第一篇：关于建立土地执法监管共同责任机制的意见

关于建立土地执法监管共同责任机制的意见

为深入贯彻落实科学发展观，正确处理保护资源与保障发展的关系，确保国家加强宏观调控和严格土地管理政策的有效实施，促进我市经济社会全面协调可持续发展，市委、市政府决定建立党委和政府统一领导、相关部门协同配合、联合执法为主要手段的土地执法监管共同责任机制，具体意见如下。

一、建立土地执法监管联席会议制度

（一）联席会议的组成。联席会议由各区县（市）政府和市国土资源、监察、公安、发展改革、建设、城乡规划、财政、农业、环保、房产住宅、工商、城管执法等部门以及哈供排水集团、哈电业局、哈第二电业局、市法院、市检察院等单位组成。联席会议召集人由市委常委、副市长王世华担任。联席会议办公室设在市国土资源局，负责联席会议信息通报、会议决定事项督办等工作，办公室主任由市国土资源局局长查世纯担任。联席会议原则上每半年召开一次，需要临时召开时由成员单位向联席会议办公室提出，报联席会议召集人批准。

（二）联席会议的主要任务。通报各成员单位在涉及土地违法违规案件查处中的有关情况，包括全市耕地保护责任目标完成情况、上级督办案件查处情况、土地执法专项检查情况、区县（市）土地违法违规问题整改情况和监察、国土资源、公安、司法等部门对土地违法违规案件的查处、执行情况；协调、督促土地违法违规案件的移送、查处工作；组织、部署在国家和省、市重点工程和区域改造用地范围内滥占耕地建设的查处，以及拆除违法建筑的联合执法行动；研究制订相应对策措施，解决全市土地监管工作中存在的困难和问题。

（三）联席会议成员单位职责分工。

各区县（市）政府作为土地管理和耕地保护的责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划的执行以及违法用地负总责。

国土资源部门负责通过巡查、新闻媒体披露、群众信访举报、网络查询等多种渠道，及时发现土地违法行为，做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理，有效遏制土地违法行为；对涉嫌违法违纪的相关责任人，按照有关规定及时建议监察部门追究行政责任，对涉嫌刑事犯罪的，要及时移送公安、检察机关追究刑事责任；对涉嫌土地违法违规的项目，及时通知有关部门暂停办理相关审批手续；协调、督促有关部门，依法处理土地违法违规案件。

建设部门负责对建筑施工单位进行监督检查，依法对未取得施工许可擅自施工的单位进行查处。

城乡规划部门负责城乡规划实施的监督检查工作，对职责范围内的违法建设行为进行查处，采取措施制止违法建设。

城管执法部门负责巡查城市规划区内违法建设，依法对无规划审批手续的违法建筑进行查处。

财政部门负责及时接收国土资源部门罚没的违法建筑物和其他设施。

监察机关负责追究土地违法案件相关责任人的政纪责任，并对涉及党纪处分的提出意见。

公安机关负责对国土资源部门移送违法用地案件的受理、立案、侦查、强制措施适用以及移送起诉工作，并为相关部门的土地执法工作提供保障。

检察机关负责及时受理公安机关移送的案件并依法行使立案监督、批捕和起诉的职能，同时，对相关部门移送或自行发现的国家工作人员职务犯罪案件依法进行查处。

法院负责依法受理并执行国土资源部门提出的行政处罚等强制执行申请。

发展改革、房产住宅、工商、环保、农业、供排水、电业等部门按照各自职责，协同做好执法查处等工作。

二、完善部门联动和协作监管制度

（一）土地执法监管信息网络制度。构建市和区县（市）、乡（镇、街道办事处）、村（居）委会四级土地执法监管信息网络，聘请专兼职执法监管信息员。市国土资源执法监察部门负责市本级执法监管信息网络的建设和管理。各区县（市）政府负责本地区乡（镇、街道办事处）、村（居）委会执法监管信息网络的具体组织和信息员的管理工作。执法监管信息员负责协助国土资源执法监察部门开展日常巡查，在收集到国土资源违法信息和发现违法行为后，要及时向国土资源执法监察部门报告。国土资源执法监察部门接到报告后，要在第一时间制止违法行为，依法立案查处。

（二）信息通报制度。各有关部门要按季度书面交换有关土地违法案件查处方面的信息。国土资源部门要定期向各级政府通报土地违法案件查处情况，并提出整改建议；定期向法院、检察院以及监察、公安机关等通报土地违法案件查处情况。监察机关要及时向国土资源部门通报对移送的土地违法违规案件所涉及责任人纪律处分追究情况。公安机关要定期向国土资源部门、检察机关通报移送案件的受理及依法处理情况。检察机关要定期向国土资源部门和公安机关通报案件的立案监督、批捕和起诉情况。法院要定期向国土资源部门通报土地违法案件强制执行情况。

（三）土地违法行为报告制度。对查处土地违法违规行为中的一般情况，各有关部门要定期或不定期向本级党委和政府报告；对因受到阻力和干扰等原因难以制止、国家和省有关部门直接查处和督办、群众反映强烈的土地违法违规行为，以及国家和省有关部门对本地区开展土地督察、检查等重要情况，要定期或不定期向市委、市政府报告。市国土资源部门对各区县（市）的土地违法态势、违法数据和执法检查等重大事项，要及时向市委、市政府报告。

（四）部门联动遏制制度。市国土资源部门发现土地违法违规行为后，应立即予以制止，并向当地政府和有关部门发出《违法用地告知函》，告知违法事实。各有关区县（市）政府应自接到告知函之日起3个工作日内，责成辖区内的国土资源、建设、城乡规划、城管执法等部门督促违法当事人停止建设、限期改正；依法应予以拆除的，由区县（市）政府组织乡（镇）政府和辖区内的国土资源、建设、城乡规划、城管执法、公安等部门实施强制拆除。城乡规划部门应当在接到告知函后，对违法建设行为进行认定，对违法建设的用地单位和个人依法处理，并在违法行为处理完毕前暂停办理其建设用地规划许可、建设工程规划许可或规划竣工验收等手续。城管执法部门负责违法建设的巡查、监控、调查取证以及拆除等工作，应自接到国土资源部门告知后5个工作日内，对违法行为依法进行制止，在法定期限内作出处罚，并将制止和处罚结果告知国土资源部门。对未获取用地批准但已开工的项目，建设部门要下发停工通知书、不予办理竣工验收备案手续，房产住宅部门不予办理房屋产权证及其分割登记，供排水、电业等单位停止供水、供电等服务事项。农业、林业部门在接到告知函后，应对违法用地复耕、复植加强监督，并组织完成验收工作。

对国家和省、市重点工程、公益事业和基础设施项目用地范围内的违法建设行为，采取以区为主，国土资源、监察、公安、法院和城管执法等部门联合执法的方式进行集中整治。对涉黑或国家机关工作人员存在违法违纪行为的，依法予以严厉打击。

（五）案件调查相互协助制度。国土资源部门在查处土地违法违规案件时，可根据需要或有关部门的提议，商请纪检监察机关提前介入调查；如案件可能涉嫌犯罪的，可以提请公安、检察机关提前介入案件的调查；公安、检察机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，国土资源部门应当配合公安、检察机关调查取证。在查处重大土地案件中需要调查取证当事人法人资格、营业许可、有关项目开工许可、开发资质、规划审批等信息资料的，建设、城乡规划等部门应予以支持和配合；在了解用地项目、农业结构调整等信息资料时，发展改革、农业等部门应予以支持和配合。

（六）案件移送制度。对涉及应追究相关责任人党纪政纪责任的土地违法违纪案件，纪检监察机关应在接到国土资源部门移送案件之日起10个工作日内决定是否受理；对不予受理的应当说明理由，并书面通知移送案件的国土资源部门，退回案卷资料；对立案调查的案件，无特殊原因的应当自立案之日起3个月内结案。

对涉嫌犯罪的土地违法案件，除特别重大、复杂的，公安机关应自受理之日起3个工作日内，依法作出立案或不立案决定，并书面告知移送案件的国土资源部门；对认为无权处理的，应自收到案件材料之日起3个工作日内退回移送案件的国土资源部门，并说明理由；对依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的国土资源部门，退回案卷材料。

对依法申请法院强制执行的案件，法院应当尽快审查，在法定期限内作出是否准予强制执行的裁定；对裁定准予执行的，法院应当及时组织实施强制执行，并将执行结果书面通知国土资源部门；对实施强制执行中存在阻力和困难、难以继续执行的，由法院提请联席会议研究解决。在依法实施强制执行过程中，各有关区县（市）政府和国土资源等部门应当配合法院做好相应工作。

对需将违法建筑物、构筑物实施强制拆除的，由有关区县（市）政府具体负责组织、相关部门配合进行。

对应依法没收违法建筑物和其他设施的，国土资源部门要依照法定程序将移交文书、移交清单等一并移交给同级财政部门。

对涉及国家工作人员职务犯罪的，国土资源部门应移交检察机关；检察机关应认真审查、及时处理，并将处理结果通报移送案件的国土资源部门。

三、建立和落实土地执法监管奖惩制度

（一）建立土地执法监管考评制度。制订土地执法监管工作考核办法和考评细则，并将耕地保护、落实土地执法监管共同责任和土地节约集约等工作纳入对各地区、各有关部门土地执法监管工作的考评内容，作为评价部门工作和土地执法监管责任单位领导干部工作业绩的重要指标和依据。对在土地执法监管工作中业绩突出的地区、单位或个人给予表彰奖励，对监管工作不到位、问题严重的实行严格问责。

（二）建立用地指标分配与耕地保护、违法用地查处情况挂钩制度。每年对各区县（市）征地保护目标执行情况进行检查考核和量化打分。对耕地保护责任目标落实到位、违法用地查处组织得力、土地执法监管取得明显成效的，在下一年度新增建设用地指标配额上给予相应奖励。对年度辖区内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到5%以上、不足10%的，扣减下一年度30%的新增建设用地指标；比例达到10%以上、不足15%的，扣减下一年度50%的新增建设用地指标；比例达到15%以上的，不予申报和分配下一年度新增建设用地指标。

（三）严格土地执法监管责任追究。对各区县（市）政府和有关部门不履行本意见规定职责的，由监察机关或任免机关依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令）和《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的通知》（中办发〔２００9〕25号）等有关法律、法规和规定，实行行政问责。国土资源行政主管部门及其工作人员存在对违反土地管理规定行为应报告而不报告或不制止、不依法查处的，在土地供应过程中因严重不负责任致使国家利益遭受损失等行为的，由监察机关或任免机关按照干部管理权限和法定问责程序对有关责任人员给予记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

对各区县（市）政府因组织不力、未及时有效制止违法用地造成违法用地既成事实的，以及有关部门对违法违规用地及其违法建设查处工作不配合、不支持、推卸责任甚至阻碍查处工作的，由纪检监察机关或任免机关按照干部管理权限和法定问责程序对其主要责任人和直接责任人给予诫勉谈话；对经诫勉谈话后仍未及时组织整改或整改不到位导致违法事实继续扩大、恶化的，对其主要责任人和直接责任人给予通报批评；对年度内本辖区违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或虽未达到15%，但被列为国家和省重点整改地区或者造成其他恶劣影响和严重后果的，责令其主要责任人和直接责任人引咎辞职。

第二篇：关于建立土地共同管理责任机制的意见

关于建立土地共同管理责任机制的意见

为进一步加强国土资源管理工作，切实执行国家最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理工作格局，形成从“一家管、大家用”变为“大家管、大家用”国土资源管理新局面，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《基本农田保护条例》、《浙江省耕地质量管理办法》等法律法规和政策的规定，结合本县实际，现就建立土地共同责任机制提出如下意见：

一、共同管理职责分工

1、各联系乡镇（街道）的县级领导要及时指导、检查和督促所联系乡镇做好土地管理工作。

2、各乡镇（街道）党委、政府是辖区内土地保护的责任主体（对违法用地、违章建筑负责牵头组织强制拆除）。党委书记、乡镇（街道）长（主任）是第一责任人，分管领导是直接责任人。各乡镇（街道）党委、政府要积极落实各项保护措施，严格保护土地资源，把好土地转包、出租、互换、转让等流转关口，及时制止非法占用土地行为，确保耕地总量动态平衡、基本农田数量不减少；认真执行

土地利用总体规划，对乡镇（街道）、村庄规划区内的规划建设管理工作负总责；对村(居)、社区两委土地管理的履职情况进行监督。

3、各村(居)、社区两委是辖区内土地保护的责任主体，支部书记、主任为辖区内土地保护主要责任人。各村(居)、社区两委要严格保护土地，把好土地转包、出租、互换、转让等流转关口，确保辖区内耕地总量不减少；对非法占地行为及时发现、及时制止、及时报告；积极配合协助国土及其他部门查处非法占地案件；认真执行村庄规划，切实加强农村宅基地及其他非农建设用地的管理。

4、乡镇（街道）村在办理涉地项目（征用、造地、土地预审、临时占地、宅基地审批）有关手续时，负责前期把关，并出具相关意见的函后方可进行。

5、国土局是土地行政主管部门，是查处违法用地的行政执法主体，全面负责土地管理工作；负责土地预审，依法对项目用地进行审查，严格按照程序做好农用地转用、土地征收、征用及供地、批后监管工作，把好准入关；负责监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况；受理乡镇（街道）、村和有关部门以及广大群众对非法占地行为的举报；开展土地执法动态巡查工作，依法查处土地违法案件，及时告知有关部门。

6、遂昌县住房和城乡建设局负责核查建设项目是否取得合法用地手续，没有取得的不予发放施工许可证，对非法占地项目的建设单位依法进行查处。并负责做好与土地利用总体规划的衔接；对未取得合法用地手续的建设项目，不予颁发《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》。

7、公安局负责依法制止妨碍国土资源部门依法执行公务的违法犯罪行为，依法查处妨碍国土资源部门依法执行公务的案件和国土资源部门移送的违法犯罪案件。

8、检察院负责受理国土局和公安局移送的土地案件；负责监督法院、公安局受理案件的处理情况；负责土地领域涉嫌滥用职权、渎职犯罪案件立案侦查处理。

9、法院负责受理国土局申请强制执行的非法占地案件，及时执行到位。

10、纪检委（监察局）负责受理查处国土局移送的需要追究党纪政纪责任的案件；负责土地共同管理履责情况的监督检查。

11、林业局负责征（占）林地的前臵审核；负责查处非法占用林地行为，对涉嫌占用林地罪的案件移送司法机关。

12、水利局负责水库、河道等管理范围内土地的监督管理；协助、配合国土局、住房和城乡建设局查处非法占地行为。

13、农业局负责审查占用耕地设施农用地项目，会同国土局做好基本农田保护工作。

14、财政局负责土地出让金和罚没收入的监督管理，做好土地管理的经费保障工作。

15、人力资源和社会保障局负责做好征地农民社会保障的相关工作。

16、县委组织部负责各乡镇（街道）和有关部门土地共同管理的考核工作。

17、宣传部负责土地管理的宣传工作，营造“大家管、大家用”

良好氛围。

18、交通运输局负责公路两侧建筑控制区内土地的巡查监管工作。

纪检委（监察局）、组织、宣传、法院、检察、公安、国土、建设、规划、林业、水利、农业、财政、人力资源和社会保障、发改、环保、工商、电力、金融、交通等有关部门各司其职，各负其责，共同做好土地管理工作。各有关单位主要负责人是共同管理职责的主要责任人，分管领导是直接责任人。

二、违法查处联动机制

县委、县政府建立由政府办、纪检委（监察局）、组织、宣传、法院、检察院、公安、国土、建设、发改、财政、人力资源和社会保障、农业、水利、林业、规划、环保、工商、电力、金融、交通运输等部门及各乡镇（街道）为成员单位的土地共同管理工作联席会议制度。联席会议成员单位要按照各自职责，共同开展工作。联席会议将定期通报土地管理工作，研究存在问题，制定相应措施。联席会议由县政府办组织，每季度至少召开一次，遇有特殊情况可随时召开。

1、各乡镇（街道）、村（社区）

实行动态巡查责任制。要坚持“每日一巡、每周一报、每月通报”制度，建立健全巡查台帐和巡查日志，及时发现并采取相应措施；对非法占地要早发现、早制止，对难以制止的要及时上报，上报要有详细的文字记录备查（早发现分三个阶段：一是筹备动工，4

但未对地貌造成破坏阶段；二是刚开槽完毕，但未建设阶段；三是基础已动土石方，在〔已建基、正在建基、准备建基〕阶段）。

2、国土局

（1）县城规划区内做到“每日一巡、每周一报、每月汇总通报”，完善健全巡查台帐和巡查日志，及时发现并采取相应措施；

（2）对群众投诉、检举、控告或乡镇（街道）、村（社区）及其他部门告知的涉嫌非法占地案件要在1个工作日内到现场进行调查。

（3）实行报告制度。把辖区内非法占地情况及时向县政府和上级国土部门报告，对难以制止的非法占地行为要立即报告。

（4）督察制度。全县各乡镇每两周进行巡查情况督查，并查阅相关台帐及现场抽查。

（5）涉嫌非法用地行为的，应立即核实，对确属非法占地行为的立即制止，责令违法当事人改正，并立案查处。

（6）将非法用地情况及时告知住房和城乡建设、水利、电力等有关部门。

（7）对已立案的非法占地案件依法调查并做出行政处罚决定。违法当事人对行政处罚决定逾期不申请行政复议、不起诉，又不执行行政处罚决定的，应依法申请人民法院强制执行。对涉嫌犯罪案件，自调查终结之日起，2个工作日内作出是否移送决定，决定移送的1个工作日内向检察机关和公安机关移送。移送公安机关或申请法院强制执行的案件同时报送检察机关备案。需追究党纪政纪责任 5 的，应在作出行政处罚决定后2个工作日内将案件移送纪检监察部门。

2、住房和城乡建设局

（1）在国土局告知非法占地后1个工作日内，责令建设单位停止施工，查处违法施工行为，并依法对建设单位、监理公司从严处理。

（2）对未取得合法用地手续的建设项目，不予办理建设规划许可；在国土局告知非法占地后，1个工作日对非法建设行为进行查处。

（3）对未取得合法用地手续的，不得办理房屋所有权登记手续。（4）对未取得合法用地手续的建设项目，不予供水；在国土局告知非法占地后，1个工作日内停止供水。

3、公安局

（1）对国土局移送的涉嫌犯罪的非法占地案件，除案情重大、复杂的，应自受理之日起3日工作日内依法做出立案或不立案决定，并书面通知国土局；不予立案的，书面说明理由，并将案卷材料退回国土局。

（2）对妨碍、阻挠、围攻、殴打执法人员的违法当事人及时处理。

（3）对涉嫌犯罪的嫌疑人可能逃匿或销毁证据的，公安机关要提前介入。

4、纪检委（监察局）

对国土局移送的非法占地案件，3个工作日内决定是否立案，决定立案的，书面通知国土局；不予受理的，书面说明理由，并退回案卷资料。

5、法院

及时受理国土局申请的强制执行案件，在受理之日起七日内审查确定是否立案，决定立案强制执行的，在立案之日起三个月内执行结案，并将执行情况书面通报国土局。

6、发改局

对已批复项目建议书但未办理用地预审的建设项目，不予办理审批、核准、备案手续。

7、环保局

对未能提供国土局用地预审意见或不能提供建设用地手续的建设项目，不予审批（核）。

8、工商局

对国土资源违法违规案件涉及项目的工商登记情况进行检查，对其中已经办理了工商登记的，依法予以处理；对拟办理工商登记，但未出具合法有效的土地使用证明和房屋产权证明的，一律不予办理。

9、交通运输局

及时制止非法占用公路两侧建筑控制区内土地进行非农建设的行为。

10、电力局

在国土局告知非法占地后，1个工作日内停止供电。

11、金融机构

对没有合法用地手续的项目，不得发放贷款。

三、共同管理奖惩制度

（一）奖励制度

1、各乡镇（街道）

（1）内没有发生非法占地行为或者及时发现非法占地苗头、制止在萌芽状态而且没有造成非法占地既成事实的，县委、县政府年终通报表扬并给予一定经费奖励，同时在项目用地指标上优先。

（2）对内没有发生非法占地行为，并且对历史遗留的非法占地行为均组织强制拆除复耕的给予重奖。

2、有关部门

对在土地共同管理工作中履职尽责、配合有力的有关部门，县委、县政府年终通报表扬。

3、举报人

各乡镇（街道）和国土局要设立非法占地举报电话，接到举报后，国土局要迅速查处，经查属实的，对第一报告人予以适当的奖励。

（二）问责制度

1、下列行为发生一次的，县委、县政府对乡镇（街道）党委、政府第一责任人、主要责任人或对有关成员单位主要责任人和直接责任人分别给予通报批评，情节严重的，追究其党政纪责任；

乡镇（街道）全年发生（总人口在1万人以上的乡镇（街道）5例，总人口在1万人以下的乡镇（街道）3例）以上的，年终考核中，对乡镇（街道）党委、政府及有关单位实行“一票否决”，对第一责任人、主要责任人、直接责任人评定为不称职，情节严重的责令辞职，并追究相关责任人的责任。

（1）乡镇（街道）党委、政府因组织不力，对非法占地没有及时发现、及时制止，造成非法占地既成事实的；对违法用地、违章建筑不组织强制拆除或采取措施的；对有关部门不配合、不支持、推卸责任甚至妨碍、限制查处工作的；对涉及用地项目不严格把关的。

（2）各村（居）、社区两委没有及时发现非法占地的；非法占地没有及时制止并上报的；不积极配合协助有关部门查处非法占地案件的；村（居）两委干部对申请用地不严格把关的。

（3）法院在规定期限内没有受理国土局申请的强制执行案件，受理后没有在规定期限内强制执行到位的。

（4）国土局未落实巡查责任，未在规定期限内发现辖区内新发生非法占地的；对乡镇（街道）、村及有关部门报告或群众举报的非法占地行为，未在规定期限内调查核实情况，导致违法用地行为未被及时查处的；对非法占地行为制止无效造成严重后果的和查处无法实施并未在规定期限内报告本级政府或告知有关部门的。

（5）住房和城乡建设局对未取得合法用地手续的建设单位办理施工许可证的，在国土局告知非法占地后，未依法在规定期限内查处非法占地建设施工单位的；对没有合法用地手续的建设项目给予供水的；在国土局告知非法占地后，对非法占地项目未及时停止供水，造成非法占地既成事实的。

（6）公安局对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法执行公务的国土资源管理工作人员的行为，接到报告后没有依法处理的；对符合追究刑事责任条件的非法占地案件未在规定期限内立案侦查的。

（7）电力局对没有合法用地手续的建设项目给予供电的；在国土局告知非法占地后，对非法占地项目未及时停止供电，造成非法占地既成事实的。

（8）有关单位未履行职责，造成非法占地既成事实或导致违法事态恶化的。

各乡镇（街道）要相应建立国土资源执法监管共同责任机制。

2、下列情形之一的，依法依规追究相关人的责任：

（1）财政供养工作人员未经批准或骗取批准非法占用农用地用于非农业建设的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（2）财政供养工作人员参与非法买卖集体土地、买卖户头的或以其他形式非法转让土地的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（3）村（居）、社区两委干部擅自将集体农用地出让、转让或出租用于非农业建设的，给予党政纪处分；情节严重的，按有关程序提请罢免其职务，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

四、切实履责，坚决遏制国土资源违法违规行为

各乡镇（街道）政府、各部门要进一步认识珍惜和合理利用资源，依法保护资源的重要性和紧迫性，充分利用查处国土资源违法违规案件等有利时机，采取以案释法和利用典型案件进行法制教育等形式，大力宣传土地基本国情、国策，大力宣传国土资源管理的法律法规，努力在全社会树立依法保护、珍惜和合理利用土地资源光荣，破坏浪费资源、违法违规占有使用土地必将受到严惩的思想观念，为维护依法、规范、有序的国土资源管理秩序创造良好的社会环境。

各成员单位要在协助配合国土资源部门加强国土资源管理工作的同时，切实将国土资源执法监管共同责任机制列入工作日程，作为一项重要工作来抓实、抓好。按照各自职能，依法行政，不断强化措施，形成执法合力，坚决遏制国土资源违法违规行为。

本意见所称的“以上”包括本数，“以下”不包括本数；意见自印发之日起实施。

二〇一二年四月十八日

第三篇：关于建立土地执法监管共同责任制的实施意见

关于建立土地执法监管共同责任制的实施

意见

为切实保护国土资源，有效遏止土地违法违规行为，实现节约集约用地，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中国共产党纪律处分条例》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》等有关法律法规文件的规定，现就我市建立土地执法监管共同责任制提出如下意见。

一、土地执法共同责任制的主体

本市土地执法实行共同责任原则和属地管理原则。

（一）各区镇党委政府及派出机构、相关职能部门及其工作人员在查处违法用地及违法建设工作中，应当依照法律、法规履行职责并承担相应的责任。

各区镇党委政府，是辖区内国土资源保护的责任主体。国土资源部门是土地执法的行政主管部门，全面负责土地管理工作。

纪检监察、发改、公安、财政、住建、规划、城管、农委、环保、工商、供电、供水等部门及检察、审判机关依照职责共同做好违法用地及违法建设制止、查处、案件执行及有关人员责任追究工作。

（二）各区镇党政主要负责人是辖区内国土资源保护的第一责任人，分管领导是直接责任人。各相关职能部门的主要负责人是履行其相应职责的主要责任人，分管领导及经办人员是直接责任人。

二、土地执法共同责任制的适用范围

（三）土地执法共同责任制适用于我市范围内查处违法用地及其违法建设行为的执法共同责任，但涉及国家、省重点工程的另行规定。

三、土地执法的工作机制

（四）市政府建立土地执法联合机制，建立与司法机关联动的土地违法案件查处协调及行政执法和刑事侦办相衔接的工作机制，依法组织制止、查处各类违法用地、违法建设行为。各区镇建立相应的土地执法联合机制，具体负责依法组织制止、查处各类违法用地、违法建设行为。

（五）市政府建立全市土地执法联席会议制度。由市政府分管领导牵头，法院、检察院、纪检监察、发改、公安、财政、国土、住建、规划、城管、农委、环保、工商、供电、供水等单位相关负责人组成，定期召开联席会议，按照职责分工落实对违法用地、违法建设行为的联合制止和查处工作，落实对违法用地、违法建设有关责任人的党纪政纪和刑事责任的追究。各区镇建立相应的土地执法联席会议制度，由区管委会或镇政府分管领导牵头，辖区内相关职能部门负责人组成，定期召开联席会议，按照职责分工具体落实对违法用地、违法建设行为的联合制止和查处工作，对违法用地、违法建设有关责任人的党纪政纪等处罚提出意见。

四、土地执法共同责任制各责任主体的职责分工

（六）各区镇党委政府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、林地保有量、土地利用总体规划和计划的执行、违法用地情况以及集约节约用地情况负总责，组织对违法用地及其违法建设的制止、拆除、复耕复绿等。

（七）国土资源部门全面负责土地管理工作，严格依法行政，落实监管措施，对违法用地行为以及违法用地上的罚没物品（包括建筑物及其他设施等）进行查处或依法处臵。

（八）住建部门负责建筑施工管理的监督检查工作，对未取得施工许可擅自施工的建设和施工单位进行查处。

（九）规划部门负责城乡规划实施的监督检查工作，对违反城乡规划的相关违法建设行为进行查处。

（十）农委部门负责对林地使用情况的监督检查工作，对违法侵占林地行为进行查处。

（十一）纪检监察机关按照管理权限负责对市镇两级党委、政府及其派出机构、相关职能部门和单位及其工作人员依法履行土地监督管理职责的行为实施监察，对行政执法机关移送的涉嫌违法违纪的纪检监察对象进行调查，调查属实的依法依纪追究党纪政纪责任。

（十二）财政部门负责对国土资源违法违规案件罚没收入实行“收支两条线”管理，加强对国土资源部门罚没票据的管理和监督。

（十三）公安机关负责国土资源部门移送违法用地案件的受理、立案、侦查、追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉等工作。

（十四）发改、环保、城管、工商、供电、供水等部门按各自职责，协同做好违法用地及违法建设的执法查处工作。

五、土地执法共同责任制各责任主体的工作要求

（十五）各区镇党委政府负责本辖区内土地违法行为的制止和处理工作，遏制违法用地及违法建设。

1.各区镇要严格按照市政府工作要求，对辖区内规划部门已受理行政许可但尚未批准即进行建设、已经规划部门批准的在建项目未按照规划设计或者许可条件建设、临时建筑到期后未经续批的违法建设行为，在发现或接到该行为报告之日起10个工作日内，移交市规划部门依法处理；对辖区内其他涉及违法用地的违法建设行为，在发现或接到该行为报告之日起10个工作日内责令违法建设当事人停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等规定，组织当地城管执法部门依法拆除。

2.市政府对本市上述区域外的涉及违法用地的违法建设行为，将在接到违法用地、违法建设报告之日起 10个工作日内组织区镇及国土、住建、规划、城管、公安等相关部门，依照《中华人民共和国强制法》等相关法律法规规定，采取查封施工现场、强制拆除等措施，对违法行为进行有效制止直至消除违法状态。

（十六）各级国土资源部门监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况，定期将违法用地发生和查处动态以及土地执法共同责任落实情况报告同级党委、政府和纪检监察机关；组织土地执法动态巡查工作，受理对土地违法行为的检举、控告；依法查处土地违法案件；以及对违法用地上的罚没物品（包括建筑物及其他设施等）及时依法处臵。

市国土资源部门和基层国土分局（所）应当严格落实动态巡查职责，基层国土分局（所）对辖区内新发生的土地违法行为必须在5个工作日内发现并采取相应措施。

（十七）住建部门应在国土告知违法用地上存在未取得施工许可进行建设施工的情形后5个工作日内，查处违法施工行为；责令建设、施工单位停止施工，并及时对建设、施工单位依法作出处理。

（十八）规划部门应在国土告知查处违法用地上存在未取得建设工程规划许可进行违法建设的情形后 5个工作日内，协助提供规划信息资料，对违法建设行为进行认定并移交城管部门进行查处；在对违法行为处理完毕前，暂停办理其建设用地规划许可、建设工程规划许可或规划竣工验收等业务，依法对违法建设作出停止建设、责令整改或拆除等处理。

（十九）农委（林业）部门应在国土资源部门告知违法用地上存在属于擅自改变林地用途非法占用林地的情形后5个工作日内，依照《中华人民共和国森林法实施条例》有关规定进行查处。农委（林业）部门应对违法用地纠正整改过程中的复耕、复植加强监督，并组织完成验收工作。

（二十）纪检监察机关对国土资源部门移送的土地违法案件中涉嫌违法违纪的纪检监察对象进行调查，并在作出查处结论后10日内将处理结果告知移送部门。

（二十一）公安机关是对涉嫌犯罪的土地违法行为进行查处的机关，负责依法追究违法用地当事人的刑事责任。

1.对国土资源部门移送的涉嫌犯罪案件，应当自接受移送案件之日起3日内依法进行审查，作出立案或不予立案决定，并书面通知移送的国土资源部门。决定不予立案的，应当说明理由并退回案卷材料。对不属于本机关管辖的，应当在24小时内转送有管辖权的机关，并书面通知移送案件的国土资源部门。

2.对妨碍、阻挠、围攻、殴打执法人员的违法当事人，应按照110接处警规定赶赴现场并依法从严处理。

（二十二）市政公用、供电、供水等部门对没有取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》或《建设用地批准书》等合法用地、建设手续的工地或工程设施，不得供水、供气、供电；已供水、供气、供电的，接到国土部门告知属于违法用地及违法建设应当停水、停气、停电的书面通知后，应及时依照有关程序停止供应。

（二十三）发改部门对已批复项目建议书，但未办理规划选址、用地预审、环境影响评价审批和节能评审手续的审批项目，不予办理项目可行性研究报告审批手续；对未办理规划选址、用地审批、环境影响评价审批和节能评审手续的建设项目，不予办理项目核准手续。

（二十四）环保、公安等部门核发有关执照、许可证时，对没有合法用地、报建或权属凭证的办公、商业、住宅、生产用房等房屋及租赁合同备案的，不得核发有关证照；工商部门对没有合法房产证明的，不予核发营业执照；接到国土、城管部门告知属于违法用地或违法建设的，应及时查核执照、许可证的核发情况，并进行查处。

六、土地执法共同责任制的责任追究

根据江苏省纪委、组织部、监察厅、人社厅和国土厅五部门下发的《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》对违法用地相关责任人进行责任追究。

（二十六）国土资源部门对下级党委、政府不履行本意见规定职责的，可以提请本级党委、政府、纪检监察机关或者任免机关对相关责任单位及其责任人进行处理。

（二十七）市土地执法监管共同责任机制领导小组对市政府相关职能部门和单位，以及区镇党委、政府、相关职能部门和单位履行本意见规定职责的情况进行监督检查，对特殊或重大的案件，可责成有关部门查处。

（二十八）有下列行为之一的，由市委、市政府对区镇党委、政府或相关职能部门主要责任人和直接责任人分别给予诫勉谈话：

1．各区镇党委、政府因组织不力，对违法用地没有及时有效制止，造成违法用地既成事实的；对相关部门的违法用地及其违法建设查处工作不配合、不支持、推卸责任甚至妨碍、阻挠查处工作的。

2．国土资源部门未落实巡查责任，未在规定期限内发现本辖区新发生违法用地的，未在规定期限内及时制止的，对违法行为不能制止、未在规定期限内告知市政府或相关部门的。

3．住建部门未在规定期限内查处违法用地建设施工单位的。

4．规划部门未在规定期限内协助核查有关规划的信息并提供城乡规划区范围相关资料的。

5．规划部门和城管部门有不履行或不正确履行查处职责，造成违法用地的违法建设案件既成事实的。

6．公安机关对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法进行土地执法的工作人员等的行为，接到报告后没有依法处理的；对符合追究刑事责任条件的土地违法案件未在规定期限内立案调查的。

7．市政公用、供电等部门没有查验《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》或《建设用地批准书》等合法用地、建设手续，给予新装供水、供气、供电的，以及接到违法用地或违法建设告知后，没有在限定时间内停止供水、供气、供电的。

8．国土资源部门查实违法事实后告知相关部门，相关部门有其他未依照职责依法处理违法当事人行为的。

（二十九）有下列行为之一的，市委、市政府对各区镇第一责任人（主要负责人）、直接责任人或相关职能部门和单位的主要责任人和直接责任人分别给予通报批评：

1．各区镇党委、政府因组织不力，对违法用地没有制止，造成违法用地既成事实的；经诫勉谈话后，对违法用地行为未在限定期限内组织整改的；对违法用地案件隐瞒不报，压案不查的。

2．国土资源部门不履行或不正确履行查处职责导致违法行为在违法状态存续阶段未被查处的。

3．规划、城管部门不履行或不正确履行查处职责造成重大违法用地的违法建设案件既成事实的。

4．公安机关对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法进行土地执法的工作人员等行为没有依法处理的；对符合追究刑事责任条件的土地违法案件未在规定期限内立案调查，导致违法事实继续扩大的。

5．市政公用、供电、供水等部门接到有关部门书面告知后，未能在规定期限内对违法建设工程停水、停气、停电造成重大违法用地案件既成事实的。

6．国土资源部门查实违法事实后告知相关部门，相关部门有其他未依照职责依法处理违法当事人行为，导致重复违法或违法事态恶化的。

7．各区镇党委政府、相关职能部门和单位第一责任人（主要负责人）、主要责任人和直接责任人同一内受诫勉谈话两次以上的。

（三十）有以下情形之一的，考核中，对区镇党委政府第一责任人（主要负责人）、直接责任人实行“一票否决”，评定为不称职，情节严重的责令引咎辞职，并由同级党委、政府根据职责履行情况追究相关职能部门和单位责任人的责任：区镇党委政府经通报批评后，对违法用地行为未在限定期限内组织整改的；内所辖区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到 15％以上或虽未达到15％，但造成恶劣影响或其他严重后果的；单个区镇所辖区域一个内违法占用耕地面积超过15亩的；因违法用地严重被市以上定为重点整改地区，或有案件被定为重点督办案件的；因违法用地案件处理不当严重损害群众利益，造成群众集体上访和社会不稳定的；各区镇党委政府的第一责任人（主要负责人）、直接责任人同一内受通报批评两次以上的。

（三十一）有关职能部门及单位的主要责任人和直接责任人同一内受通报批评两次以上的，在考核中，对主要责任人和直接责任人实行“一票否决”，评定为不称职，情节严重的责令引咎辞职。

（三十二）各级党委、政府对违反土地管理规定的，依法依规追究单位和有关个人的责任。

1．国家机关工作人员租用、承包等未经批准使用的集体土地、国有农用地，或者骗取批准非法租用、承包等占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

2．村党组织、村干部、村集体经济组织干部出租、转包等未经批准使用的集体土地用作建设用地，或者骗取批准非法占用农用地改变为建设用地的，按有关程序提请罢免其职务，并对其违法用地上的违法建筑依法作出拆除、没收等处理。

3．买卖或者以其他形式非法转让土地的，对国家机关有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（三十三）对违法用地投资者应严格按照法律、法规的规定进行行政处罚，多次实施违法用地行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施的土地违法行为未经处理的，应按照累计的数量、数额处罚；触犯刑法的、包括超过法律法规规定的违法用地数量，或存有弄虚作假、欺诈等行为的，移送公安机关追究刑事责任；发现有证据证明涉嫌渎职、受贿等职务犯罪的，将有关线索、证据材料和查处意见移送同级检察机关处理。

七、土地执法中法院、检察院的协助配合

（三十四）市人民法院要积极配合政府土地执法联合机制建设，建立与行政机关联动的土地违法案件查处、执行协调工作机制。及时受理行政部门的强制执行申请。

（三十五）检察机关负责对国土资源部门、公安机关移送的涉嫌犯罪的违法用地案件和涉嫌犯罪的国家机关工作人员贪污、贿赂、渎职、侵权等案件的立案、侦查和起诉等工作。对国土资源部门、公安机关移送的涉嫌犯罪线索，应依法作出立案或不立案的决定，并书面通知移送机关，不予立案的，应当书面说明理由并退回案卷资料；对于需要给予行政处分、行政处罚的，可以提出检察建议，并书面通知移送机关。

八、其它

（三十六）市各相关职能部门和单位要按照本意见的要求，制订本部门、本单位的具体贯彻实施方案，并做好监督检查，切实依法依规履行职责到位。

（三十七）对凡经批准设立的、并实际承担着特定区域内土地属地管理职责的开发园区管理机构及其党政领导、相关人员，同样适用本意见中关于土地执法共同责任的工作要求和责任追究规定。

（三十八）本意见所称国家、省的重点工程是指国家、省批准立项的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目。

第四篇：做好土地执法监管共同责任机制建设的思考

做好土地执法监管共同责任机制建设的思考

南溪区政府副区长 何元垓

为切实维护土地管理秩序，落实土地管理制度，推动南溪经济又好又快发展，进一步强化节约集约用地理念，建立健全土地监管长效机制，南溪区积极创新工作思路，采取多项举措着力推动土地执法监管共同责任机制建设。

一、健全组织领导，强化责任意识

加强土地管理是各乡镇政府和有关部门的共同责任。为建立健全政府领导、国土资源部门牵头、有关部门密切配合、社会各界广泛参与、齐抓共管的土地监管体系，确立“属地管理、守土有责、权责统一、重心下移”的联合执法工作模式，有效遏制各类土地违法违规行为发生。南溪区政府建立了土地执法联席会议制度。联席会议由分管国土资源工作的副区长召集，区政府相关部门和单位负责人参加，必要时邀请区法院、区检察院参加。联席会议不定期通报各成员单位在涉及土地违规案件查处工作中的情况，研究解决执法中遇到的困难和问题，制订对策措施。

二、明确职责分工，确保责任明晰

（一）乡镇人民政府。作为为本行政区域土地管理的责任主体，对本辖区内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划的执行负总责；负责组织对违法用地及违法建设的制止、协助查处工作；对依据《中华人民共和国城乡规划法》应当拆除的违法建筑，协助有关部门依法及时拆除。国土资源部门负责土地违法违规案件的调查、处理工作；对涉嫌土地违法的项目，通知有关部门暂停办理相关手续；对未取得合法用地手续的建设项目，不得受理土地登记申请。

（二）职能部门。区政府职能部门要各司其职，通力协作：公安部门依法查处阻碍国土资源部门依法执行公务的案件；依法对国土资源部门移送的涉嫌犯罪的土地违法案件进行立案、侦查、移送起诉。发改部门配合国土资源部门对土地违法违规案件涉及项目的立项情况进行检查；对未取得合法用地手续的建设项目，不得办理项目审批、核准手续。住房城乡规划部门配合国土资源部门对土地违法违规案件涉及项目的规划、施工许可证情况进行检查；对未取得合法用地手续的建设项目，不得办理规划许可证和施工许可证；在城乡规划区范围内，依法对未取得规划许可证和施工许可证的违法建设行为进行处理。房管部门配合国土资源部门对相关土地违法违规案件进行检查；对未取得合法用地手续的建设项目，不得办理房屋预售许可和所有权登记手续。工商部门要配合国土资源部门对相关土地违法违规案件进行检查；对未取得合法用地手续的建设项目，不得办理工商登记；对登记后实施违法违规用地的企业，不得办理证照年审及验证换证等相关手续。财政部门按照国土资源部门下达的土地违法违规案件行政处罚决定，接收国土资源部门没收后移交的非法占用土地上的建构筑物和其他设施。交通运输、水务、农业、林业等部门配合国土资源部门对相关土地违法违规案件进行检查，对不符合规划或未取得合法用地手续的建设项目不得批准，并对违法建设行为依法予以处理。同时，政府法制机构严格按照《四川省行政执法监督条例》要求对土地行政执法行为进行执法监督；国土资源部门对涉嫌违法违纪的相关责任人和涉嫌犯罪的案件，及时按照有关规定建议监察部门追究行政责任，依法移送公安部门追究刑事责任；监察部门对国土资源部门移送并需要追究责任人行政责任的案件作进一步调查，并按照干部管理权限依法依纪追究行政责任；对需追究党纪责任的，报请纪委处理。

三、完善相关机制，确保责任落实

（一）完善土地违法行为部门联动机制。国土资源部门要切实加强动态巡查，及时发现土地违法行为，第一时间采取有效措施，及时予以制止；对因受到阻力和干扰等原因而难以制止的土地违法行为，以及带有苗头性、倾向性的土地违法违规问题，应及时向区政府报告并书面通报有关单位和部门。相关单位和部门在接到国土资源部门书面告知的违法用地情况后，要根据各自职责迅速采取相应的制止措施。国土资源部门发现相关部门和单位仍为违法用地单位或个人办理相关手续，通水、通电、通气，发放贷款的，要及时向区政府和监察部门报告。

（二）完善土地违法案件查处部门协作配合机制。国土资源、监察、公安等部门要加强协调和沟通，建立案件调查相互协助、配合和案件移送工作制度。国土资源部门查办土地违法案件，可以邀请检察、公安、监察机关派人员参加讨论；必要时，可邀请有关单位提前介入或与有关单位联合组成调查组开展调查。公安、监察等部门查办案件过程中，涉及依法应当有国土资源部门给予土地违法行政处罚的，可邀请国土资源部门参与案件调查处理。国土资源部门查处的土地违法案件，依法应当予以处分，但本部门无权处理的，应当及时向监察机关提出行政处分建议并移送案件，应当给予党纪处分的，移送纪检机关处理；涉嫌犯罪依法应当追究刑事责任的，移送公安、检察等机关。公安、监察机关查处的土地违法违纪案件，依法应当由国土资源部门给予行政处罚的，及时将案件移送国土资源部门处理。受理移送案件的部门应当依法及时查处，并将处理结果书面告知移送部门。

（三）完善土地执法监管工作监督考核机制。对存在土地管理秩序混乱，致使一内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15﹪以上，或虽未达到15﹪，但造成恶劣影响或其他严重后果；发生土地违法案件造成严重后果；对违反土地违法管理规定行为不制止、不报告等土地违法行为，对乡镇主要负责人实行问责。对存在违反土地管理规定行为按规定应报告而不报告；违反土地管理规定行为不依法制止和查处；违反土地管理规定行为相关责任人应移送追究责任而不移送；接到违法用地行为通报后，应及时采取有效措施而没有采取有效措施或不予配合等行为的，对相关部门及工作人员实行问责。国土资源部门对不履行本意见规定职责并经核实的，可以提请区政府，监察部门或任免机关对相关责任单位及责任人进行处理。

第五篇：如何建立土地管理共同责任机制

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如何建立土地管理共同责任机制

针对当前土地管理工作面临的种种困难和矛盾，大家用一家管、大家用”来概括目前的土地格局，应该说是比较形象的，对这些问题或者现象，人们也纷纷寄希望于建立土地管理共同责任机制来遏止土地违法问题，这似乎也是当前土地管理工作的一个必然选择，究其因，土地共同责任机制的本质是土地管理体制的一种改革。因此，如何变革现行管理体制、如何建立土地共同责任机制，则成为人们不得不思考的一个话题。土地利用面临的主要困难

总体上看，当前土地执法仍存在不少矛盾和困难，主要表现在以下几个方面：

1.1 土地决策存在很大的局限性

我们目前的土地决策基本上沿用计划经济年代的决策模式，土地管理的目的还是局限于解决土地资源短缺问题，所以多年来，土地管

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理工作一直围绕一要吃饭、二要建设”的思路来开展保护、保障工作。伴随这一思路，土地规划、计划管理、占补平衡等举措应运而生，这些措施对保护耕地确实发挥了很大作用，但并未能从根本上遏止地方政府违法的冲动，还出现了诸如土地强度不高、土地投入产出、水土流失严重、荒漠化加剧、农地锐减以及酸雨现象突出等问题。因此，应付资源危机的土地决策理念受到新形势的严峻挑战，必须尽快转变到建立以提高土地效益、防止和减少土地污染、改善人居环境、和谐土地公共关系为目标的土地、经济、社会、环境相协调的土地决策体制上来。

1.2 粗放用地方式尚未根本转变

长期以来，地方党委、政府的考核主要是以GTp为核心的政绩考核体系，这一考核体系明显缺乏土地元素，导致土地的粗放利用，集约用地和耕地保护责任难以得到有效落实，耕地保护目标任务十分艰巨。

1.3 土地产权制度不够明晰

产权制度是经济运行的根本基础，是决定资源配置的基本制度，产权制度决定组织的类型、形式及经济效率高低。因为土地资源有稀缺性，必须合理配置利用，所以决定土地资源使用和交易关系的土地

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产权制度就成了事关土地配置机制和效率的基本问题和必要条件，支配、决定土地交易的市场主体——个人和法人的产权必须清楚明确，即市场主体必须有土地交易的选择权和决定权，否则它就不是市场主体，无法担任资源配置的主角。发展市场经济，需要明晰的土地产权制度。我国现行集体土地的真正经济主体产权代表缺失，《土地管理法》和《土地承包法》均未作出明确的界定，农民集体土地也未纳入《物权法》都保护范围。这在理论和实践中不可避免地造成农村集体土地所有权代表不明确，产权主体的缺位影响了集体土地所有者依法行使权利和维护自身利益,也使得集体成员(农民)难以对抗政府主导下的圈地。

1.4 区域经济发展规划不够科学

我国目前尚未制定较为科学的区域经济发展规划，比如不论发达地区还是欠发达地区，不切实际地一味发展工业，不考虑是否利于生产要素的科学、合理和高效配置，更不利于耕地保护。由于目前地方财政收入来源的相对封闭，财政转移支付制度不够完善，不发达地区还不能分享发达地区工业化发展成果，因而不得不走工业化发展道路，产业结构雷同、发展层次低、恶性竞争等问题接踵而至，浪费土地也成为难以避免的事实。受经济区划规划的制约，直接影响了土地

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规划的编制与实施，如土地规划与其他规划相互不够衔接的问题。从百日行动和我们日常土地执法情况看，大多数基础设施、线性工程用地，在项目论证和规划选址上都比较重视，花的时间也很长，一旦取得规划红线，就已基本上做好动工准备，用地报批工作由于土地规划衔接问题往往很滞后。如一些国家级重点工程，有的已竣工并投入使用多年，土地手续还没有批下来。

1.5 现行财税体制不尽合理

自从1994年中央实行了分税制以后，地方政府的财政变的捉襟见肘起来，由于基层政府承担了大量的社会事务，促使基层政府加快推行以地生财”发展思路，地方财政收入的一半来自土地的收益目前已经成为了一个不争的事实，强大的经济驱动力催生了政府主导的违法用地现象普遍发生。特别是近年来，不少地区采取开发园区管理带镇街”的模式，一方面积聚大量土地资源，另一方面也确实积聚了大量财力，同时也加快了农地非农化进程。202_年以来，全国范围内掀起的开发区圈地热，为加快工业化进程确实作出了一定贡献，但也引发大量圈占土地及由此产生的诸多社会问题。

1.6 土地收益分配机制不合理

土地收益涉及土地租金、土地税费等多个概念，土地收益分配则

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涉及国民收入的分配和在分配，土地收益分配机制则能够影响到整个宏观经济、微观经济的运行。合理的分配有利于土地的高效配置，不合理的分配机制则有可能严重影响土地利用、配置效率。按照现行供地模式，集体土地只有通过征收后才能出让，而土地出让和收益被基层政府垄断，集体经济组织无法从高额的出让金中获得一定比例的收益，一些集体经济组织为经济利益驱动，往往规避土地审批，擅自通过出租集体土地的方式获得土地收益，引发大量以租代征”违法用地的发生。政府及部门在土地管理中存在的突出问题

由于现行项目管理缺陷，土地部门难以担当耕地保护职责。按照现行项目管理模式，发改部门只管立项，规划部门只管画红线，其他政府部门在项目推进过程中往往一路绿灯，唯独国土部门从严把关”，国土部门在项目用地上往往陷入孤立，国土部门单独承担耕地保护责任的体制不尽合理，18亿亩耕地红线”应由多个部门共同承担。应该说，产生上述违法用地的原因是多方面的，但是，我们在工作中也发现，有些基层部门在项目审批中管理不够到位，一定程度上对违法用地也起到了推波助澜的作用。

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2.1 少数职能部门违法违规审批

主要表现在有些部门违反法律禁止性规定，在实体或程序上违法，或者法律无明确授权，超出授权范围行政。

一是无权审批而擅自审批的。主要表现为未经国务院同意擅自批准占用基本农田，未经有权政府批准擅自批准设立、规划开发园区等。而根据有关规定，只有中央、省级政府才有权批准设立开发园区，即使现有工业园区扩区也有极其严格的报批程序。但是，从全国百日行动情况看，不少地区依然存在随意创建、扩张园区的问题。

二是有权审批但越权审批的。根据有关规定，市、区县两级建设部门根据建设项目的建筑面积设定了不同的审批权限，实践中，区县建设部门常因种种原因超越自己的权限，越权审批建设手续的现象比较普遍。

三是违反法定程序审批的。有些部门在非经营性项目用地上未征求国土部门的预审意见，有的尚未办理征用或转用程序，就擅自先行出租或出让给企业使用。一些区县建设、规划部门在未取得国土部门用地预审意见的前提下，对违反土地利用总体规划的用地项目直接下达建设用地规划许可证。

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2.2 职能部门审批程序不够规范

一些部门审批项目时不能严格执行法律、行政法规以及本部门规章规定的程序，自由裁量随意性较大，经常调整。

如某房地产开发公司依法通过招拍挂取得某地块进行房地产开发后，建设部门或规划部门因多种原因多次向公司下达不同意见的规划意见，甚至增加容积率、改变或变相改变土地用途等。再如，部分地区存在的道路侵占耕地甚至基本农田问题，建设这类工程涉及的有关部门，在立项、规划、招投标等环节基本都没有严格执行交通部《关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见》(交公路发〔202_〕164号)中的相关程序。该规定要求在公路建设项目立项和可行性研究上，避让基本农田和经济作物区，不符合《公路建设项目用地指标》要求或不合理大量占用农田的项目不得通过设计审查;耕地保护的有关条款未列入项目施工招标文件，并加以严格执行。

2.3 审批部门批后监管不尽到位

不少职能部门依照职权和法定程序审批项目后，但是缺乏对项目的批后监管，没有后续跟踪管理措施，导致用地单位变相建设，发生违法用地。

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2.4 职能部门间工作衔接不够

目前，大部分政府职能部门在审批项目时，往往只考虑是否符合城市规划”，而忽视土地利用规划”，导致很多项目经有关部门审批最后到国土部门办理手续时，发现因不符合土地利用规划而无法办理合法用地手续，往往给用地单位造成国土部门设置障碍的错误认识。对于一些符合土地利用总体规划而不符合城市规划或同时违反土地利用规划和城市规划的违法行为，相关部门间的配合也不够协调，国土部门依法作出的行政处罚往往难以执行到位，损害了法律的权威。

如某建筑园林公司非法占地案，因违法建筑符合土地利用规划，依照《土地管理法》，国土部门应对其进行没收，同时，依照《城市规划法》，该地块又不符合城市规划，规划部门应对其进行拆除。但是，所在区县规划部门迟迟不介入该案，国土部门只得依法下达没收的处罚决定，却因不符合城市规划，难以拍卖变现上缴国库，而为了保证城市建设又必须对其进行拆除，此时建筑物已经没收成为国有财产，再行拆除已经变得非常难以处理。

2.5 土地执法监察权力失衡

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根据现行土地管理法律法规，国土部门在查处土地违法案件时没有强制措施和手段，作出的行政处罚依赖于当事人的自动履行和法院强制执行。从许多地区实践情况看，如果仅仅是罚没款，一般都能执行到位，即便当事人不主动履行，通过申请法院强制执行也基本能执行到位，但拆除和没收新建建筑物难以落实到位，法院也往往以涉及社会稳定为由裁定不予执行或终止(中止)执行。另外，对有关责任人的处理也取决于纪检、监察部门以及地方党委的态度。

2.6 移送追究责任制度存在缺陷

目前建立的土地行政机关移送追究土地违纪、刑事责任的工作机制存在一定弊端，因为土地部门调查手段的局限，实际上很难认定某人是否已经构成违纪或涉嫌犯罪。而在现实生活中，一方面，国家规定了不移送的法律后果，甚至构成不移送罪;另一方面，相关的法律规定、机关的内部管理规定设置了移送不成功的政治风险，所以最终造成土地部门在移送时为保证办成铁案”，慎而又慎，形成了极少移送追究责任的不利局面;同时，也出现在移送中少数有关机关给土地部门人为设置移送门槛、要求土地部门提供超出取证能力的证据材料等问题，很难形成对土地责任齐抓共管的局面。如果建立行政执法机关与纪检监察、检察、公安等部门办案信息共享机制，取消移送，土地部门将处罚决定及时等录信息系统(在系统建立前可以以处罚决定抄送制度取得移送制度)，由有关司法、纪检、监察机关根据这些线

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索及时组织调查，依法履行监督检查职责。建立土地共同责任的设想

上述问题的产生，虽然有深刻的政治、经济体制根源，但更多的则是政府定位不准、职能不清、责任不明等原因造成的，在具体工作中，往往表现为过多地出于权力本位，强化行政审批，管制的手段多于调控的措施，行政手段多于经济手段，堵塞有余，疏导不够。因此，需要通过建立完善土地管理共同责任机制加以解决。

3.1 责任主体

以前，大多数人认为土地管理责任应该由土地管理部门独立承担，随着人们对土地问题的研究进程的不断深化，人们逐渐认识到土地部门根本无法独立承担土地管理责任，进而认为政府及其相关职能部门都应当承担一定的责任。

现代社会中，政府、市场和社会中介组织，构成社会治理的三大机制，各自在相对独立的领域内发挥各自的功能，履行各自的职责，实现对社会共同而有效的治理。因此，政府、市场和社会中介组织都

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可以成为土地管理的责任主体，都应当享有用地的合理权利，同时必须承担相应的责任。

从管理原理上看，管理机制侧重于管理对象间的内在牵制和约束，通过这种机制可以使管理制度、方法、方案等得到很好的执行，也有人将管理机制称为管理系统的运行机理。从这个角度说，在土地利用管理中，政府应当通过制度设计将土地利用的部分责任如节约、集约、防止污染、避免违法等责任内化到市场主体(企业、个人)的目标追求上，并通过立法，科学设定合理的民事、行政、刑事责任来约束、激励各市场主体、中介结构主动采取措施、实现土地管理的目标任务。如设立土地闲置、荒芜税，制约高校、开发园区、企业、个人圈占、浪费、撂荒、闲置土地等问题，通过增加排污费来控制对土壤的污染等问题等。

3.2 权利边界

我国各级政府土地管理责任模糊的一个重要原因就是权力集中、权责不匹配，或有责无权，或有权无责，导致权力配置的失衡。从公共理论的研究成果看，责任政府构建的具体过程各不相同，但所依据的内在逻辑是一致的，即沿着对谁负责”、对何事负责”、由谁负责”、如何负责”的逻辑主线进行构架的。权责一致是确定政府责任的基本原则。因此，通过权责关系的深层分析来正确认识政府的土地管理责

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任，并以制度化的形式加以确定，这也作为考核政府绩效的重要指标之一，对于确保政府宏观责任和微观责任的同步实现，显得尤为必要且十分紧迫。

土地管理责任的明确，首先要先解决各级政府及其职能部门的权利设置问题。即明确中央政府与各级地方政府、各级地方政府与其下级政府或政府派出机构、中央政府与各部委办局、政府与所属国土资源部门、国土部门与相关行政职能部门、不同层级政府的国土资源部门以及市场主体、中介机构的权利界限。

在设计权利边界时应当遵循不交叉、不重叠的原则，不同权利主体享有明确的权利范围和行使权利的具体程序，特别要注意将土地管理目标、目的内化到各级政府的基本职责，避免上级政府整天查下级政府的被动局面，要形成政府对本行政辖区内土地问题负责的工作格局，即本级政府查本级，真正实现国土部门对同级政府负责而不是国土部门对上级政府负责，也避免出现国土部门成为地方政府经济发展的绊脚石”尴尬局面。

3.3 责任体系

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责任型政府是对人民高度负责的政府，国家行政机关及其工作人员必须科学，合理，有效地履行职责，一旦违法失职或行政不当，就必须承担相应的责任。这个责任包括两个方面：一是指法律上的行政责任，一是指普通的行政责任。具体包括以下责任：

3.3.1法律责任。法律上的责任，是指政府工作人员除了遵守一般公民必须遵守的法律法规外，还必须遵守有关政府工作人员的土地法律规范。如果违反了土地法律法规规范，则要担负法律上的责任，由行政机关或其他特定机关根据土地法律法规或其他有关法律子以制裁。

3.3.2政治责任。政治责任是一级组织或机关以及工作人员最重要的责任之一。在履行土地管理权力时，所有机关和行政人员，不仅要保政行政管理政令的畅通，国家各项法令、政策的贯彻和实施，而且首先要有强烈的政治意识和政治责任感，要从维护国家的政治利益、国家主权以及国家安全等政治问题出发，处理和解决各种问题。

3.3.3社会责任。社会责任是一级组织和行政人员对社会所承担的职责。满足社会成员对土地资源的合理需要，维护良好的土地管理秩序，解决突出的土地问题和土地矛盾，是政府及其行政人员必须承担的重要职责。

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3.3.4道德责任。道德责任是指一级组织和行政人员所承担的道义上的职责。政府在管理土地时，要始终代表社会公众利益，代表正义和公平，这就要求政府机关及其工作人员不仅要洁身自好，弘扬正义，而且要承担起引导社会成员节约、集约土地，保护土地资源，保值增值土地资产等功能。

3.4 问责程序

政府作为社会公共组织的一种，是社会的一部分而不是全部，承担社会治理的部分职能而不是全部职能，因而明确政府责任是构建责任政府的逻辑前提，是实现责任政府的基础。然而，由于政府本身所具有的利益动机、集体行动的行为方式、权力容易膨胀等特性，如果没有一套严密的政府责任保障机制，政府是很难主动履行其承担的责任的。所以，建立一套政府责任规范与问责保障机制便成为责任政府的基本要求。

问责机制建设，首先是问”，这涉及谁来问、问谁的问题，也就是问责制的主体、对象、范围、程序等内容。这些内容应当以制度、条文的形式确定，出现责任事项后，不管责任大小，不管职位多高，只要与问责制的对象、范围相符，问责主体就可依据既定的制度、程序实施问责。

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新出台的监察部、人力资源和劳动保障部、国土资源部出台的《违反土地管理规定行为处分办法》，对违反土地管理规定需要追究政府领导、一般行政人员政纪责任的，作出了相对明确而具体的规定。但在操作中如何启动问责，谁向谁问责，以及构成问责条件的标准由哪个部门界定等问题尚无具体规定，特别是任免机关和监察机关在问责中如何衔接，以及土地部门与相关纪检、监察、检察、公安等部门的责任追究衔接办法还要进一步明确，需要进一步研究出台有关办法。

3.5 追究形式

监察部、人力资源和劳动保障部、国土资源部出台的《违反土地管理规定行为处分办法》虽然规定了六种责任形式：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，但这只是行政人员承担的政纪责任，另外大量存在的市场主体、中介机构、执政党的种种责任也要建立相对明确的责任形式。

3.5.1法律制裁。现行的土地法律法规已经基本明确市场主体、中介机构等法律责任，一旦发生违法行为后，土地部门及相关建设部门可以各自按照职责分工依法追究有关主体的法律责任。

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3.5.2引咎辞职。对于政治责任，包括国家各级行政人员特别是各级地方党委在执行中央土地政策过程中造成一定后果的，应当引入引咎辞职办法，即由违反政策的当事人(含党的领导干部)向任免机关提出引咎辞职申请，经过任免机关调查审核，决定是否批准辞职。

3.5.3能力测评。对于社会责任，主要指国家各级行政人员在日常工作中虽然从现行法律规定尚未构成明显的违法、违纪，但不能正视土地管理过程中涉及社会稳定、社会矛盾的问题，不能逐步解决这些问题，建议引入干部能力考评机制，纳入干部考评体系。

3.5.4品德评价。对于道德责任，凡是各级行政人员不能代表社会公众利益，违背社会正义和公平基本原则，不能洁身自好、弘扬正义，难以承担起引导良好用地秩序作用的行政人员，要建立德行评价制度，在考核、任用时，要把这些内容作为一个干部是否品德良好的重要依据，同时建立社会监督机制，接受公众舆论监督，允许社会进行评价。

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