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民事行政检察保护公益的困境及出路
民事行政检察保护公益的困境及出路
摘 要 为积极应对侵害公共利益现象，新民诉法增加的第55规定。但具有法律监督权的检察院能否为公共利益说话？如何为公共利益说话？案源在哪里？本文阐述民事行政检察具有保护公益的职责，指出民行检察保护公益的案源困境并分析民行检察保护公益的案源范围，以期为破解民行检察保护公益的案源困境提供思路。
关键词 民行检察 公共利益 案源
作者简介：卓荣华，莆田市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-152-02
随着我国经济社会的讯速发展，出现了大量的侵害公共利益（即公益）的案件，如国有资产流失案件、环境与自然资源的公害案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件、垄断经营案件等，特别是食品安全频发，水质严重污染等案件，造成人人自危，缺乏安全感，损害了所有国人的利益。2013年起施行的新民诉法增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，应对侵害公共利益现象，具有法律监督权的检察院能否为公共利益说话？如何为公共利益说话？案源在哪里？
一、民行检察保护公共利益的法律职责
（一）从理论来看，民行检察应有保护公益职责
我国宪法规定，检察机关是国家法律监督机关，通过维护国家法律正确统一实施，保护公共利益。有的认为检察机关现代监督理念的基本内容之一是坚持国家利益和社会公共利益原则。
有的认为检察机关在民事诉讼中应处于“国家公诉人”的地位……涉及社会公共利益的行政案件，检察机关应参与监督。
有的认为民事抗诉的基本原则之一是维护国家利益和社会公共利益。
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有的认为对于执行检察监督案件，检察机关要对涉及国家、社会公益案件提起异议之诉。
有的观点认为我国民事诉讼法没有规定检察机关只能在国家或公共利益范围内提起抗诉，高检院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的抗诉范围过于宽泛，民事抗诉范围应限制在涉及国家和公共利益的案件，检察院自行发现的案源也应限制在涉及国家和公共利益的案件。可见，即使是主张“弱化”民行检察监督的观点，也认为民行检察具有保护公共利益职能。此外，在我国现阶段，国家利益和人民利益高度一致，一般说来，维护国家利益就是维护公共利益，维护公共利益就是维护国家利益。
（二）从我国检察史来看，我国检察机关具有保护公益职责
1949 年底公布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定：“5.对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”1954 年第一届全国人大一次会议通过的我国《检察院组织法》第四条关于检察院职权的规定包括“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”
2011年两高关于《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第三条、第六条规定，人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解，可能损害国家利益、社会公共利益的，可以向当事人或者案外人调查核实，确实存在损害两益的应当提出抗诉。
2011年两高会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》将“人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益”作为监督内容之一。
2012年新民诉法第二百零八条规定，高检院对各级法院或地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级检察院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害两益的，应当提出抗诉或检察建议。
（三）从我国台湾地区及现代各国的检察制度来看，它们都注重
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保护公益
我国台湾地区，检察官应本于公益，依职权或申请积极参与民事及非讼事件。现代各国的民事检察制度，在内容上注重保护公益。在设计民事检察制度时，往往都把公共利益作为一个很重要的切入点。如法国检察官有权以政府专员身份参与任何行政诉讼案件，对于公益遭受损害有权提起诉讼；英国检察官对于一些涉及公益的行政案件，可以通过公共利益诉讼的方式进行监督。
二、民行检察保护公益的案源困境
（一）当事人、利害关系人涉及公益案件申诉渠道的弊端
对于损害公共利益的调解案件、执行案件，信息不对称使当事人、利害关系人不能申诉；事不关己高高挂起的国人心态，使当事人、利害关系人不愿申诉；在当事人、利害关系人与恶意串通损害公共利益的情况下，当事人、利害关系人不会申诉。
（二）民行检察自行发现涉及公益案源的问题
对于损害公共利益的执行案件，法院执行案件数量相当庞大，对每一起案件都进行法律监督，不切实际。有的建议民行检察要争取得到人大、党委的重视和支持，与法院建立通报制度，受理涉及公共利益的民行案件。但民行检察受理阶段应该由法院还是由检察院来认定哪些案件涉及公共利益？ 同时，应该警惕：民行检察在拓展案源时，扩大理解“公共利益”； 民行检察在监督法院、行政机关时，缩小理解“公共利益”。
（三）公益的范围难以界定
公共利益的范围不好确定。正如有的观点所言，将“损害国家利益、社会公益”作为民行检察监督条件，但由于在理解和界定“两益”上存在严重困难，难以操作，可能导致该规定难以落实。
三、民行检察保护公益的案源范围
虽然公共利益是不确定的法律概念，“政治学视角（民主理论）、法学视角（法治理论）、经济学视角（公共物品、公共选择理论等）、哲学视角（公共哲学）等常见视角在界定公共利益方面难如人意。”
但是“不确定法律概念在法律用语中，随处可见，甚至较确定法律概念为数更多。公序良俗、诚实信用、公共利益等为典型之不确定
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法律概念；出生、结婚、停止营业等则属确定法律概念之适例。”
“所谓不确定的法律概念是谓法律条文中，常使用一些概念不甚具体、明确的用语，让法律适用者（如行政机关、法院及人民）可以斟酌实际情形来决定了解其内容。” 可见，界定公共利益是可行的，必要的。
就公共利益的规定而言，我国在不同立法文件中存在不同称谓的现象，如我国最早规定公共利益的1954年《宪法》使用“公共利益”，又如2007年我国《物权法》第四十二条、《行政处罚法》第一条、2008年《政府信息公开条例》第二十三条；有的法律仅使用“社会公共利益”，如《合同法》第七条；有的法律同时使用“国家利益”和“社会公共利益，如《采购法》与《信托法》第五条； 有的法律同时使用“国家利益”和“公共利益”，如《法官法》第八条。且绝大多数是采用概括式定义，只提出了在执行法律过程中要考虑公共利益。
2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定采用列举式的立法。考虑到民行检察工作的可操作性，下文列举一些具体类型，希望对破解民行检察保护公共利益的案源困境，有所助益。
（一）行政类
相对于民事检察，行政检察的理论研究与实践较少。德国学者哈特穆特?毛雷尔在《行政法学总论》中明确提出“行政的出发点是公共利益”。
德国学者拉德布鲁赫曾经从正面对行政之实质意义界定如下：“行政包括一切法律上及事实上行为，此等行为在于对公益之持续维护，而公益则源自国家存立目的及其文化任务。” “立法创制法律，司法和行政则以不同方式遵守法律。在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。”
然而，国家行政职权不行使，法院不受理非诉强制执行案件，导致社会不公平，公共利益遭受重大损失的现象时有发生。
（二）生态类
生态环境及各种资源遭受破坏，若行政主管部门不作为或乱作为，就使公益受损。2003年，四川省阆中市检察院提起环境保护的公益诉讼，获得法院支持。各地检察院不断探索提起公益诉讼方式，最新【精品】范文 参考文献
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并产生一定的经验效果。
（三）经济类
1.消费者
我们每个人都可能成为消费者，由于消费者信息不对称、经济实力等无法与企业相抗衡，且具体到个体消费者而言，可能数额及其微小，但总数却可能很大，从权利救济的角度来说，给个体消费者带来的获益并不多。但从侵权人非法获利角度看，如果不主张权利，就将损害公共利益。
2.反垄断
垄断、不正当竞争等行为侵害公平、有序的市场秩序，损害公共利益，民行检察应介入调查，体现了检察监督的社会功能。
3.国有资产
国家财产受损，而缺少主张权利的主体或者行使国有财产管理权的主体怠于行使权利，甚至积极侵害国家财产，且我国现阶段国有资产流失情形严重，应遏制这一不利趋势。
注释：
江伟，张慧敏，段厚省.民事行政检察监督改革论纲.民事检察制度热点问题探索.北京：中国检察出版社.2004.90-91.叶青，黄一超.中国检察制度研究.上海：上海社会科学出版社.2003.243-266.蔡福华.民事抗诉问题研究.北京：中国检察出版社.2011.47-48.何小敏，吴世东.检察机关民事执行监督职能管见.人民检察.2004（1）.邵世星.民事检察与公共利益保护.中国检察官.2012年（4）.杨立新.民事行政检察教程.北京：法律出版社.2002.34.林贻影.两岸检察制度比较研究.北京：中国检察出版社.1998.215.邵世星.民事检察规律的比较研究与启示.人民检察.2012（9）.谢志强.行政检察制度比较研究.河北法学.2010年（9）.孙加瑞.修改中如何巩固和发展司改成果――完善民事检察制度需要解决的十大问题.国家检察官学院学报.2011（5）.最新【精品】范文 参考文献
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刘太刚.公共利益法治论――基于需求溢出理论的分析.法学家.2011（6）.吴庚.行政法之理论与实用（增订八版）.北京：中国人民大学出版社.2005.76.陈新民.行政法学总论.台北：三民书局，1997.221.[德]哈特穆特?毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.北京：法律出版社.2000.6.吴庚.行政法之理论与实用（增订八版）.北京：中国人民大学出版社.2005.5.[德]古斯塔夫?拉德布鲁赫著.米健等译.法学导论.北京：中国大百科全书出版社.1997.130.------------最新【精品】范文
第二篇：民事行政检察
第八章 民事行政检察
第一节 受案范围和条件
县级人民检察院受理申诉案件范围
（一)当事人或者其他利害关系人不服同级人民法院已经生效的民事。行政裁判的申诉；(二）公民，法人或其他组织的检举。
（三）上级人民检察院交办或者国家权力机关，其他部门，团体移送的民事行政申诉案件；
（四）人民检察院自行发生的案件；
（五）其他需要审理的申诉案件；
（六）对国家利益和社会公共利益受到违法侵害应当提起民事行政公诉的案件；
（七）需要支持起诉的民事行政案件；
(八）对审判人员在审理民事行政案件中的渎职犯罪进行初查的案件。省院，分市院除受理前述第一二三四六七八项案件以外还受理以下案件；
下级人民法院检察院提请抗诉的案件
2.下级人民检察院提请本院向同级人民法院提出检察建议的案件； 3下级人民检察院对疑难复杂案件的口头或书面请示； 4下级人民检察院对不抗诉而有意义而申请复议的案件 手里的案件应具备下列条件；
人民检察院作出的民事行政裁决裁定已经法身的法律效力
有具体的申诉理由和请求。
有下例情形之一的民事行政案件申诉不受审理。
1不服人民法院在民事诉讼法行政诉讼法实施前所做出的判定裁决的案件 2人民法院的裁决裁定尚未发生法律效力的事件 3人民法院已经裁定再审的案件
4判决解除婚姻关系或收养关系的条件
5申诉人在人民法院判决裁定生效二年之内无正当理由，未向人民检察院提出申诉的案件 6申诉人对人民法院所做的终止审查和不抗诉决定不服再次提出申诉的案件； 7不属于人民检察院立案管辖的其他情形。
第二节 申诉初查，受理审查，办案时限
一 申诉初查
对控告申诉部门受理后移送的申诉案三件，或当事人直接向民行部门提出申诉的案件，应当进行初查。
当事人来访申诉的，应做好接待记录。对不属于本院管辖的，应当告知当事人向有管辖权的机关申诉。
当事人申诉应提交以下材料：
（一）人民法院一、二审或再审判决、裁定书；(二)申诉书（写明申诉理由、事实和依据）；
（三）申诉证据材料或相关证据的线索；
对申诉材料不齐全的，应告知当事人备齐材料后申诉。
来信申诉的，由专人统一登记进行初查。如不属于本院管辖的，应填写《民事行政案件转办函》转有关部门处理，并填写《民事行政案件转办通知书》送达申请人；如属本院管辖，应通知申诉人，安规定处理。
申诉材料经初查后，应填写《申诉案件初查表》提出是否受理的意见，报部门负责人审批。
对需交办的案件，应填写《案件交办函》发送受案单位，并填写《案件交办通知书》送达申诉人
对不符合条件的申诉案件，应及时告知申诉人。对需谈话答复的应做好谈话记录。
二 受理审查
经部门负责人批准手里的案件或由控申部门移送受理的案件，由办案人员填写《受理案件登记审查表》办理受理手续，向申诉人送达受理告知书
受理案件经审查终结对应当立案审查的案件，进入立案审查程序。对不予立案的案件，应拟写结案报告，报部门负责人审批。受理案件报告内容为： 1 当事人的概况
2申诉人申诉理由和依据 3 原审法院判决依据 4审查意见
需交办或转办或者不应立案的案件，依下例办法处理： 1 交下级人民检察院办理的，应填写《案件交办函》，与有关材料一并交下级人民检察院，下级人民检察院应及时立案审查并报告审查结果或审查意见 2转下级人民检察院处理的，填写《民事行政案件转办函》，与申诉材料一部交下级人民检察院，下级人民检察院自行处理；
3对申诉理由不充分的，应填写《不立案决定书》并通知申诉人。三 办案时限
对当事人申诉初查，一般应在七日内作出是否受理此案的决定。审查受理案件，应在三十日内审结，并作出是否立案的决定。
对下级人民检察院建议提请抗诉，提请抗诉的案件，应在收案之日起三个月审结。对下级人民检察院建议提请抗诉提请抗诉的案件，应在收案之日起三个月内审结。特殊情况需延长审查期的，由检察长批准。
对下级人民检察院口头请示的一般问题能及时答复的应立即给予答复，对案情复杂政策性强许留居案审查的案件办案人员应在二十日内给予答复；须经部门集体讨论决定的一般应在一个月内大幅。。
对下级人民检察院书面轻视的案件上级人民检察院一般应在一个月内答复。对提出检察建议的案件应在作出十五日内向同级人民法院送达检察建议书。
第三节
立案审查
一、立案的条件和立案
受理的案件经审查认为有下列情形之一的，应当立案：
（一）原判决、裁定认定事实的主要证据可能不足的；
（二）原判决、裁定适用法律可能错误的；
（三）原审人民法院违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的；
（四）有证据证明审判人员在审理案件时有可能贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的。
对符合立案条件的案件，主诉（办）检察官或者办案人员应填写《民事行政案件立案审批表》，写明已受理查明的基本案情、立案的理由和依据，由主诉（办）检察官或部门负责人审查后报分管院领导审批。
决定立案的案件，应向申诉人和其他当事人送达《立案通知书》之日起十五日内提出书面意见。
人民检察院决定不立案的案件应当通知申诉人。
二、阅卷和调查取证
立案审查案件，应填写《调（借）阅案卷函》，调阅人民法院原一、二审或再审的案卷材料，制作阅卷笔录。
阅卷笔录应主要摘记或复印以下材料：
（一）纠纷的起因、诉讼过程、庭审等材料；
（二）人民法院认定案件事实是各种证据，并注明审级及所在卷宗页码；
（三）对存在矛盾的证人证言、证据材料应着重摘记矛盾点，并予以注明；
（四）存有争议需进一步查清的事实材料。
人民检察院审查民事、行政申诉案件，以审查原审案卷为主，辅以必要调查。
当事人对自己提出的申诉主张，应当提供证据。人民检察院可以要求申诉人在指定期限内提交证据材料。人民检察院对当事人提供的证据，应当出具收据，注明证据的名称、收到的时间、份数和页码。
有下列情形之一的，人民检察院认为有必要，可以调查取证：
（一）当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应当调查而未予以调查取证的；
（二）当事人提供 的证据相互矛盾无法认定，人民法院应当调查取证而未予调查取证的；
（三）当事人提供的证据与人民法院采信的证据相互矛盾，无法确认案件事实的；
（四）审判人员在审理案件时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的；
（五）人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。
下列事实，当事人无需举证，人民检察院亦无需进行调查：
（一）一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求，明确表示确认的；
（二）众所周知的事实和自然规律及定律；
（三）根据法律规定或者已知事实，能推定出另一事实的；
（四）已为法院裁判或者有效公证书所证明的事实，但有相反证据足以推翻公证证明的除外。
进行调查取证、法律法规咨询，应当二人以上。在调查时应当出示证明，并制作调查笔录或询问笔录。法律法规咨询，应做好联系工作记录。
案件审查期间，当事人要求对案件主要证据材料或有关专业问题，委托专业机构进行鉴定的,由主办（诉）检察官决定，或由办案人员报经部门负责人同意，并填写《鉴定委托书》报分管检察长批准。
上级人民检察院在办理民事、行政申诉案件中可以指令下级人民检察院协助收集证据。
人民检察院对当事人提供的证据和自行收集的证据，应当依照法律规定，进行全面、客观地审查核实。
审查案件时发现审判人员是违法犯罪嫌疑人,应进行将
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第三篇：关于民事行政检察工作情况报告
主任、各位副主任、各位委员：
根据县人大常委会的安排，下面，我代表县检察院报告2016年以来民事行政检察工作情况，请予审议。
一、主要作法和成效
2016年以来，我院在县委和上级检察机关的领导下，在县人大常委会的监督下，依法履行民事行政检察职能，推进各项民行检察业务全面发展。共审查民事行政申请监督案件41件，其中提请市检察院抗诉2件；
对违法情形提出检察建议24件；
息诉14件，作出不支持监督决定1件。积极开展公益诉讼工作，共立案行政公益诉讼案件6件、立案民事公益诉讼案件1件，启动诉前程序7件，已起诉2件，准备起诉2件，督促恢复被污染水库的承水面积43500亩、养殖面积1300亩；
督促恢复林地261.85亩；
督促追回国有财产378万元，取得明显成效。我院行政检察工作连续两年在全市工作考评中被评为优秀等次。主要做到“四个积极”、“四个着力”。
（一）积极化解诉讼矛盾纠纷，着力促进和谐稳定。始终把化解矛盾纠纷贯穿民事行政检察工作全过程，积极做到抗诉与息诉并举、维护司法权威与促进诉讼和谐并重，使司法办案过程成为定分止争、化解矛盾的过程。一是推行风险评估预警机制。对可能引发矛盾、影响稳定的民事行政申请监督案件，在作出处理决定前及时评估风险，制定预案，配合有关部门做好风险防控和化解工作。共评估预警17件，化解矛盾11起，较好地消除了信访隐患。二是全力开展矛盾调解工作。在案件审查和监督过程中，坚持能调则调、先调后抗原则，积极与各方当事人沟通，加强引导促成和解3件，取得较好效果。三是依法妥善做好释法说理工作。对不符合监督条件的案件，认真做好当事人释法说理、心理疏导工作，有针对性地把法律讲清，把道理说透，促其自觉服判息诉。先后对不服法院正确裁判的民事行政申请监督案件，做好服判息诉工作14件，维护了司法权威，促进了社会和谐。
（二）积极开展公益诉讼工作，着力保护公共利益。始终把开展公益诉讼作为履行民行检察职能的重要职责，注重在办理公益诉讼案件上下功夫。一是加强调查取证工作，确保事实证据到位。6起行政公益诉讼案件立案后，我们紧紧围绕行政机关的法定职权、行政手段以及违法行使职权或者不作为致使国家利益或社会公共利益遭受损害的事实等三个方面调查取证。坚持深入发案现场，全面固定证据、完善证据，确保每一份证据均经得起庭审检验。如，在办理一起公益诉讼案件中，为固定“损害”证据，先后两次提取样本做鉴定，调查当事人10余人次，询问证人30余人次，拍照200余张，确保了案件事实证据到位。二是严格执行诉前程序，发挥检察建议功能。在调查取证的基础上，及时启动诉前程序，积极推动相关主体主动保护公益，推动行政机关主动履职纠错，形成严格执法和公正司法的良性互动，共同推动公益损害问题得到及时有效解决。共办理公益诉讼诉前程序案件7件，目前已采纳检察建议进行整改的有2件。三是加大提起诉讼力度，增强公益保护实效。加强对检察建议落实情况的跟踪监督，对到期后仍不履职或履职不到位的，依法向法院提起诉讼2件。如我院诉涉及环保方面的行政公益诉讼案，今年5月16日县法院开庭审理，法院判决支持我院提起的全部诉讼请求，责令相关职能部门依法履行监督和管理职责，进行整改。
（三）积极开展民事行政诉讼监督，着力维护司法公正。始终把民事行政诉讼监督摆在民事行政检察工作的重要位置，积极构建以办理抗诉案件为重点的多元化监督格局。一是依法对裁判结果进行监督。坚持把办案重力点放在促进解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上，依法审查当事人不服人民法院生效民事行政裁判提出的申诉，加大监督力度，依法把握抗诉条件，努力提高抗诉准确性。对认为确有错误的民事判决提请抗诉2件，法院已全部改判。二是依法对审判活动进行监督。针对民事审判、行政审判活动中不适用再审程序的违法情形，通过检察建议等手段进行监督纠正，把监督的触角延伸到诉讼活动全过程，实现程序公正与实体公正并重。先后对民事审判活动中的违法行为提出检察建议6件，被采纳已纠正5件；
对行政审判活动中的违法行为提出检察建议9件，被采纳已纠正7件。三是依法对执行活动进行监督。对民事和行政执行活动中存在违法执行、怠于执行以及其他侵害当事人合法权益的行为，依法进行监督。共对民事执行活动中存在的违法行为提出检察建议4件，被采纳已纠正3件；
对行政执行活动中存在的违法行为提出检察建议5件，被采纳已纠正1件。
（四）积极加强民行队伍建设，着力提高履职能力。始终把加强民行队伍建设作为推进民行检察工作的根本保证，立足实际切实提高政治业务素质。一是加强纪律作风建设。扎实开展“两学一做”和支部主题党日活动，严格执行《民事行政检察人员廉洁规范执法行为准则》，严格落实检察人员回避制度，严格规范办案人员与律师、法官、当事人的关系，严格办案纪律和工作作风，坚决防止以案谋私现象发生，树立公正廉洁执法的良好形象。二是加强履职能力建设。针对民事行政检察工作涉及面广、专业性强、新类型案件多等特点，切实加强对相关新知识、新技能的教育培训力度。持续开展修改后《民事诉讼法》、《行政诉讼法》专题学习，积极组织参加上级院开展的集中培训、知识竞赛、文书评比、案例评析等多种形式的岗位练兵活动，提高民事行政检察干警的法律适用能力、证据审查能力、文书说理能力、再审出庭能力以及做好群众工作、化解矛盾纠纷等能力。三是加强执法规范建设。深入开展规范司法行为专项整治活动，对案件办理流程进行全面梳理，进一步明确执法标准、理清责任清单，构建较为完备的执法规范体系。推行网上办案，完善案件统一受理、全程管理、动态监督、立体评查相结合的案件集中管理机制，切实提高执法办案质量和规范化水平。着力深化检务公开，主动接受人大监督、政协民主监督和社会各界监督。
二、存在的主要问题
（一）宣传力度不够。人民群众和其他社会组织对检察机关法律监督的职能、地位、作用和民事行政检察工作，尤其是刚刚推行的公益诉讼认知度较低，当事人到民事行政检察部门提出申诉的案件相对较少，社会影响力不大，民事行政检察监督职能作用充分发挥不够，与人民群众对公平正义的要求存在较大差距。
（二）监督刚性不足。相关法律虽然赋予民事行政检察工作对审判人员违法行为监督、执行监督、行政执法监督等职权，但法律规定比较原则，对于民事行政检察部门履行职能的方式方法，以及不配合监督的后果等都没有具体规定，导致检察机关履行监督职能时缺乏强制性。
（三）素质能力不高。修改后的民事诉讼法、行政诉讼法扩充了民事行政检察的监督职能，对知识的广度和深度的要求越来越高。而实际民行检察人员在线索发现能力、案件审查能力、调查核实能力、案件汇报能力、文书写作能力、释法说理能力等方面，与新形势的要求都还有较大差距。要求我们结合实际，不断加大教育培训力度，努力提高自身素能。
三、改进思路和措施
今年6月27日，全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，法律对检察机关提起公益诉讼已明确进行授权，给民事行政检察工作带来了新的发展机遇和挑战，任务艰巨、责任重大、使命光荣。我们将坚决贯彻县委和上级检察院的决策部署，主动接受县人大常委会的监督，以更加务实的作风和更加有力的措施，全面加强和改进民事行政检察工作，为全县经济社会持续健康发展提供有力的司法保障。坚持从以下四个方面下功夫。
（一）坚持从转变监督理念，理清工作思路上下功夫。坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念统领民行检察工作，认真执行修改后的民事诉讼法、行政诉讼法及诉讼监督规则，全面强化对民行诉讼活动法律监督，围绕全县经济社会发展大局，加大对涉及生态环境和资源保护、国有财产保护、食品药品安全等民事行政案件的监督力度，稳步推进公益诉讼工作，推动民事行政检察工作转型升级。
（二）坚持从完善工作机制，提高办案质量上下功夫。不断完善集线索移送、收集、分析、利用于一体的线索管理机制；
不断完善案件管理、统一业务应用系统、业务流程规范等办案程序机制；
不断完善案件质量评查、公开听证等质量保障机制；
不断完善与法院、行政机关的协调配合机制；
不断完善法制宣传机制。推动民行检察工作规范有序运行，提高办案质量，增强办案效果。
（三）坚持从加强队伍建设，提高履职能力上下功夫。持续加强理想政治教育，不断提高民行检察人员的思想政治素养；
持续加强纪律作风建设，坚持把纪律规矩挺在前面，维护公正廉洁司法的良好形象；
持续开展岗位练兵和业务竞赛活动，加强履职能力建设；
持续加大招录和培养力度，不断增加专业人才和办案能手。通过这些措施，切实加强民行检察队伍正规化、职业化、专业化建设。
（四）坚持从加强请示汇报，争取支持监督上下功夫。坚持在党的领导和人大监督下开展工作，主动争取县四大家的支持、理解和重视，积极主动向县委、人大报告民事行政检察工作，认真听取和办理人大代表的意见建议，主动接受监督，不断提升法律监督的水平和效果。
主任、各位副主任、各位委员，本次人大常委会专题听取我院民事行政检察工作的报告，既是对我们工作的监督，也是对我们的支持与鞭策。我们将认真听取并积极落实人大常委会的批评、意见和建议，求真务实，开拓进取，不断加强和改进民事行政检察工作，坚决维护法律统一正确实施，为推进法治崇阳建设作出新的贡献！
第四篇：民事行政检察职能知识
民事行政检察职能知识
（一）人民检察院民行检察部门的主要职能：抗诉
抗诉，是指对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，发现确有错误、违反法定程序或审判人员存在贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，依法提起抗诉：
（二）人民检察院民行检察部们的其他职能：
1、执行监督：对人民法院执行活动违法或不当，依法进行监督：
2、支持（督促）起诉：督促受损害的国有集体单位行使诉权；支持弱势群体提起诉讼；
3、公益诉讼：对侵害国家利益、社会公共利益的行为，以原告身份提起公益拆讼；
4、刑事附带民事诉讼：因犯罪行为导致国家集体利益损失，依法提起诉讼；
5、初查、侦查：对审判人员、执行人员贪污、受贿、徇私枉法等职务行为进行初查、侦查；
6、调解监督：对法院调解结案的案件，当事人恶意串通以达成调解协议的方式侵害他人合法权益的，依法进行监督。
（三）人民法院已经生效的判决裁定，具有下列情形之一的可申请检察院提起抗诉：
1、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
2、原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；
3、原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；
4、原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；
5、对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；
6、原判决、裁定适用法律确有错误的；
7、违反法律规定，管辖错误的；
8、审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；
9、无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；
10、违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；
11、未经传票传唤，缺席判决的；
12、原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；
13、据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。
14、对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。
（四）人民法院在执行活动中，有下列情形之一的，当事人可以向检察院申请进行执行监督：
1、法院启动民事、行政执行程序违法，据以执行的法律文书不符合法院受理执行案件的规定；
2、有证据证明执行裁定认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误，严重违反法定程序，可能影响案件正确裁定的；
3、擅自解除查封、扣押、冻结被执行人财产给当事人造成一定损失的；
4、超标查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人财产给当事人造成一定损失的；
5、故意违法执行第三人或案外人财产的；
6、鉴定、评估、拍卖被执行人财产时为谋私利或者一方当事人利益，指使、暗示有关部门和人员违反规定故意压低或者抬高价格损害当事人利益的；
7、采取诉前财产保全和诉讼中的财产保全违法；
8、作出的不予执行、中止执行和终结执行等裁定违法；
9、擅自使用、截留、挪用、侵吞、私分案件执行款及其孳息或者其他财产的；
10、执行人员消极执行的；
11、执行人员存在贪污、受贿、玩忽职守、滥用职权等违法违纪行为的；
12、其他需要进行执行监督的案件。
（五）人民检察院执行监督的方式有：检察建议、纠正违法通知书、暂缓执行建议书等。
（六）向人民检察院申诉时需要提供的材料；
1、申诉状，申诉状内容包括：申诉书名称、申诉人和被申诉人基本情况、申诉请求事项、案件事实与申诉理由、申诉人签名或盖章、申诉时间；
2、人民法院生效的裁判文书或据以执行的文书；
3、证明申诉主张的证据材料；
4身份证明（法人或者其他组织的，应当提交营业执照及法定代表人的身份证明），当事人也可以委托他人代理申诉，如委托律师、法律服务所或司法所的工作人员以及其他自己信任的人；委托申诉的，要有委托书。
（七）审查期限
对于申请抗诉的案件，人民检察院在立案后调（借）阅人民法院审判案卷，并在调（借）阅审判案卷后3个月内审查终结。
（八）受理费
人民检察院办理申诉案件，不收取案件受理费，复制费用可以由当事人承担。
第五篇：民事行政检察监督制度
民事行政检察监督制度
第一部分 民事行政检察概述
一、民事行政检察的概念及特征
（一）民事行政检察的概念
民事行政检察是民事行政检察监督的简称，是指人民检察院依据民事诉讼法、行政诉讼法以及其他有关法律的规定，依法对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督、维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。它包括民事检察监督和行政检察监督两个方面的内容，从诉讼法理论来说，民事诉讼和行政诉讼是两种不同的诉讼，但检察机关监督两大诉讼的裁判结果时在监督方式、审查程序等方面具有一致性，且行政诉讼法正在进行修订，因此，今天讲课，很多地方我仅从民事审判监督的角度来讲，如果不明白之处可课后提出来，我们一起探讨。
（二）民事行政检察的特征
1.民事行政检察的法律依据是民事诉讼法、行政诉讼法和其他有关法律的规定
民事行政检察主要体现为诉讼监督，其法律依据主要来源于诉讼法的规定，《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”上述条文均规定于法律的总则部分，体现
出人民检察院对诉讼活动实行法律监督是诉讼法的基本原则之一，人民检察院有权对人民法院的民事诉讼、行政诉讼的全部过程实施法律监督。在这两部诉讼法的相关部分规定了民事行政检察的具体方式、标准和程序，诸如此类的规定均属民事行政检察的法律依据。
其他有关法律规定主要体现为民事实体法、行政实体法、行政程序法以及《人民检察院组织法》、《检察官法》等民事行政检察应当依照和适用的具体规定。
2.民事行政检察的根本目标是维护司法公正和司法权威 司法公正是司法工作的首要目标，是实体公正和程序公正的统一。民事行政检察对诉讼活动的监督，一是维护实体公正。人民检察院监督民事、行政司法裁判建立在准确认定案件事实和正确适用法律的基础之上，认定当事人之间的实体权利义务关系与实体法的规定一致，与人民法院裁判权形成良性制约；二是维护程序公正。人民检察院监督民事、行政司法程序遵守程序公正的客观性和确定性的标准，严格遵守公平原则与诉讼规律展开，促使诉讼参与人在整个司法过程中得到平等对待、尊重和保障，约束程序主体的诉讼活动，实现诉权与审判权的相互制衡。
司法权威是司法公信力的基础。司法权威在民事、行政诉讼中体现为审判权与检察权的正确行使而形成的社会公众对司法权的敬畏和尊重。维护司法权威既包括支持人民法院正确裁判，对审判权的直接维护，也包括通过法律监督纠正存在错误的司法裁判，维护由检察权和审判权共同形成的司法权威。
3.民事行政检察的根本任务是保障国家法律的统一正确实施 在民事、行政诉讼中，司法机关将法律运用到具体的矛盾纠纷处理和评判中，由于受到法律的概括性、社会价值的多元化、裁判者的认知能力和价值倾向等因素的影响，法律的统一正确适用和实施在司法实践中可能会出现偏差。民事行政检察在人民法院的法律适用环节对民事、行政实体法和程序法中出现的标准不统一、程序不规范实施法律监督，充分保证了法律实施的权威性、至上性和连续性。在保证国家法律统一、正确实施的前提下，民事行政检察进一步维护自然人、法人和其他组织的合法权益，维护司法利益和社会公共利益，充分发挥法律在规范经济秩序、规范公权力运行方面的重要作用。
二、民事行政检察的性质
民事行政检察作为检察制度和检察工作的一个重要组成部分，其最重要的属性就是法律监督属性。民事行政检察工作是检察机关为保障民事行政法律统一正确实施而进行的法律监督，其性质是对公权力的监督。检察机关代表国家行使法律监督权、监督对象是人民法院确有错误的生效判决、裁定，损害国家利益、社会公共利益的调解书，审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，法院在执行活动中的违法情形以及行政机关的行政执法活动等，而不是任何一方当事人的诉讼活动。检察机关在当事人之间保持客观、公正立场，对当事人在诉讼中的违法行为不直接进行监督，必要时通过监督人民法院的审判和执行活动予以纠正。
第二部分
我国民事行政检察制度的历史沿革
自新中国成立以来，我国民事行政检察制度在立法上及实践中都经历了较长的、曲折的过程。
一、建国初期，我国检察机关初步开展参与民事、行政诉讼活动 1949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定，检察机关的职权之一是“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均代表国家公益参与之”；第10条规定：最高人民检察署第三处的掌管之一“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。
1951年9月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条和《各级地方人民检察署组织通则》第2条规定：最高人民检察署、各级地方人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。
1954年9月，《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定：地方各级人民检察院的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。从当时各地的实践来看，检察机关参与民事诉讼活动有两个显著特点：一是在参与民事诉讼的方式上，既提起诉讼，也参加诉讼；二是参与民事诉讼案件的范围比较广泛，大多是涉及国家公共利益的案件。
二、20世纪80年代初期，检察机关基本未开展民事行政检察监督业务
1978年检察机关恢复重建后，1979年开始起草的民事诉讼法，从起草到颁布试行，历时两年多。在此过程中，就人民检察院参与民事诉讼问题，立法机关组织了多次讨论。从民事诉讼法初稿到全国人大颁布试行，共有7稿，其中前6稿都有检察机关参与民事诉讼活动的条款，以第6稿规定得最为具体、全面，共有15个条款，内容主要有：人民检察院有权代表国家提起或参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼；人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督；人民检察院提起民事诉讼，参加诉讼的检察人员有权申请回避，提供证据，参加辩论，变更、撤销诉讼；人民检察院提起或者参加民事诉讼，参加诉讼的检察人员，有权查阅案件材料，进行调查，对诉讼活动实行监督；人民检察院参加诉讼的，由检察人员发表意见；最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，有权按照审判监督程序提起抗诉等等。在第6稿征求意见时，各方面的看法基本一致，但检察机关内部的观点却不统一，主导性的意见是不同意检察机关对民事诉讼实行法律监督，其主要理由有：检察机关人力不足，忙于打击刑事犯罪，无暇顾及民事监督，以及检察机关从来没有参加过民事诉讼等。结果造成草案定稿时删掉了有关条款，只留下了一条原则性规定，即1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”以及第3条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”由于上述规定只是原则
性的，没有具体规定，加之检察机关忙于“严打”刑事犯罪，思想重视不够，执法水平也有一定的限制，因而在80年代初期，检察机关基本上没有开展对民事、行政检察监督业务。
三、20世纪80年代末90年代初，我国现行民事行政检察监督制度的总体模式初步形成
随着我国改革开放的不断深入，检察机关为适应经济发展的需要，切实发挥检察机关为改革开放保驾护航的作用，在1986年下半年以后的两年多时间里，最高人民检察院和一些地方人民检察院着手对检察机关参与民事、行政诉讼活动及实行法律监督问题进行调研，并在一些地方开展了试点工作。1990年9月3日，最高人民法院、最高人民检察院联合发出《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》，在四川、河南、天津、吉林、广东、湖北六个省（市）进行民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作，并对检察长列席同级法院审委会和检察院对法院的执行活动实施监督作出了规定。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第10条、第64条和1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第14条、185条明确规定，人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，对已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定应当按照审判监督程序提出抗诉，形成了我国现行民事行政检察监督的总体模式。
四、当前民事行政检察多元化监督格局初步形成
在20余年的民事行政检察实践中，检察机关依法通过抗诉方式实施法律监督，并积极实践，不断探索，创设了再审检察建议、纠正违法通知、检察建议、改进工作检察建议、建议更换承办人、移送违法犯罪线索等多种监督方式。伴随着民事诉讼法2007年的第一次修订，在完善监督、强化监督的实践和立法需求的推动下，2010年全国第二次民事行政检察工作会议首次提出了民事行政检察多元化监督格局的概念。最高人民检察院随后出台的《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》对构建民事行政检察多元化监督格局提出了基本要求，即“坚持把抓好抗诉作为民事行政检察监督的中心任务，充分运用抗诉手段监督纠正错误裁判。同时，注意抗诉与其他监督手段的综合运用和有效衔接，注意发挥各种监督手段的整体效能。把抗诉与再审检察建议有机结合起来，灵活运用这两种监督手段，进一步规范适用范围、标准和程序，加强跟踪监督，促使错误裁判依法得到纠正。把纠正错误裁判与纠正违法行为有机结合起来，既要依法提出抗诉，又要通过发出纠正违法通知书、更换办案人建议书，及时监督纠正法院和法官在诉讼中的违法行为。把办理民事行政申诉案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来，建立民事行政检察与职务犯罪侦查部门的案件线索双向移送、处理结果双向反馈机制，充分发挥检察机关整体监督的优势、合力与实效”。
2012年8月31日全国人大常委会再次对《民事诉讼法》修改，进一步明确了检察机关法律监督的地位和作用，规定人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，并在执行程序中进一步规定人民检察院有
权对民事执行活动实行法律监督。在多个方面曾设检察监督的具体制度和程序，扩大了监督范围，增加监督方式，强化了监督手段，解决了一些长期以来民事检察工作发展中的突出问题。主要体现在以下几点：一是增加了检察机关对执行活动、损害两益的调解书及审判人员违法行为进行监督的规定，从过去主要对民事裁判进行监督发展为对诉讼结果、诉讼程序、执行活动的全面监督；二是新增了检察建议、调查核实等监督方式和手段；三是，确定了检察机关申诉案件的审查处理期限为三个月；四是规范了当事人向检察机关申请监督的条件即民诉法第209条。全国检察机关依照修改后民事诉讼法关于检察监督的规定，依法全面履行民事诉讼监督职责，综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等多种监督方式，对包括裁判结果、审判程序和执行活动在内的全部民事诉讼活动实行法律监督，初步形成了多元化监督格局。同时，《行政诉讼法》的修订工作也正在进行，这为民事行政检察工作增添了新的活力，也提出更大的挑战。
第三部分
民事行政检察监督实务
在这一部分我主要结合重庆市民事行政检察工作自民诉法修改以来的实际工作情况，来介绍民事行政检察监督的主要职能和审查程序等具体内容。
重庆市检察机关（共45个单位，包括市检察院、5个分院、38个基层院、铁路运输检察院）中独立设置民事行政检察部门的有40
个单位，占总数的88.9%；渝中、渝北、大渡口、南川和铁路运输检察院等5个单位是合署办公，占总数的11.1%。
截止今年6月，重庆市检察机关共有民行检察人员185人。具体的配备情况是：市检察院12人，分院共31人，基层院和铁路运输检察院共142人。
2008年至2013年，全市检察机关受理不服法院生效裁判民行申请监督案件数分别是2033、2753、3037、2648、2477、2681件。
民事行政检察监督的基本职责是对民事、行政诉讼活动进行法律监督。通过依法监督诉讼违法和裁判不公、审判人员违法行为等问题，启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形；对正确裁判则要做息诉服判工作，维护司法公正和权威、维护社会主义法制的统一、尊严和权威。
一、民事行政检察监督的主要职能介绍
（一）办理抗诉和再审检察建议案件——对诉讼结果的监督 检察机关发现人民法院已经生效的民事行政判决、裁定确有错误或者发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉或再审检察建议；不宜提出抗诉或再审检察建议以及不适用再审程序的，可以通过检察建议等方式进行监督。
1．提出抗诉及发出再审检察建议的法律依据
《民事诉讼法》第208条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一 的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”
《行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第114条中规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼法的有关规定。在现有行政诉讼法规定的情形下，行政申诉案件的抗诉条件主要参照民事申诉案件的抗诉条件。
2.提起抗诉或发出再审检察建议的法定情形（1）抗诉情形：
根据《民事诉讼法》第200条、第208条及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》的相关规定，检察机关办理民事行政申诉案件抗诉条件是：①有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；②原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；③原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；④原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；⑤对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；⑥原判决、裁定适用法律确有错误的；⑦审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；⑧无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；⑨违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；⑩未经传票传唤，缺席判决的；⑪原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；⑫据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；⑬审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的；⑭发生法律效力的民事调解损害国家利益、社会公共利益的。
注意：《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第85条规定，下面两种情形只能提出抗诉不能发出再审检察建议：⑥原判决、裁定适用法律确有错误的；⑬审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。
（2）发出再审检察建议的情形
一般情况下，除了前面强调的两种情形必须抗诉外，生效的民事判决、裁定符合民诉法第200条规定的其他情形，地方各级人民检察院可以向同级人民法院提出再审检察建议。但是根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第84条规定有下列情形之一的，应当提请向上一级人民检察院抗诉，而非发出再审检察建议：一是判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的；二是判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的；三是其他不适宜由同级人民法院再审纠正的。
重庆市检察机关办理抗诉案件情况：2008年至2013年，全市检察机关提出民行抗诉案件数分别是184、221、255、298、418、286件；抗诉案件改变数分别是109、144、190、202、301、312件（含往年积案）。抗诉工作逐步呈现出符合诉讼规律、监督结构合理的格局。
重庆市检察机关办理再审检察建议情况：2008年至2013年，全市检察机关提出再审检察建议案件数分别是185、273、369、167、205、371件；再审检察建议采纳数分别是138、269、310、146、175、358件.下面举一个具体的抗诉案件： 唐某诉程某房屋买卖合同纠纷抗诉案 【基本案情】 申诉人：唐某。其他当事人：程某。
1998年，唐某与重庆渝兴房地产综合开发公司签订《房地产买卖合同》以12万余元的总价购买位于谢家湾正街房屋一套，并在该合同上加盖了私章，但无唐某手写签名。双方办理权属登记之后，唐某取得了该房屋的权属证书。
2000年11月7日，重庆市九龙坡区房地产交易中心（现为重庆市九龙坡区土地房屋权属登记中心）收到以唐某为卖方、程某为买方，双方当日签订的《重庆市房地产买卖合同》(总价8万元，加盖有双方私章，无唐某手写签名)、《房地产交易合同登记申请表》（加盖有
唐某和程某私章，无手写签名)以及《卖方申请书》和《买方申请书》(均由程某之夫向某书写，分别盖有唐某和程某的私章)，次日收到补交的购房款《收条》(仍由向某书写并加盖有唐某私章)和唐某的婚姻状况证明材料后，办理了该房屋买卖合同登记，登记号为(九区2000)买卖第7595号，并办理了过户登记，程某遂取得了该房屋的权属证书即房权证105字第039385号房屋所有权证。
2003年4月，唐某以其从未与程某签订房屋买卖合同为由，向九龙坡区人民法院提起行政诉讼，请求确认重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市九龙坡区房地产管理局填发该房屋所有权证的行政行为违法并撤销该证。九龙坡区法院作出一审行政判决:维持重庆市九龙坡区房地产管理局对唐某与程某房屋买卖进行的房屋权属转移登记和重庆市国土资源和房屋管理局向程某颁发的房权证105字第039385号房屋所有权证。唐某不服，提出上诉，重庆市第一中级人民法院作出二审行政判决，驳回上诉，维持原判。唐某仍不服，向重庆市高级人民法院申请再审，该院裁定指令重庆市第一中级人民法院再审，重庆市第一中级人民法院于2006年作出再审行政裁定，以唐某并未授权王胜银代为提起行政诉讼、原告主体不适格为由，裁定撤销原一、二审判决，驳回唐某的起诉。但该裁定书在“经再审查明”部分认定: 2000年11月7日，唐某与程某盖章签订制式房地产买卖合同，同时向房屋管理局登记部门递交了申请书，填写申请表并提交身份证、房屋所有权证和国有土地使用权证等材料进行审查，经登记部门初审、复审、终审，次日又补交了唐某的婚姻状况证明和程某购
房付款收条后，获准房屋权属转移登记。
2007年3月，唐某向九龙坡区人民法院提起本案民事诉讼，请求确认2000年11月7日签订的卖方为唐某、买方为程某的登记号为(九区2000)买卖第7595号的《重庆市房地产买卖合同》无效；在举证期限内又增加请求判决被告将本案诉争房屋返还给原告。
另查明，在原行政诉讼中，重庆周立太律师事务所委托西南政法大学司法鉴定中心对《卖方申请书》和《收条》上的“唐某”签名进行司法鉴定，其结论为:署名“唐某”的《卖方申请书》和《收条》上的署名字迹“唐某”与唐某本人的签名字迹样本不是同一人所写。在本案原一审审理中，程某之夫向某承认(九区2000)买卖第7595号《重庆市房地产买卖合同》上记载的内容以及《卖方申请书》和《收条》上的手写文字包括“唐某”签名均是由其亲笔书写。
还查明，本案诉争房屋的国土使用权证“九区国用（99）字第31164号”至今仍然未过户到程某名下，依然是申诉人唐某的名字。
【原审裁判】
重庆市九龙坡区人民法院于2007年作出一审判决认为，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第九条规定，对重庆市第一中级人民法院再审行政裁定书确认的事实，本院应当采信。唐某没有举证证明诉讼时效期间有中止、中断、延长的事实，因此唐某的起诉已超过诉讼时效。唐某以房屋买卖合同只有盖章没有签字以及《卖方申请书》和《收条》上的“唐某”签名系向某所写为由否认讼争房屋买卖是其真实意思表示的主张，由于唐某没有举证证明房屋买
卖合同的盖章是伪造的，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，(九区2000)买卖第7595号《重庆市房地产买卖合同》应当是合法有效的；并且，根据该行政判决确认的事实，唐某、程某是同时向房屋管理登记部门申请进行房屋权属转移登记的，也佐证了房屋买卖是唐某的真实意思，故唐某的主张无相应的事实和法律依据，本院不予支持。遂判决:驳回唐某的诉讼请求。
唐某不服该判决，向重庆市第五中级人民法院提出上诉，二审判决认为，本案已经查明(九区2000)买卖第7595号《重庆市房地产买卖合同》买方为程某、卖方为唐某，该合同由双方盖章，无手写签名，同时查明了《卖方申请书》和《收条》上的手写文字包括“唐某”签名经西南政法大学司法鉴定中心鉴定均不是唐某所写，而是案外人向某所书写。由此，虽然卖房合同上有唐某的印章，但证明房屋已经出卖的其他证据均证实该房屋买卖不是唐某的真实意思表示，故(九区2000)买卖第7595号《重庆市房地产买卖合同》是无效合同。双方签订的合同无效，程某无论用什么形式占有、使用唐某的房屋都是在持续的侵权中，加之唐某知道房屋被他人侵占后，不断向有关部门反映，申请解决，因此，唐某的起诉没有超过诉讼时效。故判决:
一、撤销原一审判决;
二、(九区2000)买卖第7595号《重庆市房地产买卖合同》无效。
程某不服该终审判决，向重庆市第五中级人民法院申请再审，该院于2008年6月作出再审判决认为，唐某与程某的房屋买卖合同有效。虽然《买卖申请书》和《收条》上唐某的签名不是唐某本人书写，但有生效的重庆市第一中级人民法院(2006)渝一中行再终字第1014号行政裁定书认定的事实，以及卖方唐某的申请书、《房地产买卖合同》、《收条》上均加盖有唐某印章。根据《合同法》第三十二条规定，唐某虽然没有在房屋买卖合同上手写签名，但在房屋买卖合同上加盖有唐某的印章，该合同依法成立。故唐某与程某的房屋买卖是唐某的真实意思表示。同时，程某的房屋所有权登记申请，亦经登记部门审查，并获得批准登记，由发证机关向其颁发了房屋所有权证。原二审判决认定事实不清，证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。程某的申诉理由成立，本院应予支持。遂判决：
一、撤销原二审判决；
二、维持原一审判决。
唐某对该再审判决仍然不服，向重庆市高级人民法院申请再审。重庆市高级人民法院于2010年作出民事判决认为，对于唐某提出其起诉未超过诉讼时效的问题，双方在本院再审审理中均无异议，本案争议的焦点是双方签订的《房地产买卖合同》是否有效的问题。唐某与程某所签订的《房地产买卖合同》以及过户申请表，双方均加盖了各自私章，没有双方的手写签名。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条的规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。因此，合同上的盖章与签名具有同等法律效力，当事人应当对其加盖的印章承担相应的法律后果。唐某辩称其从未使用过该私章，但唐某在1998年12月11日购买讼争房屋并办理权属登记时，其买卖合同以及登记申请手续均加盖了私章，亦无手写签名，故唐某的辩解明显与事实不符。同时，唐某又无证据证明该
印章系伪造或系他人盗盖，无法推翻该印章的真实性，其主张房屋买卖合同系程某单方制作、不是唐某的真实意思表示，证据不足。对于《卖方申请书》和《收条》上的手写字迹及“唐某”签名，程某认可系向某代写，但该申请书及收条均加盖有唐某的私章，唐某无证据否定该印章的真实性，其主张《卖方申请书》和《收条》系伪造，证据亦不充分。唐某否认其使用过私章，但又不否认其1998年购买该房时购房合同及过户手续上私章的有效性，本身就是自相矛盾的，其在买房和卖房时均在合同上加盖私章而无手写签名，两个行为前后一致，符合常理。对于重庆市第一中级人民法院作出的(2006)渝一中行再终字第1014号行政裁定，是以主体不适格为由从程序上驳回唐某的起诉，该裁定对于重庆市九龙坡区房地产管理局办理讼争房屋过户登记并向程某颁发房屋所有权证的具体行政行为，并未认定为违法而撤销，该具体行政行为仍然合法有效。从办理过户登记的程序上看，需要出卖人持本人身份证原件、房屋权属证书原件，并提交由本人签字或盖章的房屋买卖合同、过户申请手续等资料，并经房屋登记部门审核通过后，方可办理过户登记。唐某无法证明其身份证、房屋权属证书原件以及私章均系伪造或被他人盗用，其辩称未参与房屋交易及过户，证据不足。综上，在讼争房屋已经过合法程序办理过户登记并交付买受人使用的情况下，唐某在本案中未举示充分的证据证明其与程某房屋买卖行为以及过户登记申请不是其真实意思表示，亦无法否定房地产权属登记机关行政行为的合法性和《房地产买卖合同》、过户申请手续上唐某印章的真实性，故唐某认为出卖诉争房屋给程某不
是其真实意思表示的理由，因证据不足，不能成立。原再审判决驳回其要求确认(九区2000)买卖第7595号《重庆市房地产买卖合同》无效的诉讼请求，并无不当。判决维持重庆市第五中级人民法院（2008）渝五中民再终字第3号民事判决。
【抗诉及其理由】
唐某仍然不服该提审判决，向检察机关申诉。重庆市人民检察院审查后认为本案讼争房屋的真实买卖双方并非程某与唐某本人，盖有唐某私人印章的房屋买卖合同并非唐某的真实意思表示，且无充分的证据证明其本人实际参与办理了讼争房屋的过户登记；本案民事判决以原行政诉讼中所认定的事实作为依据不当，遂提请最高人民检察院抗诉。最高人民检察院审查后认为原提审判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误，于2012年5月16日以高检民抗〔2012〕28号民事抗诉书向最高人民法院提出抗诉。理由如下：
1、本案讼争房屋的出卖并非是唐某的真实意思表示，而是买受人与案外人恶意串通所致，终审判决认定涉案《房地产买卖合同》有效，认定事实缺乏证据证明，适用法律错误。1998年12月11日，唐某购买了坐落在重庆市九龙坡区谢家湾正街102号2单元9-1号房屋一套，建筑面积94.16平方米，总价款127083元，房屋产权人唐某。2000年11月7日，卖方为唐某，买方为程某所签订的《重庆市房地产买卖合同》仅有双方个人名章，无手写签名，《卖方申请书》和《收条》上虽然有唐某的印章，但其上面手写文字包括“唐某”签名经西南政法大学司法鉴定中心鉴定均不是唐某所写。涉案房屋办理
过户登记所需的证据材料除唐某的婚姻状况证明外，其他均由向某冒写。终审法院亦认定向某假冒唐某签名的这一事实。实际上真正的买卖双方则为案外人向某与黄某（唐某前男友）。从房屋买卖合同的签订及履行过程看，没有证据显示有唐某本人的亲笔签名，也没有证据表明其委托他人办理过房屋买卖及转移登记。按房地产交易的规定，《房地产交易合同登记申请表》和《卖方申请书》须由产权人本人签名或盖章。实际上，本案出卖人向买受人出具的房屋价款的《收条》，是由买受人程某的丈夫向某冒写。唐某也没有受领售房的价款，而是由黄某收取。
关于唐某本人是否亲自到房屋管理机构协助办理房屋过户登记的事实。从黄某与向某的询问笔录、唐某与黄某的电话录音及现有其他证据和原审庭审笔录可以看出，唐某本人并没有到房屋管理机关协助办理房屋过户登记。张东（涉案房屋办理过户登记复审阶段的承办人）在原行政诉讼调查笔录中陈述：“他们双方是亲自到场，因为双方不到场绝对不会受理”；“我们复审阶段必须核对身份证和本人是否一致，只有复审合格后才可能到终审阶段”。而在检察机关对张东的调查笔录中他却陈述：“应该是由收件环节负责核验买卖双方的身份证件以及当事人是否亲自到场等”。在唐某与程某房屋买卖过户登记中，张东的工作职责是复审，复审主要是书面审查。从房屋权属登记程序、流程的职能分工及前后两份调查笔录对比，张东的陈述前后自相矛盾。检察机关在调查重庆市九龙坡区土地房屋权属登记中心市场监管科长黄跖时反映的事实是唐某本人没有到场办理过户转移登记
手续。涉案房屋的产权人是唐某，在唐某未授权且没有亲自办理房屋产权过户的情况下，其他人代办房屋转移登记行为违反了房地产交易等相关法律法规规定。
唐某以127083元的总价购买涉案房屋并办理房屋产权证，在事隔两年之后，却以总价8万元的价格转让涉案房屋，比买房时总价低了4.7万元，在重庆市主城区房价一直呈上涨趋势的情形下，出卖人以原价款的三分之二出售房屋，明显不合乎市场价格及交易常理。
案外人黄某和向某是涉案房屋的直接利害关系人，双方串通出卖他人的房屋，侵犯了唐某合法的财产权。终审法院却以唐某未参与房屋交易及过户，证据不足为由，认定涉案房屋出售是唐某的真实意思表示，房屋买卖合同有效，认定事实缺乏证据证明，适用法律错误。
2、终审判决以重庆市第一中级人民法院（2006）渝一中行再终字第1014号行政裁定所认定的事实来判定本案民事判决，确有不当。根据现已查明的事实，原行政诉讼中，由于为唐某代理诉讼的法律工作者王胜银的违法代理行为，导致重庆市第一中级人民法院（2006）渝一中行再终字第1014号行政裁定以唐某原告主体不适格为由，裁定撤销原一、二审行政判决，从程序上驳回了唐某的起诉。但该行政裁定书同时还认定：2000年11月7日，唐某与程某盖章签订制式房地产买卖合同，同时向房屋管理局登记部门递交了申请书，填写申请表并提交身份证、房屋所有权证和国有土地使用权证等材料进行审查，经登记部门初审、复审、终审，次日又补交了唐某的婚姻状况证明和程某购房付款收条后，获准房屋权属转移登记。上述由行政判决
书所认定的事实，所依据的主要证据是：黄某的证言以及向某、张东的调查笔录。如前所述，张东在调查笔录中涉嫌故意作虚假证言，而黄某、向某与本案有直接利害关系，故该三人在原行政诉讼中的证言不足为信。因而，原行政一、二审判决书及再审裁定书所认定的事实可能不清，况且，重庆市第一中级人民法院（2006）渝一中行再终字第1014号行政裁定书最终是以唐某原告主体不适格为由，撤销了原一、二审行政判决，从程序上驳回了唐某的起诉，故原行政判决、裁定书中所确认的事实不应作为本案民事判决的事实依据。然而，本案原一审及再审判决书均是直接以原行政诉讼中所确认的事实作为判决的依据。在案件事实存在明显不清的情形下，终审法院应重新调查案件的基本事实，不应简单的以原行政诉讼所确认的事实为依据作为判决。
3、涉案房屋与国有土地使用权分属不同主体，违反了我国相关法律和房地一体的规定。经查实，涉案房屋的国土使用权证“九区国用（99）字第31164号”现仍在唐某的名下，未进行过户登记。依据《城市房地产管理法》第六十一条第三款“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”之规定，买卖双方在进行房产变更登记后，应该凭变更后的房屋所有权证书及时向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，涉案房屋在交易完成10年后还没有
进行土地使用权变更登记。同一房屋，其房屋所有权和土地使用权却长期分属两个主体。这不符合中国华人民共和国建设部关于房屋所有权与土地使用权主体一致的原则和房屋买卖时连同所使用的土地一并转移的原则等相关规定。我国《物权法第十七条规定》：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”。涉案房产的土地使用权证登记在唐某名下，而房屋权属证书登记为程某明显不符合我国房地一体的规定，终审判决未予查清这一事实，确有不当。
【再审结果】
2013年1月29日，最高人民法院作出（2012）民抗字第55号民事判决认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，并受法律保护。当事人达成合意是合同成立的必备要件。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定明确了当事人在合同书上签字或盖章的时间为合同成立的时间，不仅确认了当事人达成合意的外在表现形式为签字或者盖章，而且赋予了盖章与签字在合同成立上同等的法律效力。因此，经当事人签字或者盖章的合同应该是当事人达成合意的体现，对双方当事人具有法律拘束力。依法成立的法人或其他组织均有登记备案的公章，经登记本案的公章对外具有公示效力，所以，通常情况下，法人或者其他组织在对外签订合同时，采用盖章的形式。而自然人的私章没有登记备案的要求，对外不具有公示效力，在私章所代表的一方否认该私章为其所有，盖章行为是其所为时，该方当事人实质是否认与对方当事人达成合意成立了合同关系，此时就涉及到就合同关系是否成立的举证责任的分配问题。根据本院《关于民事诉讼证据 的若干规定》第五条的规定，即在双方当事人就合同关系是否成立存在争议的情况下，应由主张合同关系成立的一方当事人承担举证责任。因此，在私章所代表的一方否认该私章为其所有，盖章行为是其所为，即否认与对方成立合同关系时，应由主张合同关系成立的一方当事人承担举证责任，该方当事人应当举证证明该枚私章为对方所有以及盖章的行为为对方所为或对方委托他人所为。
就本案来说，唐某否认合同书上的私章为其所有，也否认在合同书上盖过私章，实质是否认与程某订立过涉案房屋买卖合同，在此情况下，程某应该举证证明其与唐某之间成立了房屋买卖合同关系，即私章为唐某所有且盖章行为也为唐某所为。原审判决认定唐某在本案中未举示充分的证据证明其与程某之间的房屋买卖行为以及过户登记申请不是其真实意思表示，从而将该举证责任分配给唐某是错误的。本案历经数次审理，程某为主张其与唐某之间成立房屋买卖合同关系所举证据有两个，一是唐某于1998年12月11日与重庆渝兴房地产综合开发公司签订《房地产买卖合同》购买该套房屋时，也是在合同上加盖私章，无手写签名。以此说明唐某此次出售房屋时加盖私章的合理性。二是生效的重庆市第一中级人民法院（2006）渝一中行再终字第1014号行政裁定认定的事实。对此，本院认为，该两份证据不足以证明上述待证事实。理由是：
一、唐某于1998年12月11日与重庆渝兴房地产综合开发公司签订《房地产买卖合同》购买该套房屋时，虽然也是在合同上加盖私章，但在唐某否认与程某签订过房屋买卖合同时，程某没有举证证明涉案《房地产买卖合同》上“唐某” 的私章和唐某1998年12月11日与重庆渝兴房地产综合开发公司签订的《房地产买卖合同》上唐某的私章为同一枚私章。唐某买受该房屋的时候盖有私章的行为并不必然推导出涉案《房地产买卖合同》上盖有“唐某”私章就是本案当事人唐某的私章，也不能证明加盖“唐某”私章的行为就是唐某所为。
二、（2006）渝一中行再终字第1014号行政裁定认定是以主体不适合为由，从程序上驳回了唐某的起诉。该份裁定书上认定的事实，只能证明房屋买卖登记机关对涉案房屋办理过户登记的行为在程序上的合规性，不能证明唐某与程某之间发生了房屋买卖的民事行为。原审判决将行政裁定用于证明唐某与程某之间就涉案房屋成立了房屋买卖合同关系不当。
本案中，除了涉案《房地产买卖合同》外，办理房屋买卖过户登记必备的其他文件，包括《卖方申请书》、收到购房款的《收条》，出现了“卖方”“唐某”的签名，但这些应该由所谓卖房人亲力亲为的签名却并非唐某所为，而是购房人程某的丈夫向某所书写，然后加盖“唐某”的私章。作为对外出具的文件，出具人可以签名，也可以盖章或者是签名加盖章。但不论是签名或盖章，必须是真实的，才能确定是出具人的真实意思表示。办理涉案房屋过户登记时，唐某具有签署自己姓名的行为能力，向某是房地产公司的销售人员，应该知道“代替”他人签名的民事法律后果，尤其是程某一方在诉讼中主张唐某已到办理登记过户现场的情况下。程某应该就本应由唐某亲笔书写的名字却由向某所替代作出合理的解释，但程某一方在本次再审庭审中仍不能就为何收到购房款的收据及“唐某”的签名也由其夫向某所代写
作出合理的解释。所以，程某既未能举证证明涉案《房地产买卖合同》及办理房屋过户登记的相关手续上加盖的“唐某”的印章为唐某所有，也未能就本应唐某书写并签名的《卖方申请书》及《收条》为何由程某之夫书写作出合理的解释，本案没有证据显示唐某本人有出卖涉案房屋的意思表示，也没有证据表明唐某曾委托他人办理过房地产买卖及转移登记。原审认定唐某与程某之间成立房地产买卖合同关系，没有事实依据。
综上，在双方当事人就合同关系是否成立存在争议的情况下，应由主张合同关系成立的一方当事人承担举证责任。唐某否认与程某签订过房地产买卖合同，程某未能充分举证证明其与唐某之间就涉案房屋成立了买卖合同关系，应该承担举证不能的法律后果。同时，从涉案《房地产买卖合同》的签订及履行过程看，没有证据显示唐某有出卖涉案房屋的意思表示，也没有证据表明唐某曾委托他人办理过房屋买卖及转移登记。因此，应该认定唐某与程某之间没有就涉案房屋成立房屋买卖合同关系，涉案《房地产买卖合同》对唐某没有法律约束力，程某应该将其占有的涉案房屋返还给唐某。原判决在举证责任的分配及适用法律上存在错误，本院予以纠正，唐某要求程某返还房屋的诉讼请求成立，本院予以支持。判决：
一、撤销原一审、原二审、原再审判决。
二、程某在本判决生效后十五日内将位于重庆市九龙坡区谢家湾正街102号2单元9-1号的房屋返还给唐某。
（二）开展民事行政执行检察监督
《民事诉讼法》第235条规定，“人民检察院有权对民事执行活
动实行法律监督”。《民事诉讼法》对执行检察监督的操作程序、监督范围、监督方式等内容未进行规定。“两高”《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，为民事执行监督工作提供了明确的依据，也为行政执行监督工作提供了参考。民事执行监督的范围主要是人民法院执行民事判决、裁定、决定、调解书、仲裁裁决以及公证文书等活动，包括执行裁定、执行决定和执行行为。对于民事执行活动存在违法行为可能影响公正执行的，应当提出执行监督检察建议。
对行政执行活动的法律监督，参照民事执行监督的规定进行。目前法院审查处理的非诉行政执行案件是行政诉讼执行案件的三倍多，对行政执行的监督，不仅包括对法院行政裁判执行的监督，也包括对非诉行政执行的监督。
2008年至2013年，全市检察机关提出民事执行监督检察建议数分别是201、223、396、541、596、712件；全市检察机关改进民事执行监督检察建议采纳数分别是180、185、372、503、583、698件。
（三）对民事行政诉讼违法行为进行监督
1.针对民事诉讼中审判人员的违法行为，《民事诉讼法》第208条第3款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。” 《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第99条对此进行了细化，“人民检察院发现同级人民法院民事审判程序中有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：
（一）判决、裁定确有错误，但不适
用再审程序纠正的；(二)调解违反自愿原则或调解协议的内容违反法律的；
（三）符合法律规定的起诉和受理条件、应当立案而不立案的；
（四）审理案件适用审理程序错误的；
（五）保全和先予执行违反法律规定的；
（六）支付令违反法律规定的；
（七）诉讼中止或诉讼终结违反法律规定的；
（八）违反法定审理期限的；
（九）对当事人采取罚款、拘留等妨害民事诉讼的强制措施违反法律规定的；
（十）违反法律规定送达的；
（十一）审判人员接受当事人及其委托代理人请客送礼或者违反规定会见当事人及其委托代理人的；
（十二）审判人员实施或者指使、支持、授意他人实施妨害民事诉讼行为，尚未构成犯罪的；
（十三）其他违反法律规定的情形。”
2.针对人民法院在行政诉讼活动中存在的违法情形，尚未构成犯罪的，检察机关可以依照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，以发出检察建议、纠正违法通知书、建议更换办案人等方式进行监督。【例如：在审判活动中故意违背事实和法律枉法裁判，在执行判决、裁定活动中严重不负责任或滥用职权，不依法采取保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取保全措施、强制执行措施等，致使当事人或其他人合法权益遭受损害的；收受或索取当事人及其近亲属或者其委托的人贿赂的；其他严重违反民事诉讼法、行政诉讼法规定，不依法履行职责，损害当事人合法权益的行为。】
（四）开展和解息诉工作
检察机关受理的不服法院生效裁判民行申请监督案件中，绝大部分案件都作出不支持监督申请的决定，这意味着检察机关要做大量的息诉服判工作，以化解社会矛盾，维护社会稳定和司法权威。以2013年为例，全市受理案件数为2681件，其中提出抗诉286件，发出再审检察建议371件，二者只占总案件数的24.5%，绝大部分案件都需要做息诉工作。同时在办案过程中，对当事人有和解意愿且具备和解条件的，检察机关可引导当事人和解，最终化解当事人之间的矛盾纠纷。
（五）探索性开展督促起诉、支持起诉等社会管理创新工作 针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，对于适合向人民法院起诉的，可以督促相关机关向人民法院提起诉讼，以保护国家或社会公共利益。
根据民诉法有关规定，对损害国家、集体或个人民事权益的行为，人民检察院可以支持受害单位或个人向法院起诉。
在履职过程中，发现有关机关存在不依法履行职责的情形，可以提出检察建议，促进依法行政或社会管理创新。例如，沙坪坝区检察院在办理唐某等与重庆西南医院医疗损害责任纠纷的几起案件中，发现西南医院存在对住院病历的核查和监管机制不健全、管理不规范等问题，如病历中将“左肾结石”错误写成“右肾结石”，医嘱、护理记录、用药清单与发票清单不一致等情况。病人经抢救无效死亡后，家属认为医院有伪造、篡改病历或护理记录等行为，继而引发严重医患纠纷。针对上述问题，该院向西南医院发出改进工作检察建议，督
促其进行整改、加强监管。重庆西南医院医院对此高度重视，专门召开会议研究整改措施，建立了更加严格规范的病历监管制度，防止问题的再次出现。
二、民事行政检察监督案件的审查程序
在民事诉讼法修改后，最高人民检察院制定了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》进一步规范民事申请监督案件的审查程序。行政申请监督案件的办理主要参照民事申请监督案件的审查程序执行。
以当事人向检察机关申请监督的民事申诉案件为例，检察机关审查案件一般都需要经过受理——审查——决定三个环节，下面对这三个环节进行简要的介绍。
（一）受理
受理是指人民检察院对当事人提出的申请材料，认为符合法定受理条件，正式决定接受并进行登记的行为。
1.受理的案件范围
根据《民事诉讼法》第209条和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第24条之规定，人民检察院受理民事申诉案件范围如下：
（1）已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《民事诉讼法》第209条第1款规定的。
（2）认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的；（3）认为民事执行活动存在违法情形的。2.不予受理的情形
《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第30条规定：当事人根据民诉法第209条第1款的规定向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，不予受理：
（1）当事人未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的；
（2）人民法院正对民事再审申请进行审查的，但超过三个月未对再审申请作出裁定的除外；
（3）人民法院已经裁定再审且尚未审结的；
（4）判决、调解解除婚姻关系的，但对财产分割部分不服的除外；
（5）人民检察院已经审查终结作出决定的；
（6）民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的；
（7）其他不应受理的情形。
《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第33条规定：当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，不予受理：
（1）法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，但有正当理由的除外；
（2）当事人提出异议或者申请复议后，人民法院已经受理并正在审查处理的，但超过法定期限未作出处理的除外；
（3）其他不应受理的情形。
3.同级受理原则和受审相分离原则(1)同级受理原则
对生效民事裁判、调解书不服，根据民诉法第209条第1款规定申请检察监督的，由作出生效民事裁判、调解书所在地同级人民检察院控告申诉部门受理。
对民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形申请检察监督的，由审理、执行案件的人民法院所在地同级的人民检察院控告申诉部门受理。
（2）受审相分离原则
控告申诉部门对申请监督的材料进行形式审查，决定受理的3日内制作《受理通知书》并送达申请人，告知其权利义务，并将案件材料移送民行部门进入实质审查环节。
（二）审查
民事行政申诉案件的审查，是指人民检察院依照法律及相关司法解释的规定对申请监督案件的事实和证据、法律关系、适用法律及审判程序等进行全面审查，以决定是否向人民法院提出抗诉等的法律监督活动。
1.审查内容
（1）审查案件的事实和证据
对案件的事实和证据进行审查是最基础的审查，确定该案件的事实认定是否清楚，认定事实的证据是否充分，证据和证据之间，证据和判决、裁定认定的事实之间，是否有矛盾。如果存在矛盾，这种矛
盾能否合理排除。
（2）审查案件的法律关系
首先，对定性的审查。对案件法律关系性质的审查，要审查案件基本性质及其具体性质确定是否准确，进而审查案件适用法律上是否有错误。其次，法律关系内容的审查。在正确定性的基础上，根据法律规定和当事人约定，审查当事人之间权利义务关系的真实情况，以及法院对这种权利义务关系的认定是否正确。最后，对法律关系主体的审查。在审查中要分析案件的特定法律关系是在谁与谁之间发生，争议发生的当事人是否是适格的主体。
（3）审查案件的法律适用
根据法律适用的原则，审查案件适用法律上是否正确，如特别法优于普通法，新法优于旧法等。同时还要审查法院所适用的法律，在时效上是否正确等。
（4）审查案件的审判程序
主要是审查原审法院是否严格按照法律规定的程序进行审理。对严重违反审判程序的，如应当组成合议庭没有组成合议庭的，该回避的没有回避的，应当提出抗诉；对一般的程序违法问题，则通过检察建议的方式，督促其改正。
2.审查方式
检察机关审查民事行政申请监督案件的具体方式以书面审查为原则，必要时采取依职权调查取证、听取当事人陈述、公开听证等审查方式。
（1）书面审查。书面审查以原审法院卷宗为基础，结合申诉材料和答辩材料对原审诉讼活动的合法性进行审查。这里需要强调的是，检察机关进行的是合法性审查而非合理性审查。
（2）调查取证。《民诉法》第210条首次在立法上确立了民行检察监督的调查核实权，即“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”根据不同的案件需要，调查核实可以采取查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人或案外人，委托鉴定、评估、审计以及向有关部门进行专业咨询等措施，但不得采取查封、扣押、冻结等强制措施，不得限制被调查人的人身自由。
（3）听取当事人陈述。为了客观全面了解案件基本情况，案件承办人与当事人见面谈话，听取当事人陈述。谈话不是审查之必经程序，具有一定的灵活性。谈话要由两名工作人员一起进行，并做好相应的询问笔录。
（4）公开听证。在审查民事行政申请监督案件时，认为确有必要的，可以组织有关当事人进行听证。根据案件具体情况，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、专家、学者等其他社会人士参加听证。
（三）决定
对审查终结的案件，应当区分不同情况作出下列决定： 1．不支持监督申请决定。人民检察院经过实体审查，认为当事人的监督申请不符合提出再审检察建议、提请抗诉、抗诉条件的，应
当作出不支持监督申请的决定。
2.提请抗诉或提出再审检察建议。人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误，依法提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉或者向同级人民法院提出再审检察建议。但如果属于原判决、裁定适用法律确有错误的，审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的情形时，只能提出抗诉不能发出再审检察建议。
3.提出抗诉。最高人民检察院对各级法院，上级检察院对下级法院已生效的民事行政裁判、调解书发现符合抗诉条件的，向同级人民法院提出抗诉。抗诉案件法院再审时，人民检察院要派员出庭。
4.提出检察建议。人民检察院发现民事行政审判程序中审判人员存在违法行为或民事行政执法活动存在违法情形的，向同级法院发出检察建议。
5.终结审查。人民检察院审查案件过程中，发现存在有《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第75条规定的法定情形之一的，作出终结审查决定。
三、民行检察工作存在的问题
全市检察机关全面认真履行民事行政检察监督职能，取得了一定的成效，但在执行修改后民事诉讼法过程中，民行检察工作也出现了一些新问题，主要有以下几个方面：
（一）民行检察监督的社会知晓度不高
当事人对检察机关民事诉讼监督职能和程序了解与否，影响着申
请监督权的行使，也影响着检察机关监督职能的有效发挥。针对社会各界对检察机关民行检察监督的职能和制度还缺乏了解的问题。全市各级院积极采取多种方式宣传民行检察职能，在一定程度上提高了社会认知度。
（二）再审检察建议的效果不够理想
修改后民事诉讼法施行后，法院对再审检察建议工作有很大的抵触情绪，有些法院以内部会议纪要来抵制民事诉讼法已明确规定的再审检察建议。此外，再审建议工作开展还受到法院考核机制影响，法院内部考核规定中，将依据再审检察建议启动再审程序的案件定性为错案，在考核中扣分较重，因此一些法院在收到再审检察建议后，有的长期不予回复；有的通过制发新的民事裁定补正后，再向检察机关作出不予采纳的答复；有的直接拒收检察机关的再审检察建议，要求检察机关提出抗诉。
（三）法院对民事执行监督工作不予配合
由于修改后民事诉讼法关于执行监督的规定过于原则，缺乏可操作性，导致实践中检法两院在对执行监督的范围、对象、方式的理解上存在较大分歧，影响了执行监督工作的开展。当前，我市民事执行监督工作开展情况并不理想。
（四）法院引导当事人到检察机关申请监督
当前，我市各级院还普遍反映存在人民法院引导当事人到检察机关申请监督的情况，只要当事人在再审后向人民法院申请再审，人民法院就会告知其应向检察机关申请监督，而不向当事人说明申请监督
的次数限制，将原本应当由人民法院负责的息诉信访工作全部转移给检察机关，加大了检察机关的息诉工作压力。
（五）民事调解监督工作受“两益”限制
在民诉法修改前，我市对民事调解案件大多采用再审检察建议监督方式并取得较好成效。但修改后民诉法规定只有损害“两益”（国家利益、社会公共利益）的调解案件才能采用抗诉或者再审检察建议监督方式；而违反自愿原则调解及调解协议内容违法的案件只能视为违法情形并采用改进工作检察建议进行监督，这一规定严重制约了民事调解监督工作的开展。一是由于“两益”界定模糊，没有相应的法律规定，检法两家对其存在认识上的严重分歧，导致调解监督工作无法顺利开展；二是对违反自愿原则调解及调解协议内容违法的案件仅以改进工作检察建议方式监督后，案件无法进入再审程序，不利于纠正法院错误调解案件。
第四部分
总结
前景展望
随着司法体制和工作机制改革不断深化，民事行政检察监督逐步完善，一些制约民行检察工作开展的深层次问题正在得到解决，民行检察工作面临前所未有的发展机遇。欢迎在座的各位同学毕业后加入民行检察队伍中来。
