为，进一步加强文化立法，需要把握好以下几个方面的工作：

第一，文化立法要以邓小平理论、三个代表重要思想为指导，反映文化事业发展的规律。马克思说：“法律只有在自由的无意识的自然规律变为有意识的国家法律时才起真正法律的作用。”他还说“立法者应把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律。不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律中。”这就是说，法律只有反映事物发展的规律，才能推动社会进步和事业发展。文化发展的规律性需要我们去不断的探索，对我们在实践中认识到的规律性现象，要融入到文化立法当中去。比如说，文化是精神创造的成果，精神创造特别需要发挥个人的创造精神，所以，立法要保障和尊重创造自由。又比如，公益文化是提高民族素质，维护公民平等享受文化成果的重要条件。公益文化的发展不能简单地依靠市场的竞争，而需要国家和社会的扶持。又比如，文化遗产是不可再生的资源和财富，如何加以保护，也有内在的规律。基于这样的认识，在立法工作中，要实现两个转变。一是将立足点从保护部门利益转变到保障实现公民的文化权利上来，这些文化权利包括文化生活参与权、公共文化消费权、文化创造权和文化成果保护权等；二是将立法的重点从便于行政管理转变到促进文化发展和艺术繁荣上来，不是一味地强化行政权力，而是保证行政权力的运用有利于各项文化事业的发展。从这样的前提出发，充分研究党在文化各个领域的路线、方针、政策，把长期行之有效的方针政策通过立法程序转化为法律规范。这是文化立法的宗旨所在。文化立法不仅指文化领域行政管理方面的立法，而且包括发展公共文化事业、保障公民政治文化权利保护国家文化主权和文化遗产等方面的立法。要积极研究制定这些方面的基本法律和专门法律，在文化各领域中建立起基本法律规范。

第二，加强对文化法律体系框架的研究。法律体系是一个由不同部门和不同层级的法律规范组成的有机统一体，作为国家整个法律体系的一个分支，文化法律内部也应有自己的体系框架。我们认为，文化法应当有三个层次。第一个层次是宪法。宪法是国家的根本大法，规定国家发展文化事业的宗旨和原则，规定公民的基本政治文化权利，是制定文化领域基本法和专门法的依据。第二层次是文化领域的基础性法律，它们是宪法规定的发展文化事业，保障公民文化权益的要求的具体化。从我部工作的角度说，有两部法。一是文化事业促进法，文化事业促进法的宗旨是把社会主义文化事业发展的指导思想和原则，国家的文化产业政策、公民的文化权利和义务等法制化，确立促进文化事业发展的基本法律制度。二是演出法，其宗旨是贯彻艺术创作上的“双百”方针，保障公民艺术创作的自由和权利。第三层次是文化专门法，是保障文化领域的各项事业的发展的法律。具体有文化遗产保护方面的法律，如已经出台的《文物保护法》，还有《非物质文化遗产保护法》、二是促进文化公益事业发展的法律，可以考虑的有图书馆法博物馆法等，三是规范文化市场秩序方面的法律，如文化市场法。

第三，文化立法需要加强领导，统一规划。前些年，中宣部有关部门曾就九五和十五文化立法规划提出建议，国务院有关部门也分别提出过本部门的立法规划，但总体来看，文化立法规划工作缺乏统一性。202_ 年，中宣部印发了《关于制定我国文化立法十年规划（202_-202_）的建议》，这是今后一个时期我国文化立法的一个纲领性文件。要在此基础上，根据202_ 年形成中国特色社会主义法律体系的要求，依据宪法的原则，进一步研究制定文化立法的总体框架，打破部门之间的封闭体系，处理好上位法与下位法之间、法律与法规之间的统一协调问题。

第四，统筹安排，先易后难，循序渐进地推动文化立法的进程。既要看到文化立法的特殊性和敏感性，也要看到文化立法的紧迫性和必要性。文化立法要在统筹规划的前提下，根据形势的发展需要，从实际情况出发，区分立法难易和敏感程度，分阶段逐步推进，争取在一定时期内有较大突破。那些不具有大的争议，国际上也有先例可援的法律，如非物质文化遗产保护法、图书馆法、文化事业促进法等，可以先出台；其他社会普遍关注的文化管理方面的立法，可以在深入研究的基础上，视国家政治和社会形势的发展，适时出台。

第五，加强文化法制理论研究，实行开门立法。目前文化法制的理论研究还很薄弱，大学和学术机构很少这方面的研究课题和研究人员，政府内部的政策法规机构也不够健全，队伍零散，这都是加快文化立法面临的不利因素。我们要注重现有的力量的整合，在工作方法上，实行开门立法，加强立法机关、文化、政府部门和学术研究机构的协作，集中力量有重点地把工作向前推进。

第六，正确处理文化立法与文化体制改革的关系。立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策，要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来。改革经验尚不充分的,如果迫切需要立法,可以先把改革的原则确定下来,并为进一步改革留下余地；如果实践证明现行法律法规的有些规定已经不能适应形势的变化、成为改革的障碍,应当及时经过法定程序予以修改或者废止。

（作者系文化部政策法规司）

基本思路

1．文化立法的法律体系。文化立法的法律体系由宪法、一般法律以及行政法规和地方性法规三个层次构成。当前我们的主要任务是制定和完善第二个层次的立法。

媒介文化

2．文化立法的范围。以文化法律关系为标准，文化立法可由以下法律构成：新闻法、出版法、广播电视法、电影法、著作权法、语言文字法、图书馆法、博物馆法、文化馆法、文物保护法、民族民间文化遗产保护法、演出法、文化社团组织法、文化企业法、文化产业发展法、互联网法等。需要说明的是，随着技术的进步和管理方式的改变，新的文化立法会不断涌现。也就是说，文化立法的范围是不断变化的。

3、文化立法的步骤。从以上列举的文化立法来看，目前已制定了著作权法、文物保护法和语言文字法。以立法难度、敏感度为标准，可以分三阶段制定剩余的法律：

第一阶段的立法包括电影法、图书馆法、博物馆法、文化馆法和民族民间文化遗产保护法。目前这些法律的立法条件已完全成熟，可以列入全国人大立法的议事日程。

第二阶段的立法包括文化产业发展法、广播电视法、互联网法、演出法、文化社团组织法和文化企业法。目前这部分法律的立法条件已基本具备，应加强研究进行上述立法还存在的难点和问题，在适当的时候立法。

第三阶段的立法包括新闻法和出版法。由于这两部法律与意识形态的关系较为密切，在加强理论研究的同时，应积极探索符合我国实际情况，并满足公民权利和政治权利国际公约要求的立法途径。

立法的社会效益与经济效益并重的关系

我们过去的文化立法过多地关注立法的社会效益，没有更多地把文化作为一项产业来对待，也没有更多地注意立法在推动文化产业发展方面的作用。从发达国家的情况看，文化产业在其国民生产中占据着重要的地位，文化立法在推动国家的文化产业发展方面也起着重要作用。我国以后的文化立法应当改变观念，在注重立法的社会效益的同时，也应关注立法的经济效益，全面促进我国文化事业的发展。

第二篇：立法

立法

第一节立法概述

一、立法的概念

（一）立法的含义

立法，又称法的创制、法的创立，是指有立法权的国家机关或经授权的国家机关，依照法定的职权和程序，创制、认可、修改或废止法律和其他规范性法律文件的专门性活动，是掌握国家政权的阶级把自己的意志上升为国家意志的活动。

在法学上，立法一词有广义和狭义两种解释。广义的立法泛指有关国家机关按照法定的职权和程序，制定具有法律效力的各种规范性文件的活动。狭义的立法仅指国家最高权力机关及其常设机关依照法定的权限和程序制定规范性法律文件的活动。

（二）立法的特征

1.立法是国家的一项专门活动

现代国家的职能主要包括立法职能、行政职能、司法职能，其中立法职能是国家最为重要、最为根本的职能，是其他职能的基础和前提。2.立法的主体是特定的国家机关

立法既包括有立法权的国家机关进行的法律制定活动，也包括经授权的国家机关进行的法律制定活动。立法机关的法律制定活动必须居于主导地位，授权立法只居于次要地位。3.立法是专门机关依照法定的程序进行的活动

（1）在国家产生之初，由于立法尚未上升为国家的一项专门性和经常性活动，所以没有固定严格的程序，随意性很大。随着立法活动的逐步规范，逐渐要求法律制定必须遵循一套固定、严格的程序，避免随意立法，以保证社会关系和社会秩序的稳定。因此，现代国家都注重立法程序的规范化、格式化。

（2）立法不是个人意志的体现，而是人民意志的表达、反映和集中的过程，因此，为使民意能够正常地表达，多数国家都为立法活动设计了职权范围和程序。立法者必须依程序而活动。

4.立法是特定国家机关运用专门技术的活动

立法作为国家的一项专门活动，与其他国家活动相比，有它自身的特殊规律，立法者要制定出符合社会发展需要的法律规则，必须运用专门的技术，即立法技术。立法技术运用的高低，不仅仅是外在的形式问题，而且直接关系到立法效果的好坏。

5.立法是一项系统性、多层次性的综合性法律创制活动

立法的形式和方式是多样的，包括创制新的法律规范，认可本来存在的某些社会规范，修改、补充现存的法律规范以及终止某些法律规范的效力等。

二、立法权与立法体制

（一）立法权的概念

立法权是一定的国家机关依法享有的创制、认可、修改或废止规范性法律文件的权力，是国家权力体系中最重要、最核心的权力。享有立法权是进行立法活动的前提。立法活动是行使立法权的过程和表现。

（二）立法体制的概念

立法体制是关于立法权的配置方面的组织制度，其核心是立法权限的划分问题。它既包括中央国家机关和地方国家机关关于立法权限划分的制度，也包括中央国家机关之间及地方各级国家机关之间关于法律制定权限划分的制度。

（三）我国现行的立法体制

在实行单一制国家结构形式的国家里，一般采用一元立法体制；在实行联邦制国家结构形式的国家里，一般采用二元或多元立法体制。

我国现行的立法体制既不同于联邦制国家结构的二元或多元的立法体制，也不同于单一制国家所采用的一元立法体制，而是集中了两种立法体制的一些特点，并结合我国的具体情况，确立的“既统一而又分层次”的立法体制。

1.概括地说，就是在全国人民代表大会及其常务委员会统一行使国家立法权的同时，赋予国务院制定行政法规和省、自治区和直辖市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权限，还赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例，以及经济特区所在省、市制定经济特区法规的权限。

2.我国的立法体制既是统一的，又是分层次的。从性质上讲，行政法规是对国家法律的补充，地方立法是对中央立法（法律、行政法规）的补充，都是国家法律体系的组成部分。

（四）我国之所以实行统一而又分层次的立法体制是因为：

1.我国是单一制国家，不是联邦制。这决定了我国的立法权必须相对集中于中央。2.我国实行人民代表大会制度，各级人民代表大会是人民行使国家权力的根本途径。这就决定了我国的立法权必须相对集中于国家权力机关。

3.我国地域辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化、社会情况各不相同，特别是民族多，这就决定了我国的立法不能全部集中在中央，必须给民族自治地方一定的立法权，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，以适应各地的不同情况。

4.我国正在实行改革开放，法律尚不完备。这就决定了我国的立法权不能完全集中在国家权力机关的手中，必须给行政机关以一定的立法权，以适应体制改革和对外开放的实际需要。这也是由于现代国家管理的复杂性，立法机关难以应付不断变化的社会情况，因此需要通过授权立法来行使制定法律的权力。总之，我国现行的立法体制是由各种因素决定的，是适应我国国情和客观实际需要的。

第二节立法原则

一、合宪和法制统一原则

（一）合宪原则

合宪原则是指享有立法权的立法机关在创制法律的过程中，应当以宪法为依据，符合宪法的理念和要求，遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。合宪性的要求具体还包括立法主体的合宪性、内容的合宪性和程序的合宪性等。

（二）法制统一原则

法制统一原则是指立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。它同时要求立法机关所创设的法律应内部和谐统一，做到整个法律体系内各项法律、法规之间相互衔接且相互一致、相互协调。法制统一的前提和基础是宪法，只有在严格遵守和维护宪法的前提下，才能保证法制的统一。

二、民主原则

立法的民主原则，是指在立法过程中，要体现和贯彻人民主权思想，集中和反映人民的智慧、利益、要求和愿望，使立法机关与人民群众相结合，使立法活动与人民群众参与相结合。

立法的民主原则应该包括两个方面: 1.立法内容的民主。

立法内容的民主是指立法必须从最大多数人的最根本利益出发，发扬社会主义民主，体现人民的意志，这是由我国社会主义的性质决定的。我国宪法规定的公民的基本权利体现了民主立法的原则，但要使立法的内容更充分地体现民主原则，还要用其他法律将宪法规定的公民权利具体化。

2.立法过程和立法程序的民主。

立法过程和立法程序的民主性，首先要求立法主体的组成要民主；其次是立法过程要公开；最后是立法主体的活动要民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

三、科学原则

1.立法从实际出发

立法活动应坚持从实际出发，尊重客观规律，维护和保障立法的科学性。立法不能脱离客观实际存在，不能凭主观臆想进行。从实际出发首先要求立法要从现实的国情出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求；其次要求立法要尊重和反映客观规律。马克思深刻地指出，立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他把精神关系的内在规律表 现在有意识的现行法律之中。

2.科学合理地规定权利与义务、权力与责任

立法活动应该科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务以及国家机关的权カ与责任，这就要求在立法工作中首先要坚持权利本位，把保障权利作为权利义务设定的出发点；其次要考虑权利义务的平衡；此外，还应该要考虑弱势群体的实际承受能力。而国家机关的权力与责任是应当统一的。按照现代法治原则，国家机关并不是权カ的天然享有者，权力的赋予必须以责任为基础，以维护公共利益、实现社会职能为目标。立法机关赋予国家机关以某种权力，必须与其承担的责任相对应。

3.法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性

立法的科学性原则还要求法律制定过程中要注意法律规范的明确、具体，具有针对性与可执行性。这就要求立法不仅在语言上要具有明确性，平实严谨，而且要在内容上具有针对性和可执行性。法律不明确，执法者的自由裁量权就会扩大，法律的权威和效能会降低。

第三节法律制定的程序

一、立法程序的概念

（一）立法程序的含义

立法程序，有广、狭义之分，广义上是指有立法权的国家机关在创制、认可、修改或废止规范 性法律文件的活动中所必须遵守的步骤和方法。狭义的立法程序仅指国家最高力机关创制、认可、修改 或废止法律的程序。

根据《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》的有关规定及我国的立法实践，我国最高权力机关及其常设机关立法的基本程序包括:法律草案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决与通过、法律的公布等。

（二）立法程序的特点

法的制定作为一种国家活动，具有以下特点：

1.法的制定是国家的专有活动，是国家机关进行活动的法律形式之一。首先,它是由国家机关进行 的，其他任何社会组织、团体和个人非经国家机关授权都不能进行这项活动。其次，它不是任何国家机关都可以进行的活动，而是享有法的创制权限的国家机关的专有活动，这种权限通常是由一国的宪法和有关法律所规定的。最后，它不是国家机关唯一的活动方式，国家机关还有许多其他活动，如行政活动、司法活动和法律监督活动等，但这些活动通常都不能直接产生法律规则，不能直接形成法的渊源。

2.法的制定是国家机关依照法定程序进行的活动。首先，任何国家的法的制定活动都不是随意的，必须遵循一定的程序。其次，不同国家的法的制定程序有所不同，但通常都是由宪法和有关专门法律确定的，即法的制定活动本身也必须法律化、程序化、制度化。最后，法的制定程序不仅包括对制定活动本身的规定，还包括人们从事这一工作的经验积累，即对某些立法技术的规定。

3.法的制定是制订、修改、补充和废止规范性文件的活动。首先，法的制定活动的直接目的是产生 具有普遍约束力的法律规范，它实际上是对社会实行国家领导的一种方式。其次，法的制定是一种综合性的活动，它不仅包括产生新的法律规范的活动，而且包括对已有的法律规范从法律上加以变更的活动。最后，以上各种法的制定活动，在立法过程中有可能是单独出现的，如只有制订的情况；也有可能是同时出现的，如既有修改或补充的情况，也有废止的情况。

二、我国法律的制定程序

（一）法律草案的提出

法律草案，亦称法律议案、立法议案，是具有立法提案权的国家机关和人员向立法机关提出的关于法律的创制、认可、修改或废止的提案和建议。法律草案的提出是立法程序中的第一个步骤。

《全国人民代表大会组织法》规定，全国人民代表大会的代表团或30名以上的代表、全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、中央军事委员会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院享有立法提案权。

（二）法律草案的审议

法律草案的审议是指立法机关对已经制定出来的法律草案进行审查和讨论。法律草案的审议阶段有二：

第一，由全国人大有关专门委员会进行审议； 第二，立法机关全体会议的审议。

在审议法律草案的过程中，相应机关要对法律草案的立法动机、立法精神、法律草案与其他法律之间的协调性问题以及立法技术等问题进行审查。

法律草案审议的结果主要有： 第一，提付立法机关表决。第二，搁置。第三，终止审议。

（三）法律草案的表决与通过

这是立法程序中具有决定意义的一个步骤。

表决是有立法权的机关和人员对议案及法律草案表示的最终态度：赞成、反对或弃权。关于通过法律的法定人数，世界各国有不同的规定。我国宪法的修改，由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过；法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。

（四）法律的公布

法律的公布是指立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布，以便全社会遵照执行。

法律的公布是法律生效的前提。法律通过后，凡是未经公布的，都不能产生法律效力。法律的公布必须由特定的机关或人员采取特定的方式进行。我国法律的公布权是由国家主席根据最高权力机关的决定行使的。

三、我国行政法规的制定程序

《立法法》对国务院的立法程序作了原则的规定。202_年1月1日起国务院制定的《行政法规制定程序条例》开始施行，该条例为了规范行政法规制定程序，保证行政法规质量，《宪法》《立法法》和 《国务院组织法》对行政法规的立项、起草、审查、决定与公布等问题，作了具体的规定。

制定行政法规的具体程序主要包括： 1.行政法规的立项。

《立法法》第66条规定:国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院立法计划，报国务院审批。国务院立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

《行政法规制定程序条例》第6条规定：国务院于毎年年初编制本的立法工作计划。该条例第7条规定:国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。同时，该条例第8条第2款还特别规定:列入国务院立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求:①适应改革、发展、稳定的需要；②有关的改革实践经验基本成熟；③所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。

2.行政法规的起草。

《立法法》第67条规定:行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。

《行政法规制定程序条例》第10条规定，国务院立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。该条例第11条规定：起草行政法规，除应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合下列要求：①体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；②符合精筒、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；③切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；④体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和承担的责任。

3.行政法规的审查。

《立法法》第68条规定:行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。《行政法规制定程序条例》第17条规定:报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查:①是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；②是否符合条例第11条的规定；③是否与有关行政法规协调、衔接；④是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;⑤其他需要审查的内容。

4.行政法规的决定与公布。

《立法法》第69条规定:行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。《行政法规制定程序条例》第26条规定:行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门负责作说明。

《立法法》第70条规定:行政法规由总理签署国务院令公布。有关国防建设的行政法规，可以由国务 院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。该法第71条规定行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”《行政法规制定程序条例》第27条规定:国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。

从实践来看，重要的行政法规草案都是由国务院常务会议进行审议的，由国务院直接审批的行政法规草案是极少数。由于国务院实行总理负责制，所以国务院通过行政法规，尽管也要遵循民主集中制原则，但与全国人大及其常委会通过法律有重大差別，即国务院通过行政法规不实行表决制，而是采用决定制。一般的做法是，总理根据会议组成人员在会上发表的意见，决定通过、原则通过、下次会议再审议或者暂不通过等。

第三篇：工读学校立法

对我国工读学校立法的思考

内容提要：我国的工读学校从1995 年开始创建已经经历了半个世纪的发展历程。在对有不良行 为的未成年人进行矫治和帮助上，工读学校起到了不可替代的作用。进入21世纪后，工读学校的生存

与发展面临着困境，因此需要为工读学校立法，从根本上解决我国工读学校生存与发展中的问题，充分

发挥我国工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的作用。工读学校立法进程应采用制定部门规

章———制定行政法规———制定法律的渐进方式

关键词：工读学校立法未成年人

202_年11月29 日，中央综治办、共青团中央、中央宣传部、教育部等 20 个部委共同实施的“为了明天———预防青少年违法犯罪工程”开始启动，其所采取的措施之一就是力争在3 至’5年的时间里在所有大中城市至少建1所工读学校。从1995年开始创建新中国第一所工读学校———北京市海淀工读学校起，我国的工读学校已经经历了半个世纪的发展历程。在对有不良行为的未成年人进行矫治和帮助上，工读学校起到了不可替代的作用。进入21 世纪后，面对建设社会主义法治国家和构建和谐社会的要求，工读学校立法成为能否充分发挥工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中作用的关键性因素之一。本文对我国工读学校的立法进行初步的探讨。

一、我国工读学校立法的需求

据中国教育学会工读教育分会202_年10月的调查结果显示：目前全国的72 所工读学校中，在校生饱和度达到100%的仅占26.6%，在校生饱和度达不到50%的则占到33.3%。当前工读学校的生存与发展面临着困境，具体表现为：

（一）工读学校招生的困境

在我国由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，对于社会关系的调整由主要是运用党和国家的政策进行转变为主要是运用国家制定的法律进行，社会法治意识逐步增强。工读学校在招生上由强制性为主向自愿性为主转变，而且这种自愿既涉及到学生本人自愿，还涉及到学生家长自愿。这种情况在社会生活中很难协调，使我国工读学校的招生陷入困境，难以在预防青少年违法犯罪系统工程中充分发挥作用。事实表明：如果没有一定的强制性，如果这种强制性没有法律、法规依据，工读学校难以走出招生困境，更难以在预防青少年违法犯罪系统工程中发挥作用。

（二）工读学校校经费保障的困境

我国工读学校的经费保障是制约其生存与发展的关键问题之一。我国工读学校一般在办学层次上多为初中程度，属于九年制义务教育的范围，其经费是应由国家财政予以全额保障的。但是由于各地财政收入状态不同，其对工读学校经费保障的程度也不同。有的是全额保障，有的是基本保障，大部分地区限于财力是部分保障。这就使得相当一部分地区的工读学校在经费上大伤脑筋，不得不采用向工读学生收取各种的费用的方法以解决经费困难。由于经费保障上存在的困难，大多数工读学校在办学规模、办学层次、办学水平、教学设施、师资吸引力等方面的提高均有难度，还使得一部分因家境贫困而又需要进行矫治和帮助的有不良行为的未成年人不能入学。

（三）工读学校教师待遇的困境

工读学校的教师在所承担的工作任务、工作责任、工作风险等方面的压力远高于社会上的普通学校。虽然社会对工读学校教师始终给予较高的评价，但在工读学校教师的岗位津贴、岗位培训、职称评定等方面没有作出高于社会上的普通学校的规定，工读学校教师岗位吸引力逐步降低。而现行的机制则不仅不利于吸引社会上素质较高的人才应聘工读学校教师岗位，而且还可能造成一些优秀的工读学校教师流失。

（四）工读学校学生教育、管理的困境

工读学校在学生教育、管理上的这些问题需要用法律、法规加以规范，使工读学校的学生教育、管理等活动更符合工读学校学生人格完善的规律。为何在预防青少年违法犯罪工作中曾经起到突出作用的工读学校会陷入困境，难以为继？笔者认为：造成这种情况的原因是多方面的，但工读学校立法滞后则是根本原

因之一，我国工读学校生存与发展的现状迫切需要立法。

二、我国工读学校立法的主要内容

如何预防和减少青少年违法犯罪，是世界各国都在探索的问题，我国在预防和减少青少年违法犯罪工作上始终不懈地进行着各种努力。在《宪法》作出“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主

义法治国家”的规定后，仅依靠政策对工读学校与所涉及的各种社会关系进行调整，已难以适应今天的情况。为了充分发挥工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中作用，我国工读学校立法已经成为当务之急。笔者认为：工读学校立法应对下列问题作出规定。

（一）工读学校在预防青少年违法犯罪工程中分工的界定

为了预防和减少青少年的违法犯罪现象，根据青少年违法犯罪的性质，我国分别设置了不同性质的机构对其进行矫正教育。其中：（1）未成年犯管教所。未成年犯管教所负责执行已满14 周岁不满18 周岁的未成年人犯罪被人民法院判处有期徒刑、无期徒刑的刑罚。（2）少年教养管理所。少年教养管理所负责教养少年劳动教养人员和少年收容教养人员，其中：少年劳动教养人员是指决定劳动教养时不满!18周岁的劳动教养人员；少年收容教养人员是根据我国《刑法》第17 条第4款规定的，因不满16 周岁不予刑事处罚的，由政府收容教养的少年。（3）工读学校。工读学校负责对有不良行为的未成年人进行矫治和帮助。在《宪法》作出“国家尊重和保障人权”的规定和《立法法》作出“限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律的规定后，我国的劳动教养制度受到更广泛的质疑，劳动教养制度的改革已经开始启动。国家将制定《违法行为矫治法》，劳动教养这一称呼将为违法行为矫治所取代，设置违法行为矫治所矫治违法行为人员。" 在我国的劳动教养制度的改革已经开始启动之际，笔者对工读学校在预防青少年违法犯罪工程中分工的设想是：今后对未成年人违法犯罪行为的矫治主要由未成年犯管教所和工读学校进行。其中：未成年犯管教所仍承担执行已满14周岁不满18 周岁的未成年人犯罪被人民法院判处有期徒刑、无期徒刑刑罚的工作；工读学校既承担对有不良行为的未成年人进行矫治和教育的工作，又承担原少年教养管理所负责的对少年劳动教养人员和少年收容教养人员进行矫治和教育的工作。原来为预防和减少青少年违法犯罪而设置的不同性质的三个机构：未成年犯管教所、少年教养管理所、工读学校，改革为未成年犯管教所、工读学校两个。对工读学校在预防青少年违法犯罪工程中重新界定其分工这一构想的基本思路是：对未成年犯管教所与工读学校在预防青少年违法犯罪工程中的这种分工，既有利于保护未成年人的合法权益（应由少年教养管理所负责教养的少年劳动教养人员和少年收容教养人员，改革为由工读学校进行矫治和教育，有利于这些未成年人回归社会后的发展），也有利于保护未成年人合法权益的法规、政策在预防青少年违法犯罪工程中的具体执行。同时，由工读学校对应由少年教养管理所负责教养的少年劳动教养人员和少年收容教养人员进行矫治和教育的做法，也符合处置青少年违法犯罪行为上的非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的发展趋势。

（二）工读学校的性质、任务

（1）工读学校的性质。根据工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的分工，工读学校的性质是对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育的学校，是义务教育的一种特殊形式，属于普通教育范畴。（2）工读学校的任务。工读学校的任务是将对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育，使其形成守法意识、养成守法习惯，学习文化知识和职业技术，成为对社会主义现代化建设有用的守法公民。

（三）工读学校在招生上强制性与自愿性相结合工读学校的性质决定了其在招生上必须既具有一定的强制性又具有一定的自愿性，是强制性与自愿性的结合。工读学校在招生上的强制性与自愿性根据对象不同而有区别：对于其行为因不满16 周岁不予刑事处罚或因属于轻微犯罪不需要刑事处罚的未成年人在入学上应以强制性为主，自愿性为辅；对于有不良行为的未成年人在入学上应以自愿性为主，强制性为辅。对于其行为因不满16周岁不予刑事处罚或因属于轻微犯罪不需要刑事处罚的未成年人由公安部门提出送入工读学校的申请，由人民法院作出裁定。对于有不良行为的未成年人由其所在学校或其亲属、监护人提出送入工读学校的申请，由地方教育主管部门作出决定。为了保护未成年人合法权益并增强在入学上的自愿性，工读学校实行免费学习制度；工读学校的学生根据其具体情况既可寄宿，也可走读；工读学校的学生在所取得的毕业证书、职业技术证书上均不显示工读学校的痕迹。

（四）工读学校的管理体制及经费保障

工读学校的经费是制约工读学校发展的关键性因素。办好工读学校在经费上必须实行全额保障。由于中央综治办、共青团中央、中央宣传部、教育部等20 个部委在所共同实施的“为了明天———预防青少年违法犯罪工程”中，所确定的目标是所有大中城市至少建一所工读学校。为了加强工读学校的管理和工读学校的经费全额保障，工读学校应实行省教育行政机关、地级市教育行政机关两级管理，以地级市教育行政机关为主的管理体制。省教育行政机关负责工读学校的经费保障；地级市教育行政机关负责工读学校的业务管理。工读学校的经费由省级财政全额拨款。

（五）工读学校的教师待遇

工读学校的教师面对教育对象的特殊，使得其在所承担的工作任务、工作责任、工作风险等方面的压力远远高于社会上普通学校的教师。工读学校教师的待遇高于社会上普通学校教师的待遇应当为社会所理解并成为社会共识，惟有较大幅度地提高工读学校教师的待遇，才能使工读学校的教师岗位对社会上素质较高的人才具有吸引力，才能保持工读学校教师队伍的稳定，才能不断提高工读学校教师队伍的素质。

（六）工读学校的学生教育、管理

工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育的学校。对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育既不是刑事处罚，也不是行政处罚，而是一种具有一定强制性的教育措施。这种教育措施的强制性主要体现在工读学校学生在入学上的条件是由法律所规定的，工读学校学生入学是由人民法院依法裁定的或是由地市教育主管部门依法决定的。这种强制性还表现为：工读学校学生必须接受工读学校对其进行的矫治、教育，尤其对初期而言是必需的，没有这种强制性，便难以对工读学校学生进行矫治和教育。但是这种强制性如果贯彻于对工读学校学生矫治、教育过程的始终则对工读学校学生接受矫治、教育的积极性乃至回归社会后都会产生一些负面影响。现代教育学理论认为：任何一种教育只有在自愿接受的条件下才能达到最佳效果。如果对工读学校学生在矫治、教育过程中始终进行的是带有强制性的教育，工读学校学生不是出于自愿或者兴趣接受这种教育，一旦他们回归社会，这种强制性不复存在时就很难对任何教育产生兴趣，也很难接受社会主流文化的影响。因此，在矫治和教育工读学校学生的初期，工读学校对学生的教育带有一定强制性，在中、后期以自愿性为主。工读学校对学生进行的教育内容包括：思想教育、文化教育、职业技术教育三个部分。其中以思想教育为核心、以文化教育为基础、以职业技术教育为重点。工读学校在对学生进行矫治和教育的初期，实行学校集中管理。在对工读学校学生进行矫治和教育的中、后期，逐渐实行学生自我管理。工读学校学生的自我管理采取建立学生会方式，在学校的指导下，由学生会对学生进行管理的方式进行。

三、我国工读学校立法的进程

进入21 世纪后，面对建设社会主义法治国家的要求，工读学校必须立法才能解决其发展完善的问题，也才能在预防青少年违法犯罪系统工程中充分发挥作用。但是，目前为工读学校制定一部法律的条件还不具备，虽然如此，工读学校在经历了半个世纪的发展过程后，也已经积累了较多的经验，取得了一些研究成果，更重要的是工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的作用日益为社会所重视。为此，笔者认为，我国工读学校的立法应采用渐进的方式。即：先制定部门规章，在部门规章运行的过程中将其不断完善；在部门规章的基础上制定行政法规，在行政法规运行的过程中继续将其不断完善；在行政法规的基础上制定法律。

笔者提出我国工读学校立法进程的建议是可分为三个阶段：

第一阶段，由教育部制定一部《工读学校管理办法（试行）》，对我国工读学校当前急需解决的问题作出规定。在试行一定时间后，经过对其修订，由教育部制定一部《工读学校管理办法》，用部门规章规范工读学校的各项活动。第二阶段，在《工读学校管理办法》执行一定时间后，由国务院制定《工读学校管理条例》。用行政法规———《工读学校管理条例》规范工读学校的各项活动，调整工读学校教育工作中所涉及的各种社会关系和协调工读学校与参与工读学校教育工作的社会各界力量之间的关系。第三阶段，在进行大量准备工作的基础上，由全国人大常委会制定一部法律———《工读学校法》，最终实现用法律规范工读学校的各项活动、调整工读学校教育工作中所涉及的各种社会关系的目的，完成工读学校的立法活动。

综上所述，对工读学校的立法进行研究，既是工读学校生存与发展的需求，也是建设社会主义法治国家和构建和谐社会的要求。加快我国工读学校立法的进程，对“为了明天———预防青少年违法犯罪工程”的实施，对充分发挥工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的作用，都具有特别重要的意义。

第四篇：立法

酒类立法监管是科学发展的必然要求

曾世明

酒类商品是一种特殊的商品，酒的饮用直接关系着广大民众的身心健康和生命安全。酒类管理法规的统一制定、完善以及实施依法监管的程度，直接关系到国家的税收、粮食资源的安全和环境、能耗的治理，也直接关系到国家的民生等一系列问题。无论是和谐社会的构建，还是酒类行业的科学发展；无论从中国历史看，还是现代国际法看，加强酒类立法监管都是必然选择。

一、当前我国酒类生产、经营和消费中存在诸多亟待解决的突出问题。

我国是酒类商品消费大国，有着6000多年酒文化历史，现拥有饮酒民众数量高达5亿多人，酒类产品生产和消费都位居世界第一，无论是生产还是消费、无论是资源还是资金、无论是劳动就业还是税收，都是一个影响社会经济发展的系统问题，多年来，酒类市场不断出现一些亟待解决的突出问题，作为一个从事酒类市场管理工作的基层负责人，不得不忧心。这些问题归纳起来主要反映在以下六个方面：

一是毒酒致人死亡的惨剧时有发生。从1996年云南省曲靖假酒案，导致35人死亡；1998年的山西甲醇酒案，致使数十人身亡，数百人受伤；到最近的宜昌五峰毒酒事件，造成五人死亡，二十多人伤残。十几年来，连续发生数十起震惊全国的毒酒案，让我们看到的是血泪悲剧，众多无辜的人们因为毒酒而命丧黄泉，众多无辜的消费者双目失明、器官受损。这既是对社会良知的拷问，又是对法制社会的挑衅。怎么才能有效的为消费者饮酒提供安全和健康保障？责任在于政府的监管。由于监管不力，饮酒酒类安全已经成为百姓的一块心病。酒类产品从生产到摆上百姓的餐桌，保障安全需要一把“尚方宝剑”，而且必须是专们的、统一的“尚方宝剑”，我们必须给百姓管出一壶安全酒。

二是假冒名牌和畅销酒类产品泛滥。我们职能部门每年都在加大对假冒酒类产品的打击力度，可是越查越多。以北京为例，202_年4月的市场检查中，近400户酒类经营企业中有110余户企业存在售假行为；2O07年检查了707家企业，查处各类违法企业205家，查处案件164起。一边是生产厂家加大防伪投入，一边是造假者在不断“改进”技术，假冒酒类产品的造假手段之高，令生产厂家、执法者和消费者都防不胜防。假冒酒类产品越来越猖獗，主要是由于我们的处罚依据缺失和处罚力度不够，不能从根本上抑制造假。相比较毒品的高额利润和高危风险，酒类产品造假者根本就没有风险可言，往往却获利丰厚，导致造假成风，假冒名牌和畅销酒类产品大行其道。严重地损害了消费者的合法权益，严重地危害了合法酒类企业的合法利益，极大地扰乱了酒类市场秩序。遏制假酒泛滥，从严从重打击酒类产品制假贩假需要一把利剑。三是酒类生产整体产业结构严重失衡。目前，全国注册的酒类生产企业约3.7万家，其中，规模以上的酒厂屈指可数，而未注册的小酒厂和小作坊还有近4万家。相当一部分技术设备落后的小酒厂，粮耗、能耗要比设备先进的大酒厂高出40％以上，且产品质量低劣。全国酒类生产盲目发展，整体产业结构严重失衡，造成粮食、能源等社会重要资源的极大浪费，并严重污染自然环境。加上小酒厂、小作坊很难管理，税收流失严重，造成市场混乱，严重影响了酒类行业的良性发展。一方面是小酒厂、小作坊的劣质酒充斥市场，侵权酒、假冒酒泛滥，也是制造假酒的重要来源；一方面是规模以上的酒厂形成不了规模优势，品牌企业饱受侵权酒、假冒酒之害，企业承担的防伪、打假等的社会成本高居不下。维护行业的良性发展需要政府保驾护航，需要政府依法加强监管。

四是流通秩序混乱、批发环节失控、无证经营普遍。酒类流通市场经营主体普遍存在散、乱、小现象。由于缺乏有效的事前管理机制和酒类市场准入条件要求，许多酒类经营主体不具备相应资格和条件，存在盲目布局、管理混乱、营销手段落后等问题。目前，我国从事酒类批发的商户过多过杂，大量存在未经工商部门注册和酒类备案登记的销售“大户”，许多商户唯利是图，谁折扣高就销售谁的酒，使得假酒大行其道。有的还采取虚假广告宣传、低价倾销、哄抬价格、非法促销等不正当的竞争手段。小酒厂和小作坊采取不记账、少记账、现金购销等种种手段逃避纳税，回扣与逃税行为大量存在，衍生了各种不法交易行为，导致合法经营者盈利甚微、甚至亏损。非法牟利损毁了正常的商业诚信，极大地扰乱了酒类流通秩序，恶化了市场环境，严重损害了消费者的合法权益和合法经营者正当利益。规范酒类流通市场同样是当务之急。

五是酒类行业偷税漏税现象十分严重。酒类商品应该属于高利、高税商品，其利、税应该成为中央和地方政府稳定的财政收入来源。但是部分酒类产销企业逃、避、偷、漏税的情况十分严重，根据财政部科研所的一份报告，每年酒类流失的财政资金大约在700亿到800亿元之间。从1994年国家开征消费税，到202_年实行复合计税，每一次改革都给酒类企业带来了巨大的影响。例如复合计税，初衷是为了淘汰不规范企业的低劣质产品、确保白酒税收稳步增长。但由于缺乏法制化管理，不规范的小型酒类企业偷逃漏税，负担最终落在了大中型和规范经营企业的身上，造成竞争失去公平，形成优不胜、劣难汰的尴尬局面。目前，酒类企业的纳税大体有五种，其中国税三种：（1）消费税：粮食酒25%、薯类酒15%、其他酒10%；（2）增值税：一般纳税人17%，小规模纳税人6%；（3）从量消费税：每斤0.5元。地税二种：（1）城市建设维护税（消费税+增值税）×7%；（2）教育附加费（消费税+增值税）×3%。总的估算合计税率大约在36—38%左右，最高不超过40%，这与我国历史和国际社会相比，都是一个低水平的税率。但是，正常经营的酒类企业却感到有巨大压力。因为这些所谓规模以上酒类企业多为老国有企业，容易监管；而新发展起来的民营企业和贴牌企业受制约小，销售政策灵活，绝大多数都是定额税，且数额很少，恰恰这些企业由于每年的销售额特别大，税收流失也最大。对中国社会经济现实来说，小酒厂就是地方的摇钱树，地方政府自然要精心扶持，采取政策倾斜，实行免税或象征性地征收定额税。由于税负上的不平等优势，小酒厂发动低价倾销攻势，冲跨了许多纳税较多的大酒厂，又损失了多少酒税？加上小酒厂以假冒伪劣酒占领市场，守法经营者优质产品销售受阻，市场被挤占，又损失了多少酒税？长期以来酒类市场竞争白热化，低价竞销，使酒价低得不能再低，因为酒价过低，酒税又不知道丢了多少？多年来，国家在酒类这一块上少收了多少应该收的税，真的难以计算。国家利益同样需要依法维护，这是社会再分配的一个重要来源，也是百姓的利益所在。

六是酒类市场管理体制严重不顺。我国酒类行业产销管理长期都有不同的法规和规章，执法单位也各不相同。自从国家商务部制定实施《酒类流通管理办法》以来，酒类流通领域监管有了管理依据，酒类市场管理有所改善，但是，目前还存在诸多有待解决的问题。第一、体制不顺。酒类流通管理机构应设在县级以上的商务部门，但在实际中，设置不统一，有的设在商务局，有的设在计划经济局，有的设在发展改革局，还有的设在中小企业局，有的还在商业联合会和协会。这样很容易造成管理上的不统一、不同步。第二、机构、人员、编制、经费不统一。机构名称不统一，各地酒管部门有的叫“酒类监督管理局”，有的叫“酒类专卖局”、“酒类管理办公室”、“酒类流通管理办公室”、“酒类专卖管理办公室”、“酒类管理所”、“酒类稽查大队”；人员也不到位，有的有相应的、足够数量的专职人员，有的却只有1人；编制也各有差别，有的是公务员编制，有的是行政事业编制，还有的是企业化管理；经费来源也不相同，有地方财政开支的，也有经费自筹的或部分自筹的。第三管理法规不统一。《酒类流通管理办法》属于部门规章，而我国现有16个省、市、区进行了地方立法，从法律层面上要高于部门规章，地方法规有的施行许可证制度，而《酒类流通管理办法》的是施行备案登记，备案登记是后置的，是没有限制条件的，造成了管理上的不统一，商业贿赂、巧立名目乱收费等现象也很普遍。酒类执法主体同样需要依法进行规范，否则会乱上添乱。

二、规范我国酒类生产、经营、消费和监管行为是实现科学发展、构建和谐社会的必然要求。

酒类市场是社会主义市场经济发展的重要组成部分。当前，我国酒类生产、经营、消费和监管中存在的种种突出问题，直接影响社会经济的发展。最近，我党第十七届第五次全会强调，在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。这一总体要求具有深刻的现实意义和深远的历史意义，对于分析和解决我国当前酒类市场存在的突出问题，具有很强的针对性；对于促进和提高我国酒类行业的科学发展水平，具有十分重要的指导意义。

一是注重以人为本就必然要求加强酒类商品的监管。酒类商品作为特殊消费品，具有麻醉性、成瘾性。适量饮酒有利于身体健康，过度饮酒就会对人体造成伤害；饮用工业酒精勾兑的假酒或劣质酒，就会直接危害人的生命安全，是人类健康的主要威胁之一；酒类商品消费还可能引发交通事故、寻衅滋事、刑事犯罪

等一系列危害社会的问题，会极大增加社会管理成本。加强酒类商品的监管和监控是坚持以人为本的必然要求。

二是注重保障和改善民生就必然要求规范酒类商品的生产、经营和消费行为。随着社会的进步和经济的发展，人们对于追求健康和高品质生活的要求越来越高。酒本身就是一种奢侈品，往往是一个人身份、地位、财富和品味的象征，酒类商品的适当消费，是有效促进社会经济良性发展的重要因素。由于法律的真空和监管的缺失，造成酒类生产环节的混乱、经营市场的失控和消费行为的偏差，致使我国酒类整体发展处于一种无序混乱状态，导致了一系列的社会问题。无论是酒厂还是经销商，不断在忍受由于法律缺失所带来的对自身合法利益的损害；作为消费者，“把盏空对月，恐惧假冒酒”，也在不断遭受不法分子给他们带来的权益侵蚀和身心的严重伤害；同样，国家政府在税收和市场管控上也在不断承受着法律真空带来的巨大损失。依法规范酒类商品的生产、经营和消费行为是注重保障和改善民生的必然要求。

三是注重全面协调可持续发展就必然要求改变当前我国酒类市场粗放发展的状况。酒是人们日常生活中销量很大的奢侈性消费品，实行高利高税，并不会影响人们的生活水准，是国家扩大资金积累的很好财源，有利于实现合理的社会再分配；酒的主要原料是粮食，耗量较高，酿酒业的发展关系到社会资源的配置。也正因为如此，古今中外，一直都把酒当成特殊商品加以管理。自汉武帝天汉三年（公元前198年）初榷酒酤以来，酒类专卖不仅为历朝历代所重视，二千多年来，它经历了封建社会、半殖民地半封建社会和社会主义社会（主要是五十年代到七十年代时期）等经济形态的实践检验，是一致公认的兴邦富国良策。而且当今世界上很多国家也学习和借鉴这一管理手段，用酒类专卖为国家聚财，用酒类专卖调控经济，用酒类专卖管理市场。包括美、日、德、韩、台、港等许多市场经济发达的国家和地区都在实行酒类严格监管，甚至实行比酒类专卖更为严厉的酒类管制。所以，尽快改变当前我国酒类市场粗放发展的状况，坚持科学发展观，规范酒类行业，实现酒类行业健康、有序、合理发展，是实现我国酒类行业全面协调可持续发展的必然要求。

四是促进社会公平正义就必然要求加强酒类市场法制化建设。我党十七届五中全会提出：全面落实依法治国基本方略，完善中国特色社会主义法律体系，维护法制权威，推进依法行政、公正廉洁执法，加强普法教育，形成人人学法守法的良好社会氛围，加快建设社会主义法治国家。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，用十年左右的时间，建成法制政府。目前，离实现这一目标还有不到三年的时间。国家商务部《酒类流通管理办法》虽然迈出了重要的一步，但还是个部门法规，法律效力较低，作为起草发布部门的商务部酒类流通管理办公室还只是个非常设机构，这些都不能从根本上解决酒类行业存在的深层次问题。可以说，现阶段，我国酒类立法和依法监管存在严重滞后的问题。建设法治国家，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。尤其是对关系百姓生活、关乎国计民生、事关社会公平正义的法律，要早立快立。加速、加强酒类市场法制化建设是促进社会公平正义的必然要求。

三、加强统一的酒类立法和监管是实现科学发展、构建和谐社会的必然选择。

酒类立法对中国社会主义市场经济发展意义重大。大力推进酒类管理统一立法，规范酒类行业发展，是解决目前酒类行业深层次问题的唯一途径，是实现酒类行业科学发展、构建和谐社会的必然选择。一是认真总结和吸取我国酒类管理立法的历史经验和教训。从建国初期到现在，我国酒类立法共经历了专卖管理、无法规管理、多种法规共管三个阶段。酒类管理由严到松、由有统一管理法规到没有统一管理法规，导致管理极为混乱。通过我国酒类立法和监管的沿革便能了解其中得失。1951年1月，中央财政部颁发了《专卖事业暂行条例》，组建了中国专卖事业总公司，对酒实行统一监管。这一时期，国家经济基础薄弱，形势艰难，酒类专卖为国家积累了大量资金，支持国家经济建设，通过酒类专卖的调控，确保资源的合理配置，使国家度过白手起家的难关，功不可没。1963年8月，国务院发布了《关于加强酒类专卖管理工作的通知》，强调必须继续贯彻执行酒类专卖方针，加强酒类专卖的管理工作。在文化大革命期间，多数地区酒类专卖机构被撤销，人员被调走或下放到农村或基层，酒的专卖管理工作处于无人过问和无章可循的状态。1978年4月，国务院批转了《关于加强酒类专卖管理工作的报告》，对酒类的生产、销售、运输管理，专卖利润以及偷漏税、欠交专卖利润等违法情况，作了具体规定。1979年国家停止酒类专卖。1990年12月，国务院第129次总理办公会议决定，由国务院法制局牵头，会同轻工业部和商业部等部门，共同研究起草《中华人民共和国酒类管理条例》，但没有出台。1996年，云南省曲靖发生假酒案，35人死亡，卫生部发布《关于整顿白酒生产经营市场的紧急通知》，对全国白酒生产经营市场进行了一次突击性卫生监督检查。1997年，国家经贸委发布《关于加强酒类产销管理有关问题的通知》。1998年，山西朔州、大同等地发生群众饮用散装白酒恶性中毒事件，国内贸易部发布《关于加强检查、切实搞好酒类流通管理工作的紧急通知》。202_年9月，国家体改办提出了关于酒类产品专卖问题报告，没有结果。202_年11月至202_年9月，国家财政部和发展改革委员会起草了《中华人民共和国酒类专卖管理条例》草案，但是没有结果。202_年7月，《行政许可法》实施一年，地方办法保留期满，对酒业有效管理起到作用的各地酒类管理办法被清理，部分省、市抓紧制定了地方酒类管理条例。202_年7月，商务部制订的《酒类批发企业经营管理规范》和《酒类零售企业经营管理规范》发布实施。202_年11月，商务部发布《酒类流通管理办法》，并于202_年1月开始实施。可以见得，自从1979年国家停止酒类专卖，所造成的后果十分严重。而烟草实行专卖，得到了长足的发展，取得了令人瞩目的成就，仅以烟和酒在国家税收上作比较，1980年烟酒专卖分开时，烟和酒的税收相等，各为70多亿元。烟草通过烟草专卖202_年已达1500亿元。酒类通过齐抓共管、综合治理，202_年只有150亿元。其中差别显而易见，至于由此而引起的其他一系列社会问题，更不能同日而语，可谓是相差甚远。这些历史的经验教训要引起我们的深刻反思。

二是学习借鉴当今国际社会一些国家酒类管理方面好的经验和做法。在酒类消费大国，多有成熟的酒法来规范市场，保护企业和消费者的合法权益。美国有着严格的许可证发放条件，美国联邦酒法主要调整州与州之间的关系，北部大部分州酒类的生产、销售由政府严格控制，私人一律不得制造和经营；南部各州则通过申请许可证的方式来加以制约。在俄罗斯，联邦政府于1995年出台了一部《关于酒精及酒类产品的生产与流通国家调控联邦法》，1999年经过修改补充，更名为《关于酒精、酒类产品及含酒精产品的生产与流通国家调控联邦法》；俄罗斯作为酒类生产和消费大国，从过去的“禁酒令”到出台有关法律法规实施严格监管，不断地在探寻国家监管酒类市场的有效途径。德国实行的是烈酒专卖，生产烈酒、烈酒饮用和烈酒贸易都必须按照专卖规定严格执行，德国还有森严的葡萄酒立法。匈牙利对烈性酒生产、销售的管理法令，严格规定了烈性酒生产销售使用的条件，执行严格的经营许可证制度。学习借鉴当今国际社会一些国家酒类管理方面好的经验和做法，结合我国实际制定相应酒类专卖管理法规，既不违背WTO原则，也不违背我国政府承诺的义务。如果实行酒类专卖制度，不仅对来华的外国零售业实行国民待遇，而且对来华的外国酒类生产企业也可实行国民待遇，对外国企业、公民来我国进行酒类销售和生产活动，与国内酒类产销企业一律依据同一个法律进行管理，依法经营，照章纳税，是公平公正的。这也是我国酒行业与国际接轨的需要。

三是当务之急要当机立断，尽快出台我国统一的酒类管理法规。目前，我国酒类管理采取的齐抓共管、综合治理，实际上是有利时各部门争先恐后、追查责任时互相推诿，各部门权责不明，法制上的缺欠和酒类执法主体缺失，无法对酒类市场进行有效管理。由于政出多门，只能是做表面文章，解决不了深层次的问题，不能给企业创造良好的发展环境。加上各地的以政府通知、规定、省市长令等维护酒类市场管理，管理形式、管理手段、管理重点各不相同，既不统一，又不规范，往往还是维护地方利益，存在着市场垄断、地方割据、阻碍流通、向企业收取不合理费用等诸多弊端，严重影响了社会主义市场经济的发育，严重影响了政府的声誉和形象。我国多年来多次提出酒类立法都没有结果，面对复杂的局面，当务之急是要当机立断，我国急需出台全国统一的合乎市场经济规范的酒类专卖法。酒类立法以保护酒类企业和消费者的合法权益为出发点，重点明确法律适用范围与执法主体、实施酒类生产和经营行政许可、规范产品质量追溯体系、提高处罚裁量额度、加大对违法生产经营打击力度。从根本上改变政出多门和各地五花八门的局面。值得欣慰的是，酒类立法已经引起全国人大和政协的高度关注，国务院也在加紧推动酒类立法进程。对此，我们充满关注和期待，期盼中国酒业全面立法的新纪元早日拉开帷幕。

第五篇：202_立法工作计划-精选

202_立法工作计划

立法工作计划篇一

根据中共湖北省委、湖北省人民政府《关于损害经济发展环境行为的纪律责任追究暂行规定》(鄂发[20xx]21号)和当阳市纪委下发的关于开展《中共湖北省委、湖北省人民政府关于损害经济发展环境行为的纪律责任追究暂行规定》(以下简称《暂行规定》)执行情况立法调研的工作方案文件精神，经局党组研究决定，结合本单位实际，特制定以下《暂行规定》执行情况立法调研工作方案。

一、指导思想

为深入贯彻党的十七届六中、七中全会精神，进一步巩固深入学习实践科学发展观活动，通过对《暂行规定》实施效果、立法技术情况的调研，为修订完善《暂行规定》奠定基础，推动《暂行规定》的进一步落实，建立健全经济发展环境投诉处理机制，切实改进工作作风、优化经济发展环境，促进我市科学发展、跨越式发展。

二、主要任务

此次活动需重点抓好五项工作：

(一)学习宣传。通过组织党员干部集中学习、自主学习、座谈会等形式，深入学习领会《暂行规定》;通过宣传资料、标语、宣传栏、宣传牌等多种宣传形式，在局机关营造良好的舆论氛围，为立法调研工作打下良好基础。

(二)总结分析。了解《暂行规定》贯彻落实的基本情况，尤其是适用情况，认真分析总结实施过程中的经验与不足，为进一步落实《暂行规定》提供借鉴。

(三)自查自纠。调动全体机关党员干部的积极性，结合本单位实际，分析《暂行规定》制定设计的合理性、可操作性，以及在实施过程中存在的滞后、漏洞、不适应等问题，针对《暂行规定》在实施过程中遇到的新行为、新情况、新问题，以及如何进一步严明纪律、加大对损害经济发展环境行为的纠正和查处力度，建言献策。

(四)交流经验。召开旅游单位、旅游项目引资企业代表座谈会，结合宣讲《暂行规定》，收集整理损害发展环境的突出问题、亟待解决的问题，征求对改进机关作风、优化发展环境的意见和建议。

(五)建议总结。针对《暂行规定》的贯彻实施和修订完善，提出意见和建议。

三、具体安排

从20xx年7月30日开始，至20xx年9月3日结束，为期一个月，活动分为4个阶段。

(一)宣传动员阶段(20xx年7月30日至8月5日)

1、成立活动领导小组，由党组书记、局长彭永生为组长，党组成员、副局长郭亚清、张帆，党组成员、工会主席国春喜为副组长，各科室负责人为成员的《暂行规定》执行情况立法调研工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室主任由游方群同志兼任，制定《当阳市旅游局《暂行规定》执行情况立法调研工作方案》，负责日常工作事务，确保立法调研活动的顺利进行。

2、8月2日，组织全体机关党员干部集中学习《暂行规定》，认真领会《暂行规定》的相关内容，并于制作一期《暂行规定》宣传专栏，营造良好的舆论与学习氛围。

(二)自查自纠阶段(20xx年8月6日至8月13日)1、8月7日，了解《暂行规定》贯彻落实的基本情况，尤其是适用情况，并认真分析总结实施过程中的经验与不足。

2、8月9日，针对《暂行规定》在实施过程中遇到的新问题、新情况，分析讨论《暂行规定》内容的科学性、合理性、规范性、全面性、适应性以及可操作性等立法技术方面存在的问题，并提出相应的修定意见和建议。

3、8月13日，结合单位实际，研究确保《暂行规定》贯彻落实的办法和措施。

(三)交流经验阶段(20xx年8月14日至8月22日)1、8月16日，召开本地旅游企业代表座谈会，宣讲《暂行规定》，并听取他们在发展环境方面遇到的问题，以及看法和建议。2、8月20日，召开旅游项目引资企业代表座谈会，宣讲《暂行规定》，重点听取东方国际大酒店项目所遇到的损害发展环境的突出问题和亟待解决的问题，积极出台解决措施，力保东方国际大酒店项目顺利完工。

3、8月22日，召开关公文化旅游城项目代表座谈会，认真听取和了解他们关于发展环境方面的看法和意见，尤其是损害发展环境最突出、对他们影响最大，以及最亟待解决的问题，成立专班研究解决方案，积极组织协调沟通，必要时寻求政府相关机构的支持和帮助，尽一切努力优化发展环境，确保关公文化旅游城项目在当阳落户生根发芽。

(四)建议总结阶段(20xx年8月23日至9月3日)

1、建议总结。结合单位实际，根据《暂行规定》的实施情况、立法技术方面的问题，以及本单位确保《暂行规定》贯彻落实的办法和措施，归纳总结《暂行规定》修订完善、贯彻落实的意见和建议，并形成专题调研工作报告上报市纪委。

2、考评。接受各级纪检监察机关的工作绩效考评。

立法工作计划篇二

地方统计立法调研是今年全省、全市统计工作的重点之一。根据全省地方统计立法工作部署，从4月份开始各地进入立法调研阶段，围绕立法调研工作开展活动，至6月份上报调研报告。为了增强立法调研的交互性和针对性，确保取得高质量的调研成果，圆满完成调研任务，特制定我市课题调研工作方案。

一、工作目标

1、《江苏省统计管理条例》基本框架

《江苏省统计管理条例》(以下简称条例)1989年由省人大会颁布实施以来，除202_年省人大会针对与《行政处罚法》抵触的个别条款进行过一次修改外，至今未作较大修改。在此期间，全国人大会已分别于202_年和20xx年两次对《中华人民共和国统计法》做了修改。《条例》有些条款已经与上位法相抵触，多数条款已显陈旧，不适应当前形势发展的需要。经慎重研究后，省统计局确立了立法思路——彻底改造《条例》的框架体系，即废旧立新，参照新《统计法》的框架结构，分章节地描述法律规范的内容。

《条例》拟由九章组成，分别是：第一章总则;第二章统计调查管理;第三章统计资料公布与使用;第四章信息化建设;第五章机构和人员;第六章调查对象权利与义务;第七章监督检查;第八章法律责任;第九章附则。

2、《江苏省统计管理奖惩办法》废立研究

结合我市统计工作实际，调查研究现有的《江苏省统计管理奖惩办法》(以下简称《办法》)是予以保留，还是予以废止?

二、调研课题

1、《条例》指定课题：对统计调查对象等的法律责任如何进一步细化和规范?对安排未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作、不接受统计调查义务、有关部门未按规定提供行政登记资料以及违规发布统计资料、统计部门接受调查对象纸介质报表后、代为登陆网络和录入等行为，如何界定、处置?

2、《条例》自选课题：如何完善统计数据公开发布机制，保障社会公众对统计数据的知情权，增强统计数据的透明度，提高统计公信力?