第一篇：02_以顶层设计思路出台要素配置改革政策体系[本站推荐]

以顶层设计思路出台要素配置改革政策体系202_-10-19来源：海宁市发改局版权所有，严禁转载

近日，《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》已正式获省政府批复，一场以提高要素配置效能和节约集约利用水平为目标的综合配套改革在海宁正式启动。

近日，《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》已正式获省政府批复，一场以提高要素配置效能和节约集约利用水平为目标的综合配套改革在海宁正式启动。要素市场化配置综合配套改革领导小组办公室以顶层设计的思路，出台了要素配置改革政策体系框架，旨在更好地发挥各项改革推进的叠加效应。具体设想如下：

围绕现有土地，提高利用质量，通过鼓励与倒逼方式进行再发开，同时出台各配套政策，通过“亩产效益”综合评价体系明确改革标准和对象，通过水价、电价、土地使用税等价格杠杆作用倒逼企业转型升级，提高土地利用质量。

针对增量土地，选择优质项目，通过实行六大差别化供地政策，选择优质出让项目，配套出台第二、三产业发展导向地价修正系数体系。

围绕整体推进，出台综合政策。通过行政审批制度改革，进一步转变政府职能、提高审批效率；通过金融制度改革，营造良好的投融资环境、增强企业发展后劲、提高抗风险能力；通过科技人才改革，为企业发展提供内生动力。

第二篇：区资源要素市场化配置改革总体方案

**区资源要素市场化配置改革总体方案

202_年是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的开局之年，也是推进要素市场化配置改革的攻坚之年。结合我区实际，现就加快推进要素市场化配置改革制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以党的十八届三中全会、省委十三届四次全会精神为指导，围绕“奋战五年、再造**”的总目标，以大幅度减少政府对资源的直接配置、优化政府保障公共服务、促进公平竞争、推动可持续发展为主线，深入推进资源要素市场化配置改革，着力破除要素配置中的体制性障碍，提高要素配置效能和节约集约利用水平，为建设长三角都市圈中清丽、富裕、乐居的现代化生态型水乡魅力之城提供动力和保障。

（二）基本原则

——立足于要素配置方式向更好地发挥市场基础性作用转变，正确处理政府和市场的关系，不断提高要素配置效能。

——立足于经济增长方式向创新驱动转变，强化内生动力，提升产业层次，引导和倒逼企业转型升级。

——立足于政府管理方式向公共服务型转变，完善公平、公正、公开的政策制度，提高服务效率，优化发展环境。

二、主要目标 202_年，健全完善公平、公正、公开的亩产效益动态综合评价排序机制，形成要素差别化配置和“腾笼换鸟”激励倒逼机制，加快建立完善地方金融、创新驱动和要素交易体制机制。到202_年，土地、能源、资金、人才、环境容量等要素配置中的体制性障碍取得实质性突破，基本形成集约、高效的要素市场化配置机制。

通过3-5年的努力，到202_年全区力争腾退低效用地，规模以上工业企业单位工业增加值能耗水平、单位GDP能耗和万元工业增加值用水量低于全市平均，新增工业用地亩均投资强度、规模以上工业企业亩均投入、亩均销售和亩均税收达到全市先进水平，主要污染物排放量完成市下达目标，重点整治行业整治工作取得明显成效，全区发展质量和效益明显提升。

三、主要改革任务

（一）完善公平、公正、公开的亩产效益综合评价排序机制。

1.制定工业企业绩效综合分类管理办法。坚持以“亩产论英雄”的发展理念，通过对亩均用地税收、亩均用地增加值、单位用电增加值、单位用电税收和全员劳动生产率等5项指标作为基本评价标准，根据各项指标的加权核算得出企业单位效益水平指数，结合行业地位、技术、品牌等定性指标，对全区规模以上工业企业进行排名排序，实行ABCD四类分级动态管理，建立全区企业资源产出绩效档案。推动全区资源要素向高效益优质企业流动，加快工业企业转型升级提高经济发展质量和效益。（牵头部门：区发改经信委）

（二）建立差别化的资源要素价格机制。

2.实施差别化电价制度。结合亩产效益综合评价排序结果，对7大行业中单位土地、电力税收产出低于行业最低标准以下工业企业，和国家、省、市规定的淘汰及限制类行业执行差别电价政策。对差别电价的收入管理，按照“谁征收、谁使用”原则，全额用于淘汰落后产能，推进工业转型升级。同时对通过整改达到标准的企业，经认定不再执行差别化电价制政策（牵头部门：区发改经信委）

3.推行污水处理复合计价收费制度。改革污水处理费仅按化学需氧量排放浓度计征的办法，结合亩产效益综合评价排序结果，对企业采取按入网污水中有害污染物浓度多因子复合计收、差别加价的污水处理收费制度，引导企业加强污水预处理和达标排放，增加排污成本，减少排放数量。（牵头部门：区住建交通局、区环保分局、区物价局）

4.建立用能总量核定和指标交易制度。健全用能总量核定制度，对全区年综合能耗3000吨标煤及以上（电力生产企业、热力生产企业和公共事业企业除外）的重点用能工业企业，根据行业单位工业增加值能耗对企业核定用能基数，并实行差别化用能管理。健立用能指标交易制度，对全区年综合耗能3000吨标煤（等价值）以上的工业企业，及列入交易范围企业所有新增用能项目和其他新增年耗能500吨标煤（含）以上项目，实行核定配额使用（配额内不增加收费）、新增量有偿申购、超限额差别收费的核定申购制度并通过交易中心平台进行交易。（牵头部门：区发改经信委）

5.实施城镇土地使用税差别化减免政策。按照市政府统一调整的土地等级划分范围和适用税额标准，结合亩产税收、单位能耗、单位排放等指标进行综合考评，实施城镇土地使用税分类分档的差别化减免政策，加快低端低效产能淘汰步伐，有效提高土地使用效益。（牵头部门：区地税分局）

6.推行差别化排污总量控制和排污权交易制度。实行主要污染物总量控制，根据下达的总量控制要求制定总量控制计划，并纳入地区计划，强化管理执行；按照“统筹协调、综合治理、突出重点、防治结合”的原则，从结构减排、工程减排、管理减排三方面落实总量减排措施；将总量控制纳入建设项目的环保审批，严控项目新增总量。开展排污权交易制度，对日排放生产废水10吨以上的排污单位或配有1吨/时以上燃煤锅炉或相当规模工业窑炉的排污单位实施排污权交易，根据不同行业类别、削减成本确定排污权有偿使用金基准价，并适时更新调整。（牵头部门：区环保分局）

（三）建立“腾笼换鸟”激励倒逼机制。

7.建立低效企业淘汰退出机制。以7大行业为重点，按照市场调节与依法行政相结合、淘汰落后与转型升级相结合、政府主导与企业主体相结合、用能总量与减、等量置换相结合、有序淘汰和维护稳定相结合、集中整治和长效管理相结合的基本原则，综合运用法律、行政、经济等手段，加快推进高耗能、重污染的落后产能淘汰。（牵头部门：区发改经信委）

8.建立严格的新增项目准入机制。对新引进或现有企业扩大生产、技术改造需新征土地的实体项目和不属于生物医药、新能源、先进装备、金属新材、绿色家居和特色纺织六大产业的零土地技改项目实行产业导向、经济效益、环境影响、能源消耗、项目落地、稳定风险和其他事项的项目评估制度。并将评估结果作为各部门简化手续办理行政许可的依据和不能准入的依据，也作为业主对所提指标承诺的依据。（牵头部门：区发改经信委）

9.建立新增用地弹性出让制度。把租赁作为出让方式的补充，并实行多元化租赁方式。按照不同产业类型，对新兴产业、短周期产业，根据产业周期特点、建设投产进度等确定出让年限，探索推行工业用地租赁制以及先租后让、租让结合的弹性年期出让制度。租赁期结束未达标即按合同约定退出，提高土地节约集约利用水平。（牵头部门：区国土分局）

10.健全“空间换地”体制机制。强化规划空间布局，严格建设项目用地准入，进一步提升工业用地产出效率；通过差别化地价优先保障战略性新兴产业和特色优势产业、先进制造业、科技型创业创新项目，引导产业转型升级；完善建设项目履约保证金和分阶段权证管理制度，完善工业用地项目开竣工复核验收制度，加强建设项目批后监管；开展工业用地挖潜增效活动，深入实施低效用地再开发、鼓励建设多层标准厂房、充分利用地下空间，促进土地资源节约集约利用。（牵头部门：区国土分局）

（四）健全金融、人才要素支撑保障机制。

11.创新地方金融体制。着力创新金融产品，引进外埠金融分支机构，建立高效服务的金融体系，形成金融服务实体经济的良好氛围。积极探索民间融资的规范化、阳光化运作，通过设立民间融资服务中心等类金融组织缓解小微企业融资难、民间资金投资难问题，鼓励利用民间资金开展中小企业转贷服务，鼓励有条件的小额贷款中心争取开展民间登记资金委托贷款业务。充分发挥多层次资本市场的作用，拓宽融资渠道，积极探索资产证券化、定向募集等新型融资方式，扩大债券融资、股权融资在社会融资规模中的比重，支持符合条件的企业通过上市、股权交易中心挂牌交易和发行中心债券、企业债、私募债等各类债券进行融资。坚决打击恶意逃废债行为，建立规范、和谐、诚信的金融环境。（牵头部门：区金融办）

12.完善创新驱动体制机制。围绕区委《大力实施创新驱动发展战略加快建设创新型城区的实施意见》提出的创建省级创新型城区为目标，逐步形成以企业为主体的区域创新体系，实施《湖州市**区实施科技创新驱动发展战略十八条政策》。加快建设国家级电梯产品质量检测中心、省级木地板技术创新公共服务中心等科技创新公共服务平台，提升区科创园等科技孵化平台承载能力，支持企业研究院、重点实验室或高校研发机构建设。依托“高层次人才**区工作驿站”，探索建立“一站式”人才服务平台，构建以业绩和能力为导向的企业人才评价标准，完善鼓励人才创新创业的政策举措。（牵头部门：区科技局、区人力社保局）

（五）配套保障机制

13.探索开展企业投资工业项目不再审批改革。按照“先试点，后推开”的原则逐步开展企业投资工业项目“零审批”。建立动态管理的区企业投资工业项目“零审批”企业库，入库企业经有关部门审核同意，按相关要求作出具有法律效力的承诺后，可自主依规进行建设，并进行投产前检验的“先建后验”。（牵头部门：区发改经信委）

14.建立便捷高效的要素交易机制。有序推进区公共资源交易中心建设，搭建区资源要素交易平台，加强交易平台软、硬件建设。充分利用市公共资源交易中心大平台，统一发布各种要素交易信息。健全完善区交易平台权限，向市中心争取200万元以上的建设项目、土地交易和产权交易权限下放至区中心（牵头部门：区行政服务中心）

四、保障措施

（一）加强组织领导。成立以区委、区政府主要领导任组长，区分管副区长任副组长，区级相关部门主要负责人为成员的区资源要素市场化配置改革领导小组，领导小组办公室设在区发改经信委，统筹协调推进改革试点工作。

（二）明确责任分工。区级各部门要切实提高认识，部门主要领导要作为第一责任人，确保要素市场化配置改革工作落到实处。各项改革任务要明确改革目标、责任主体和完成时限，将每项改革任务分解落实到责任单位,明确分管领导、责任科室和具体人员。

（三）强化协作配合。区资源要素市场化配置改革领导小组成员单位要密切配合，信息互通，定期会商，分析改革中存在的问题，研究完善相关配套政策措施，合力推进资源要素市场化配置改革各项工作。

（四）注重改革成效。按照省市相关要求，进一步推进资源要素配置市场化、资源要素利用高效集约化。进一步加强改革研究，借鉴海宁试点经验，深入推进改革实践，不断巩固改革成效，探索建立全区资源要素高效利用和管理新模式，构建科学合理、规范有序、符合实际的资源要素管理体制机制，促进科学合理利用资源要素，加快经济社会全面协调可持续发展。

（五）强化总结宣传。积极借鉴海宁及其他县市区的有益经验，对分项改革，从方案制订、试点执行、成效评估等方面建立完善的档案制度，及时总结成功经验，修正发现的问题和不足，不断完善改革方案，为面上推广积累经验。

第三篇：上海大学信息化顶层设计思路(一二三四五)

上海大学信息化顶层设计思路

202_-06-10 中国教育网络 徐伟

如今，大家都在做信息化规划和顶层设计，每个人的理解也不同。上海大学的信息化规划可以说从202_年成立信息化工作办公室的那一刻起，就已经决定了我们的很多做法会有所不同，比如撤销了网络中心和信息中心，合并成立信息化工作办公室统管全校所有的信息化建设。9年来，上海大学的规划虽然一直在调整，尽管技术发展了，用户需求变化了，但我们的规划还是保持了9年前就定下的基本框架：信息化建设一定是服务和服从于学校的战略发展，以用户需求为导向，以数据管理为核心的信息化顶层设计原则。我们把它总结为“一二三四五”，即一个组织，两个理念，三个目标，四个平台，五项措施。

一个组织

所谓一个组织，是指信息管理（信息安全）委员会，也就是IMC（Information Management Committee）。上海大学信息管理委员会的目标是增进上海大学信息化战略决策的科学化和民主化，积极有效地推动上海大学信息化发展进程。主要职能如图1所示，具体包括：负责上海大学信息化建设工作的整体规划和决策制订、确定上海大学信息建设化的整体技术方案，进行上海大学信息标准化体系建设；协调各类信息化应用建设，进行基础平台整合、应用整合、数据集中交换和共享，从整体角度确定信息系统建设项目规划和信息化建设预算规划；制定信息化应用和数据安全保障措施，督促各部门完善信息系统使用的管理制度和应急方案，加强应用和数据的容灾建设，保障信息化应用和数据的安全。

IMC的主任是上海大学校长，分管信息化建设的副校长是副主任，相关职能部处是委员会成员，信息化工作办公室是秘书处作为委员会的常设机构。这样的结构是参考了学校保密委员会、学生工作委员会、高聘委员会等组织模式。同时也只有这样的结构，才能和其目标职能相匹配，才能在信息化建设规划过程中赋予信息管理委员会更决策权。在这个委员会的框架下，我们明确了数据管理的规则：第一，学校的各类数据都是学校资产，必须统一规划和设计，分部门管理，共享使用。数据保存、使用、审计的最高决策机构就是信息管理委员会；第二，数据的结构，定义，收录标准，采集方式由信息管理委员会给出数据生命周期管理的相关规定；第三，信息化工作办公室作为常设机构，执行委员的决议，并负责技术解决方案的规划和实施。

可以看到，这里强调的是信息管理委员会，而不是信息化建设领导小组或其他信息化相关名称，就是为了要突出信息管理，而不是信息化。信息管理也就意味着数据管理，而不是技术本身。这样才能确保信息化的相关建设是服务和服从于学校的战略规划。才能从根本上消除信息孤岛，整合学校各类数据，为学校的发展服务。

两个理念

一是互联网思维，如今谈到的“互联网+”，就是要体现以用户需求为导向的服务理念，我们的教育信息化也有充分考虑在极度扁平化的互联网化的环境中如何设计和规划信息化建设。

二是流程驱动，以往的规划思路是资源驱动，资源就是权力，而不是服务，流程是面向用户的，是服务驱动，更加有利于跨部门的实现业务流和数据流管理。这或许还是有争议的一个概念，尤其在资源驱动的思路下设计的信息化系统往往是N个流程N个系统，而流程驱动的思路下设计会演变为N个流程1个系统。正是基于这两个理念，我们明确提出未来的信息化建设是重应用，轻资产。

三个目标

三个目标是很重要的，上海大学从成立办公室之处就把信息化建设的目标定义为三个i（Information、Integration、Intelligence），也就是我们一直强调的传递，支撑，推动。

传递，主要是信息的交互，不同时期我们给出不同的定义，10年前可以说是学校的主页建设，再后来是BBS、邮件、短信、微信等各种实现信息发布收集，实现和用户的交流沟通的信息化手段都可以列为这个目标。

支撑，其实很简单，就是对业务系统的支撑，学校的各类业务系统都离不开信息化的支撑，顶层设计和信息化规划就是要通过帮助业务部门建设信息系统，支持业务部门的发展，提高工作效率。英文使用了Integration其实还包括业务整合的目标，通过业务流整合，利用流程驱动和互联网思维，以用户需求为导向，提供更便利的信息化服务。

推动，英文使用了Intelligence，就是智能，在商业上也就是BI，9年前提出的时候还没有大数据的概念，从今天来看，就是大数据分析。通过管理驾驶舱，数据分析，为学校的战略发展提供决策依据，并依据分析，推动现代大学制度建设。

四个平台

基于以上的理念和目标，从技术层面规划了重点采用的技术和建设方式，总体上采取平台化建设，充分整合利用软硬件资源。四个核心平台如图2所示。一是基础设施平台（IP Infrastructure Platform），简单地讲就是网络建设和IDC建设，这部分的规划就是要能适应学校的信息化发展的战略目标，不能拖后腿，所以往往会在设计方案上尽量保证性价比的情况下要超前考虑。

因此，上海大学规划明确要求“主干10万兆，到楼全光纤”，为升级到万兆做好准备。并制定了“无线为主有线为辅”的网络建设目标。数据中心的建设比较早的就采取私有云方式，整个数据中心分为计算单元，网络单元，存储单元三大部分，采用虚拟化技术做到了资源的最大限度利用。未来随着商业云平台的成熟和国家相关政策的支持，学校逐步把IP需求转向公有云平台，真正实现所需既所得。无论从安全，成本，使用便利等方面对比，公有云都有更大的优势，当前缺少只是思想上的接受问题。

二是基础数据平台（DP，Data Platform），这里强调的不是硬件，而是数据本身，目标是建设上海大学基础数据库，整合现有业务数据，实现全校数据共享、数据挖掘、数据分析展示平台等多种手段，实现IMC提出的数据资产管理要求。我们已经整理学校的所有数据集合，通过数据平台建设，多学校数据进行生命周期管理，由IMC定义学校各类数据的结构，标准，负责部门，数据时间轴，采集方式。在数据管理上做到统一设计，分部门管理，统筹使用，在充分考虑信息安全的基础上最大限度开放数据。

在这样的要求下，学校规划明确提出了单一数据来源和数据资产的概念，最大限度地减少数据的冗余（生产数据，不是备份数据），这样可以最好的实现数据的一致性，也才能真正消除信息孤岛，部门可以编辑、使用、审计不同的数据。真正实现数据开放，也体现数据是学校的宝贵资产。

在数据平台的另外一个重要规划目标就是数据分析功能，这也是数据平台重要生命力，当海量数据汇聚在平台上，可以充分利用大数据工具进行分析，为各级领导提供管理驾驶舱，教师学生评价，KPI考核，个性化教学，特别是为学校的改革和发展提供数据支撑和决策依据。

三是信息发布与交互平台CMS，主要包括上海大学信息门户，主页CMS系统平台，乐乎社区平台，微信平台，App应用平台，邮件系统，其目标是实现信息传递与交流。我们会充分借助主流的APP等平台发挥优势，做好师生之间的信息交互。通门户的建设，整合各类业务系统，实现单点登录，给用户提供高效便捷的信息化服务。

四是PIM（Process Intelligent Management）流程管理和决策分析系统平台，这既是基于流程驱动的理念提出的，也是基于学校的战略发展目标提出的。未来大学制度建设需要消除信息孤岛，利用大数据等技术为学校业务提供支撑并为学校发展提供决策依据，这就必然要求数据和业务流统一。只要有不同的信息系统就有信息孤岛存在，因此我们提出了比较有争议的PIM平台，以期能有所突破。这一平台的充分体现了流程驱动，单一数据来源，数据资产，数据流程和业务流的有机结合等概念。

五项措施

从严格意义上讲，这一部分并不能算是顶层设计，而是为了保障顶层设计的实现提出的路线图。这部分应该随着学校信息化建设的进展和技术发展情况，适时的调整相关措施。在顶层设计中，我们提出的五项措施也是依据学校当前的情况提出的。

一是总体布局，科学规划--利用PDCA环进行科学规划，给出四个平台的建设路线图和时间表。

二是加强调研和沟通--了解需求。通过不同层面和不同的方式方法，和学院，部门，学校领导多沟通多交流，了解真正的需求，才能科学规划。

三是IT轻资产化（Lightweight Property）--以用为主。相应国家号召，以租代建，同时也是信息化发展的结果，运技术的成熟，相关信息安全的法规完善，也让购买服务成为现实，这一部分工作可以通过外部获取更加专业化的服务，从而解放信息化部门的劳动力。

四是加强信息安全（Information Security）--提高信任。信息安全是根本，如果不能做到这一点，就无法有效推动信息化的建设，不敢使用，就无法提高，不能提高就会原地踏步。

五是加强学习和培训（Learning&Training）--提高使用者的IT素养，其实这很重要，再好的系统如果没有人去使用，就没有价值。相反，或许系统不完善但是如果被充分使用了，也会产生有效的价值。在高校中的信息系统的使用培训和IT素养的提升也是需要关注的问题。通过更多的使用才能有更好的反馈和提升。

以上是最新一版的上海大学信息化顶层设计，它与9年前的第一版的信息化顶层设计相比，除了技术手段进行了创新外，还开始涉及互联网、云计算、大数据这些新兴的技术，其核心思想并没有改变。教育信息化最终还是为教育服务，我们最终要打造还是“信息化”的教育，核心是教育，而不是信息化，信息化建设目标是为了更好的教育。

（作者单位为上海大学信息化工作办公室）

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上海大学信息化顶层设计思路

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第四篇：以顶层设计推进县域治理体系和治理能力现代化

以顶层设计推进县域治理体系和治理能力现代化

以顶层设计推进县域治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。总书记强调，县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。面对推进治理现代化的崇高使命，面对经济社会转型、利益格局调整、新老问题叠加的复杂形势，必须按照党的群众路线教育实践活动对改进工作作风、提升能力素质的新要求，更加自觉地运用顶层设计这一重要方法，不断开创县域治理变革的新局面。

顶层设计源自工程学领域，近年来人们越来越多地将这一概念引入公共治理领域，逐渐衍生为具有普遍意义的思维理念和工作方法。其本质内涵，就是站在全局高度着眼，从根本上解决问题。对某项工作或任务进行统筹谋划，确立科学的方略和思路，集中系统资源、整合系统要素、调整系统结构、协调系统功能，形成自上而下层层衔接、环环相扣的合力，高效快捷地实现治理目标。

当前县域治理中存在的“头痛医头，脚痛医脚”、“只见树木不见森林”、“按下葫芦浮起瓢”以及“盲人骑瞎马，夜半临深池”等问题，从作风养成上看，是“四风”突出的表现；从政绩观上看，是不敢担当的表现；从领导素养上看，是本事不大、办法不多的表现。而忽视顶层设计，缺乏对岗位职责的系统谋划和对具体问题的具体分析，也是重要原因。

对此，去年以来，我们把增强顶层设计意识、提高顶层设计能力，作为全区各级领导干部应当具备的一项基本功，作为推进治理现代化的重要领导方法和工作方法，深入学习研究，积极实践应用，取得了初步成效。

一、坚持以上率下，进行层层设计，进一步健全县域治理体系

区委坚持把方向、议大事、管大局，切实加强对各方面政治、思想和组织上的领导。一是总揽全局、协调各方的顶层设计。区委是全区的领导核心，常委会成员按照职责分工，分头在所在班子、部门创造性地贯彻执行区委决策部署，实现预期目标。从这个意义上讲，常委会是决策部门，常委会成员所在班子和部门党组都是常委会的执行机关，常委会成员的执行力决定常委会班子的领导力，是常委会班子是否坚强有力的具体体现。常委会通过其成员所在班子部门党组实现其对各班子各部门的领导，实现执政目标。区委支持人大、政府、政协依法独立行使职权，履职尽责，通过制定区委和各班子各部门的工作制度，做好各班子各部门在各自轨道运行的顶层设计。二是抓发展战略的顶层设计（包括科学定位、奋斗目标、实现路径），提出实施大城区、大园区、大民生、大生态、大环境五大建设，实现美丽、智慧、幸福新离石的“五三发展战略”，对“建设什么样的离石，怎样建设新离石”初步作出科学回答。三是抓区四大班子分工履职、合力攻坚的顶层设计，坚持集体领导和个人分工负责相结合，实行五大建设领导组体制，分管工作、专项工作、重点工作、“五包联”工作实行牵头区级领导负责制和重点项目、重点信访案件区级领导包联制，由牵头领导主持制定工作落实的顶层设计，明确责任领导、主体部门、主要方法、时限要求、指标任务和问责体系，形成区委统一领导、各方密切配合的治理格局。

区政府强化执行意识，围绕“五三发展战略”，加强贯彻上级指示精神和区委决策在行政层面落实的顶层设计，落实区人大决定、议案、建议的顶层设计，答复回应区政协议案、建议的顶层设计；按照法定职责，加强履行经济调节、社会管理、公共服务等职能，建设服务型政府的顶层设计；针对当前市区管理体制发生变化，城建、国土等监管责任下放的趋向，立足当前，着眼长远，做好有序承接、无缝对接的全局性顶层设计，指导、督促部门和乡镇（街道）强化对重点领域、重点地段、重点村实行重点监管的顶层设计，重组监管结构，强化区级监管功能，在具体实践中创新监管体制，健全监管机制；加强经济社会发展规划的顶层设计，主持制定以总体规划、近期规划、专业性规划为主要内容的综合规划体系，发挥规划的先导和引领作用；突出加强简政放权，特别是深化行政审批制度改革和民生财政的顶层设计。同时，加强对政府各部门尽职履责的顶层设计，对每个政府组成部门提出明确的任务要求，积极办理人大、政协议案、提案的顶层设计。

区人大、区政协围绕中心、服务大局，发挥人大代表、政协委员联系广泛、智力密集的优势，通过提案、议案等方式，对事关全局的重大理论、重大课题、重点工作进行广泛调查研究，在理论创新和实践创新的突破上提出事关全局的顶层设计，为党委分忧、为政府解难、为群众服务。

各乡镇各街道办找准定位、突出特色，结合实际，找准定位，创造性地贯彻落实区委战略决策部署。做好基层组织建设的顶层设计、社会管理创新的顶层设计、实现乡村治理体系和治理能力现代化的顶层设计，配合区直监管部门做好对重点村、重要领域加强日常监管的顶层设计。制定乡镇总体规划、产业发展规划和新农村建设规划；配合区直部门做好景点开发、园区建设、项目落地的顶层设计；指导帮助所辖各村做好产业发展规划、收入倍增计划、移民搬迁规划、旧村改造和新村建设规划；紧跟新一轮农村改革趋势，探索推进农业现代化的顶层设计。做好各村“三资清理”“三务公开”的顶层设计，做好村重大项目、重大资金支出、重大征地补偿分配有效管控的顶层设计。

各街道办还要适应城市建设管理体制的新变化，整体谋划失地失业居民安置、就业、保障的顶层设计；积极探索建设服务型社区的新机制，以及壮大集体经济、发展股份制经济的新格局；指导帮助所辖社区做好社区建设规划、城中村改造规划；配合区直相关部门落实失业人群就业培训计划和困难人群的救助帮扶计划。配合区直监管部门重点加强对土地无序开发、房屋乱修乱建行为的监管。

农村（社区）也在区、乡两级顶层设计的引领和指导下，制定村级经济社会发展规划、农村“五个一”建设规划、社区网格化管理方案、农民（居民）创业增收计划、村容整治规划。做好“三资清理”、“三务公开”的顶层设计，做好重大项目上马、重大资金支出、征地补偿分配的顶层设计和信访事项化解预防的顶层设计。

二、坚持登高望远，进行科学设计，进一步完善县域治理方略

区委、区政府集中全区干部群众的智慧，提出了推动大转型大跨越的“五三发展战略”，为全区提供了顶层设计的范本。大城区建设顺应吕梁城市化快速演进的实际，着眼发挥离石作为吕梁市政府所在地的独特优势，是破解离石城乡二元结构、推进城乡一体化的顶层设计。大园区建设顺应新型工业化和离石产业经济进入集聚发展阶段的要求，是推动经济提质增效升级、集约节约利用资源的顶层设计。大民生建设顺应人民过上美好生活的新期待，是全面改善民生、提高幸福指数的顶层设计。大生态建设顺应既要金山银山、又要绿水青山的呼声，是建设生态文明、推动可持续发展的顶层设计。大环境建设顺应市场经济体制完善和生产要素的流动规律，致力解决软环境不软、硬环境不硬的问题，是培植区域核心竞争力的顶层设计。

在这一总的发展战略指导下，我们制定了《离石区转型综改总体规划暨行动方案（202_--202_）》。《行动方案》明晰了项目支撑园区建设、园区支撑产业发展、五大产业支撑五大建设的总体思路，即：通过布局无人机、微纳卫星、能源互联网、高性能云计算项目，加快建设数字生态科技园区，优先发展高新技术产业；争取上马大土河热电联产项目、云计算自备电厂项目，加快建设信义工业园区和西山经济技术开发园区，巩固提升传统产业；重点发展核桃经济林、设施蔬菜、规模养殖、食用菌栽培、林下中药材种植，加快建设吴城农业精品示范园区，大力发展现代农业产业；上马太原铁路局吕梁分局综合项目、太中银铁路集运站项目、旭海物流项目、天源物流项目，加快发展现代物流产业；打造千年景区、白马仙洞景区、宝峰山景区、安国寺景区、晋西文化苑五大景区，促进文化旅游产业大发展。

为推动《行动方案》实施，我们加强了相应配套措施的顶层设计，组建了吕梁军民融合协同创新研究院和石州文化研究院，前者重在为高新技术产业发展提供技术硬支撑，后者重在增强文化旅游产业的软实力。与此同时，组建了政策研究、规划、法律、金融四大智囊班子，为全区转型综改提供政策咨询、规划指导、法律支持和金融服务。

至此，我们在“五三发展战略”的决策、执行、落实各个层面、各个环节形成了一整套顶层设计。今年以来，按照《行动方案》要求，制定了《关于学习宣传贯彻区委四届十二次全会精神的实施意见》，主抓了《区委常委会202_年工作要点》、《全区重点工作》、《全区重点项目》、《全区重点信访案件》和《全区重大改革事项》等一系列顶层设计，形成了一个抓《行动方案》落实的系统工程。各级各部门对应区级层面的顶层设计，做好本岗位职责范围的顶层设计，实现了任务层层分解、权力逐级下放，形成了转型综改推动事业发展的良好治理态势。

三、坚持问题导向，进行系统设计，进一步增强县域治理能力

问题是时代的声音。毛泽东指出，问题就是事物的矛盾，哪里有没有解决的矛盾，哪里就有问题。坚持问题导向，就是要有发现问题的敏锐、正视问题的清醒和解决问题的自觉。从一定意义上讲，能否通过顶层设计破解深层次的矛盾和问题，是检验治理能力强不强的试金石。

针对信访高发多发易发这一老大难问题，我们一是强化制度设计、加强源头治理。实行了企业投资项目履约保证金、矿山资源型企业村矿矛盾保证金、企业安全生产风险抵押金、矿山地质环境治理恢复保证金、农民工工资保证金五个保证金制度，遏制了工程建设和项目实施领域因前置条件不完备、管理措施不完善引发的上访；二是发扬协商民主、创新信访机制。发挥基层自治组织和民调机构的积极作用，全面推行信访三级评审机制，拓展了解决信访问题的思路，促进了信访形势的好转；三是细化信访流程、规范信访秩序。出台了《关于进一步加强信访工作的实施意见》，严格落实按程序办理和依法终结制度；四是明确政策导向、强化奖励约束。健全各级干部到信访部门和基层一线挂职锻炼制度，提拔重用在信访一线经受考验的优秀干部。同时层层落实信访责任，加大问责力度，实行末位淘汰，强化了各级抓信访的自觉性。

针对基层组织软弱、基础工作薄弱这一根本性问题，我们围绕干群矛盾、村企矛盾、宗族矛盾这三大矛盾的解决，瞄准基层组织设置不科学、组织建设不健全、作用不发挥等问题，先后打出“后进村整顿转化年”和“基层组织提升年”的顶层设计“组合拳”。在狠抓农村两委会建设的同时，全面展开村级经济、政治、文化、社会、群团组织建设，构筑了五位一体的基层组织体系；健全了区、乡、村三级书记带头抓、部门联动抓、工作组重点抓的纵向联动、横向共管的领导体系；集中开展农村“三项工作”，大力推行“三会治村”模式，建立群众诉求“三级评审”机制、农村干部“三位一体”激励约束机制、“三级干部双向承诺”考核评价机制，形成了科学有效的方法体系；积极构建创新体系，探索形成了企业帮扶、新城吸纳、能人引领、强村带动、机关帮建等基层党建新模式，促进了农村社会和谐稳定。（下转15版）

（上接14版）

针对企业改制中操作无序这一困扰全局的重大问题，严格政策落实，兼顾离石实际，提出了“三个分开、四个不改”的改制原则。“三个分开”，一是新旧分开，就是把过去的改制和现在新的改制、已经改制的和没有改制的企业分开处理；二是安置处置分开，由政府按照有关规定对职工进行妥善安置，由政府国资部门对企业资产按有关规定进行依法处置；三是改制开发分开，改制是建立符合市场经济规律的以产权为核心的现代企业制度，重点要做好的职工安置工作按照相关政策来执行。开发是国资、国土、城建部门按政策和程序招商开发，遵循市场规律。两者并行不悖，各自在各自的轨道上运行。改制与开发、改制与安置不能混为一谈。“四个不改”，即：职工不同意不改、改制程序不规范不改、改制政策不落实不改、改制中不评估重大信访风险、不排除风险不改。通过强化顶层设计，有效防范了官商勾结侵吞国家资产、侵害职工利益的行为，一举扭转了改制中的混乱状况，得到了广大职工群众的肯定。

实践出真知。一年多的努力，我们对“什么是顶层设计，如何以顶层设计推进治理体系和治理能力现代化”，有了更深的认识。具体归结为以下几点。

第一，顶层设计并不神秘，“凡事预则立，不预则废”，所谓“预”，通俗理解就是顶层设计；上至中央和国家机关，下至地方各级机关，乃至村级组织，任何承担公众事务的单位和个人，都是顶层设计的主体。我们共产党人搞顶层设计，当然要以马克思主义为理论指导，以辩证唯物主义和历史唯物主义为思想武器，这是就其理论遵循而言的。在工作层面，我们讲顶层设计，首要反对“当一天和尚撞一天钟”，强调人的主观能动性和积极进取、奋发向上的精神面貌。由此，方法论意义上的顶层设计，不仅是中央的事、上级的事、领导的事，也是每个党员和国家工作人员、每个直接面对群众的同志们的共同职责。大到国家和地方的发展战略，小到区域经济社会事业发展规划、单位和部门工作思路，乃至一次招商、一次调研、一次会议、一个信访案件的处理、一个批件的办理等日常公务活动的每一项具体工作，都需要精心设计在前、精细执行于后，做到层层设计、事事设计、时时设计、人人设计。

第二，顶层设计的核心，在思想、理念、招数和举措，表现方式因事制宜、多种多样，没有一定之规，既可以是规划、计划，也可以是决议、意见、方案，还可以是一种创意、设想和办法。通常而言，顶层设计多以规范性的文本呈现，其构成要件包括八个方面：一是主题，明确工作指向；二是主体，明确责任单位或领导；三是目标，明确工作任务，细化工作目标；四是载体，确定工作抓手；五是流程，明确工作步骤；六是路径，明确工作切入点、突破口和路线图；七是组织领导，明确工作分工，落实领导责任；八是考核奖惩，明确量化考核项目、分值权重计分办法、督查验收程序和考核结果运用。上述构成要件是就一般形态而言。工作中，每一个顶层设计应根据实际需要确定具体形式，不可机械照搬，拘泥定式。

第三，顶层设计可以从多个角度进行分类，这有助于我们理解和把握顶层设计的多重特性。比如，从行政层级看，可分为中央和国家一级的顶层设计和地方的顶层设计，地方顶层设计又可分为省、市、县（区）、乡镇（街道），乃至村（社区）顶层设计。从适用范围看，可分为全局性整体工作的顶层设计（制度性顶层设计）、局部性单项工作和具体项目的顶层设计（方案性顶层设计）。从时间跨度看，可分为长期、中期、短期和阶段性工作的顶层设计。从实施主体看，分为组织的顶层设计和个体的顶层设计，组织的顶层设计又包括部门、行业的顶层设计。从主要内容看，可分为侧重工作内容的实体性顶层设计，侧重工作程序的程序性顶层设计，囊括工作内容和程序的综合性顶层设计。

第四，顶层设计涵盖公共治理全过程，是做决策与抓落实的统一；顶层设计不是用来搞理论探讨的，而是用来解决实际问题的，如果不能落到实处，就没有任何意义。治理现代化包括治理体系和治理能力两个方面，前者强调设计能力，后者强调执行力，这两个力相互联系、协调一致，顶层设计才算真正有效。在设计过程中，不仅要有科学合理的目标定位，也要具体明确任务书、时间表、路线图、责任状，使顶层设计具有较强的可操作性，便于贯彻执行、落到实处。在实施过程中，顶层设计实施到哪里，监督检查就要跟进到哪里。凡定下来的事，都实行建账、查账、交账制度，开展定期不定期的检查、抽查和复查。正在进行的查进度，已经完成的查效果，没有完成的查原因，盯住要落实的事，追究不落实的人，坚决防止重设计轻落实、有责任无追究的状况。

第五，顶层设计必须自始至终走群众路线，“顶层”只有建构在坚实的“基层”之上，做到一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来到群众中去，才可信、可靠、可行。在调研谋划阶段，要问政于民、问计于民、问需于民，把实际情况摸清、摸透、摸准，把群众中无序的分散的意见集中起来，研究形成有序的系统的意见，这就是汲取群众的智慧和力量。在推进实施阶段，要到群众中去做宣传、解释、动员，使作出的决策和部署为群众所理解和拥护，成为群众的自觉行动，这就是团结带领群众向前进。在考核评价阶段，要把群众的接受度、舒适度、满意度作为最高的检验标尺，这就是从“学生”到“先生”，再到“学生”的实践循环。如此，顶层设计的过程就成为践行群众路线的过程，是马克思主义认识论和唯物史观在领导方法和工作方法上的具体运用和具体体现。

一年多的实践还告诉我们，顶层设计是复杂的思维活动，是干部德才素养的综合反映；顶层设计的本领和路径，不可能与生俱来，也不可能一蹴而就，需要长期坚持不懈地学习、思考和实践。我们一定要着眼推进县域治理现代化这一时代课题，不断增强政治思维、理论思维、战略思维、辨证思维、底线思维、创新思维，始终胸怀全局谋大势、洞若观火看形势、举重若轻抓大事，努力做到“一丝藕线牵大象”，避免“千钧铁棒打苍蝇”，使我们的“知”与“行”体现时代性、把握规律性、富于创造性，从而更加有效地推进转型跨越、深化治理变革、造福人民群众。

第五篇：加强省直管县改革的顶层设计和规划

加强省直管县改革的顶层设计和规划

张占斌

党的十七届五中全会提出要更加重视改革的顶层设计，有着鲜明现实针对性。省直管县改革是我国重要的行政体制改革，在过去的20多年，一些省份进行了丰富的改革实践，形成了一批改革成果。但由于省直管县改革新阶段性的要求，单靠地方自行探索已空间不足。在“十二五”开局之际，有必要认真总结省直管县改革的成效和问题，并对今后的改革和政策进行规划，加强省直管县改革的顶层设计，稳步推进省直管县体制改革。

一、省直管县改革的实践进展和初步成效

目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。从推进计划经济体制向市场经济体制转变的角度看，“市管县”体制的推行有其合理性的一面。它在一定程度上满足了转轨时期增强中心城市作用的同时，客观上推动了市场经济发展。进入20世纪90年代，随着我国市场经济的发展，城市化明显提速，要素和资源配置更多的向城市倾斜，“市管县”体制消极因素逐渐增多。近十多年来，对我国行政管理体制中地方层次过多问题，各方面有许多议论，主要集中在“市管县”体制上。一是增加了管理层次和管理成本，同时也降低了行政效率；二是产生了经济学意义上的“挤出效应”，不利于加强城乡统筹；三是农村被忽略，城乡公共服务差距越拉越大；四是地级市并没有产生“极地”效应，甚至出现“离心”趋势。特定的政治经济环境造就了“市管县”体制，这个体制也将随着政治经济环境的变迁完成其历史使命。

鉴于“市管县”体制存在的问题，202_年以后，党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次出现省直管县改革的内容。(见下表)

近些年，在逐渐完善市场经济体制的进程中，中央批复了8个省37个县进行省直管县改革试点。截止到202_年，我国有20多个省份陆续进行了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。两项合计超过1000个县。各省试点做法主要有以下几个方面：一是通过强县扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局；二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，加强由省级财政对县级财政的统筹。三是对县里的主要领导由省里直管，提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格，并将培训纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构。

从省直管县改革类型来看，目前有四种实现形式，可以比较和借鉴：其

一、以北京、上海、天津、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；其

二、以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；其

三、以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；其

四、山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。

从浙江、海南以及试点地方的情况看，这一探索改变了资源配置方式，有利于调动县级政府的积极性，促进了县域经济社会发展，提升了县域经济在国民经济中所处重要地位；这一探索对逐步减少行政层级，提高行政效率，改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新也有实际好处；这一探索对解决县乡两级政府财政困难，推动社会主义新农村建设，更好的维护基层和农村社会稳定也具有重要意义；这一探索加快了统筹城乡发展的进程，对城镇化建设有直接的推动作用，有利于促进城乡协调发展。目前各地实行省直管县探索，既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也能够为新的行政体制突破和新的区划调整探索积累经验。

二、省直管县改革遇到的新情况和新问题

由于省直管县改革处在探索阶段，还缺乏统一操作性的部署。同时，改革牵涉许多地方的实际利益，不同层级的干部认识也有差异，加之各地的改革配套措施也还不够完备，难免出现一些新情况和新问题。主要有以下几个方面：

一是地级市与县（市）对改革态度有明显的差异，扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般说来，省主要领导一般都对省直管县改革比较支持，省里的厅局大多表现出向县里投放这么多权力的担心，地级市多不愿意就此问题进行表态。县（市）政府都积极支持省直管县体制的实施，经济比较发达的县（市）最希望采取省直管县体制，这样他们就可以获得很大的发展机会和空间；经济比较落后的县（市）也希望省直管，以便直接获得省里较大的支持；经济发展水平处于中等水平的县（市）情况稍复杂一些，如果所在的地级市实力还不如自己，则希望归省里直管，如果地级市实力较强而省里的实力相对较弱，则希望获得地级市较多支持，他们会愿意暂时留在市管县体制中，这样的县（市）相对较少。一般来讲，扩权和放权大体有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。部分试点县官员将“扩权强县”形象的比喻为“一喜一愣一惊”：即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。也有的地方，放了权，但有许多附加条件。还有的地方存在扩虚权的现象。下放的权力有名无实，有些下放权力根本就不是权力而是一些常规性的操作规范，县里并没有得到真正的实惠。

二是地级市对扩权县市的支持力度减弱，催生了县与原来省辖市之间的矛盾。推行“省管县”财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，而对于那些经济规模大、财政实力强的地级市，则有可能减少对所辖县（市）的支持和扶助力度，影响县域经济的发展。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了与扩权县“争权”的情况。许多县里的官员认为，由于在行政关系还有上下级关系。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，又要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽和大意，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。另一方面，也出现试点县对省直管县财政体制改革利益实惠期望值过高的倾向。产生了建设“省出钱”、公共服务“省出钱”、经费“省供应”、工资“省统发”等省级财政为县财政一包到底的想法，以至于试点县部门纷纷到省里要项目资金、兑现地方补贴等。

三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊，“条块”权责关系更加复杂。实行垂直管理，改变审批、监管和处罚等权限的主体，可以让地方政府无法牟取私利，利益格局调整见效快，对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用。但由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。久之，“条块”矛盾也增多。对于如何解决垂直领导中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。这些垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级的文件没有到来的时候，他们因而有时表现的是无所适从。既不愿意背上不支持省直管县改革创新的“骂名”，但也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，也没有更好的办法。

三、实行省直管县改革应当着重解决的问题

其一，加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足、不活。实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划，内含着中央对这项改革战略安排、系统设计、改革次序等。

其二，推行省直管县改革要着重研究适合条件。我国区域差异比较大，省管县体制改革不可能搞一种模式，要采取分类改革和分类指导。各地在实施省管县改革的过程中要视自身具体情况选择自己推行省管县体制的模式、时机和路径。同样是市领导县(市)体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以加快进行财政省直管县，在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份可以先在经济领域进行改革，逐步实现财政省直管县，条件成熟后再逐步扩大到行政体制上的省管县。从各地民族分布情况来看，新疆、西藏、内蒙和广西等主要少数民族聚居并实行民族区域自治的地区，难以过早推行省管县体制，但可以向县域下放经济和社会管理权，调动县域的积极性。但宁夏也许是一个例外，其社会发展条件，如区域面积和县域情况都有自己的特点，这项改革可能在“十二五”时期走在全国前列。

其三，省直管县改革要注意协调府际合作关系。省直管县从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，能够调动县级的主动性和积极性。但是，如果不及时转变政府职能、规范政府运作、改变绩效考评方式，省直管县体制下的市县有可能会各自为政，恶性竞争，制造行政壁垒。改革后地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。因此，有必要组建跨界的区域性协调机构，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。

四、稳步推进省直管县体制改革的配套政策建议

第一，明确省、市县政府职能和职责，下放权力。省、市县政府在转变职能和履行职责的基础上，形成全面衔接、分工合理的职能体系。县级政府要加强对本区域经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。鼓励县级根据经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备。当前从理顺省县关系的角度来说，省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级。同时，也要强化对权力的有效监督。

第二，改革财政管理体制，财权与事权要匹配。财政体制改革要有利于、留利于县域，有些税种的划分和税收分成比例，也应向县域倾斜，加强县级政府提供基本公共服务的财政保障能力。在考虑我国的财政体制改革问题时，问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题，关键在于以事权确定财权，从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不匹配等问题。

第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺权责关系。垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。广东顺德在改革中将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。这种探索值得跟踪观察研究。总的来看，应以职能划分为基础来调整垂直机构。凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导，以提高各级政府的统筹协调能力。在“十二五”期间，对省垂直的部门，特别是为了解决现有发展难题，具有临时性垂直的部门，应有计划回归属地管理，以提高县、市政府的完整性。

第四，加快市制创新，稳妥进行“镇级市”试点。适应社会管理、扩大内需和提高城镇化质量的要求，要加快把符合条件的经济实力较雄厚、城镇化水平较高的县改为县级市。如果能够用30-40年时间，即到建国100年（202_年）时，把500个县城（千强镇的二分之一）发展成为中小城市，连同已经有的600多个城市，达到1200个左右的城市，我国城镇化的质量就能够大大提升。同时，要积极进行“镇级市”改革试点。从浙江和广东的情况来看，“镇级市”改革的核心要义是：以一城市的标准来建设和管理一个镇，它的发展趋势就是将强镇发展为小城市。把一部分镇改市归县管辖，具有社会管理的重要意义。

第五，依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。大体到新中国建国100年时（202_年）逐步调整到位。从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建置在50—60个较为合理。划小省区的办法有三：第一将一个一分为二；第二是从几个省中划出一块设一个省；第三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小。二是，县域规模的调整。我国现有202_多个县（市），存在数量偏多，规模偏小问题。可考虑改县为地级市的市辖区或适当整合规模过小的县。

第六，从法律的角度明确市县平等、实行市县分治。从长远来看，真正实现中央与地方行政管理体制的规范化与制度化，还应适时修改宪法和组织法，尽快制定相应的《中央与地方关系法》，从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖。城市治理要职能专一，主要负责城市社区的管理，不再负责管理农村地区的职能；县级政府应收缩经济职能，主要转向社会服务、市场监管、公共产品供给、搞好环境治理、维护社会治安。

（作者系国家行政学院经济学教研部主任、教授）