第一篇：机构编制法制化

论文关健词：机构编制法制化

论文摘要：机构编制管理法制化建设是实现“政府职责、机构和编制法定化”目标的重要保证。本文简单回顾了我国机构编制管理的立法历程，对今后一个时期机构编制管理法制化提出了前暗性的设想。

党的十六大报告明确提出要“实现机构和编制的法定化”。党的十六届三中全会进一步提出要“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。加强机构编制管理法制化建设，实现政府职责、机构和编制法定化是我们党在新的历史时期对机构编制工作的新要求，也是当前深化行政管理体制改革和推进事业单位改革中函待研究解决的一个理论课题和实践课题。本文就机构编制管理法制化建设的重要性、建国以来机构编制管理立法实践及推进机构编制管理法制化建设的有关问题做一粗浅探讨。

一、机构编制管理法制化建设的皿要性和必要性分析

1、机构编制管理法制化建设是社会主义市场经济的必然要求。社会主义市场经济是法制经济，是公开透明的经济，特别是我国加入WTO以后，世贸组织是以规则为基础的政府间国际组织，WTO协议本身就是法律范畴的国际条约，这就必然要求建立统一、规范和稳定的公共行政管理体制。为适应这一要求，我国几次大的政府机构改革都是力求在调整政府机构设置、转变职能上求突破，虽然取得了一定成效，但机构设置不合理，职能错位、缺位、越位，权责脱节和人员臃肿等不适应市场经济发展的问题仍没有得到根本解决。导致这种情况的原因是多方面的，但不容忽视的一个重要因素就是机构编制管理没有纳人法制轨道，政府机构的设立、职能的获得没有通过法律加以规范，机构改革成果没有通过法律手段巩固，限制了机构编制在推进与市场经济体制相适应的行政管理体制改革中应当发挥的作用。只有通过加强机构编制管理法制化建设，推进政府职责、机构和编制的法定化，逐步建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，才能为社会主义市场经济发展提供强有力的保障。

第二篇：关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考

关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考

关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考

机构编制管理工作是党的组织建设和国家政权建设的重要组成部分，直接关系到行政体制建设、机关效能建设、财政支撑能力等全局性工作。改革开放以来，党中央、国务院一直强调要加强机构编制管理工作。党的十六大再次提出“实现机构和编制的法定化”。今年2月14日，国务院颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《条例》)，这个条例是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。在这之前，中编办、监察部下发了《关于印发<机构编制监督检查工作暂行规定>的通知》(以下简称《暂行规定》)。3月15日，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(以下简称《通知》)。《条例》、《通知》和《暂行规定》的颁布下发，充分表明了党中央、国务院和中央编委对加强完善机构编制管理工作的高度重视和坚定决心，也对机构编制管理提出了新的更高的要求。因此，如何结合太原市实际，积极探索和创新机构编制管理办法，实现机构编制管理科学化法制化，就成为当前机构编制管理工作面临的首要任务。

一、当前全市机构编制管理中存在的主要问题

机构编制工作作为行政管理体制的一部分，是随着社会发展、市场经济发展和行政管理体制改革的深化而逐步建立和完善的。近几年，我市各级机构编制部门认真贯彻中央和省关于加强机构编制管理的精神，锐意改革创新，取得了一些成效，但其内在矛盾仍然比较突出，主要表现为“三没有、三不强”：

(一)机构编制管理没有统一标准，规范性不强。

市场经济就是法制经济，机构编制部门作为负责机构编制管理的职能部门，依法行政是本质要求。但这几年从中央到省在依法管理机构、编制、规格等方面都缺少具体、灵活、可操作的执行标准。有的标准核定过老、过宽，不能适应形势发展的需要；有的标准缺乏弹性，不利于综合考虑实际情况后执行。一直以来，我们对机构编制的管理，主要靠三种方法，一是靠政策，二是靠经验，三是靠比较。这些方法虽然在一段时期内，有其一定的合理性和可行性，但面对机构编制管理对象门类广、单位多、情况复杂、差很大，这样做毕竟缺乏科学性、准确性和说服力，所以经常遇到人为干预、条条干预等问题，出现了编制部门管理缺少权威、编制工作纪律难以得到遵守等现象。2007年上半年，我办收到因要求上下对口成立相应事业机构和增加事业编制的请示有

件，因部门职能转变要求提高机构规格的请示有

件，但由于许多机构编制管理事项无标准可依，使机构编制部门很难顶住各方面的压力，造成机构编制反弹的势头一直得不到有效控制。

(二)部门配合机制没有建立完善，“总开关”作用不强。

机构编制无小事。我们常说“职能就是权，机构就是牌，职数就是帽，编制就是钱”。任何一个小小的疏忽都会给党和人民的事业造成损失。但由于编办单独设置时间短，许多工作机制还不规范、不完善，编制部门“把关和协调”的作用还没有得到充分发挥。如：各级各部门领导职数，虽然由机构编制部门核定，但具体配备由组织部门负责，沟通协调机制的不完善，使机构编制部门缺乏有效的监督和控制手段，导致部门超职数配备领导干部的现象比较严重，全市目前超职数配备领导干部的单位有

个。而由于这些领导干部挤占了一般人员的编制，又造成了官多兵少，人员结构管理不到位的现象。再比如：公务员考试录用和军转干部安置由人事部门管理，由于缺少编制部门与相关部门的沟通协调，没有事前审核用编计划，就出现了“人已到岗工作，才发现部门没有编制”的现象。经统计，截止2006年底，市直机关事业单位共接收安置军转干部

名，超编接收的单位有14个。究其根源主要是部门配合机制没有建立，有些职能部门片面强调自身利益，唯恐影响到本部门权力，缺乏大局意识，从而造成机构编制管理工作的严肃性和权威性大打折扣。特别是近几年，大中专学生的就业形势十分严峻。在山西这个经济欠发达的地区，人们“铁饭碗”的意识仍比较浓厚，企业不太景气，使许多高校毕业生想尽千方百计、克服千难万险，也要挤进行政事业单位，编办自然成了“控”与“进”矛盾的焦点，在这种情况下，编制部门一家要“按编控制”，难度可想而知。(三)机构编制监管职能没有完全发挥，震慑力不强。近几年，中央和省明显加强了机构编制监督检查的工作力度，中央编办开通了“12310”监督举报电话，出台了“五不准”规定，我省也提出了“三个从严”的要求，但超编进人、超职数配备干部、随意增加内设机构、部门职能履行不到位等问题仍然存在。究其原因，关键是监管不力，责任不明。

监管不力主要表现在：管庙不管神，管编不管人，管职能不管运行。管庙不管社，是指只管机构设立和领导职数的审批，不管机构组建如何和职数超不超；管编不管人，是指只管核定下达编制，不管核定的编制具体怎样使用，使用是否合理，是否符合人员结构要求；管职能不管运行，是指只管核定机构的职能，不管这些职能运行的实际效果。“三管三不管”的后果毋用多言。超职数配备领导干部，增加了干部管理的难度；超编进人，使编制失去了意义，增加了财政负担；不管机构运行的实际成效，有的变为因人设岗、因人设位的“关系机构”，有的变为上下强行对口而不起多大作用的“空壳机构”，有的变为职能交叉错位的“打架机构”等。

责任不明主要表现在：机构编制管理行为的法律责任模糊不清，缺乏严格的违纪处罚制裁内容，这也是导致机构编制管理软弱的一个重要原因。比如对超编进人、超职数配备干部和擅自设立机构的责任追究问题，我们常常在政策性文件中规定：一经发现，要严肃追究有关领导和人员的责任，并责令限期整改。但这些都是笼统的概念，“严肃追究”具体用什么政策来严肃，严肃到什么程度，责任到底如何追究，追究到什么程度；“限期整改”，限到什么时候，到时不整改又能如何等等。

二、关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考(一)研究制定管理标准是搞好机构编制管理工作的根本。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中提出，要科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制法定化。因此，研究制定机构编制管理标准，是一项重要的基础性工作，制定一个相对稳定、系统、科学的机构编制标准，对于充分发挥机构编制管理的效益，实现优化配置执政资源，有效控制人员具有重要意义。

1、制定机构编制管理标准要抓住重点。

机构编制标准涉及面广，在研究制定机构编制管理标准工作中，必须抓住重点，循序渐进、统筹兼顾，逐步完善。首先，制定人员编制管理标准应当是机构编制管理的重点和难点。机构编制标准具体包括机构设置、领导职数配备和人员编制三方面的内容，其中在人员编制管理上，行政编制总额由中央机构编制管理机关审核后，再分配到省市县乡各级，这一块控制和调节基本到位；事业编制总额则是由各地区根据实际情况，自行确定，自主管理。其次，应以公益性事业单位为重点制定机构编制管理标准。按照事业单位分改革方向，事业单位将分为行政管理类、社会公益类和生产经营类三大类，行政管理类和生产经营类事业单位将逐步退出事业机构序列，社会公益类将成为事业机构的主体。这类事业单位承担着政府最基本的公益服务职能，经费来源完全靠政府投入，而且从现实情况来看，这类事业单位缺乏规范管理的情况也最为严重。因此，对公益性事业单位实行标准化管理，将有利于健全政府公益职能，控制财政拨款事业编制的增长，进一步提高公共服务水平。第三，应先行考虑制定某些重点行业事业单位的机构编制标准。我市有公益类事业单位

个，这类事业单位门类繁多，对每一类事业单位都制定机构编制标准也不现实。而集中在教育、卫生、文化等领域的事业单位，如各类学校、医疗机构等，无论是机构数量，还是编制数量，都在事业单位中占很大比重。因此，可结合正在进行的事业单位分类改革，在深入调研论证的基础上，重点出台各类学校、医疗机构等行业的机构编制标准。

2、制定机构编制管理标准要准确有权威。

制定机构编制标准过程中，各项具体指标及其权重的确定既是难点也是关键。因此，在制定管理标准时，要深入调查研究，科学论证分析。要在认真了解各方面具体情况、充分听取各方意见的基础上，对影响定编的主要因素进行全方位、多角度的综合分析研究，确定影响工作量的各项主要因素，准确衡量各项指标的权重，并努力把它们在管理标准中合理体现出来，尽可能使具体指标的确定更为科学、权威。同时，要以现实状况对拟定的编制标准进行比较分析，验证标准的可行性和操作性，从而在我市经济发展水平、机构编制现状和保持社会稳定等各方面找到平衡点。以研究制定事业编制总量标准为例：事业编制总量的变化，主要是随着所承担的工作任务的变化而变化，而影响工作任务的因素中，人口、地域面积、经济总量的影响最大；同时，由于事业编制所需经费主要由财政负担，财政的承受能力也是必须考虑的重要因素。首先在现有市县(区)事业编制总量的基础上，全面把握市、县(市、区)的人口、地域面积、国内生产总值和财政收入等因素对机构编制的影响，准确衡量各要素的权重，合理确定事业编制总量基数；其次，可根据我市社会事业的发展要求和财政收入增长情况确定一个年增长比例，将每年的财政拨款事业编制控制在一定总量内，从而有效遏制机构编制的膨胀势头。再比如：目前，全市正在进行中小学教职工编制核定，通过调研，我们发现这个标准只确定了师生比一个参照点，还应考虑城乡环境、班级额度、学校规模、教师任教科目等因素，40页

3、制定机构编制管理标准要做到具体规范有刚性。近年来，我们从实际出发，不断完善机构编制审批工作流程，也初步形成了一些机构编制管理标准，如：在核定人员编制数量时，有机构编制标准的严格按编制标准核定，没有机构编制标准的根据其职责任务，按照精简效能的原则核定；部门领导职数原则上按2-4名配备，内设机构原则上3人以上设1个内设。但这些标准内容比较单一，也没有形成规范性文件，机构编制管理的刚性约束不强。让我们感到高兴的是，最近国务院颁布的《条例》中，对机构编制管理有了明确规定，改变了多年来机构编制管理无法律依据的局面，但具体实施起来，还必须出台具有刚性的“实施细则”。在制定党政机关机构编制管理标准时，要在机构设置、内设机构设置、领导职数配备、工勤人员编制等方面做出具体规定。如：部门内设机构领导职数配备标准：4名编制的处室配备1职，5-7名编制的处室配备2职，8名编制以上的处室3配备职，公安政法部门20名编制以上的处室可以配备4职；工勤人员编制标准：一般按照部门行政编制总数的10%左右的比例核定工勤人员编制。其中，人员编制在60名以下的按12%核定，60-100名的按10%核定，100-200名的按8%核定，200名以上的按5%核定等等。在制定事业单位机构编制管理标准时，要重点加强以下几个方面管理标准的研究制定。一是事业编制总量控制管理标准。为适应当前事业机构编制管理从微观管理向总量控制管理的要求，可结合我市人口、面积、财政收入等各方面的因素，研究制定各类事业单位总量控制标准。进一步将市、县两级的事业机构编制纳入总量控制的范围，制定标准，控制增长。二是机构规格管理标准。结合事业单位改革，建立若干不同于行政级别、能科学反映各类事业单位人员数量、专业特点及能力的等级规格。三是人员结构管理标准。当前事业单位人员编制的使用存在着一定的随意性，必须根据工作性质和职责任务，制定标准，合理确定各类事业单位人员编制中管理人员、专业人员、工勤人员的结构比例。同时，要求事业单位及其主管部门在核定的人员编制结构比例内使用编制，配备人员，从而优化人员结构，提高人员素质，促进事业单位的健康发展。四是领导职数管理标准。当前事业单位领导职数管理缺乏规范，必须参照党政机构领导职数管理的办法，根据职责任务和人员编制总数等情况，制定管理标准，实行规范管理。

4、制定机构编制管理标准要建立动态调整机制。

机构编制管理标准具有法规性质，一旦出台，将在较长时间、较大范围内对机构编制管理产生指导和约束作用。但同时，机构编制管理标准还要富有“弹性”和“变性”。所谓“有弹性”，就是标准中应留有一定的余地，做到宏观管住，微观放活。如：在事业编制总量内分类下达使用编制时，对公益类事业单位保证重点，促进发展；对行政类事业单位，严格控制，定项定量；对生主经营类事业单位，合理定编，鼓励发展。再比如：在确定事业编制总量的基础上，运用弹性调控手段，用好用活事业编制。对年内凡需增加或调整编制，都要控制在总量之内；编制调整量原则上实行全额向差额、差额向自收自支的“顺向”流动办法，保证不增加不必要的财政负担；新增事业编制调整量主要用于科、教、科、文、卫等社会公益事业单位；对一些事业单位特别是科研院所、学校、医院，采用“引进优秀人才增编”的管理办法予以解决；对职能加强或新增职能的机构，整合资源、挖掘潜力，相应调整、增加编制；对职能弱化或消亡的机构，清理整顿后相应减少或收回编制，从而控制编制总量不突破。所谓“有变性”，就是要定期对管理标准的实施情况进行评估，根据各方面情况的变化，适时进行动态调整和修订，以不断适应事业机构编制管理的需要。对现有事业机构编制管理标准进行清理，有的要明确予以废止，有的要重新加以修订，逐步建立起符合机构改革和经济发展方向的机构编制管理标准体系。同时，加强对机构编制标准管理情况的后期监督，进一步创新管理制度、手段和方法，建立动态管理和调整机制，提高标准核定的科学性和前瞻性，实现机构编制管理规范化和科学化。

(二)完善部门协调配合机制是搞好机构编制管理的基础。机构编制管理是一项综合性、系统性的工作，它涉及到组织、人事、财政、纪检等各个职能部门，如职数控制、人员调配、统配人员安置、统发工资等，绝不能就编制抓编制。《条例》、《通知》和《暂行规定》也重申和强调要建立健全机构编制部门与相关部门的协调配合和制约机制，进一步丰富了综合约束机制的内容，强化了机构编制管理力度。因此，必须在党委、政府的领导下，充分发挥编委的组织协调作用，建立编制与组织、人事、财政、教育、劳动、纪检等部门的相互配合的协调机制，真正形成在强化机构编制管理上各司其职、各负其责、齐抓共管的工作格局。

1、建立五部门联席会议制度。

联席会议由市编办负责召集，由市编办、市纪检委、市委组织部、市财政局、市人事局五部门组成。办公室设在市编办，承担会议日常工作。会议主要研究分析机构编制工作形势，拟定全市机构编制政策规定，制定机构编制工作联动机制，协调组织对机构编制政策法规执行情况进行监督检查。联席会议原则上每季度召开一次全体会议。同时，还可针对公务员招考、事业单位人员招聘、军转安置、学生分配、领导职数配备等编制使用重要事宜，临时召开联络会议。联席会议形成的决议，各部门要按工作职责分别落实。从而将编制部门与同级相关部门的力量整合起来，互通信息，相互配合，相互支持，共同把关，最终形成一个和谐的机构编制工作新群体。

2、建立机构编制管理信息网络。

加强机构编制工作信息化建设，是创新管理方式的一项重要内容。因此，组织研发机构编制管理网络系统，分别建立机关数据库、事业数据库、县区数据库、数据参数库等，实现《机构编制管理证》全部网上办理，将为机构编制管理的数据传报、信息统计、资料汇总、指导监督等，提供准确便捷的服务载体。依托网络管理，可以全面准确地反映机关事业单位机构编制人员各方面的详细情况，管理监督也更为准确及时。在此基础上，与组织、财政、人事、劳动和纪检等部门建立专网，实现链接，对人员信息充分共享。编办这边一上编，相关部门就知道；财政那边一开支，编办也能马上知道。从而实现信息共享、互相监督、共同把关的协调机制。开通集信息交流、政策咨询、资料汇集、网上办公等多功能为一体的网站，将全市党政群机关、事业单位的“三定”规定、机构编制审批程序、及控编进人办理程序等内容全部上网公布。在网站上设立信箱，开展监督投诉，加强意见反馈，把机构编制业务置身于社会共同监督之下。

3、完善在职数管理中相互配合的实施办法。

领导职数核定和管理是机构编制管理的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《通知》中规定：“严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。因此，为理顺干部职数管理权限，避免部门之间出现职能交叉问题，编办应与组织、人事部门主动沟通协调，通过召开联系会议等方式专题研究讨论领导职数管理有关问题，并以市委组织部和市编办的名义联合下发《太原市干部职数管理工作规定》，就各级党政群机关、事业单位领导职数的核定、审批、使用、配备、监督等内容做出明确规定。促进干部宏观管理的制度化和科学化。

4、健全在进人管理上共同把关的约束机制。

为进一步遏制超编进人现象，各单位每年应根据工作实际和空编情况，综合考虑接收军转干部、安置退伍军人、招收录用、学生分配和人员调入等因素，制定本单位第二使用编制的详细计划，第四季度向本级机构编制部门进行申报，机构编制部门按照“总量控制、统筹兼顾、留有余地、逐步到位”的原则下达全市用编计划。并将用编计划印发到组织、人事、财政、劳动和社会保障等职能部门。各单位招收录用人员和接收安置军转干部等，均应包括在用编计划范围内。对未申请用编计划的单位和部门，组织人事部门不予办理调配手续，财政部门不予核拨经费，劳动部门不予办理社会保险业务。只有这样，才能充分发挥编制部门的“总开关”作用。

(三)健全监督检查机制是搞好机构编制管理工作的保证。

1、加强监督检查制度的建设。

今年，为了切实惩治机构编制管理中的违法行为，《条例》针对擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、各称，擅自改变行政机构职责，违反规定审批机构、编制等8种违法，规定了相应的法律责任。《暂行规定》也对机构编制违法违纪行为制定了处理措施，这些都为我们加强机构编制监督管理提供了重要的法律依据。可根据这些法规文件的精神，在逐步建立和完善编委会制度、机构编制审批制度，机构编制实名制管理制度、机构编制公开制度、考核制度、统计和报告制度的基础上，制定符合太原市实际的、行之有效的监督检查规定，其中要对监督检查重点、督查内容、方式方法、监督检查责任与追究制度等内容做出详细规定，使监督内容由单一转向全面，监督方式由定期转为经常，责任追究由模糊转向清晰，从而加大对违反机构编制纪律问题的查处力度。

2、强化监督检查职能的履行。

监督检查是机构编制管理的一项重要内容，我们应把工作重心由重机构编制审批转向重职能定位和监督管理。因此，要积极探索有效的督查方式方法，把全面督查与分类型、分系统、分专题、分层次的督查相结合，把定期督查与不定期督查、专项督查相结合，把督查工作与行政机构和事业单位分类改革的调研工作相结合，把督查工作与事业单位登记年检相结合，充分发挥主观能动性，重点对部门职责履行情况、超编进人、超职数配备干部、擅自设立机构和提高机构规格、混编混岗及“吃空饷”等问题进行监督检查，及时、准确地掌握和控制各单位的机构编制情况，逐步实现对机构、编制、职数、职能、人员结构等的全面监督管理。

3、建立监督机构编制领域违纪问题发生的长效机制。中编办、监察部联合下发了《暂行规定》，这是加强机构编制监督检查工作，严肃机构编制纪律的一项重要举措。《暂行规定》的实施主体是纪检部门和机构编制管理部门，两个部门应相互支持、协作配合。可建立机构编制情况通报制度，规定纪检部门发现有违反机构编制管理规定的问题时，应当及时向机构编制管理机关通报情况，机构编制管理机关经过调查核实，认为需要追究纪律责任的，应及时向纪检部门通报，并做好两个机关在查办案件方面的衔接工作，从而使专门监督和业务监督有效结合起来，既发挥优势又形成合力。同时，加强与纪检、组织、人事、财政等部门协作配合，定期联合开展重点督查活动。对进行一次重点检查，这样既有利于监察机关掌握有关情况，发现违法违纪案件线索，又有利于排除检查过程中出现的各种阻力，保证督查的权威性和有效性。

总之，机构编制工作必须站在全面落实科学发展观和加快构建社会和谐社会的高度，认真学习贯彻《条例》和《通知》等，着眼于为经济社会又好又快发展提供服务，着眼于为深化行政体制改革创造条件，进一步严格控制机构编制，进一步坚持依法管理，切实履行好党中央、国务院和省编委赋予我们的职责，努力把机构编制管理工作提高到一个新水平，全面实现机构编制管理的科学化、规范化和法制化。

第三篇：管理更加法制化

1.管理更加法制化。地铁交通管理的法制化期初不完善。现在，很多地铁交通实行法制化管理以保障地铁持续、稳定和高效的运行。地铁交通的全面法制化管理是地铁交通发展的重要趋势。

2.抓紧立法制章，保障建设资金

城市地铁交通是一种社会公益性的事业，它的效益主要体现在地铁交通的外部，如地铁交通建设推动国民经济的发展，解决城市的交通问题等方面。根据这一特点，地铁交通建设还应以政府投入力主，世界上大多数国家都是采用这种模式。因此，政府宜知道具体的法规，明确规定国家和地方承担投入比例，以及保障城市地铁交通建设资金来源的其他规定。通过立法，制定法规，保障城市地铁交通发展具有稳定资金来源。

第四篇：公开法制化

新华网北京１２月１０日电（记者李亚杰、张琴）２００６年政务公开调研成果显示，全国有３１个省（自治区、直辖市）政府已经建立政务公开管理制度。１５个副省级城市建立了政府信息公开制度。

据了解，全国各地各部门已普遍建立政务公开基本制度，有的还建立了政务公开考核评议制度和责任追究制度。制度建设成绩斐然，主动公开工作逐步走上制度化规范化轨道。

据统计，中央有３６个部委制发了政务公开规范性文件。北京、湖南、贵州、沈阳、南京、济南、大连等地建立了政务公开考核办法；广东、重庆、沈阳等建立了政务公开责任追究制度。

据介绍，这些制度明确了政务公开的指导思想、工作目标、基本原则，对公开内容、程序、形式、监督、考核进行了规定，有力地促进了政务公开规范有序地开展。

在主动公开实践中，各地各部门创造了许多新的有效做法，既保障政务公开的有序规范发展，又推动了行政管理创新和政府自身能力建设。比如，大部分县、地（市）级政府按照方便群众办事、便于群众知情，利于群众监督的原则，结合行政审批改革，创办了各具特色的行政服务中心（大厅），对纳入行政服务中心办理的行政事项，实现了统一受理，限时办结，透明运行，统一回复，简化了工作程序，提高了办事效率。

另外，随着现代信息技术的发展和广泛应用，政务公开信息化以其方便、快捷、信息量大、覆盖面广等特点，为主动公开形式拓展了渠道。

据了解，全国大多数地方和部门高度重视本单位政务公开信息系统建设，充分利用网络资源，对政府门户网站进行了更新改版，整合信息资源，加强统一管理，突出政务公开和窗口服务，加强与社会公众的交流互动，取得了较好效果。

第五篇：服务型政府法制化

法理学学期论文

2010级法硕（非法学）姓名：谭娜 学号：100312148 服务型政府建设中应加强行政法律制度建设

摘要：明确我国服务型政府建设中的行政法律制度建设问题，是建设中国特色服务型政府的重要部分。眼下，我国正在加强法治政府的建设，这是建设服务型政府的内在要求，也是为人民服务宗旨的具体表现，建立责任型政府和完善行政法律制度是建设我国服务型政府的基本要求。

关键词：服务型政府 行政法律制度

近年来，服务型政府建设在中国成为一个广受关注的热门话题。但综观我国服务型政府建设的理论和实践，却还存在着诸多急需解决的问题，其中忽视服务型政府建设中的行政法律制度问题研究与建设，就是一个亟待加强的重要方面。服务型政府与法律问题密不可分，如影随形，服务型政府建设中必须高度重视法律问题，加大法治建设力度。

党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。2004年2月，温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出了“服务型政府”的概念。2005年3月，温家宝总理又在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”。胡锦涛总书记也指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次会议上强调，社会主义中国，建设服务型政府，从本质上来说是由人民政府的性质所决定的。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是政府的最基本职能和最本质特征。建设服务型政府，是坚持党一心一意为人民服务的基本要求，是构建社会主义和谐社会的必要条件，也是推进行政管理改革的根本任务。努力提高公共性服务，形成惠及全民、公平公正和可持续发展的公共服务体系，切实提高为社会发展服务、为人民服务的能力是我们眼下的紧迫任务。在市场经济的条件下，传统的政府管理模式已经不能很好的适应经济社会快速发展的要求，迫切的需要加快政府改革，转变政府职能，通过政府改革和政府职能的转变来不断提高为人民服务的能力。

建设服务型政府是根据人民群众的迫切需要提出的一个新的执政理念，建设服务型政府，从根本上说就是要从管理体制和管理方式上，通过建立公开透明的运作机制，把政府的权力置于人民的监督之下，使得以往的“全能型政府”、“无限型政府”向“责任政府”、“有限政府”转变，更好的履行政府“调节经济、监管市场、公共管理、服务社会，服务人民”的职能。从根本上讲，服务型政府就是要为社会服务，为公众服务，简言之也就是要为人民服务，这与我们党的根本宗旨是相互一致、相互统一的。那么，服务型政府是什么样的呢？

第一，服务型政府应当是一个公正透明的政府。所谓透明，就是要政务公开，接受社会和人民的监督。政府各项政策措施的制定与实施，除涉及国家机密、经济安全的以外，都应向社会公开，让人民群众去了解、去监督，提高公众参与度和透明度。首先，要在内容上，把群众最关心最想了解的事情无所保留地公开。其次是在程序上，完善规范化、民主化的程序，实行公示制度和听证制度，充分利用现代信息技术及网络平台，提高透明度和公众参与度。社会需要公正，公正是人类社会追求的价值目标。公平、公正，也是政府行政的价值追求。只有公平、公正，政府在群众中的形象才能得到改善。

第二，服务型政府应当是人民的政府。人民的政府就是以民为本，为群众真心实意办事。具体来说：一是要为群众服务。政府应当从群众最关心、最具体的小事做起，通过一点一滴的积累达到质的飞跃，实现人民群众的根本利益的长远发展。二是要深入到群众中去。倾听群众的想法，了解群众的愿望，竭尽全力去办每一件群众关心的事。要把人民群众高兴与否、满意与否，作为衡量政府服务是否到位根本标准。

第三，服务型政府应当是高效廉洁的政府。廉洁即清廉，清白，不贪污。廉洁从政，要求政府及其工作人员加强自身廉政建设，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民。高效行政，就是要求政府在处理问题上反映速度快，处理能力强，解决方法活，办事效率高。通过信息化的建立，降低政府行政的成本、提高政府的行政能力、整合政府的管理机构。

第四，服务型政府应当是依法行政的政府。依法行政既是现代法治国家普遍遵循的一项基本法治原则，而且也是现代政府行政管理模式的一次重大转变。政府在行使公共行政权力的过程中，必须规范行为，依法行政。法治是现代行政管理的根本性标志，是建立合法、合理政府的基本前提。一切公共权力的行使都应当符合宪法和法律，并在宪法和法律的监督之下进行。同时，享有什么样的权力，就应承担相应的责任。有权必有责，是法治型政府执政的前提。

第五，服务型政府应当是无私的政府。无私，是政府服务于人民的本质属性。具体表现为:一方面政府应当着力于社会的长期发展、公民普遍、共同的利益的实现来从事其基本活动。因此,衡量政府是否无私的标准就是：政策的制定和执行是否维护了公民的基本权利，是否充分体现了公民的意愿。另一方面，政府官员必须奉公守法，廉洁清正，不以手中的公共权力谋取个人的私利，不以手中的权力赚取额外的租金。

第六，服务型政府应当是有限权力的政府。有限政府是指在权力、职能上严格受到的宪法和法律约束、限制的政府。政府在其权力行使的各个方面都应多种有效的制约。实行有限政府就是要实现对于权力制衡。政府的权力是由人民赋予的，因此必须限制在为人民服务这一区域内。

在第四点的特征中尤其强调了依法行政是建设服务型政府的必备原则，在建设服务型政府的过程中注重行政活动中的法律问题。但是现今的实施过程中仍然存在着这方面的问题。

第一、“官本位”思想根深蒂固。在建设服务型政府的过程中，部分公务员常常是以自己为中心，善于发号施令，对群众颐指气使，自觉或不自觉地表现出昔日“官场”上的行为习惯，服务意识淡漠。一些领导干部和工作人员不是“为民谋利益”，而是“与民争利”，不想失去权力，不想改变“我是管理者”的现状，严重违背了服务型政府的理念和宗旨。责任意识、服务意识、自律意识和观念的不到位，严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利展开。

服务型政府是与传统的管制型政府相对应的一个概念。一般是指按照公民的意愿和需要，通过法定程序组建起来的承担为公民和社会提供服务责任的政府。作为按法定程序组建起来的承担为公民提供服务责任的政府，服务，应该是其基本职能，是其存在的价值基础，是其管理的本质所在。法治理念下，各级政府拥有公民赋予的很大权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位。政府的角色定位和职能，应主要是公共服务型而不是经济建设型，要坚持社会目标优先而不是经济目标优先； 政府的体制本位，应是社会本位、民本位而不是政府本位、官本位；政府与公民的关系，应将公民置于中心位置，政府不应是凌驾于社会之上的唯我独尊、以我为中心的官僚机构，而应是以民为本、以公众为中心的民众导向型政府。政府的全部行为应以实现社会的公共利益为出发点和落脚点，尊重和保护公民的人权、财产权等是政府应尽的法律义务和必须履行的政治承诺。建设服务型政府，就是要求政府突出服务本色，坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务； 就是要求政府以解决民生问题为根本着眼点和目的，致力于提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品，为经济和社会的和谐发展提供基本而有保障的公共服务，以最大限度地满足人民群众全面发展的需求。

实质上，从宪法渊源上看，我国政府从成立之初即应为服务型政府。按照现代宪政理论和主权在民的原则，人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府通过官员向人民负责，政府和官员向人民提供优质服务。我国是人民代表大会制的政权组织形式。1954 年我国制订了第一部社会主义宪法，至今已进行过四次全面修改。从首次立宪到四次修宪，宪法都明确规定: 我国的宪政体制为国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会； 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，也受它监督； 政府机关行使的行政管理职能，是国家权力机关赋予，也是人民的给予，受人民委托。即是说，我国政府接受人民的委托，行使管理社会公共事务的权力，在权力行使过程中，就必须对作为委托人的人民负责，努力为人民服务，做到权力与责任相一致，这是宪法的明文规定。所以，从我国的宪政理念和宪政体制上，早已确定了政府的地位，那就是为人民提供服务的政府，是公共服务型政府。

第二、政府在规模、职能、权力和行为方式等方面未完全受到法律明确规定和社会有效制约。从法理上理解，政府的权力是由人民授予的，必须严格限定在依法为人民服务的范围之内。社会主义中国的治国理念是依法治国，政府进行公共管理的基本要求是依法行政。社会主义法治的核心为权利本位、权力制约。在法治理念下建设服务型政府，应是政府权力受限制最大的政府，即“有限政府”。衡量有限政府与无限政府的尺度在于，一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制，是否受到社会的监督和制约； 政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正； 政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。建立有限政府是宪政的重要价值、宪政理论的精髓，宪政的实现形式。而在现今政府建设中，却存在着这样的问题：政府即使“运动员”又是“裁判”。造成了日常行政运转脱离了法律的制约，从而出现一些违法乱纪的情况，造成执法的不公正。

完善依法行政制度，推进政务公开机制。这就要求政府自觉运用能够体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求履行政府职能。同时，要建立健全政务信息发布制度，加大信息发布力度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权；进一步完善决策机制，建立健全通畅的利益表达机制和社情民意的反应机制，深入了解民情，充分反应民意，广泛集中民智，切实珍惜民利。还要建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度和社会听证制度，建立健全突发事件新闻报道机制，及时发布准确信息，充分发挥社会舆论的监督作用。

服务型政府又是责任政府。在服务型政府中，政府的主要职能是服务，服务就意味着对服务对象——人民的尽职尽责。建设服务型政府，应强化服务是责任意识，要以人为本，代表人民群众的根本利益，向人民负责，提供人民满意的服务，尤其在危机时刻，要勇于承担责任，树立亲民、爱民形象；要强化环境责任，将促进经济、社会与人的协调发展作为政府的重要职能，改善管理方式，为经济社会发展提供良好的环境保证；要强化公共管理责任，着眼于解决最突出的经济社会矛盾，为构建社会主义和谐社会，提供有保障的公共产品和公共服务。而所有这些责任的履行，需要有健全的法律体系来保障和规范。作为近代国家责任政治的产物，作为“主权在民”及“权力分野”原则的必然要求，行政责任离不开法律法规的规范。从法理学的角度来看，行政责任具有多重属性，主要包括：一是义务性是行政责任的根本特征。行政权从一开始产生，就是以国家管理和社会公共利益为目的，服务于民众利益是国家机关及工作人员的义务，按照行政法律规范的要求，行政机关及其行政人员在行政活动中有义务进行一定的作为或不作为，如不得失职、侵权等； 二是行政责任是一种国家责任。如果行政机关在行使行政职权的过程中，违法侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益就应该承担相应的行政责任，如果不是个人行为，而是职务行为违法造成了损害，应由国家或政府承担赔偿责任；三是惩治性。行政责任是一种监控手段和制裁措施。民主政治的实质是责任政治，为了防止国家机关及其工作人员滥施行政行为，损害国家或公民的利益，必须建立明确的行政责任制度对行政权加以监督、控制，对违法的行政行为加以制裁，如果国家行政机关及其行政人员在行政活动中不履行法定的义务，就要承担相应的责任，即接受有权机关的处理，纠正或撤销自己的行为或决定等；四是法定性。行政责任的承担必须依法进行。因此，服务型政府作为责任政府，必须有健全的法律体系来保障和规范，因为有权力必然要伴随责任，只有法律规范健全严密，行政责任明确清晰，政府及其公务员才能切实提高法律实践能力，坚持以人为本，执政为民，依法行政，树立良好形象，提高公信力，为我国服务型政府建设提供实践基础和保证。

但在责任政府的建设实践中，我们却仍面临诸多现实困境，例如，在行政问责制和行政执法责任追究制方面就还没有专门的法律或条例，致使行政问责主体缺失，问责主体主要局限在单一的同体问责而缺乏有效的异体问责，尤其是公民参与政府问责匮乏； 行政问责客体不清，党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分不清，切实可行的问责很难； 行政问责信息缺失，行政信息缺乏公开透明，问责主体难以全面获取干部失责行为的信息； 行政问责机制缺失，履责顺序不明确，机关运作不规范，政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性； 问责法制不健全，问责依据较为分散，问责内容过于原则，问责标准不统一，问责依据效力较低，等。此外，有关失责后国家赔偿及救济的法律也有待进一步完善，而在当前的社会矛盾多发期和突发期，一旦因政府的失责使公民的利益受到不公平的对待，法律设定的赔偿、救济渠道不能有效地发挥制度功能，无奈之下的弱势群体极易形成影响社会稳定的主体力量，影响政府的形象和信誉。这些困境，毫无疑问阻碍着服务型政府的顺利建设。为此，适应建设服务型政府的要求，必须健全或进一步完善有关规范政府责任的法律法规体系，要在《公务员法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》等已有法律的基础上，尽快出台《行政问责法》和《行政执法责任追究条例》等。应通过法律，健全政府责任体系，明确中央和地方各级政府的主要职责，明确政府各部门的职责分工，明确各级政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链条，并建立健全岗位责任制，使每一项职能、任务和工作真正落到实处;要建立健全行政问责法，实行行政问责制，把问责制纳入法治化轨道，与宪法、组织法的规定相衔接，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，对由于故意或过失，不履行或不正确履行职责，以致影响行政效率和行政秩序，贻误工作，或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为给予问责，做到问责的制度化、程序化、规范化;要进一步加大行政执法责任追究的立法力度，明确责任追究的归责原则、责任追究的范围、责任追究的方式，明确界定行政执法责任追究的主体和责任等，以强力的国家法律法规来约束规范公务员的执法行为，使其尽职尽责，真正把权力用来为民服务。只有如此，才能在法治理念下把服务型政府建设不断推向深入。

第三、规范行政组织的法律法规还存在空白，未完善行政总体组织法，大部分的法规更新由行政命令完成，成文法规不明确也缺乏稳定性。公共行政组织受制于法治原则是人民主权国家原则的必然要求和体现。在现代社会中，无论是实行“三权分立”的国家，还是“议行合一”的国家，行政组织都是在宪法和法律范围内活动的，都必须依法行政。我国的行政体制是建立在“议行合一”的基础上的。按照宪法规定，全国人民代表大会是最高权力机关，政府等其他机关都由它组织产生，都要执行它制定的法律和作出的决议，而且在执行法律和决议的过程中都要向它负责，受它监督。我国宪法第86条第三款规定，“国务院的组织由法律规定”。根据《立法法》第8条规定列举的只能制定法律的事项，对法律保留原则作了总括式规定，其中第二项是“各级人民代表大会、人民政府、人民法院、和检察院的产生、组织和职权”；表明人民政府的组织和职权必须由法律作出，其他法律规则形式是不能确定公共行政组织职权的，这是必须遵循的宪法性原则。由于行政法规范的是公共行政，公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。依法行政主体形态的多元性也就决定了公共行政组织立法形态的多元性，其中行政组织是国家为推行政务，按照宪法法律规定的程序组建的国家行政机关体系。从组织结构上分为纵向和横向结构模式。以这一标准衡量，行政组织系统既包括纵向不同层级和横向不同类别的大量行政机关及其组成部门及机构，也包括大量各类非国家机构的公共行政组织。1982年现行宪法的颁布确立了我国新的立法体制后，就行政组织方面的立法而言，全国人大和全国人大常委会重新制定了《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》，随着形势的发展又作过几次修正，目前我国行政组织法的法律渊源只有这两部专门法律。为了解决组织法内容的空泛性，1997年国务院还制定了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，作为国务院组成部门和内设机构设置和编制的原则性依据的行政法规。当然，广义而言，行政组织法还包括一些单行行政管理法律中的有关行政组织规范。如《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合„„县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”从内容可知，这是属于授权类规范，而且是无限制性授权。就地方而言，一些地方人大也有一些行政组织方面的立法实践，如广东省人大常委会于2000年8月就制定了《广东省行政机构设置和编制管理条例》。如果说以上行政组织形成的依据只是法治主义的规则形式的话，那么，从改革开放以来，一个众所周知的事实是，我国行政组织制度始终处于一个变动不居的状态，这其中既有中国改革事业发展的需要，也有政府适应改革转变职能、推动改革的需要，中国的社会转型没有完成，政府的角色就不会到位。从实质法治主义而言，或者从更广泛的行政组织法规范依据而言，由于基本的行政组织法的欠缺，制定法的规则作用的有限性自不讳言。另一方面，与中国的改革事业相适应的国务院机构改革一步也未曾停顿，其中一些类法律性、类法规性、甚至类规章性规范性文件却起着相当的作用。在这种非严格意义上的法律规则的规范作为依据下，国务院的政策性命令对行政组织的改革和调整，也是中国法制前进的一大特色，这些规范和依据虽不能纳入制定法的行政组织规范体系，却不能否认它的法治意义。从目前我国政府所处的背景而言，制定法的完善无疑是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造法治政府的一个必要途径，而我们又不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。正如有学者所言“规则有体现于法律、法规、规章形式之中的，但更多地是由政策性文件首先予以确定，国务院‘三定方案’就是当前典型的例子。”由于“三定”规定本身不是法律或行政法规，而是国务院的行政规范性文件，以我国的行政习惯，国务院如此，地方各级政府也是照此类推有了自己本地政府的“三定方案”。因此从长远看，要在“三定”规定基础上进行相关部门组织立法，对各部门的职能配置、机构设置和人员编制作出界定，不失是一个适合中国国情的完善整体行政组织法的途径，也会大大提高我国行政组织法的法制化水平。所以，目前我国行政组织在制度构建中，受整个制度转型背景的影响，整体行政组织是无法一步到位地完成改革、建章立制，政府在进行机构改革之时更多地依赖与法律化程度有限的政策和类法规范调整为依据，同样，依法行政主体组织形态的最终定位，基本依赖于制度转型过程中，增强制度化中的法律规则水平，使制定法的制度规则形式愈来愈体现它的明确性、稳定性和长期性上。

总之，理论和实践都说明，作为一种全新的政府治理模式，服务型政府建设与法律问题密不可分，如影随形。在服务型政府建设中，必须高度重视法律法规建设，用法律制度去规范政府管理和服务，坚持以人为本、执政为民、依法行政，把促进社会公平正义、维护人民群众的根本利益与建设法治国家统一起来。只有如此，服务型政府才能真正建立起来，并富有成效。

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