第一篇：水权管理与节水社会

第 22卷第 3期华 北 水 利 水 电 学 院 学 报Vol.22No.3 202_年 9月Journal ofNorth China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power Sep．202_文章编号：1002—5634（202_）03—0001—0

3水权管理与节水社会

汪恕诚

（水利部，北京100053）

摘 要：通过对西部部分省份的实地考察研究，分析了中国水资源的承载力及区域经济发展与调水的关系 指出：一个地区的社会经济的发展，要按水资源状况筹划布局．只有在水资源承载力以内发展社会经济才能实现可持续发展．要达到这个目标，必须加强水权管理，以水资源的宏观控制体系和微观定额体系来实现水资源统一管理，明晰水权；以节水和进行经济结构调整，来建立节水型社会 关键词：水权；水资源承载力；节水型社会

中图分类号：TV213.4文献标识码：A

最近关于水权的议论比较多，几乎成了水利行业的热门话题．所关注的焦点是水权的界定、分配以及如何对水权实施有效管理．结合前段时间去宁夏。甘肃、内蒙。青海四省（自治区）检查防汛抗旱工作的一些体会，提出一些看法，目的在于引起共同探讨，加深这方面的研究，并逐步推动这项工作由理论走向实践．水资源的承载能力

中国的水资源问题是随着人口增长、经济发展。社会进步逐步显露并被人们所逐步深化认识的．20世纪30年代毛泽东同志提出“水利是农业的命脉”，概括了水利的性质和作用；新中国成立不久，全国大兴水库，当时主要任务是扩大灌溉面积，发展农业，解决粮食问题．以后，经济进一步发展，城市化进程加快，洪涝损失代价增大，防洪问题愈加突出，1991年淮河太湖大水，1998年长江、嫩江、松花江大水，举国为之牵动，七大江河、大城市的防洪问题遂被提到更加重要的议程．去年北方干旱，大面积农田受灾，许多城市发生水荒，真正敲响了中国水资源短缺的警钟 自20世纪70年代以后频繁出现的黄河断流令世人关注，但当时的认识大部分还只是停留在断流现象上，没有深人到本质，龙年大旱促使人们从更深层次上思考水资源短缺问题．

虽然从总体上中国水资源量有2 800 km3，但人均只有 2 220 m3，到 202_年，我国的人口将达到16亿，人均水资源量还将下降到 1700 m3，接近国际公认的警戒线．人均水资源不足，而且时间、空间分布不均，全年降雨主要集中在七、八、九3个月，南方水多、北方水少，更加剧了水资源短缺．问题突出暴露在北方，有河皆干，有水皆污 缺水已成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素

众所周知，新世纪中国面临三大水问题，即洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化，其中干旱缺水的问题在当前表现得尤为明显．现在大家都在谈论建立节水型社会、节水型经济，但具体如何落实？首要的就是要深刻分析当地水资源能够承载的人口与经济发展规模，包括经济结构、生态用水等等 以首都为例，北京的水资源量能够承载多大经济规模、多少人口？一位专家综合分析各方面条件后，认为最终制约北京发展的将是水资源，评估北京现有的水资源只能承受700～800万人口 超过这个规模，就会发生各种各样的困难．尚且不论这个定量是否准确，但分析思路是正确的．譬如墨西哥城，它集中了墨西哥这个国家的2 000多万人口，但水资源最多只能满足1000万人．因此，城市发展陷入困境，脏乱差问题日益突出．这还只是承载人口问题 对一个流域或地区来说，当地的水资源量能够发展多少工业，发展什么样的农业，耗水量是多少，规模有多大，生态水留多少，不先搞清楚这些问题，任何聪明的领导都无法决策 所以，一定要根据当地水资源状况，冷静、客观地分析农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模，从而更加科学地界定当地的经济结构，做到心中有数这里就提出了水资源的承载能力问题．准确地说，水资源承载能力指的是在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力 经济社会发展在水资源承载能力以内，就能实现可持续发展；超越了，发展就会失去物质基础，造成生态系统破坏，生存条件恶化．

但认识仅仅停留于此，有多少水办多少事，被动应付，还很不够，这是机械唯物主义的认识论、还要站在辩证唯物主义的高度，考虑到水资源承载能力是可变的，人类应该积极探索如何提高水资源的承载能力，这也是历史交给我们这一代水利工作者的崭新使命 目前，提高水资源承载能力的现实途径有两条：一是节水，如以色列的高科技节水技术，使得水资源的承载能力大大提高；又如城市的中水回用，北京、天津已经开始这样做了，一些新修的马路，两旁花草树林浇灌用的都是处理过的污水，也同样提高了水资源的承载能力．通过节水提高水资源承载能力，促进经济社会可持续发展，这是世界上许多国家和地区已经证明了的可行的社会发展之路．二是进行经济结构调整 这要从全局来考虑，就是按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，量水而行，以水定发展．

美国人布朗曾写过一作篇文章，大意是说中国粮食不能自给将对世界的粮食安全构成威胁，但实践证明，中国人能够用自己的智慧和能力解决粮食问题。于是，布朗又写下第二篇文章，内容是中国的水资源不足以支撑粮食安全，这就提出了今天的中国水利工作者需要面对和回答的问题：中国到202_年人口达到16亿时，水资源还能保证粮食安全吗？专家对此已经有了结论：目前全国农业水的有效利用系数平均为0.43，如果推行节水灌溉提高到0.55（有的专家认为要达到0.6），在全国农业用水量不增加的情况下完全能够保证202_年人口达到16亿时的粮食安全．但问题是，我国是一个发展中国家，正处在工业化的过程中，工业不可能不发展．专家预计，到202_年我国工业用水将增加 150 km3．此外，城镇用水也要增加，中国进一步发展的历史进程中必然伴随农民进城、城市人口增加、城镇规模扩大．据测算，城镇用水至少要增加 25 km3．由此可见，由于工业中心多位于城市，中国未来的供水矛盾将集中在城市，解决城市用水问题将成为新时期水利工作的头等重要任务．各级领导要清醒地认识到，一定地域内的水资源总量是不会增加的，而经济社会发展却要求提供更多的用水量，水从何来？是破坏生态，还是加强管理、科学节水？通过节水提高水资源承载能力这一历史性课题已经急迫地摆在我们面前了．区域经济发展与调水的关系

大自然供给人类的水资源是不均衡的，人类要与自然和谐相处，就应该努力认识并顺应这种不均衡．具体地说，一个流域、一个地区的经济发展要充分考虑水资源条件，按照水资源状况筹划经济社会发展布局 缺水地区要限制高耗水的工业、农业，鼓励发展高科技的产业体资源丰沛地区，在处理好排污的基础上，则可以多上一些高耗水产业 这样，各地区各流域之间由于自然的差别带来产出的多样化，从而形成各展所长、优势互补的区域特色经济，充分满足社会的各种需求，达到社会生产的高效益

跨流域调水将是21世纪中国水利的一大特点，这主要是指城市供水，而实施跨流域调水则要慎之又慎．在水资源总量不变的情况下，人工生态用水越多，天然生态就越少 调水区的水资源承载能力的提高是基于被调水区水资源承载能力的降低，调水区的经济社会发展一定不能造成被调水区生态系统的恶化 国际上通行的标准是，调水量不得超过调出河流总水量的 20％，河流本身的开发利用率不得超过40％分光喝尽或均摊水资源都会造成生态系统的破坏，同时，也不利于区域特色经济的形成，导致产出雷同，效益难以提高 根据前面的分析，中国未来水资源供求矛盾将集中在城市，只有在城市无法依靠本地水资源满足

用水需要的前提下，才能考虑实施跨流域远距离调水．现在一些地区纷纷铺开调水工程，发展灌区，多数是为了农业，从长远来讲，这些调水工程相当一部分将被废除，为什么呢？经济社会的发展只依靠农业是不行的 针对中国水资源的紧缺状况，新增的外来水应主要用于发展工业，发展比较效益更高的产业，发展城市 以甘肃省敦煌市为例，这里严重干旱缺水，自然条件很差，但有难得的旅游资源，供水的重点就应该转到自身的优势项目——旅游上来，最大程度地满足旅游功能的需求，如提供宾馆用水、保证瓜果蔬菜种植需水等，使农民通过旅游业富起来，而不是引水种棉花，继续搞与自己条件不相适应的传统农业从全国看，最近一二十年的发展实践也印证了这种转变的必然性，许多缺水地区原来用于农业灌溉的水源纷纷转向了工业和城镇供水．如北京的密云水库，过去是主供农业的，现在已全部转到为城市供水。

当前，我们要主动适应这种转变，对于满足城市工业用水要求的工程要注意加快前期工作，加快建设步伐，尤其是西部大开发中，没有一批新兴城市的带动，区域经济的发展、西部开发的蓝图都将无从实现．水利应自觉服从、超前考虑城市用水的需要，为西部新城的崛起保驾护航．明晰水权，确定两套指标

水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位．这里所讲的水权主要是水的使用权．一般来说，水的使用权是按流域来划分的．此如黄河，58km3水资源中，有多少用于生态、多少用于冲沙、多少用于各省分配，每个省用多少，像宁夏分配了4 km3，甘肃3 km3多，这就是国家赋予给他们的水权．

明晰水权是水权管理的第一步，要建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系．前者用来明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区可以使用的水资源量．以黑河为例，分水方案规定，当上游莺落峡来水达到1.58 km3时向下游分水 0.95km3，这也就确定了上下游各自的取水权．像中游张掖地区就可以将所属的水权进行二次分配，明细到各部门、各单位，每个县、乡。村、组及农户 第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求，如炼1t钢的定额是多少、种 0.067 hm2小麦的定额是多少等等有了这两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水和节水指标，就可以层层落实节水责任 这样经济社会发展的每一步就能落实到水资源承载能力之内，可持续发展才能真正得到保障．强制节水，采取4种措施

用水的指标、定额确定后，就可以实行指标、定额管理 用过了，超了指标、定额，就要遭受惩罚，这就是节水的强制性．从人与自然的关系来讲，河水断流，水资源枯竭，进而引起生态恶化、环境破坏，危及人类生存，这是大自然对人类无节制索取的惩罚，这种惩罚不以人的意志为转移，带有必然性、强制性．人类要避免这一切，就要认识客观规律，建立自我约束机构，自律自身行为，当然也要用强制性办法．

强制节水的措施很多，常用的有4种：行政措施、工程措施、经济措施、科技措施．打个比方，某单位需要供水，安上管道，装上阀门，叫工程措施；达到指标，立即关阀，叫行政措施；达到指标，超用加价，节约指标，有价转让，叫经济措施；达到指标，通过电脑自动关阀，叫科技措施．去年黄河、黑河、塔里木河分水主要采用的是政府行为、行政措施，这在一定时期内是必要的．但从长远看，今后应该不断加大经济措施的力度，充分发挥水价对用水的调节作用，逐步建立水权交易市场，使节水成为全社会的自觉行动．

水权可以有偿转让，超用、占用了他人的水权，就要付费；反之，出让水权，就应受益．制定用水指标、定额管理制度和水权交易市场规则，这是实施水权管理的第2步．水权交易市场建立起来了，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性调动起来后，水资源的使用就会自动流向高效率、高效益的地方 当然，这些还未成为水利发展的现实，也许还要经历漫长而艰苦的努力．有朝一日，在水资源配给上，各地区、各部门、各单位层层有指标、人人有定额，节水型社会才算真正确立了．这是水利发展的大趋势，大家应坚持不懈地朝这个方向努力．

这里要防止认识上的一个误区：搞节水就是要把经济压下来 黑河分水，中游要让出水量给下游，国家为此支持张掖地区发展节水经济。节水产业．要张掖减少用水量并不是要张掖停止发展，把“金张掖”变成“银张掖”、“铜张掖”，而是求得全流域共同繁荣、上下游双赢，实现张掖在更高起点、更高层次上的可持续发展．与其说因为节水，张掖要付出很大努力，不如说，张掖通过分水获得了跳跃式发展的难得的机遇．加强统一管理，提高水资源利用效率，实现水资源的可持续利用

实施水权管理的前提是水资源统一管理．通过强化水资源管理，不断提高水资源使用效率，促进经济社会可持续发展．有了指标体系、各项制度，没有统一的、权威的管理作保证，这一切都是形同虚设水资源统一管理关系到水资源的合理、高效、可持续利用，是贯彻水权管理、建设节水型社会的体制保证，是水利发展到今天提出的一道时代命题．这种统一管理应该包括流域管理和区域管理两个方面，当前主要是要确定流域水资源统一管理和城市水务体制两个问题．

上面讲的内容虽然只谈了节水·，但实际上对水污染防治也同样适用．

希望水利工作者进一步解放思想，努力探索新时期的治水新路子，并持之以恒，脚踏实地地工作，为我国的水利事业作出新贡献．

第二篇：水权

1.澳大利亚模式

澳大利亚的水资源管理体制分为三个层次:联邦政府、州政府、地方水管理局。为加强水资源管理，对水资源实行实时监控，各州还以立法的形式，强调水资源规划是水资源分配的依据，规划过程透明。在加强流域和区城水资源管理方面，澳大利亚政府制定了职责明确的水管理改革政策框架取水权、合理确定水价、扩大水市场实行水权与土地所有权分离，水资源明确为公共资源。水权分为批发水权、许可证、用水权三种形式，用水权可上市交易，澳大利亚的水资源管理和水权交易做法很值得我们借鉴。借鉴

1.重视改革，理顺体制，强化流域和区域管理（国家分配）改革的主要内容是水权、水价和水管理体制，明确取水权、合理确定水价、扩大水市场。改革的预期目标是更好地平衡分配环境、生活、灌溉之间的用水。在 我 国，面临着洪涝灾害、水资源不足、水质污染三大水问题，改革水管理、理顺和协调好水管理关系十分必要、十分重要。我们建议:(1)在 流 域管理的层面上，通过立法成立协调的、权威的流域委员会，协商流域治理和管理的重要问题，对流域实行综合管理。(2)在 区 域管理的层面上，积极推进水务一体化的进程，尤其是经济发达地区和水资源严重短缺地区，更应理顺管理体制，强化水资源统一管理。2．政府调控，企业运营，建立适合中国实际的水资源市场运行机制（市场分配）

澳大利亚水改革的一项重要内容是建立水市场，通过市场机制使水资源达到优化配置。

澳大利亚已经形成了一套完整的水市场体系和运作模式，特别是其水资源所有权归国家所有、供水管理企业化而不是私有化的做法值得我国借鉴。

(1)在 进 行水法修改的过程中，纳人水资源市场化的内容，同时要强化政府对水资源市场化运作的宏观调控作用。

(2)结合有关工程和地区，如南水北调工程，进行水权改革试点和推进水价合理改革，建立供水管理体制，促进水资源的高效合理利用。（3）制定符合中国实际的水市场规划大纲，研究水权分配模型和水交易机制。

3．按照优水优用、分质供水的原则，分级优化社区水资源配置（社区分配）

水资源的优化配置是以水权管理和市场经济为基础的 基本生活用水和生态用水，应该由政府采取行政措施予以管理和保护；而水资源的经济方面的功能，即多样化用水，如发电、养殖、捕捞、航运等方面的开发利用，应该交给市场，由水资源所有权者的代表通过市场去经营，政府对此不再进行直接地干预。这样，既使水资源的多元价值得以充分实现，又使政府作为所有者和管理者的不同职能得以明确区分，这种做法正是当今各国改革资源管理的一个方向。政府将水资源作为资源进行经营时，可以运用企业化的经营模式，引入市场机制，使水资源的价值能够通过市场得以体现和增长，并使水资源的配置尽可能优化。同时通过制定合理的水权价格体系，实现水资源的配置和交换，促进节约用水和污水治理等。当水资源不能满足所有要求时，水权等级低的用户必须服从于水权等级高的用户的用水需求。例如：生活用水利用优质的地下水或地表水;工业用水中除工艺用水等必须用优质清水外，一些水质要求相对较低的冷却水可采用经深度处理的再生水;农业、河道景观、市政杂用用水采用二级处理后的再生水。

4.继续开展涉水事务一体化管理改革（利益协调）

对条件成熟的地区，加快并深化涉水事务一体化管理体制的改革。对涉水企事业单位的隶属关系、组织机构、人员等进行合理整合，形成一条龙管水体制，消除原来职能分部门承担，管理分散，体制 不顺等弊病。通过流域水务一体化管理改革，缓解流域城乡水资源供需矛盾，保障供水安全，促进城乡水产业的协调发展，改善区域水环境。

第三篇：南水北调工程及其水权管理

南水北调工程及其水权管理

摘 要：我国水资源总量虽然丰富，但人均拥有水-量很少。实施南水北调工程很好地解决了水资源空间分布不均衡的问题。在南水北调工程实施过程中，建立水权交易政府规制体系，完善水权市场交易制度，可以为我们解决水权市场纠纷提供一些思路和帮助。

关键词：南水北调 水权冲突 制度安排

1.南水北调工程简介

1.1实施南水北调工程的必要性

我国水资源的分布很不均匀。南方水多地少，北方水少地多，与人口及生产力布局极其不相配。北方人口占全国的37%，土地占45%，而多年平均水资源总量仅占全国的12%。从20世纪80年代开始，黄河、海河流域的干旱已经持续了20多年。早在1952年，长江水利委员会向毛主席汇报长江治理的设想时，毛主席就说过：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”

图1 中国水资源供需状况示意图

根据国际标准，河流用水一般不超过水量的25%，而我国北方对黄河、淮河的用水量都已经超过河流来水量的50%，海河、滦河的用水量几乎达到了100%，以至于海河、滦河有些年份根本无水入海。反观长江，每年有近1万亿立方米的水东流入海。

实施南水北调工程，可改善华北和西北地区的水资源条件，从根本上缓解这一地区长期资源性缺水的矛盾，对于控制地区差距的扩大趋势，促进区域协调发展，对于改善生态坏境质量和实现第三步战略目标具有十分重要的意义。1.2 解读南水北调东线工程

经过十几年的调查研究和论证，南水北调的总体轮廓已敲定，即分别从长江流域上、中、下游调水，形成南水北调西、中、东三条引水线路。通过这三条引水线路与长江、黄河、淮河和海河四大水系共通互融，形成以“四横三纵”为主体的总体布局，以利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局。

图2 南水北调东线工程

东线工程构架：从长江下游扬州附近抽水，利用京杭大运河及其平行河道逐级提水北送，经洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖，在位山附近穿过黄河后可自流，终点天津。主要解决苏北、山东和河北东部的农业用水、津浦铁路沿线及胶东的城市缺水问题。

图3 南水北调中线工程

图4 南水北调西线工程

2.东线工程可能引发的水权冲突

2.1 国外“水争”案例

古今中外已有很多的“水争夺”案例，其中跨流域调水容易产生水权冲突，甚至于在同一流域也容易发生水权冲突。

长期以来，印孟两国在使用恒河水问题上存在着争端。1970年，印度在靠近孟加拉边界的恒河上游建成法拉卡水坝，使旱季流入孟加拉国的河水量减少3/4，对下游的农业生产和居民生活造成了严重影响。为此双方进行了多次谈判，并于1975年和1977年11月两次签订了协定。1996年12月12日，印度和孟加拉国正式签署了一项有效期为30年的《印孟关于在法拉卡分配恒河水的条约》。条约规定，1997年1月1日，该条约正式生效，法拉卡大坝开闸放水，解决了长期困扰两国关系发展的一大难题。2.2 东线“水争”四起

以上例为鉴，我国东线南水北调后，水源地区和饮水地区可能在水价、调出量、生态环境影响、经济发展等方面发生一系列的矛盾和冲突。

特别是发展问题最难预计，东线工程沿线工业发达，极易产生引水用水的利

益纠葛。江苏以北、京津以南地区工业化程度相对较低，将来如果城市化加快和工业迅速发展，都有可能超过用水预期，因而与周边地区产生用水纠纷。

所以，今后采取什么样的分水机制，是一个值得我们去考虑的难题。如果水权界定不明晰，或缺乏交易激励，或地区间水权分配缺乏公平与效率的协调等，都会引发水资源浪费使用、污染和“水争”四起。

3.对东线南水北调工程水权制度安排的思考

3.1 国外水权制度 ①滨岸权制度

滨岸权（Riparian rights），亦称为河岸权，是指合理使用与河岸土地相连的水体但又不影响其他河岸土地所有者合理用水的权利。

滨岸权制度来源于英国的普通法和1804年的《拿破仑法典》，后来在美国的东部地区得到发展。

目前，滨岸权制度仍作为英国、法国、加拿大以及美国东部等水资源丰富的国家和地区制定水法和水管理政策的理论基础。

享有滨岸权的用户必须具备两个条件：一是要拥有持续水流经过的土地，二是必须合理用水。

滨岸权制度的缺陷：虽然使水权具有了明确的享用主体，但是却限制了水权享用对象的范围，并导致了水资源的浪费。

非滨岸的用水户可通过法定程序申请用水，由州政府审查后颁发取水许可证，按照取水许可证中规定的用水期限和用水量大小来取水。②优先占有权制度

优先占有权制度（Prior rights）：河流中的水资源属于公共领域，没有所有者，因此，谁先开渠引水并对水资源进行有益使用，谁就占有了水资源的优先使用权。

使用原则：①水权的获取是以占有并开发利用水资源以及不造成河流断流为约束条件；②对水资源的占有服从时间上的先后顺序，即谁先开渠引水，谁就拥有了使用水资源的优先权；③只要是有益使用，水资源可用于生活用水、农田灌溉、工业生产等任何用途。

优先占有权制度存在着两个缺陷：一是水权的转让和交易受到了限制；二是不能引导水资源的有效使用。

考虑到优先占有权制度的不足，又出现了将优先占有权制度与滨岸权制度相结合的混合水权制度，如在美国的加利福尼亚州。③公共水权制度

公共水权（Public water rights）制度，也即共有水权制度中的国有水权制度。现代意义上的公共水权理论及其法律制度源于前苏联的水资源管理实践。

基本原则：①所有权与使用权分离，即水资源属国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权； ②水资源的开发和利用必须服从国家的经济计划和发展规划； ③水资源配置一般是通过行政手段来进行。3.2“水银行”制度在东线水资源定价中的应用

水权银行是由国家授权，以水权（仅指水资源使用权）为经营对象的类似于商业银行运作的企业化机构，主要包括水资源存储和借贷业务,但不涉及水权交易（买与卖）的中介机构。水权银行借鉴现代银行的运作机制特点，设定“水息率”对水权的存、贷进行管理，激励用水户节约用水，促进水资源合理配置。

在允许水权转让的前提下，必然会自发形成一个现货的水资源交易市场。但实际上，各省由于缺乏对未来影响需求水量各种因素的准确预测，是不会贸然将其拥有的多余水权全部出售而在缺水时再买回来。为了克服水权交易市场缺乏灵活性这一弊端，我们可以建立起“水银行”这一新型的交易制度。

以国家作为“水银行”的承载主体，承担水资源买卖中的中介职能，而东线工程途经的各省市，只要有水权转让需求即均可成为“水银行”的客户。参照国外多年发展经验，为了建立起东线各省节约用水的机制，还可以在水权转让价格的确定方式中引入新型金融衍生工具—期权，即水权期权。

“水银行”制度的建立，可以减低各省在水资源的使用过程中的市场风险和自然风险，增加各省参与水权交易的灵活性，并且建立起节水与效益的良性循环，最终将有利于各省节水意识的形成。3.3“混合市场模式”构想

我国南水北调中的基础水权体系建设应借鉴国外水权基本制度的原则和经验，在可持续发展、效率优先、兼顾公平等基本原则的基础上，提高水资源的利用率。为此，我们提出了“混合市场模式”的构想。

混合市场模式就是在国家对供水设施的所有权不变的情况下，水的经营权分 6

离出来，实行有偿转让，如以国家参股经营，或以招标的方式承包给竞标者营运，民间投资企业、外资企业可按照公司法的规定，组建股份制的水务集团(公司)，实行有偿服务，使企业成为真正意义上的主体。

必须建立起完善的水权交易市场政府规制体系。政府的作用不是万能的，在某些领域极易出现“政府失效”，建立跨流域调水的管理机构和建立严密科学的水权交易实施细则就是为了避免这一现象的发生。要想解决好各方面的利益纷争，推进流域水管理体制改革，应建立有法可依、民主协商的流域统一管理模式，即强化流域管理机构的权威性，实现流域水资源的统一优化管理和调度。在纠纷和问题浮现的初期，应各省平起平坐，共同解决危机，而当各方对水权分配争执不下时，理应由最高人民法院依法裁定。

参考文献

[1] 廖卫东.《生态领域产权市场制度研究》，经济管理出版社，202_年，第142页 [2] 江夏.《南水北调，21世纪我国实现水资源优化配置的超大型工程，在酝酿了》，《人民日报》202_年7月3日第9版。

[3] 陈西庆.跨国界河流、跨流域调水与我国南水北调的基本问题[J].长江流域资源与环境,202_,（1）

[4] 黄江疆、林云达，“水银行”制度及期权理论在南水北调东线水权转让中的应用[J].安徽农业科学，202_,（16）

[5] 廖卫东《生态领域产权市场制度研究》，经济管理出版社，202_年，第156页

第四篇：美国加州用水模式规范管理水权交易节水灌溉

美国加州用水模式规范管理水权交易节水灌溉

新华社信息洛杉矶１２月４日电（记者薛颖）加利福尼亚州（以下简称加州）是美国经济最发达、人口最多的州，作为美国最大的农产品生产地，加州的用水模式值得我国借鉴。加州今年面临严峻旱情，农业生产受到很大影响，州政府和有关部门已采取了一系列措施。尽管目前加州抗旱效果如何仍有待观察，但其应对严重旱情的办法对我今后合理利用水资源仍具有重要借鉴意义。

——加州混合水权体系管理既有灵活性也存在弊端

２０１２年，加州农产品收入４４７亿美元，占全美国的１１％。美国出产蔬菜的１／３、水果和坚果的２／３产自加州。根据美国联邦法律和加州法律，加州的水不属于任何个人、团体、商业机构和政府机构。只有通过政府有关部门的合法登记、颁发许可证或用水执照，个人、团体和商业机构才能够使用适量的水。

加州的水权体系是混合滨岸权与优先占用权的混合体系，因此较为复杂。拥有滨岸权用水无需再获得许可证，但不能改变水流或储存水到旱季使用。如果一块地被拆分成小块卖掉，只有最小的那一块地拥有滨岸权。其他地块即使被重新买回，也不能再拥有水权。１８４９年前后加州淘金热导致的水权之争促使加州诞生了类似于后来优先占用权的做法：谁先使用，谁就拥有水权，后使用者必须从先占用者手里购买水权。因此，从１８５０年加州加入联邦时起，就采用了有关滨岸权的法律，次年又采用了关于优先占用权的法律。

２０世纪初，在城市兴起、农业发展加快的背景下，由于采用两种水权体系，洛杉矶等地曾为农业用水权利发生过激烈冲突，加州的有关水权立法开始不断补充完善。１９１４年，加州颁布了有关水资源的基本法律，为水权许可证制度奠定了基础，同时规定如果两种水权发生冲突，滨岸权优先。２０世纪６０年代，继地表水的水权法规逐步完善之后，地下水的有关法规也开始建立。

根据加州法律规定，购买水权后可用于生活，也可用于盈利性活动，如工业、农业、水力发电、饲养牲畜，近些年来还补充规定可以用于动植物保护和休闲设施等。

加州负责颁发用水许可证的是州水资源控制局的水权处。加州地表水因按滨岸权、优先占用权等划分，使用权限较复杂，有些水资源的水权按规定属于某个原生社会群体，有的属于联邦政府。１９１４年加州第一部水法执行前开始用水的和之后开始用水的，也分别有不同规定。

水权证通常规定水量、条件、水设施建设时间等。水权处通常会综合考虑该地区的水资源保护和使用情况后，才给申请者颁发水权许可证。申请者在提出申请引用某一段地表水时需说明水的来源、地点、用途、节引点、用量等。如果用水因量大等可能影响周边生态环境，还需环保部门进行评估和批准。水权处在批准颁发水权许可证之前会进行公示，欢迎任何人提出意见，如果有人提出意见，申请者必须做出回应。如果有人抗议给申请者办法许可证，水权处将协调通过双方商议、专家评估、听证审议等形式解决纠纷，最终根据情况决定是否可以颁发许可证。申请者获得许可证后，必须在两年内动工。

从外州流入加州的科罗拉多河是南加州的重要水源。科罗拉多河等河水和属于联邦土地的中央谷地用水的使用权由联邦内政部垦务局批准。

加州打井使用地下水不需要特殊的许可证，但州政府有权制止浪费地下水和因抽取地下水导致生态破坏的行为。与此同时，地下水抽取和使用必须符合各地方政府部门的管理规定。例如，１９７５年，加州最高法院通过法律禁止过度抽取地下水，规定如果一个地方的地下水抽取超过了安全水位，就必须停止继续取水。南加州的一些郡还规定，如果年抽取地下水量超过２５英亩英尺（每英亩面积上一英尺深的水，约３２．５８５１万加仑），必须向有关部门报告。

尽管联邦政府、加州政府对大的水资源项目进行管理，但上千个地方政府部门、水务公司和其他组织也在水资源管理中扮演重要角色。据了解，加州仅负责把地表水输送到农田的公司就有几百个。由于各个城镇的地方政府又对水资源管理做出了很多具体规定，因此具有很大的、因地制宜的灵活性，但与此同时也存在较难协调的弊端。

值得注意的是，在解决各种冲突与纠纷的过程中，公众利益被放在首位，而司法制度则是最终解决方案。遇到问题后，有关部门、司法机构会首先考虑多数人的利益，同时通过公开、透明、合法的手段进行解决。

——水权交易及节水灌溉等抗旱措施仍无法完全满足加州农业用水需求

由于各地水资源不平衡，水价也存在很大差别。加州目前农业用水价格最高达到１３００美元每英亩英尺。但是在节水和灌溉设施较好的南圣照坤灌溉区，每英亩英尺水只要６美元。因为该地区有几个水库蓄水。由于采用了先进的根据土壤湿度自动停止灌溉技术，农户还可以通过手机提前一天订水。

水资源天然分配的不同、水利设施差异和水价差异使加州的水权交易具备市场条件。从２０世纪９０年代开始，加州陆续通过了一些与水权流转有关的法规，也建立了一些水银行，对于缺水区与丰水区之间的水资源调配起到了一定作用。但是，在严重干旱、各地水资源均大幅减少的情况下，仍有地区出现农民付了全年的水钱最后却得不到水的情况。

今年加州农业面临严重干旱的影响。作为主要水源的北部山区雪水减少了７１％，因持续干旱加州州长布朗宣布加州进入紧急状态。据了解，目前加州的地表蓄水量只有正常年份的一半，有些地区的地下水水位已经下降了１００英尺（约３０米）。由于加州工业用水只占用水总量的６％，生活用水占１４％，农业用水约占８０％，旱情对加州的农业生产影响最大。

加州共有８００万英亩农田依靠联邦或州提供的灌溉用水。由于干旱，垦务局掌控的水资源供水减少，于２月宣布今年不会向中央谷地提供灌溉用水，该地区只能依靠抽取地下水和自有蓄水。

加州地下水根据旱涝年份不同在水供应总量中大约占３０％－６０％。旱情导致地下水抽取速度过快，水位下降，已经引起了生态环境改变方面的担忧。

——加州采取多项措施应对农业用水不足的问题

农业用水减少的情况实际上从１９７５年起就已经受到一定重视，政府已逐步采取多种措施抗旱，遗憾的是，尽管如此，似乎仍无法根本缓解加州水资源减少的状况。

首先，加州正在逐步改变农作物结构，提倡种植节水、高产值作物，如木本作物、蔬菜、番茄等，减少相对耗水、产值相对较低的谷物、玉米、棉花和苜蓿等大田作物的种植。

其次，加州利用科技优势，对水资源分布和使用进行紧密检测。例如，由加州大学戴维斯分校和加州水资源部共同安装和维护的“加州灌溉管理信息系统”，通过天气、土壤湿度等数据进行分析，为调控提供参考。加州科技监控水资源情况的手段很多，从天上的卫星到地里的湿度测控仪，从大数据分析系统到农户手机订水，为合理利用水资源提供了先进的途径。

第三，加州注重发展节水设施，农田根据需水量不同很多采用了滴灌和喷灌技术。

第四，加州注重水资源的综合管理，在大旱之年依然不忘修建水库、水坝，有效防止局部地区洪灾和水资源污染，积极研究地下水补充、污水处理、水资源循环利用和生态环境保护等。

从加州目前情况看，由于农业用水量所占比重大，通过提高灌溉效率、城市和工业污水处理回收等都不可能从根本上缓解加州农业灌溉严重缺水的状况。未来加州农业很可能面临如下情况：一是种植面积大规模减少；二是水价提高导致农产品成本增加，价格提高；三是一些农户因无法解决水资源问题而放弃经营。

第五篇：水权市场

塔里木河流域水权的建立及水权交易

市场分析与探讨

作者：陈建明、身份证号***535男、汉、1960年9月8日生,1986年6月毕于武汉水利电力学院,高级工程师,水政监察科科长,长期从事水资源管理和水行政执法工作，主要研究塔里木河流域水资源统一调度管理,流域水行政执法,摸索出一条确实可行的促进塔河流域和谐发展,水资源优化配臵和建立水权交易市场管理的新路子。

单位:塔里木河流域阿克苏管理局 单位地址：新疆阿克苏市环南路34号 邮编843000 联系电话：0997—6367878，手机*** 电子邮箱：chenjianming908@163.com 摘要：在稀缺的塔河水资源达到导致人们相互对抗的程度，不同利益单位的经济组织就有强烈的界定水资源产权的要求，分析十来年流域水权管理中存在的问题，提出了在缺乏滥用资源有效约束的条件下，建立水权交易市场，依法维护各方水权所有者的利益，使水资源的价值得到充分发挥，在科学配臵的前提下，通过水权所交换达到资源优化配臵的目的和实现各方利益的最大化。

关键词：塔河 水权 建立 水权 交易 探讨 本稿专投中国水利杂志

一、塔河流域水权产生和发展

长期以来塔里木河流域水资源分属各地（州）兵团(师)等多部门管理，沿岸各地（州）兵团（师）都从自己的利益和需要出发,独立开渠引水,大搞生产，导致源流、干流上中游产生大量的低消耗水，上游三源流汇入塔里木河干流的水量逐年减少，下游生产用水年年告急，363公里河道断流，生态环境恶化,下游绿色走廊濒临毁灭,砂化 1

面积不断扩大,沿各地方的经济发展人民生活受到严重的影响,此刻人们才认识到塔河水资源是有限的,合理开发配臵塔河水资源,是保护和改善生态环境,实现全流域和谐可持续发展的关键。

为遏制不断恶化的塔河流域水资源管理形势，实行流域水资源统一调度管理，1992年自治区成立了塔里木河流域管理委员会和塔管局，建立了流域管理与各地区域管理相结合的管理体制。为进一步加强流域管理，1994年4月4日自治区人民政府批准了关于印发《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定（试行）》通知；1997年12月11日新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》，为依法治理塔河奠定了基础；1998年8月自治区人民政府成立了更高层次的塔里木河流域水利委员会，并将塔管局管理权限扩大到包括干流、源流在内的全流域管理；1999年4月6日，自治区人民政府批准印发《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水利委员会章程》和《塔里木河流域各用水单位用水总量定额（试行）》的通知；202_年6月27日国务院对自治区人民政府和水利部联合上报的《塔里木河流域近期综合治理规划报告》进行了批复，投资107亿元，利用五至六年对塔河流域进行综合治理，项目完成后塔河源流下泄阿拉尔站水文断面的平均水达到46.5亿方，实现源流向塔河干流输水51亿方。202_年1月14日自治区人民政府批准了关于转发《自治区水利厅、塔里木河流域管理局关于塔里木河流域水量统一调度管理办法》的通知；202_年12月3日自治区人民政府批准了关于印发了《塔里木河流域

“四源一干”地表水水量分配方案等方案》的通知，为塔河近期综合治理目标的实现提供了法律和一系例政策支持。

202_年流域限额用水工作启动，202_年开始实施流域水量统一调度。202_年起限额用水和水量统一调度工作实行地(州)、兵师（团）师行政首长负责制，每年各地（州）、兵团（师）行政首长与自治区塔委会签订限额用水目标责任书，进一步明晰各地(州)、兵师（团）师的水权,各地(州)、兵团(师)的水利部门将水量指标进行层层落实分解，建立各县（市）、团（农）场的水权；各县（市）、团（农）场又将分配的水权分再分配给各用水户，塔管局做好限限额用水的监督、督促，检查，总结上报,年底塔委会对完成情况进行考核总结。

二、水权管理存在的问题

实行流域限额用水和水量统一调度工作以来，由于管理体制不顺，相关法律法规不健全,水权得不到保障，导致十来年流域内不顾水资源的承载能力，盲目无序开荒，超限额超计划用水，抢占生态水等现象十分突出，流域内耗地面积比规划前增加了620万亩,造成十年来四源流超用水并少下泄塔河干流水量共计70亿方。存在以下主要问题:

1、水权得不到依法保护：由于现有的管理体制不顺，旧习惯根深蒂固，各地（州）、兵团（师）管理中的不协调、地方与兵团师水管理中的不协调现象长期存在，源流当地的水资源管理单位既是水资源的使用者，又是水资源的管理者，当局部利益与全流域利益发生冲突时，当地用水部门强势，抢占水资源的现象发生，流域监督管理部门 的弱势，缺乏制约手段，水权很难得到维护和保障。

2、侵占水权的现象得不到惩处和追究：上游侵占下游水权得不到严厉处罚反而受益，这种受益是牺牲下游的利益为代价的。而下游因丧失部分水权丧失潜在收益确无部门裁决、问责和补偿。

3、水价偏价没有形成商品意识：十几年来当地政府为了降低农民负担，更多地强调水的公益性，水价制定偏低，造成水利工程运行维护养护经费严重不足，工程老化失修，防汛抗旱能力差；现行水价不能很好地体现水的商品性和稀缺性，发挥不了水价的经济杠杆作用，流域内大量开荒，导致流域内农业用水量大效率低，不利于节约用水，也不利于吸引社会资金对水利建设的投入，已成为制约流域长治久安、跨越式发展的瓶颈。

4、水权市场没有建立：长期以来，塔河水资源水权分配体制是一种指令配臵模式的延续，主要通过行政手段来配臵水资源，实行的是“先来先用”的原则进行分配 “等候式”水权制度，在各级政府层次还没有同意允许水权进行交易，水资源使用权所有者的合法权益很容易受到外部影响而遭到损害，由于水权市场没有建立，水权不能转让，水资源不能由低价值领域流向高价值领域，降低了全社会总收益的提高。旧的配臵方式不能有效协调地方利益矛盾，必须进行改革。

5、水权市场缺乏法律依据支持，我国《水法》中没有规定允许水权转让，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水市场的前提条件。总之灌区水权阻碍了资本的投入、新技术的引进和制度创新，是造成当前水权困境的重

要因素。

三、塔河水权市场建立的必要性

塔河目前的水资源使用现状可以概括为几类矛盾：区域矛盾，即上游与下游由于地理位臵差异引起的矛盾；用水时间矛盾，即丰水期与枯水期、用水高峰与用水低谷期之间时间差异引起的矛盾；用途矛盾，农业用水与工业用水之间，市民生活用水与经营行业用水、经济用水与生态用水,用途差异引起的矛盾；水质矛盾，淡水与咸水、洁净水与污染水之间由于利用率的差异引起的矛盾，各对矛盾之间又互相渗透、互相影响，构织成一张纷繁复杂的矛盾网，而每对矛盾在某个层面上都表现为一种水资源的稀缺。当稀缺的塔河资源水资源一旦达到导致人们相互对抗的水平，产权的出现便不可避免，这样产生了不同利益单位的经济组织就有了界定水资源产权的强烈冲动。建立资源的排他性所有权，在缺乏滥用资源有效约束的条件下，必须进行资源的依法保护，发展水权交易市场，使水资源的价值得到充分发挥，在科学配臵的前提下，达到有效利优化配臵。在资源财产权得到明确而清晰界定的条件下，只要允许这些权利能自由交换，通过水权所交换达到水资源优化配臵和各方利益的最大化。

四、建立水权市场建议

自治区人民政府做出了对塔河源流管理体进行改革的决定，直接移交塔管局管理,落实水资源管理的“三条红线”实行最严格的水资源管理，首先在各级政府管理层确定塔河水权能不能实行交易，建立各级水权交易的监督管理机构，各级水权交易规则及相关制度，为塔河流域开展水权转让试点，加强制度建设，培育和发展塔河水权市场，提出以下建议：

1、”建立《超限额超计划用水责任追究制》，建立《侵占水权的补偿制》、实行水价改革，建立不同区域、不同类别、不同时段、不同用户新的水价，建立和完善水权交的相关法律法规。

2、明晰水权主体，建立行政性分配和市场分配相结合的水权分配制度,流域管理机构要把塔河流域水权明晰到塔河流域各主体(各地（州）、兵团（师）)要再将水权明晰分配的各县（市），团（农）场；各县（市），团（农）场再将水权明晰到各用水户)。

3、建立各级水权市场，跨区域水权市场由流域管理机构牵头汇同各地（州）、兵团（师）制定，报自治区人民政府审批实施；各地（州）、兵团（师）内的水权市场由当地政府水行政主管理部门牵头汇同各县（市）、团（农）场制定，报当地地（州）、兵团（师）政府部门审批实施；各县（市）、团（农）内的水权市场由各县（市）、团（农）场水行政主管牵头汇同各县（市）、团（农）场内的用水户制定，报县（市）、团（农）场政府部门审批实施；当河道来水量较少的年份，各方水权难易保障的情况下，坚持先保上游后下游的水权分配制度。

4、分别制定各级水权市场章程、明确管理监督机构、制定相关的规则，建立各级水权交易市场。

5、水权实行先交款的水票制度，各县（市）、团（农）场内的用水户可以根据水票在本县（市）、团（农）场行政区域内部的各用水户进行自由交易；各县（市）、团（农）场等单位根据水票在本地（州）、兵团（师）的行政区域内单位之间进行交易；各地（州）、兵团（师）

之间水权双方商协，塔管局做好交易的组织、监督、协调工作。参与文献: 《塔里木河近期综合治理规划》，《中华人民共和河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《新疆维吾尔自治区实施“中华人民共和国水法”办法》、《新疆维吾尔自治区塔里木河水资源管理条例》、《新疆维吾尔自治区河道管理条例》、《新疆维吾尔自治区水资源费征收管理办法》、《新疆维吾尔自治区水利工程供水价格管理办法》、中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定（中央一号文）、新疆维吾尔自治区钱智副主席《在自治区水利改革发展专题调研学习动员大会上主讲话》。