第一篇：规范性文件的备案审查

文章标题：规范性文件的备案审查

监督法专设一章，对“规范性文件备案审查”作了规范。这是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化。这里所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些

文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的。这里所称的备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

一、加强法律监督，从制度上维护国家法制的统一

我国是实行单一制的社会主义国家。与联邦制国家相比较，单一制国家的特点在于，国家的主要权力由中央掌握和行使，地方上不拥有独立于中央的、不可让渡的权力，地方上的权力是由中央授予的；从法律制度上说，全国只有一部宪法，宪法作为国家的根本大法，具有至高无上的权威，任何法律、法规以及其他规范性文件，都不得同宪法相抵触。这样一种国家体制，必然要坚持法制的统一。道理很简单，只有坚持法制的统一，才能真正维护国家的统一；只有坚持法制的统一，才能维护统一的市场经济秩序。这是由于，我国是一个有960万平方公里、56个民族的大国，没有法制的统一，就不可能维护国家的统一。还由于，我们所致力于建立和完善的市场，是统一、有序、公平竞争的市场，不是分割的无序的市场，在法律制度上一旦发生“部门保护”或“地方保护”，市场经济就会被干扰和破坏。还应当看到，我们所制定的法律、法规及其他规范性文件，从根本上来说，都应当是党的成熟的方针、政策的法制化，只有坚持法制统一，才能保证党对国家事务的领导和改革、建设事业的成功。因此，我国宪法庄严地规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”不允许任何违反和破坏法制统一的行为。

法制统一的要求，涉及多方面的工作，广义地说，它既包含立法行为，也包含执法行为，还应当包含制定其他规范性文件的行为。从立法上讲法制统一，主要包含三层内容：第一，宪法的权威至高无上。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，都不得与宪法相抵触。宪法规定了国家的根本经济制度、政治制度和文化教育制度，规定了公民的基本权利和义务，规定了各级各类国家机关的职权与责任，具有最高的法律效力。一切违宪的法律文件，都是无效的。第二，下位法不得与上位法相抵触。二十多年来，我国从中央到地方，遵循宪法的规定开展立法工作，已经初步形成了以宪法为基础，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等在内的社会主义法律体系。从这个法律体系内部的效力等级来说，法律优于行政法规，行政法规优于地方性法规、国务院部委规章以及地方政府规章，地方性法规优于同级及下级地方政府规章。按照这样一种效力等级，下位法应当与上位法保持一致，不得抵触。第三，同位阶的法之间应当互不抵触。同样是法律、行政法规，同样是一个省或者一个较大市的地方性法规或者规章，对同一件事情的规定应当相互一致，不得互相“撞车”，否则，执法中会难以适从。法制统一所体现出来的这三个方面的“不抵触”，保障着我国法律体系内部的和谐一致。

为了保证国家法制统一，我国立法制度从两个方面做了规定：

一是，确定不同位阶法的权限范围，防止越权立法。宪法是国家根本大法，具有最高的法律地位。宪法规定：全国人大及其常委会根据宪法，制定法律。其中，全国人民代表大会制定民事、刑事、国家机构以及其他方面的基本法律；全国人大常委会制定除基本法以外的单行法律。国务院根据宪法和法律制定行政法规。国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章。省、自治区、直辖市人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规不抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大市的人大及其常委会可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定地方性法规，等等。立法法还根据宪法和我国的实际情况，就国家基本的经济、政治、司法等方面的制度和公民的基本权利等事项，规定了全国人大及其常委会的专属立法权。属于专属立法权范围的事项，只能由全国人大及其常委会制定法律。专属立法权以外的事项，如果全国人大及其常委会尚未立法，国务院和省级、较大市级人大及其常委会原则上可以制定地方性法规。经全国人大授权，国务院可以就全国人大专属立法权中的某些事项制定行政法规。

二是实行备案审查制度，进行立法监督。按照立法法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等，应当在公布后的30日内依照以

第二篇：规范性文件备案审查

规范性文件备案审查的理论、实践与思考

对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。本文试从规范性文件备案审查的概念、意义、范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、概念和意义

规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民 谋利益。

对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

二、备案审查的范围

根据立法法和监督法的规定，(一)行政法规报全国人大常委会备案；(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，由所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由所在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案；(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型：

①市人民政府制定的决定、命令；

②县（区）人民代表大会及其常务委员会的决议、决定； ③其他规范性文件。

但在实际工作中，经常会遇到很难界定的问题，比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查，县（区）人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。我们认为，可以按照下面的思路来考虑：

1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围；

2、对于县（区）人大常委会在人代会期间作出的决议，虽然表面上看篇幅小、内容少，但有些决议是对相关报告的评价，同时内容大都符合规范性文件的条件，也应当纳入备案审查的范围；例如：市人大常委会2011年6月28日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定，以及2012年4月27日通过的关于《临沂市学雷锋志愿服务管理办法（试行）》的决定等。

3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，如果确有备案审查的必要，可以由人大常委会党组向市委汇报，经市委同意后进行备案审查。

三、备案审查的标准

（一）合法性审查

根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。合法性审查包括内容的合法和程序的合法两方面，内容的合法性，主要是指与上位法的衔接，是否与上位法相抵触；程序的合法性，主要是指备案 审查的文件，是否根据法定程序制定、是否在法定时间内公布和报送备案等。

（二）适当性审查

监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形，作出了实体性的规定，并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容，有关人大常委会可以予以撤销。具体包括如下情形：

1、超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。按照我国的立法体制和行政管理体制，凡属于上级机关行使的权力，不经授权，下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力，未经授权，行政机关不得行使。而且，有些法定权力，行使机关也不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销，是理所当然的。一是不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益，就是法律、法规规定的权利和利益，它包括广泛的内容，如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不准予以限制或剥夺。依照监督法的规定，如果下级人大或同级政府的规范性文件，有限制公民、法人和其他组织合法权益的规定，都在撤销之列。二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关，还是地方行政机关，都不应违反宪法、法律和法规的规定，任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众的负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。这类规范性文件，当然也在撤销之列。

2、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。并不是所有不适当都要予以撤销，而是不适当达到一定程度，应当予以撤销的，才给予撤销。比方说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的，一律不得上路，违背了客观实际；又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用，或者禁止外地到本地收购农产在品，违反了平等竞争要求，造成市场分割。这些都是属于不适当、应当予以撤销的情形。

四、备案审查的程序

（一）规范性文件的报送

根据相关法律规定，市人民政府、各县（区）人大及其常委会制定的规范性文件，应当由其制定机关在公布之日起30日内，向市人大常委会报备。报送的规范性文件备案材料应当包括以下内容。①备案报告。应为规范性文件报备机关的正式文件，使用统一制式的文件格式，报告中应当写清备案的规范性文件名称、制定机关通过的时间、文件字号、公布日期和施行日期等内容。②公布该规范性文件的公告或者命令。对于没有以公告或命令形式公布、但符合规范性文件特征、制定机关认为需要进行备案的，应当报送文件原件及相关附件。③规范性文件正式文本。应当包括规范性文件的纸质文本和电子文本，县（区）人大在人代会期间作出的决议应当同时报送相关报告。④规范性文件制定说明。应当包括规范性文件制定的必要性、法律依据、规范的主要内容，文件制定过程中重大分歧意见的协调和处理情况，公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议等。⑤其他应该报送的材料。主要包括制定该规范性文件所依据的相关法律、法规、规章和政策的原件，对重大问题召开论证会、听证会，应当同时报送论证报告、听证报告等。

规范性文件报备时提交的备案报告、规范性文件文本和制定说明等有关文件，应按顺序装订成册后一式十份报送，以便在备案之后开展审查。同时，市政府、各县（区）人大常委会应当在每年的1月底之前，将上一制定的规范性文件目录报送审查。

（二）规范性文件的备案

市人大常委会对报备的规范性文件，可以按以下四个环节来处理。①接收。由市人大常委会确定的规范性文件备案审查接收登记机构（一般为法工委，以下简称接收登记机构），统一接收报备机关报备的规范性文件。②登记。由接收登记机构进行统一登记，登记时应当对报送的材料格式、内容、数量等逐项进行审核，符合规范性文件备案要求的文件进行备案登记，不符合要求的应当要求报备机关补充报送，按要求补充报送到位后办理备案登记。③分送。接收登记机构对报送的规范性文件登记后，应当根据文件内容和常委会各工作机构职责范围提出拟办意见，报经秘书长（或办公室主任）批阅后，将规范性文件分送给常委会有关工作机构；规范性文件内容涉及两个或者两个以上工作机构职责范围的，应当同时分送有关工作机构。④存档。接收登记机构对登记、分送后的规范性文件及相关材料，应当按照纸质文本、电子文本 进行分类存放，以便在规范性文件有效期内对其执行情况进行监督。

（三）规范性文件的审查

根据有关法律规定，规范性文件审查采取被动审查和主动审查两种方式来进行。属于被动审查的，可以按以下环节进行。①审查要求或建议的接收。市人民政府、各县（区）人大常委会书面提出审查要求的，其他国家机关、社会团体、企事业单位和公民书面提出审查建议的，由接收登记机构负责接收，并对要求或建议的相关事项进行登记。②审查要求或建议的审核。接收登记机构应当对收到的审查要求或审查建议进行审核，看是否写明要求审查的规范性文件名称、审查的事项和理由等，对于要求或建议内容不全面、诉求不清的，应当要求其重新提出并进行二次审核。③提出办理建议。对提出审查要求的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，在对文件内容进行分析的基础上，提出分送有关工作机构审查的建议，只涉及一个常委会工作机构的，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管领导同意后，确定具体审查机构；对涉及两个或两个以上常委会工作机构的，由接收登记机构提出具体审查机构建议名单，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管副主任同意后，提交常委会主任会议讨论确定具体审查机构。对提出审查建议的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，认为确有审查必要的，按上述程序分送审查；没有审查必要的，应当向提出建议的组织或个人及时回函说明情况。④开展具体审查。具体审查机构收到送达的规范性文件后，应当及时进行审查，在60日内提出审查意见，并 将审查情况告知提出审查要求或建议的单位和个人。重点对规范性文件开展合理性、合法性和程序性审查，合理性审查主要审查该文件有无制定必要，制定该文件的法律依据，以及是否符合具体工作实际等；合法性审查主要审查该文件有没有超越法定权限，有没有限制、剥夺或增加公民、法人和其他组织的合法权利、义务的情形，有没有与宪法、法律、行政法规和地方性法规及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触的情形；程序性审查主要审查规范性文件的制定过程是否合法，有没有违反相关的程序。审查过程中，可以要求规范性文件制定机关说明情况，也可以根据需要邀请有关专家参加，或者举行听证会听取各方面意见。⑤审查意见的汇总。由具体审查机构对审查情况进行整理，认为规范性文件存在不适当情形的提出具体审查意见，报常委会主任会议研究；如果是两个以上具体审查机构的，由接收登记机构汇总后报常委会主任会议研究。

对于没有提出被动审查要求或建议、也没有报备的规范性文件，市人大常委会工作机构发现存在明显不适当情形的，可以通过主动审查的方式进行审查。

（四）备案审查结果处理

具体审查结束后，可以分三个环节对审查意见进行处理。①审查意见的形成。由接收登记机构对其审查意见进行汇总后，提出办理意见，经秘书长、常委会分管副主任审定后，报常委会主任会议研究。规范性文件有不适当情形，需要提出书面审查意见的，应当经主任会议研究同意后，以常委会办公室的名义，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的书面审查意 见，由接收登记机构送达；对没有不适当情形、不需要提出书面审查意见的，审查处理终结，并由接收登记机构向提出审查要求或建议的单位和个人反馈审查意见。②沟通纠错。对存在法律规定的不适当情形的规范性文件，在接收登记机构向制定机关反馈审查意见后，具体审查机关应当及时与制定机关进行沟通协调，详细说明存在的不适当情况及理由，帮助和支持制定机关在30日内主动对规范性文件进行修改或废止，修改后的规范性文件应当重新公布，并按上述要求报备。③撤销或废止。制定机关在收到审查意见书后，认为规范性文件无需修改或废止的，应当在30日内书面向市人大常委会说明理由。具体审查机构认为制定机关提出的无需修改或废止的理由不充分的，应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议讨论后，提交常委会会议决定。思考篇

监督法颁布实施后，省人大常委会在2008年制定出台了《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，同年12月份，召开规范性文件备案审查工作会议，进行部署。我市在2010年12月召开全市规范性文件备案审查工作会议，制定下发了《临沂市人大常委会办公室关于做好规范性文件备案审查工作的意见》，研究部署了下一步工作任务和措施。会后，市人大明确法工委为常委会备案审查工作机构，并在经费非常紧张的情况下，迅速为法工委配备了电脑、打印机、办公桌椅、文件橱等办公用品。各县区也明确了常委会备案审查工作机构，并积极开展工作。2010年市人大常委会共接收备案规范性文件36件，各县 区人大常委会共接收备案规范性文件93件。2011年市人大常委会共接收备案规范性文件23件，各县区人大常委会共接收备案规范性文件98件。今年以来，共接收市政府、政府办公室备案规范性文件11件，都按规定分送有关委室进行了审查。备案审查的数量在全省的位次是比较靠前的。

围绕加强规范性文件备案审查工作，各地都制定出台了一些制度，应该说是大同小异。做好这项工作，最根本的是取决于人。当前各级人大常委会机关法律人才少的现象较突出，在一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的开展。要解决好这一问题，不仅需要加强对现有工作人员的法律培训或从法学领域招考工作人员，还要善于借助社会专业力量，使审查环节更加严格，从源头上解决好规范性文件存在的违法或者有失公允的现象。

一是聘请法律顾问。聘请长期从事法律工作和法律教育、具有丰富法律专业知识和法律从业经验的人员担任法律顾问，不仅能解决人大常委会机关法律力量薄弱的问题，还有利于从实践的角度、更深层次地对规范性文件进行审查。这样做，不仅能保障规范性文件的合法性、公正性、公平性，还能提高规范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨询小组。聘请离退休司法人员、法律工作者组成法律咨询小组，不仅定期参与规范性文件备案审查，还能为人大常委会开展工作、为人大代表履职提供法律咨询，帮助人大常委会更好地履行法律监督职能。

三是充分发挥各级人大机关专门人员的作用。通过各级人大机关通力合作，可以有效克服专业力量薄弱的问题。以地级市人 大常委会为例，在对规范性文件进行备案审查时，不仅可以邀请上一级人大常委会负责备案审查人员参与，也可以邀请下一级及平级人大常委会负责备案审查人员参与。这种做法，既有利于形成联动机制、形成工作合力，也有利于工作交流，促进规范性文件备案审查工作整体水平的提升。

四是充分发挥人大代表的作用。突出代表主体地位，充分发挥他们在规范性文件备案审查工作中的作用。根据地方组织法和代表法规定，一定数量的人大代表或常委会组成人员联名，可以向本级人民代表大会或人大常委会提出属于职权范围内的议案。如果联名提出关于备案审查的建议，应作为被动审查的主体予以高度重视。另外，人大代表来自各行各业、各个阶层，具有广泛的代表性，比政府、法院、检察院更贴近基层，更接近群众，更能代表群众的利益，如果规范性文件存在应撤销情形的话，人大代表和常委会组成人员联名提出的可行性应该会更强。

第三篇：强化规范性文件备案审查

文章标题：强化规范性文件备案审查

规范性文件是行政机关行政决策成果的重要载体，其质量的高低直接体现了行政机关依法行政的能力和水平。开展规范性文件的备案审查，有助于从源头上预防和减少违法抽象行政行为的发生。我市在推行行政执法责任制的工作中，强化对规范性文件备案审查，有力促进了行政机关依法行政。

一、建立制度，落实责任，健全规范性文件备案审查工作的机制

一是建立检查制度。市政府法制办公室定期组织对全市行政机关规范性文件备案工作进行检查。2004年，我市将检查改为季度检查。2005年下半年起，我市实行按月检查的实时监控制度。自2003年至2005年备案率连续3年达到了100。

二是建立通报制度。每年将各乡镇和部门的发文情况、规范性文件数量、报送备案情况、审查情况以及处理结果在全市进行通报，并将通报报送市委、市政府、市人大、市政协和市纪委，以引起有关领导对规范性文件备案审查工作的重视。

三是建立考核制度。我们在实行行政执法责任制的基础上，将依法行政单列为全市三个文明建设的考核项目，并明确将规范性文件的合法性与报备、法制审核及公示情况等作为考核内容。

二、规范程序，明确要求，提高规范性文件备案审查工作的质量

一是明确备案程序。在对部门和乡镇规范性文件实施按月检查和百分之百备案审查的基础上，我市要求各乡镇和部门制定的规范性文件必须在制定之日起3日内报送市政府法制办备案，未经备案审查和公示的不得下发。

二是明确审查程序。市政府法制办对备案的规范性文件从制定的必要性、可行性和合法性三个方面进行，审查后出具书面的《规范性文件备案审查意见书》。2004至2005年，列入规范性文件备案审查的46件文件中，认为违反国家法律、法规、规章和上级政策措施，超越法定权限，违反法定程序，责令限期改正的14件。

三是明确改正程序。要求存在问题的规范性文件制发机关必须在接到《规范性文件备案审查意见书》之日起60日内进行改正。2004至2005年对涉及8个乡镇和部门越权设定土地出让价、违法设定行政处罚、行政许可和行政收费的14件规范性文件责令修改或废止，原发文机关均在规定时间内作出了处理，其中自行废止10件，修改4件。

四是明确公告程序。要求规范性文件施行前30日必须公示。自2006年起，对经审查符合要求、准予备案的规范性文件，由市政府法制办统一在《海门日报》、《海门政府法制网》上进行公示，并指定执行时间；经15日公示期满后，文件制定机关方可将文件正式下发执行；需立即下发执行的，应经市政府法制办同意；未经公示文件一律不得下发，不得作为依据。规范性文件正式文本统一通过《海门市人民政府公报》刊登。（市人民政府法制办公室）

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第四篇：关于规范性文件备案审查办法

关于规范性文件备案审查办法

（2009年6月29日泾阳县第十五届人民代表大会常务委员会第十二会议通过）

第一条 为了加强对规范性文件的备案审查工作，保证法律、法规在本县的正确实施，维护法制统一，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《陕西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》、《咸阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》和有关法律、法规的规定，结合本县实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的规范性文件是指县人民政府和各乡镇人民代表大会依照法定职权和程序制定、发布的，对公民、法人或者其他组织的权利、义务具有普遍约束力的行为规则的总称。

第三条 规范性文件备案审查，坚持分工负责、有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

第四条 规范性文件制定机关对制定、发布的规范性文件负责。

县人民政府和各乡镇人民代表大会应当依法履行规范性文件备案的职责。

第五条 规范性文件的备案范围：

（一）县人民政府制定和发布的决定、命令、规定、办法、通告；

（二）各乡镇人民代表大会就本行政区域内的重大事项通过的决议、决定、规定；

（三）县人民政府和各乡镇人民代表大会内部管理、人事、财务、外事工作方面的规范性文件，不使用本办法。第六条 县人民政府的规范性文件应当自通过之日起20日内，报送县人大常委会备案。各乡镇人民代表大会的规范性文件应当自通过之日起30日内，报送县人大常委会备案。每年1月31日前，报送机关应当将其上一制定的规范性文件目录报送备查。

第七条 报送备案的规范性文件应当包括以下内容：

（一）备案报告；

（二）规范性文件正式文本；

（三）制定规范性文件的法律、法规、政策依据；

（四）其他相关资料。

前款所列文件资料应当装订成册，一式10份。

第八条 县人大常委会办公室负责规范性文件的接收、登记、分类、存档工作。

县人大常委会各有关工作机构按照各自的职责，负责专业性的规范性文件的审查。其中，综合性的规范性文件由县人大常委会办公室负责审查。

第九条 县人大常委会办公室对报送备案或者提出审查要求、审查建议的规范性文件按照所涉及内容，分送县人大常委会各有关工作机构进行审查。规范性文件涉及两个或两个以上工作机构的，应当由县人大常委会办公室明确主办机构，并分送有关工作机构。

第十条 县人大常委会各工作机构对规范性文件就下列事项进行审查：

（一）规范性文件是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；

（二）规范性文件是否同法律、法规相抵触；

（三）规范性文件是否同上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触；

（四）规范性文件之间对同一事项的规定是否相冲突；

（五）规范性文件的制定是否违背法定程序；

（六）其他有不适当情形应予纠正的。

第十一条 县人大常委会各工作机构审查规范性文件时，可以邀请有关专家、学者、公众代表参与相关工作，也可以要求有关单位说明和提供材料。

负责审查的县人大常委会各工作机构应当在接到规范性文件的两个月内审查完毕，提出意见。

第十二条 县人大常委会各工作机构审查规范性文件时，认为适当的，应当及时将审查意见连同规范性文件书面反馈县人大常委会办公室予以备案，备案审查工作结束；认为不适当的，应当提出该规范性文件不适当的具体内容、依据以及应当如何处理的纠正意见，经县人大常委会主任会议同意，将纠正意见送规范性文件制定机关研究处理。

第十三条 规范性文件制定机关应当在接到纠正建议之日起30日内，将处理情况报县人大常委会。

县人大常委会办公室收到处理情况的报告后，及时送交该规范性文件审查的有关工作机构。

第十四条 规范性文件制定机关对应予纠正的规范性文件不予纠正的，由审查的有关工作机构向县人大常委会主任会 议提出撤销案建议，由县人大常委会主任会议提出撤销案，提请县人大常委会审议并作出处理决定。

第十五条 县人大常委会可以对报送备案的规范性文件整体撤销，也可以撤销报送备案的规范性文件的部分内容。县人大常委会撤销报送备案的规范性文件的决定，应当向社会公开。

第十六条 县人民政府认为各乡镇人民代表大会通过的规范性文件不适当的，县人民法院、县人民检察院认为县人民政府制定或者各乡镇人民代表大会通过的规范性文件不适当的，可以向县人大常委会提出审查要求，由县人大常委会办公室交由有关工作机构进行审查，提出审查意见，报主任会议研究处理。

前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织及公民，认为规范性文件不适当的，可以向县人大常委会书面提出审查建议，由县人大常委会办公室交由有关工作机构进行审查、提出意见。

第十七条 规范性文件制定机关应当报送规范性文件备案而不报备的或者不按时报备的，由县人大常委会办公室通知制定机关限期报送。

第十八条 本办法由县人大常委会办公室负责解释。第十九条 本办法自通过之日起施行。

泾阳县人大常委会 2009年7月7日 受主任会议委托，现就拟订《州人大常委会规范性文件备案审查规定（草案）》的有关情况汇报说明如下：

一、制定《规范性文件备案审查规定》的必要性、主要依据和起草过程

规范性文件备案审查是人大法律监督的主要形式，是人大常委会依法履行监督职权、维护国家法制统一的一项十分重要的工作。规范性文件的备案审查，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别作出了原则规定，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）和《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》（以下简称《实施办法》），分别作出了专章规定。2008年12月，省人大常委会召开了有全省市州人大常委会领导参加的规范性文件备案审查工作会议，对加强和改进我省规范性文件备案审查工作提出了明确要求。2009年6月和12月，省人大常委会办公厅又两次发文督办我们汇报开展规范性文件备案审查的工作情况。2009年10月《中共湖北省委关于进一步加强和改进人大工作的决定》要求全省各级人大常委会要“进一步加强规范性文件备案审查”。2009年12月，中共恩施州委根据我州规范性文件备案审查工作的实际情况，在《关于贯彻落实＜中共湖北省委关于进一步加强和改进人大工作的决定＞的实施意见》中，要求“人大常委会要尽快制定规范性文件备案审查办法，对规范性文件备案的范围和程序作出明确规定”。因此，制定《规范性文件备案审查规定》既是落实州委《实施意见》的具体措施，也是人大常委会依法履行监督职权的一项十分重要的制度性基础工作。

拟定《规范性文件备案审查规定（草案）》的主要依据是《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《监督法》、《实施办法》及湖北省人大常委会《规范性文件备案审查规程》等，同时，也参考了一些外省市的相关规定。

起草过程中，常委会工作机构分别征求了州人民政府办公室、州中级人民法院、州人民检察院、州政府法制办、各县市人大常委会、州人大各专门（工作）委员会、常委会各工作机构、各位副秘书长和办公室各位副主任的意见，并根据反馈的意见进行了研究修改。在提交本次常委会会议审议前，主任会议又对征求意见后的修改草案进行了认真充分的讨论。

二、《规定（草案）》的起草思路

《规定（草案）》共二十二条，在具体起草过程中主要考虑了以下几个方面：一是依照宪法和法律的规定，准确把握规范性文件备案审查的范围。二是细化工作程序，规范审查流程，把备案审查工作从具体的环节、程序、流程上纳入制度管理，增强备案审查工作的可操作性和操作工作的可核查性。三是理顺备案审查工作体制，充分发挥人大各方面的积极性。根据《监督法》的规定，州人大常委会是规范性文件备案审查的主体，是备案审查机关。从具体审查工作来讲，州人大常委会是依托常委会工作机构和各专门委员会来开展备案审查工作的。在人大内部既要有所分工，又要相互协作，把审查工作落到实处。四是坚持主动审查与被动审查相结合，以主动审查为主，辅之以被动审查。五是处理好依法审查的原则性和审查结果处理方式的灵活性的关系。依据宪法和法律规定，州人大常委会对违法或者不适当的规范性文件有权予以撤销，但其目的并不在于撤销同级政府或者下一 级人大及其常委会制定规范性文件的数量，而是通过审查，督促同级政府和下一级人大及其常委会依法制定规范性文件，确保规范性文件的合法妥当，提高依法办事的能力和水平。因此，开展这项工作既要坚持维护国家法制统一，又要有利于改革发展稳定；既要讲法律效果，也要讲社会效果。具体来讲，审查机构要依法审查，认真研究，充分论证。经过人大有关方面共同研究，认为有关规范性文件确实违法或者不适当的，一般应先报常委会主任会议确认后，再以审查意见的形式建议制定机关自行调整或者纠正，重大问题还要主动向州委汇报，取得州委的领导和支持。只有当相关规范性文件确实违法或者不适当，制定机关又不同意自行调整或者纠正，有必要依法撤销的，才依法启动撤销程序，经过人大常委会会议审议决定。

三、《规定(草案)》的主要内容和需要说明的几个问题

（一）关于报送州人大常委会备案审查的规范性文件的范围问题

本规定主要规范州人大常委会的备案审查工作。根据《宪法》、《地方组织法》、《立法法》、《监督法》以及《实施办法》的立法精神及有关规定，《规定（草案）》将报送备案审查的规范性文件的范围进一步明确为：州人民政府发布的具有普遍约束力的决定、命令、规定、办法、细则、通告以及其他具有普遍约束力的文件；州中级人民法院、州人民检察院制定的指导审判、检察工作的文件；市县人民代表大会及其常务委员会就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定。

州人民政府的组成部门和工作部门，是州人民政府的组成部分，也是本级人大常委会的监督对象。在征求意见的过 程中，有的同志认为，经过政府批准的以部门名义下发的文件，体现的是一级政府的意志，也应当纳入备案审查的范围。这种意见法理上是正确的，但鉴于目前州人大机关的人力资源情况，没有人力和精力主动顾及政府部门的文件。按照层级监督的原则，州人民政府所属部门制定的有关文件，应当向州人民政府报送备案，由州人民政府法制工作机构负责审查，一般不在本级人大常委会备案范围。不过，为了保障法律、法规在本州的正确实施，《规定》草案第十八条作出了救济性规定：州人大常委会发现州人民政府所属部门制定的有关文件有不适当情形的，可以交由州人民政府研究处理。州人民政府应当向州人大常委会反馈处理结果。

（二）关于对规范性文件审查的内容问题

《立法法》第八十七条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关予以改变或者撤销：

（一）超越权限的；

（二）下位法违反上位法规定的；

（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；

（五）违背法定程序的。”《监督法》第三十条：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：

（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；

（二）同法律、法规规定相抵触的；

（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”根据这两条法律规定，《规定（草案）》对规范性文件审查的内容综合作了一条规定（见草案第六条）。

（三）关于国家机关、企业事业组织以及公民提出审查要求或者建议的适用程序问题

除了规范性文件制定机关按照规定，应当向州人大常委会报送备案以外，有关国家机关、企业事业组织以及公民可以依法提出对规范性文件的审查要求或者审查建议。审查要求与审查建议是有一定区别的。《规定（草案）》根据《监督法》和《实施办法》，就不同情况作出了下列不同的规定：

1、州人民政府、州人民法院、州人民检察院和县市人大常委会认为有关规范性文件有不适当情形，向州人大常委会书面提出审查要求的，由常委会备案审查机构会同有关专门委员会或者常委会工作机构进行审查。也就是说，只要上述主体依法提出“审查要求”，州人大常委会就应当受理并启动备案审查程序。

2、其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民，向州人大常委会书面提出审查建议的，送备案审查机构研究；必要时，报常委会分管副主任同意后，会同有关专门委员会或者常委会工作机构进行审查。也就是说，上述主体提出的“审查建议”是否进入备案审查程序，要待备案审查机构对审查建议的内容和价值进行研究评估后再根据情况报常委会领导确定。

《州人大常委会规范性文件备案审查规定（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

第五篇：规范性文件备案审查制度

规范性文件备案审查制度

为维护社会主义法制和政令的统一，加强对我乡规范性文件的监督和管理，保证法律、法规、规章的正确实施，根据国务院《法规规章备案规定》，结合我乡实际，特制定如下制度：

一、本制度所称规范性文件是指本乡在职权范围内，依据有关法律、法规、规章及政策所制定的，普遍适用于本区域、本系统行政管理工作，内容涉及公民、法人或者其他组织权利义务的“决定”、“规章”等文件。

二、乡人民政府及各部门制定的规范性文件，应于发布之日起10日内，将正式文件一式三份及起草说明书、有关依据、备案报告各1份，报乡人民政府备案。

几个部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报送备案。

三、乡党政办具体负责本乡规范性文件备案的审查和管理工作。

四、报送乡人民政府备案的规范性文件，由乡党政办负责就下列内容进行审查：

（一）是否符合制定规范性文件的要求；

（二）规范性文件相互之间是否矛盾；

（三）规范性文件的制作是否符合程序和规范化要求；

（四）是否具备可行性和可操作性。

五、乡党政办审查报送的规范性文件时，认为需要征求乡政府有关单位意见的，被征求意见的单位应当认真研究并在限期内回复。

六、各部门制定规范性文件，应主动按时报送备案。对于不报或者迟报的，乡党政办应当通知制定机关限期报送。

七、各部门应于每年1月底前将上所制定的规范性文件的目录报乡党政办备查。

各部门应于每年3月底前将上本乡规范性文件的制定情况以及备案工作情况向乡政府报告。