第一篇：土地利用绩效

土地利用绩效评价及标准研究

——以上海为例

郑迦宁 胡昊 刑元志

上海交通大学不动产与项目管理研究中心

上海市华山路1954号 200030

E-mail: zjn@sjtu.edu.cn 土地利用绩效评价及标准研究

——以上海市为例

郑迦宁,胡昊,刑元志

（上海交通大学不动产与项目管理研究中心 上海市华山路1954号 200030）

摘要：土地是城市发展的稀缺资源和重要因素之一，实现土地资源的有效利用是可持续发展的要求，也是当前建设资源节约型及环境友好型社会的要求。本文首先分析明确了土地利用绩效的内涵，对国内外关于土地合理利用、评价方法、评价体系的理论做一研究综述，在理论研究的基础上，深入研究了土地利用绩效评价的评价原则及方法模型，探索了上海市土地利用绩效的评价方法，从土地政策导向和资源优化配置角度构建了土地利用绩效评价的指标体系，并对不同类型用地的指标进行分解，提出了以城市整体为评价对象的宏观层面、以功能区域和各类用地为评价对象的中观层面的土地利用绩效评价方案，为上海市建立以土地利用绩效为基础的土地优化配置机制提供了具有系统性和可操作性的理论及技术基础。关键词：上海市 土地利用绩效 指标体系 评价标准

一、城市土地利用绩效及其评价意义

1.1城市土地利用绩效的内涵

由于城市功能的多样性，城市土地利用绩效水平很难采用某个单一的指标来准确和全面的反映。因此，城市土地利用绩效的内涵可以从经济、环境容量、空间尺度等不同的角度来理解。提高城市土地利用绩效的前提是土地的合理利用，即布局合理，结构优化，其目标是使土地利用达到良好的经济、社会和环境效应。提高城市土地利用绩效的途径是通过增加存量土地投入，改善经营管理，以提高土地使用效率，从时序特征上看，城市土地利用绩效的提高是一个动态的过程。

城市土地既是自然产物，也是人类长期劳动下的社会经济产物。因此，影响城市土地利用绩效的因素具有多样性和复杂性，包括人地关系、城市规模、土地用途、产业结构、技术变迁、制度、政策、城市经济发展阶段等在内的多方面因素均会对城市土地的利用绩效产生不同程度的影响。

1.2 城市土地利用绩效评价的目标

城市土地利用绩效评价的基本目标是改变城市建设用地粗放的现状，促进城市土地的高效利用，促进城市由外延扩展向外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，促进城市土地资源的优化配置和合理利用。在调查城市土地利用现状问题的基础上，对城市土地利用状况进行评价，揭示城市土地使用效率的类型和空间差异，从而提出进一步提高城市土地利用效率的途径和措施。通过深入研究城市土地利用理论，结合城市土地利用特征来开展城市土地利用绩效宏观评价指标体系、评价标准及成果定量化方面的研究。并同时开展城市土地利用绩效评价信息开发研究工作和评价成果的应用研究，建立评价数据库，将其成果进行推广应用，建立土地利用绩效考核制度，从宏观层面上制定土地利用的途径和管理措施，城市规模以及土地利用的优化模式。

1.3 城市土地利用绩效评价的意义

开展城市土地利用绩效评价，不断提高城市土地的利用效率，不仅是贯彻土地利用基本国策的重要途径，同时也是建立科学、合理的用地管理决策系统不可缺少的依据。针对人多地少、耕地后备资源不足的国情，在城市化过程中，只有转变城市土地粗放开发经营管理模式，逐步向集约化利用的方向转化，才能实现城市乃至整个国民经济的可持续发展。

开展城市土地利用绩效评价，可以为城市确定合理的发展模式奠定基础，为城市扩展和城市现代化过程中对土地的客观需求预测提供依据。对促进城市土地合理利用、促进城市经济发展与城市用地扩展之间良性循环的形成具有重要意义，同时还可依据我国社会主义市场经济体制改革的目标，对用地指标分配方式的适用性提供实证研究的基础。

开展城市土地利用绩效评价，可以为政府管理部门对城市土地供应量的确定提供客观依据，为政府制定和修编城市土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等与城市土地利用相关的政策法规提供科学的依据。可以进一步加强政府与土地管理部门对城市土地市场管理以及城市土地利用的宏观调控作用，建立科学、合理的用地管理决策系统。

因此，城市土地利用绩效评价的研究势在必行，进行上海市土地利用绩效评价及标准的研究，将为上海市建立以土地利用绩效为基础的土地优化配置机制提供具有系统性和可操作性的理论及技术基础。

二、国内外土地评价理论与实践综述

世界众多城市的土地利用方式、土地管理体制虽不相同，但发展水平和发展历程几近相同，其间从未忽视过城市土地利用过程中粗放与集约的矛盾。2.1 国内土地利用评价理论及实践

我国土地评价方法的理论研究和实践大致可分为四个阶段：

第一个阶段，从20世纪50年代至70年代中期。主要为结合中国科学院组织的自然资源综合考察中的土壤地理和土地资源调查所进行的土地评价，例如宜农荒地评价、宜林地评价等。此阶段的特点是：紧密结合生产建设，以土地单项评价为主；区域性评价较多；理论体系上的总结不足。

第二个阶段，从20世纪70年代中至80年代初，通过引进欧、美、澳等国土地评价的理论和方法，基本建立了从单项到综合的一整套农业土地评价方法和体系。此阶段的土地评价主要参照美国“土地潜力分类系统”和联合国“土地评价纲要”结合各地实际情况进行，基本上属于定性研究。此阶段的特点是：初步形成了具有我国特色的土地评价理论与方法体系；由单项评价逐步转为全面和综合的土地评价；遥感技术在土地评价中也得到了比较广泛的应用。

第三个阶段，从20世纪80年代初至90年代末。80年代起，土地评价研究开始涉及非农用地评价，如旅游用地评价和城市用地评价等（傅伯杰，1991）。国内一些学者（倪绍祥等，1993）开始在研究土地类型的基础上进一步进行土地评价研究。城市土地评价的类型由最初的侧重于城市建设自然条件对城市建筑影响的城市土地建设适宜性评价，发展到对城市土地经济性进行评价，如对城市土地分等定级、评定城市基准地价等。在这一阶段内我国先后颁布实施了《城市用地分类与规划用地标准》、《城市居住区规划设计规范》和《城市道路交通规划设计规范》，用以控制我国城市用地的粗放蔓延。在借鉴国外城市土地利用成功经验的基础上，提出了以城市土地利用规划为指导，进行土地利用分区或区地重划，实行土地用途管制和城市土地利用置换，并运用土地收购储备制度来控制城市用地的盲目扩张、优化城市土地资源的配置和提高城市土地利用绩效的基本思路，对我国城市土地利用绩效的提高和耕地保护产生了深远的影响。此阶段的特点是：土地评价从简单土地分等级发展到土地生产能力估算；从偏重于自然评价发展到自然与经济相结合的综合评价；从农业土地评价发展到城市用地等非农业用地评价。

第四个阶段，从上世纪90年代末至今。1999年国土资源部开展了新一轮国土资源大调查，其中“土地资源监察调查工程”项目中设立的“城市土地价格调查与集约利用潜力评价”子课题标志着我国城镇土地利用评价研究走上了正轨，该子课题先后选择了七个试点城市（福州、天津、包头、长春、济南、义乌、南京）开展城市土地集约利用潜力评价工作。并于202_年编制出台了《202_年城市土地集约利用潜力评价实施方案》。在随后的几年中，许多学者对7个试点城市的土地集约利用潜力进行调查实践和实证研究，得出了大批关于城市土地利用评价方面的研究成果。从202_年开始，在城市土地集约利用潜力评价的基础上，有学者又开展了对城市土地集约利用程度（即现状）的评价，城市土地集约利用的潜力评价和现状评价是从正反两方面来衡量土地的集约利用状况。此阶段的特点是：土地评价从一般性的理论和方法逐步过渡到实践应用；新的评价方法和评价技术得到逐步应用，如计量方法、遥感技术、更加完善的地理信息系统等；评价的对象和方法都进一步细化，如发展出了对城市整体、城市不同功能区、城市中具体地块等不同类型土地的分别评价方法。

地处长江三角洲地区的两省一市走在了我国土地利用实践研究的前列。江苏、浙江和上海这两省一市人口众多、土地稀缺，在土地资源利用方面也经历过各类开发区大量圈地、粗放用地等阶段，供地压力不断增大。为此，江浙两省以保护资源、保障发展为出发点，提出要通过加强用地管理，提高建设用地集约利用效率和水平、控制建设项目用地标准、提升土地资源对招商引资和经济建设的承载力，来促进土地管理部门的科学管理。根据本省实际情况和省内不同地区的经济水平等因素，在全国还没有统一可行的建设项目用地标准的情况下，分别研究制定了《江苏省建设用地指标体系（试行）》、《浙江省建设项目用地控制指标（试行）》，均于202_年9月印发，作为审定用地规模的重要依据，要求各地在项目审批、用地供应等工作中按照相关指标规定执行。此外，上海市根据城市自身发展特点，也已印发实施《上海产业用地指南（202_版）》。2.2 国外土地利用评价理论及实践

国外土地评价方法的理论研究和实践大致可分为五个阶段：

第一个阶段，20世纪中期之前。国外关于土地利用其集约程度的研究始于18世纪。当时的古典经济学家杜尔格、安特生、魏斯特和李嘉图等在研究农地地租问题时，得出了农地集约耕作中的报酬递减规律，并认为土地集约利用是级差地租产生的原因。此后，著名剑桥学派的创始人英国经济学家马歇尔提出：报酬递减规律适用于为了生产和生活而对土地的利用，其阐述的是土地的合理投入问题，即土地的合理集约度。国外对于城市土地利用绩效的研究成果主要集中于从经济学角度的研究、基于区位理论的研究，以及基于城市规划理论，如：城市的集聚与分散、城市环境容量、增长极理论与城市开发区等方面的研究。

第二个阶段，二战结束后至20世纪60年代。二战后资本主义发达国家经济开始复苏，由于土地管理政策方面的薄弱，造成城市和郊区的无序延伸和盲目扩张，城市面临着新一轮的更新与改造。因此，各国政府以及经济学、社会学、地理学和规划学界，都提出了一些新的城市管理对策，旨在促进土地利用方式尽快由粗放型向集约型转变。在二战结束初期，城市人口随经济复兴而增长集中，导致了以疏散为主的城市规划调整，其目的是控制城市的高强度利用。但20世纪50、60年代起，又出现了城市人口减少、郊区人口增加的逆城市化现象，且昼夜人口差别大。于是“疏散”政策被改为“吸引”政策以改变对中心土地利用不足的现状。1961年由美国农业部土壤保持局正式颁布了“土地潜力分类系统”，这是当时世界上第一个较为全面的土地评价系统。

第三个阶段，20世纪70年代。随着遥感等技术手段在资源调查中的应用，土地研究开始由土地清查走向土地评价。1972年，联合国粮农组织（FAO）在荷兰瓦格宁根召开了讨论土地评价的国际专家会议，在此基础上提出了土地适宜性评价分类系统。1976年联合国粮农组织发表了《土地评价纲要》，成为世界土地评价研究走向成熟化的重要标志。该纲要从土地的适宜性角度出发，分为纲、类、亚类、单元四级。主要反映土地的适宜性程度及土地的限制性因素和改良管理措施。但此时土地评价的对象还是农业用地。前苏联也于同一年正式颁布了“全苏土地评价方法”，用于确定土地生产能力和农业生产中最有效的利用途径。

第四个阶段，20世纪80年代。随着计算机的应用，土地评价的理论和方法不断完善和改进，向综合化，精确化方向发展。土地评价研究也有了更广泛深入的发展，不仅限于农业用地，城镇、工业区、旅游区、开发区等均已涉及。1981年，美国农业部土壤保持局提出了“土地评价和立地评价”系统LESA(Land Evaluation Site Assessment)，并于伊利诺斯州和华盛顿州应用实践。该系统是为规划工作者和管理工作者做出合理的土地利用决策而制订的。与此同时，联合国粮农组织在土地评价纲要的基础上，针对不同的土地利用类型，详细分析了各种土地利用对土地的要求和土地的质量特性，建立了系统的、全面的土地评价体系（FAO，1983，1984，1985），并在世界各地予以实施。20世纪80年代中期至末期，随着自动制图技术等高新技术的发展与应用，数据更新、土地动态评价、评价精度等方面均有了很大的进展，并能快速完成多维、多元信息复合分析。在土地评价与管理中，逐渐建立了一系列土地管理信息系统，如加拿大国家土地信息系统、英国的土地资源信息系统等。加拿大圭尔大学地理系教授莫斯以加拿大生态土地分类单位生态区作为土地评价单元，通过分析土地系统内部的各种地理过程及过程响应，建立数学模型进行土地评价，并应用于加拿大安大略省（Moss, 1985）。

第五个阶段，20世纪90年代至今。随着景观生态研究的发展，服务于城市景观生态、环境保护等的土地生态评价成为土地评价研究的新方向之一。

国外对城市土地利用绩效的评价研究主要集中于土地利用指标的研究。Fonsecahe和Rory曾提出一套衡量土地开发效率的评价指标，包括密度、基地系数(即容积率)、建筑密度、空地、建筑高度和建筑后退距离等，并用图解法来分析确定土地的最大开发利用强度。为了评价土地的最大开发强度，在居住区规划方面，国外普遍使用人口密度、居住密度(居住单位数/用地面积)等指标来控制居住区用地；在工业区规划方面，使用工人与楼面总面积的平均比率、工人密度(每公顷用地总面积的工人数)、地积比率等指标来控制工业区的用地。其它衡量城市用地强度的指标如：土地开发收益增值率、土地转换增值率等都有广泛的使用。

国外在城市土地利用过程中，一直在关注和解决城市土地利用过程中的粗放与集约的矛盾，并在城市土地利用的具体配置过程中不断总结经验和教训，适时调整城市土地利用的强度，寻求最佳的土地利用方式。国外城市土地利用的实践运动和变迁主要经历以下几个时期：1）城市化初始阶段的高度集中与城市化成熟阶段的空城化；2）市区土地利用强度变化；3）居住用地利用水平变化；4）工业从城中心向外扩散；5）新建城市副中心，减轻市区中心土地利用压力；6）绿地旷地需求不断增大等。各国的代表性做法包括英国于1938年成立的“绿带法”和美国在土地利用规划中的“理性发展理念”和“城市发展边界的设定”等。

三、评价模型及评价方法

3.1 国外评价模型概述 国外一部分学者认为，土地的评价必须应尽可能的做到量化，这样才能对制订土地使用规划以及城市管理者做决策起到更有效的指导作用。持这种观点的国外学者有Van Diepen, Beek, Burrough, McCormack(1994)等。但此类量化的方法有2大难题，一是缺少相关的量化的理论知识，二是缺少评价所需的相应数据。国外关于土地评价的量化方法目前主要有以下几种建模方法（David G.Rossiter, 1994）：

（1）土地评价的统计模型

统计模型需要足够多的先验数据，才能以此为基础建立可以有效应用的评价模型。因此这种建模方法对于新开发的土地，由于无法在短时间内得到足够的数据用于分析和建立可靠的模型，故并不适用。统计模型主要适用于对非新建区域的土地评价。

（2）土地评价的多变量统计方法

土地评价的多变量统计方法是在上述土地评价的统计模型基础上发展而来的，与上述建模方法并无本质区别，主要是为了引进更多可用变量，从而使模型更加精确。

（3）土地评价的动态仿真模型

上述土地评价的统计模型和土地评价的多变量统计方法都是侧重于用静态的关系来解释和分析土地的利用效果，但事实上在更多的现实情形中，这种基于静态的建模方法并不能得到十分令人满意的结果。因此，发展出了能够得到更好的评价结果的土地评价的动态仿真模型。

3.2 评价指标体系及评价方法

城市土地利用绩效评价一般都要先建立评价指标体系，确定各指标的标准（或取值范围）。现有方法可以分为以下几类：（1）指标评价法；（2）极限条件法；（3）多因素综合评价法；（4）模糊综合评价法；（5）比较法。3.2.1 指标评价法

指标评价法是根据评价目的和评价对象设计评价指标体系，将各个指标标准划分为不同等级，并将各个指标的实际值和评价标准进行对照，确定评价对象所属等级。针对不同类型的城市，根据实际情况应该采用不同的标准值。关于标准值的确定，主要有6种方法：

（1）采用国家或地方标准；（2）采用全国平均水平；

（3）采用上级区域的平均水平；（4）采用同类城市的平均水平；

（5）采用该城市的历史发展趋势确定合理水平；（6）专家咨询法参考。

指标评价法中通常选用的有如下几个指标：(1)人均用地指标

我国目前使用的城市规划用地标准是1990年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，此标准是由中国城市规划设计院牵头，根据我国222个城市用地统计资料，结合我国土地资源稀缺的实际制定的。

(2)人口密度指标

人口密度指单位面积土地上居住的人口数，常用每平方公里上的常住人口数表示。杨忠伟（1992）通过对上海城市中心人口密度的分析，认为上海旧城中心人口超高密度现象严重，影响城市各种功能的正常发挥，人口超高密度地段必须实行人口密度控制。

(3)容积率

容积率是指地块上建筑面积与该地块土地面积之比，是城市建筑规划设计的一个重要综合指标，也可以说是反映土地利用集约程度的一个重要指标。王保福等（1993）从建筑进深、建筑层高、建筑层数等建筑技术角度研究地块建筑容积率。宋启林（1996）提出容积率研究不能仅就单个地块面积逐一确定，应适应不同规划阶段、分层次确定总平均容积率进行宏观调整的理念。梁鹤年（1999）认为，城市是人口聚集点，密度越高，活力越强，用地越少，基础建设越划算，因此，城镇土地容积率应定在经济、社会和技术条件所允许的最高限度。

(4)用地结构

用地结构指城市各类用地在城市总用地中的比重，以及各大类用地内部各个组成部分用地的构成与比例。姜保平等（202_）通过比较上海浦东新区居住用地、工业用地、道路广场、绿地四类重要用地占建设用地的比例和国家标准之间的差别，得出上海浦东新区土地利用集约度不高的结论。3.2.2 极限条件法

极限条件法是指运用一组指标体系来评价土地利用情况时，只要有一个指标的数值超过集约利用标准的上限，或低于适度利用的标准的下限，均属于不合理利用的范围。前者为过度利用，后者为低度利用。判定适度利用与集约利用的评价方法是：在一组评价指标中，有一半以上的指标值达到集约利用标准，属于集约利用等级；反之，为适度利用。

极限条件法中评价对象的各项指标都必须满足一定的评价标准。如果有一个指标不符合标准则被排除，其结果虽然能够得出对象的评价等级，但无法排序。

极限条件法实际上也是一种指标评价法，只是在对评价结果的解读上，采用了合理区间取值的办法。而指标评价法中，各项指标一般分别得出评价结果，并按取值范围划分为各种等级。

3.2.3 多因素综合评价法

指标评价法和极限条件法能针对各项指标，分别得出评价结果，但无法就评价对象得出一个评价结论。为了将各单项指标评价结果综合起来考虑，提出了综合评价方法。

城市土地利用目标具有多元性，影响因素众多，多因素综合评价法较为适用。其中指标权重的确定较为关键。权重的确定方法有两种：主观赋权法和客观赋权法。主观赋权法主要有专家打分法（Delphi法）和层次分析法（AHP法），主观性较强。客观赋权法是按照某个计算准则得出各评价指标权重，如熵值法等。

集约度被用来衡量土地利用的集约水平，通过层次分析法构建城市土地利用指标体系，指标标准化处理后，对不同指标赋予一定的权重，最后采用加权平均综合评价模型，计算出城市土地利用集约度。虽然集约度是衡量城市土地利用绩效水平的一个重要方面，但很多学者认为城市土地利用的绩效是一个内涵十分丰富的概念，并不是土地集约度越高越好。3.2.4 模糊综合评价法

模糊综合评价法是近年来快速发展和广泛应用的一种评价方法，其实质是一种综合评价方法。

模糊综合评价法，就是根据给出的评价标准和实测值，经过模糊变换后对事物作出评价的一种方法。它可分为单级综合评判和多级综合评判，一般过程是：

（1）确定评价因素集（或评价指标集）：U{u1,u2,,un}；（2）确定评语集：

V{v1,v2,,vm}；

（3）确定评价因素的各级权重W；

TrR(R,R,,R)12n（4）找出各级评判矩阵：；Ri(ri1,ri2,,rim)，其中ij是评价对象在因素集上的特性指标；

（5）模糊变换B=W R；

（6）解出评判指标B，对结果进行说明。

模糊综合评价运用了模糊变换原理和最大隶属度原则，考虑与被评价事物相关的多目标、多层次的各个因素，对其进行综合评判。它是根据评价对象的具体情况和评价所定的具体目标，通过评判指标的取值，排序，再评价择优的过程；是一种以模糊推理为主，定性与定量相结合、精确与非精确相统一的分析评价方法。由于这种方法在处理各种难以用精确数学方法描述的复杂系统问题方面所表现出的独特的优越性，近年来已在许多学科领域中得到了广泛应用，有不少学者曾经在城市土地集约利用评价中尝试运用。模糊综合评价具有分辨性和可比性强的特点，但也存在信息丢失的缺点。3.2.5 比较法

比较法是将当前评价对象与其他样本（或案例）进行一对一或一对多的比较，从而得出评价对象和参照对象的异同。比较法中常用的有：标杆管理法（最佳实践案例）、聚类分析等。

标杆管理（Benchmarking）是不断寻找和研究土地利用中的最佳实践，以此为基准与评价对象进行比较、分析、判断，从而使评价对象的土地利用情况得到不断改进，从而进入赶超先进创造优秀业绩的良性循环过程。其核心是向最佳实践案例学习。通过学习，重新思考和改进土地利用，创造自己的最佳实践，这实际上是模仿创新的过程。

聚类分析是根据事物本身的特性研究个体分类的方法。聚类分析的原则是同一类的个体有较大的相似性，不同类的个体差异较大。根据分类对象的不同分为样品聚类和变量聚类。城市土地集约利用潜力评价中应用的是样品聚类。聚类过程可采用 SPSS 软件进行。

四、土地利用绩效评价指标体系的构建

城市土地的利用绩效是一个动态的发展过程，它涉及到众多的领域。处于不同时期，不同性质的城市有不同的评价标准。为了全面准确地界定城市土地的利用水平，有必要设计一套指标体系，从定量评价和定性描述两方面反映评价对象的系统特征。在具体操作中，不仅要对评价指标体系中的要素进行静态评价，而且还需要对目前这种城市土地利用方式所导致的资源和生态变化、经济效益等方面的动态变化进行预测评价。4.1 评价指标体系的设计原则

城市土地利用绩效评价指标体系，是直接反映城市土地利用绩效的目标、内容、程度等不同属性特征的指标按隶属关系和层次关系组成的有序集合。评价指标体系必须具备解释功能、评价功能及预测预报功能，使城市土地利用绩效评价具有动态发展的连续性。在构建城市土地利用绩效评价指标体系时，应以不同层次的城市土地利用系统的利用内涵界定为基础，兼顾指标的共性与个性、全面性与代表性，每一指标的选取都应具有可比性、指示性和独立性，最终确立的评价指标体系不仅应具备科学性和可操作性，同时，利用该指标体系进行的综合评价也应具有前瞻性和指导性。4.2 评价指标体系设计及指标涵义解释

从土地政策导向和资源优化配置的角度出发，根据上述评价指标体系的设计原则构建评价指标体系：城市土地利用的主要目标为高效化、集约化与协调化，可以用土地开发利用程度、土地利用结构、土地利用效益三个指标来进行评价，这三个指标又可分别细分为几大子目标，如土地开发利用程度可以用土地利用强度和土地投入来进行评价，而土地利用结构则可以用综合土地结构和人均土地结构来表示，土地综合效益则通过经济效益、社会效益、环境效益三方面来进行评价，这些子目标又分别由系列评价指标反映。

构建的上海市土地利用绩效评价指标体系详见表一。4.3 不同类型用地的指标分解及说明

对于不同类型的用地，在上述以城市整体为评价对象的宏观层面的土地利用绩效评价指标体系基础上，将指标进行分解，提出了以功能区域和各类用地为评价对象的中观层面的土地利用绩效评价方案。

构建的上海市功能区土地利用绩效评价指标体系详见表二。4.4 指标标准值的确定及本项目的评价方法

上述指标中，凡已有国家标准的或国际标准的指标，尽量采用规定的标准值；没有国家标准的或国际标准的指标，可参考国外一些国际化大都市的现状值，或根据国内一些城市的现状作趋势外推来确定标准值；还可以依据现有的环境与社会、经济协调发展理论，寻求其中的定量化指标作为标准值；而对于那些目前统计数据不十分完整，但在指标体系中又十分重要指标，在缺少有关指标统计数据的情况下，暂用类似指标替代。

本研究项目中建议采用基于得分点的综合评价法，即将指标体系进行适当划分，如分为约束性、一般性和引导性等不同的类别，从而将被动的评分转化为主动的得分。

五、结论与展望

本文在明确土地利用绩效内涵的基础上，探索了上海市土地利用绩效的评价方法，构建了土地利用绩效评价的指标体系，提出了以城市整体为评价对象的宏观层面、以功能区域和各类用地为评价对象的中观层面的土地利用绩效评价方案。为上海市土地绩效评价的研究和具体实施打下了一定的基础。

我国的城市土地利用的研究尚处在起步阶段，而城市土地利用绩效的研究更是方兴未艾，尚有许多研究上的空白之处。一些城市虽然开展了存量土地的现状调查和潜力分析研究，积累了一些提高土地利用绩效的经验，但在理论研究和实践工作中还存在很多不足。今后的研究方向包括：进一步明确城市土地利用绩效的概念，为城市土地利用绩效的评价建立更加科学的评价方法和指标体系等，城市土地利用绩效评价的开展将为政府和土地管理部门制订提高土地利用效益等相关政策和措施提供有价值的参考及决策依据。

本文的研究成果可提供给相关的政府研究机构作为制订政策的依据及参考，并可在上海市通过实地调研和试点评价予以检验和修订，最终形成符合上海发展实际、具有理论价值和实用价值的土地利用绩效评价标准。随着土地利用绩效评估工作的制度化和定期化，在日常工作中累积的土地资源管理数据和项目用地信息必将越来越丰富，这一方面可对土地利用绩效评价标准进行不断的评估和修订，另一方面也有利于定期的土地利用绩效评价工作的开展，从而更大的发挥科研成果的实际运用价值。

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Case of Shanghai

ZHENG Jianing, HU Hao, XING Yuanzhi(Research Center for Real Estate and Project Management,Shanghai Jiao Tong University, 1954 Huashan Road, Shanghai 200030 China)

Abstract: Land, as a scarce resource, is an important factor relating to a city’s development.To use the land resources efficiently is the requirement of a resource-saving and environmental-friendly society as well as demanded by the sustainable development.This paper begins with analyzing and a definition of the concept of the performance of land-use, summarizing the theories from both domestic and abroad in terms of rational utilization of land, evaluation methods and evaluation system.Based on these theories, a further research was carried out of the principles, methods, and models of the evaluation of land-use performance, and an approach to evaluate the land-use performance in Shanghai was explored.The indicator system for the evaluation was constructed according to the orientation of land policy and the optimization of resources allocation.By distinguishing different types of land utilization and its indicators, a land-use performance evaluation scheme which considers the whole city on the macro level and the functional districts on the mid level was put forward.This would provide a systematic theory as well as a feasible technical basis for the establishment of the mechanism for optimizing the allocation of the land resources, which is based on the land-use performance.Key words: Performance of Land use, indicators system, case study, Shanghai

第二篇：土地利用计划

土地利用计划

第1篇：土地利用计划

土地利用计划，是指国家对计划内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。它是实施土地利用总体规划的主要措施，是当年新增建设用地、建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。

一、土地利用计划的管理原则

土地利用计划管理应当遵循下列原则：

1、严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地

特别是基本农田；

2、运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；

3、建设占用耕地与补充耕地相平衡；

4、优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地；

5、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；

6、保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。

二、土地利用计划的内容

土地利用计划的内容主要包括新增建设用地计划指标、土地开发整

理计划指标、耕地保有量计划指标等。

1、新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。它依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。

2、土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。它依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。

3、耕地保有量计划指标。它依据国务院向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。

三、土地利用计划的执行

县级以上地方人民政府国土资源

管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。县级以上地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用计划指标分解，经同级人民政府同意后下达。

新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。新增建设用地计划中城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点项目建设用地指标不得混用。没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究法律责任。土地开发整理补充耕地应当不低于土地开发整理计划确定的指标。

土地利用计划一经批准下达，必须严格执行。因特殊情况需增加全国

土地利用计划中新增建设用地计划的，按规定程序报国务院审定。实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，扣减下一相应的计划指标。

第2篇：土地利用计划

根据国土资源部《土地利用计划管理办法》和国土资源部有关通知规定，按照统筹保发展、保资源、保民生、落实差别化管理的要求，结合我省实际，编制了20XX年江苏省土地利用计划，经省政府同意，下达各地执行。

一、国土资源部下达我省20XX年土地利用计划

新增建设用地总量为27。09万亩，其中新增建设占用农用地22。26万亩，新增建设占用耕地17。805万亩。新增建设占用耕地中，省级及以下独立选址重点项目建设占用耕地5。67万亩，城镇村建设占用耕地12。135万亩。

用于国务院、国务院有关部门及中央军委、解放军各总部批准或核准的独立选址建设项目新增建设用地总量、农用地和耕地转用建设用地指标，由国土资源部在建设项目用地审批时直接核销。

补充耕地计划为26。1万亩，其中补充耕地义务量22。845万亩，增加补充耕地任务量3。255万亩。

新增建设用围填海计划为2。1万亩。

保障性住房用地计划。根据20XX年全国土地利用计划要求，继续对保障性住房用地给予重点保障，对我省报国务院批准批次用地的9个城市，保障性住房用地计划指标在报批建设用地时由部审定并直接安排；其他4个城市和县的保障性住房用地计划指标，由省在下

达的计划指标中先行安排，年内根据具体落实情况报部核销。

二、全省20XX土地利用计划分配方案

新增建设用地计划。根据计划分配原则，对省级及以下独立选址建设项目用地计划，按照“前期审批手续齐全，勘测定界完成，确属年内开工建设”的要求，按项目分批安排到各市、县，重点保障省级重点基础设施项目用地。省预留少量城镇村新增建设用地机动计划，主要用于重大产业项目“点供”、重大民生项目和考核奖励。其余城镇村新增建设用地计划12。281万亩，其中新增建设占用农用地计划9。6万亩、新增建设占用耕地计划7。63万亩，按照地区经济发展、土地利用总体规划实施、土地集约利用和供地率、耕地保护等情况，经测算平衡后，分配到各市、县。

补充耕地计划。根据各地近年来新增建设占用耕地情况，结合各地规划期内可补充耕地的土地后备资源和各地占补平衡补充耕地项目库情况，按补充耕地量、补充耕地义务量、增加补充耕地任务量下达给13个省辖市，县补充耕地计划由省辖市分解下达，报省厅备案。

建设用围填海计划。根据《江苏沿海滩涂围垦及开发利用规划纲要》安排的20XX－202_年我省沿海滩涂围垦各围区建设用围填海规划，按沿海三市所占比例，将国家下达我省的建设用围填海计划中的1。8万亩分解下达沿海三市，省留3000亩机动。

保障性安居工程新增建设用地计划。根据省政府年初确定的全年保障性安居工程建设目标任务和我省保障性安居工程建设标准的有关规定，我厅已于今年３月初编制下达20XX年全省保障性安居工程新增建设用地计划12922亩，其中新增建设占用农用地10368亩，新增建设占用耕地8437亩。该项计划包含在下达给市县的城镇村计划范围内。

三、20XX土地利用计划使用要求

落实节约优先战略，切实发挥土地利用计划的管控作用。20XX年是我省开启基本实现现代化新征程的关键一年。面对当前复杂严峻的经济形势，扩内需、稳增长、促转型、惠民生任务繁重，土地管理面临更多新情况新问题，土地供需矛盾更加突出。各地要认真落实节约优先战略，正确处理保障经济社会发展和保护资源的关系，加快转变经济发展方式，进一步完善符合国情省情的最严格的土地管理制度，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。紧紧围绕“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”，统筹保障发展与保护耕地、稳定增长与调整结构，按照“严控

总量、优化结构、区别对待、有保有压”的原则，切实加强土地利用计划管控，努力推进计划的差别化和精细化管理，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

合理安排建设用地计划，保障科学发展用地。各地要按照保持经济平稳较快发展、加快经济发展方式转变的要求，从严从紧投放建设用地计划，保障科学发展用地。一要统筹安排。结合城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程、工矿废弃地复垦利用、新增围填海用地和盘活存量建设用地等工作，统筹安排建设用地计划指标，为地方经济社会发展提供必要用地。二要突出重点。重点支持欠发达地区、科技创新、节能环保、战略性新兴产业、重大基础设施在建和续建项目用地，重点保障“三农”、保障性住房、社会事业等方面的建设。继续对农村建设用地实行计划指标单列，各地计划指标安排量不得低于下达给当地

用地计划总量的3－5%。严禁向高耗能、高污染、产能过剩行业供地，推动经济结构战略性调整。三要节约集约用地。大力推进节约集约用地，严格用地标准和定额管理，加大存量建设用地挖潜盘活力度，清理查处并积极推进闲置土地利用，切实提高用地效率。完善重大项目用地计划“点供”办法，提高“点供”门槛，重点保障省以上重大产业项目用地，继续实行省与市县配套安排“点供”用地指标。

加强土地利用计划执行监管，增强计划执行力。实行土地利用计划的全程管理，确保批地和用地都控制在计划范围内。严格建设用地报批审查，凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得申报、安排计划指标，保证计划指标合理使用。各市、县要及时做好计划安排使用的登记统计，落实计划安排使用络直报制度，实时监控计划执行情况。加强计划执行考核，全面落实

计划指标奖罚，提高计划的约束力，确保计划有效执行。

第3篇：土地利用计划

为了促进土地节约集约利用，规范土地市场，加强土地宏观调控，落实科学发展观，推动我市经济社会又好又快发展，根据《关于制定20XX土地供应计划的通知》湘国土资办发[20XX]9号精神和我市20XX年的社会经济发展形势，制定本计划。

一、计划指标

总量

20XX年土地供应总量控制在2455。38公顷左右，其中新增建设用地控制在419。4公顷以内，鼓励和引导利用存量建设用地20XX。98公顷左右。

用途结构

在20XX年土地供应总量中，基础设施用地1320。1公顷；工业仓储用地596。4公顷；科技、教育、文化、卫生、体育和行政办公用地187。08公顷；住宅用地239。1公顷，其中：廉租住房及经济适用住房类用地47。6公顷，其他商品房用地175。4公顷；商服用地87。9公顷。

空间布局

城区内功能核心区的土地供应量不高于全市土地供应总量的20％，其他地区土地供应量不低于全市土地供应总量的80％。

二、土地供应导向

保证城市基础设施和以改善民生为重点的公共服务、环境建设的土地供应，提升城市运行和服务水平，保障城

市新型工业化的顺利进行。

优先保证高速公路、城市道路、市政、能源供应等基础设施项目的土地供应，重点抓好岳常、随岳、岳谭、岳长、岳汝等高速公路；全力支持以改善民生为重点的教育、科技、文化、体育、卫生等公共服务和环境建设的土地供应，引导中心城内的优质公共服务设施资源向全市范围辐射，配合城市东扩进程，构建覆盖城乡、功能完善的综合公共服务体系，积极支持洞庭湖风光带三期、巴陵广场、环南湖旅游走廊等精品旅游休闲项目建设。

基础设施和公共服务设施用地的供应应坚持节约集约用地的原则，严格执行国家的用地标准，严禁擅自改变用途。

优化住宅用地供应规模和结构，增加廉租住房、经济适用住房和限价商品

住房的土地供应。

增加廉租住房、经济适用住房、限价商品住房和其他90平方米以下中小套型普通商品房的土地供应，保证其供应量不低于住宅用地供应总量的30%。保障建设收购21。8万平方米廉租住房，市区政府集中建设经济适用住房16万平方米及其他保障性住房的土地供应，着力解决中低收入家庭的住房困难，合理引导住宅需求，促进房地产市场的健康发展。

继续禁止别墅类房地产开发项目土地供应；严格限制住宅小区建筑容积率低于1。0、单套住房建筑面积超过140平方米的低密度、大套型住宅项目的土地供应。

支持各市、县、区工业园区的产业用地供应。

重点支持岳阳经济开发区机械制造、电子信息，汨罗再生资源产业，云溪精细化工，岳阳县生物医药、陶瓷，华容纺织、光伏，临湘陶瓷、水泥，湘阴农产品加工、有色金属等特色产业园区建设项目的土地供应，以高技术产业和岳阳本地特色产业带动城市新型工业化建设，促进产业结构的升级和优化。

突出土地供应“有保有压”的原则，限制一些落后的高能耗、高污染项目工地，从而达到促进企业技术升级换代，提高资源利用率，降低排污强度的目的。

支持新农村的建设和发展。

土地供应应适当由中心城区向远郊区县倾斜，加强农村基础设施和公共服务设施的土地供应，扎实推进新农村建设。

三、计划的执行

计划指标

本着“全市统筹、区域协调、分类指导、保障重点”的原则，20XX土地供应计划指标分两类：市本级指标用于国家、省、市重点项目和其他基础设施、科教文卫体及行政办公用地供应；区县级指标用于本市工业仓储用地、住宅用地、商服用地和及其他产业发展用地供应。

计划实施

一是本市土地供应计划公布实施后，依据计划落实各季度拟供应的住宅、商服、工业仓储和其他产业的地块，市本级土地供应由市国土资源局、发改委、规划局按分工落实到项目，向社会公布。其他各市县区的土地供应计划由其人民政府组织落实。

二是市国土资源局、发改委、规划局应主动加强市政府相关部门协作，提高办事效率，改善服务，对列入计划的项目加快审批，分步实施。

三是各区人民政府充分发挥实施土地供应计划的主体作用，加强征地拆迁等前期工作协调，及时沟通协调，研究解决计划执行过程中的问题和困难，确保计划的实施。

四是市国土资源局、发改委、规划局协调建立计划的跟踪、协调和监督机制，定期向市政府报告计划执行情况，及时解决计划执行过程中出现的问题和困难，对因特殊原因影响供应计划安排的，应及时会同相关部门做好计划调整工作。

五是市国土资源局、发改委、规划局及时总结计划执行情况，并对区县土地供应计划的组织、工作绩效和计划实

施效果进行综合评价，结合区县本内耕地保护目标责任的落实情况和违法违规用地情况，形成综合意见上报市政府并纳入市政府考核区县工作的指标内容。对计划执行好的区县在下一的土地储备计划的新增指标上给予倾斜，对于计划执行不好的区县相应扣减指标。

第三篇：土地利用专项规划

土地利用专项规划

土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架控制下，为解决某个特定的土地利用问题而进行的规划，是实施土地利用总体规划的重要技术措施。它既要以总体规划为依据和指导，又是总体规划方案在专项土地利用上的补充和深化，具有较强的针对性和专一性，是土地利用总体规划的有机组成部分，是实现土地利用总体规划的重要技术措施。一般在编制土地利用总体规划的同时编制土地利用专项规划，以解决某类特殊方面土地利用问题，使编制土地利用总体规划更科学和合理。若在不具备编制总体规划条件的地区或为结合解决当前某类任务时，可针对某一方面专门编制土地利用专项规划，如小流域综合整治规划、基本农田保护区规划等。在内容的广度上，土地利用总体规划超过土地利用专项规划，而在内容深度上，土地利用专项规划超过总体规划。

土地利用专项规划一般可划分为土地开发、土地整治、土地复垦、土地保护和土地整理等几方面的规划，其任务是合理开发土地，提高土地的利用率和生产率，保护土地生态环境，获得最优的土地综合效益。土地开发规划是通过对地区内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价，确定合理的土地开发利用目标、方向和方式，确定土地开发规模，制定实现开发目标应采取的措施和途径。土地开发规划通常分为农用地开发规划和城镇土地开发规划。

土地开发是通过采取工程措施、生物措施和技术措施等使各种未利用的土地资源，如荒山、荒地、荒滩等投入经营与利用；或使土地利用由一种利用状态变为另一种状态的开发活动，如将农地开发为城市建设用地。

土地整治规划是指为改变土地资源的破坏和退化状况，保障土地永续利用而进行的规划。如水土流失规划、盐碱地整治规划。

土地整治是通过采取生物措施和工程技术措施，改变土地的生态环境，以建立新的有利于人类生产生活的环境。主要包括水土流失地的整治、盐碱地的整治、风沙地的整治、沼泽化土地整治、红黄壤综合整治等类型。

土地复垦规划是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、占压等造成破坏的土地，根据社会经济生态条件，采取一系列措施和方法，使其恢复到可利用的状态。土地复垦规划按其废弃地的类型可分为矿山开发废弃地复垦规划，煤矿塌陷地复垦规划，交通、水利等工程压挖地复垦规划，废弃宅基地复垦规划等。

土地保护规划是基于我国土地资源短缺、生态环境脆弱这一国情提出的，指在一定历史条件下，从保障土地生态环境或满足社会需要出发，为防止水土流失、土地退化及不合理占用土地等，以一定的政策、法律和经济手段，对某些区域或地块所采取的限制和保护措施。

土地保护分为土地产权（资源类）保护、土地用途（珍稀物种类）保护和土地质量（生态环境类）保护，如基本农田保护区规划、自然保护区规划。

土地整理规划是指在一定区域内，依据土地利用总体规划，采用行政、经济、法律和技术手段，将土地利用的分布状况加以重新调整，通过调整使土地利用方式、强度和结构适应特定时期的特定目标，以提高土地利用率和产出率的国家措施。

土地整理包括农地整理和非农地整理。从我国现阶段的情况而言，土地整理一般为农地整理，而整理的主要目的是提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

第四篇：土地利用调查报告

向阳镇当明村农产品流通调查报告 我系在寒假期间给每个入党积极分子布置了利用寒假时间对家乡农产品的流通进行调查的任务。我作为一名入党积极分子也积极认真的对自己家乡的农产品的流通进行了调查。现将调查的现象和结果做出以下报告。

一、调查目的：为了使广西农业职业技术学院商贸管理系的全体入党积极分子对农产品的流通进行了解，拓展知识,提高自我的专业技能。

二、调查时间：202_年1月15日至202_年2月10日。

三、调查地点：广西省河池市天峨县向阳镇当明村。

四、调查方法：查阅资料、访谈、实地考察。

五、调查内容：

1、当明村的交通情况：由于我的家乡在农村，所以我所调查的是农村的农产品的流通情况。当明村大部分地区都为山地，因为多山所以交痛不是很好。虽然有了公路，但是路很小并且崎岖不平，所以一般只有农家用的小型货运车可以通过，所以那里的农产品销售往外面的并不多。这样也造成了农民的种植积极性不高，基本上是自给自足。

2、当明村的主要农产品有：稻谷、玉米、柑橘、柿子、山楂、筒果、茶子、板栗。

3、当名村的农产品种植流通情况：由于当地的交通不是便利所以农产品往外销售的量不是很大。又因为运费的昂贵所以大部分农民对农产品的种植不多，都是自给自足。如各种菜类基本上是自己种供自家吃就行，很少用于买卖销售来获利，同时也因为农产品收入不高，每个家庭都有小孩上学，仅靠务农的收入已经无法供家庭支出，所以

很多农民选择外出打工赚钱，家里就留下年纪大的老人帮看家带小孩。这样就使务农的人越来越少，农产品也就在不断的减少。

六、调查结果：而当地用于买卖交换的农产品主要有：稻谷、玉米、柑橘、柿子、山楂、筒果、茶子、板栗。稻谷买卖销售主要是在本地的农民之间进行交易，主要是因为近几年来的天灾（干旱）和虫灾导致一部分的家庭收入减产，甚至有些家庭种下都没有可以收获的。这样就去找收获好的人家购买，这样也节省了运费。而玉米的销售业是几乎没有。因为在农村玉米一般是用来酿酒或者是做猪吃料。机乎是自己家种植够自己家用。而少部分的也是自己村上相互购买，而柑橘、柿子、山楂、筒果、茶子、板栗，这些农产品主要是运往县城去销售。而这些农产品的销售途径首先是由当地的一下小的商人去各家各户的收购，当收购达小型货车一车以后才运往县城销售给厂商。由于交通的不方便，所以货运的价格就相对较高，这样收购商为了获利就压低收购价格。导致农民销售农产品的收入就很低，造成农民的种植积极性下降。导致大多数农民现在都在砍掉果树来种植杉树，等将来买树木赚钱。

七、调查后的收获与认识：

此次调查的结果使我认识到了，农村物流网络不完善、经济人组织松散、乡村居住分散、交通不方便、运输成本增高、农民信息不灵、并且由于农民的科技这种水平不高，种出来的农产品质量不是很高，等一切因素造成了农产品的价格低廉，这次的调查让我认识到了农村的各方面发展都有待加强，同时也认识到了物流行业对农产品的发展起了决定的作用，我本来就是学物流管理专业的，这次的调查使我对物流的作用有了更深的认识了解，也更加鉴定了学习物流知识扎实自己的物流管理能力。同时也认识到科技对农产品的发展也起到了决定的作用，其实农村的农产品发展不好的最主要一个原因是，农民没有科学种植，导致高投入低收获，并且收获到的产品质量不好价格就低，农民的积极性才会慢慢降低。

八、总结：总的来说此次调查的结果是农村农产品的流通销售缺乏主要原因：

1、农村的交通不便利。

2、缺乏利用科学技术种植农产品。

3、农产品没有好的销售途径。

九、对农村农产品种植和运输的建议：

1、有句话这样说“要想富，先修路”，我认为要想把农产品很好的运输销售出去首先要修路，只有把路修好了，交通便利了，农产品才有更好的机会运出去销售。

2、加大科技的投入，没有科技的投入，产出来的产品质量不高，就会使产品的价格降低，这样农民就没有利用可图，同样会使农民积极性降低，所以必须大量的投入科学，让农民都把科学用在种植和护理农产品中上，这样就会在原来的基础上少种多收获，这样农民种植农产品的积极性才得以提高，农产品多了，质量好了运往外地销售才能拿到好价钱，好收入。

3、国家应该加大政策支持力度，加强农村农产品运输管理，提高农产品流通，积极引导鼓励农民利用科学技术来种植农产品，政府可以派一些农产品研究的专业人员实地勘察，研究当地土质、水质、气候等因素的制约下，引导当地农民种植适合当地的农产品，这样农民们才不会盲目的去种植，农民们种植了适合当地的农产品，引导农民利用科学技术种植，这样农产品才会有丰收，收获季节到来，农民的农产品销售不出的时候当地政府应该积极的为农民寻找销售路线，这样农民种下的农产品就有销售路径，那么农民种植农产品的积极性就提高。只要农产品的收入高了，农民回家种地有收入了，农民选择在家务农的机会就更大，那么也就不会有那么多的人外出打工，农村的土地才能得到充分利用，这样间接的减少了留守儿童的人数。

调查人员：x x

x

二零一二年二月十一日

第五篇：土地利用总体规划

土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。

简介

通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置，其次在农业与农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《中华人民共和国土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。

土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。

土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度。

相关法规

1、《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定了土地总体规划编制的原则：

（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；

（3）统筹安排各类各区域用地；

（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

2、在202_年1月国土资源部会议审议通过的《土地利用总体规划编制审查办法》中,还对土地利用总体规划的编制、规划内容、审查和报批等项作出明确规定。

3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）

第九条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

详细介绍 概念

土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置即土地资源的部门间的时空分配（数量、质量、区位），具体借助于土地利用结构加以实现。

土地资源配置是指对土地资源在时间和空间上部门之间（用途之间）数量、质量、区位的分布状态。时间、空间、用途和数量是构成土地资源配置的四项基本要素。

土地利用结构是指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和。

根据《土地管理法》第一章第四条和第三章的规定，我国从全国土地利用总体规划到省、市、县、乡土地利用总体规划分别由各级人民政府编制。

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制的依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。所谓土地利用总体规划是从全局的和长远的利益出发，以区域内全部土地为对象，对土地利用、开发、整治、保护等方面所作的统筹安排。圈内：即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地，大多数建设项目必须使用圈内土地。

圈外：即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围外的土地，能源、交通、水利、军事项目可以使用圈外土地。

审批权限

土地利用总体规划实行分级审批。①省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批；②除此之外的土地利用总体规划报省政府批准，其中，乡级土地利用总体规划可以由省政府授权设区市的市政府批准；③浙江省省级及杭州市、宁波市、台州市等长三角城市均需的土地利用总体规划必须报国务院批准，其他市级和县级土地利用总体规划报省政府批准（报批土地占用基本农田的乡镇规划报省批准，不占用基本农田的建设项目报本级地级市批准）；④设区的城市郊区的乡镇（包括街道办事处、农场）、县（市）人民政府所在地的镇和省政府确定的中心镇的土地利用总体规划报省的批准，其他乡镇的土地利用总体规划报设区的市人民政府批准。

土地利用总体规划审批的内容

1.是否充分体现耕地总量动态平衡，土地节约集约利用，土地资源可持续利用和社会经济生态综合效益的要求。

2.上级规划下达的各项土地利用控制指标是否落实。3.各类用地协调较好，布局合理，土地利用结果调整依据是否充分，调控措施是否可行。

4.土地利用分区是否科学，合理。

5.非农建设用地指标分解与各类非农建设用地规模控制是否紧密衔接，控制到位。

6.耕地占补平衡挂钩措施是否得到落实。

7.规划文本，说明和专题研究的内容是否符合要求。8.规划图内容是否全面，编绘方法是否正确，图面是否清晰。

9.采用基础资料是否准确，可靠。局部修改

局部修改规划必须符合以下条件：A、国务院和省政府已批准行政区划调整的；B、国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事设施建设项目用地涉及基本农田的；C、国防、交通、水利、能源、通讯、环保、城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业扩大农副产品出口加工、重大外商投资建设项目用地不涉及基本农田，但未纳入土地利用总体规划的；D、建设项目已列入土地利用总体规划、规划指标已预留，但由于选址未确定、没有落实到土地利用总体规划图上或已落实到土地利用总体规划图但实际位置需作调整的；E、建设项目符合符合规划建设占用耕地机动指标条件的；F、建设项目用地符合国家供地政策（与产业政策基本相符），全部占用基本农田保护区以外非耕地的；G、对市、县（市、区）经济发展有重大影响的城镇建设项目，确实无法在现行规划确定的建设用地范围内安排，在县（市、区）新一轮土地利用总体规划修编前期工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整（一般一年只能提一至两个项目，项目类型没有限制）；H、国家和省重大基础建设的拆迁安置、抢险避灾安置和下山脱贫安置用地，确定无法在现行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。

规划组成

（一）现行规划实施情况评估；

（二）规划背景与土地供需形势分析；

（三）土地利用战略；

（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模和建设用地总规模、土地整理复垦开发安排等；

（五）土地利用结构、布局、分区、建设用地管制和节约集约用地的优化方案；

（六）土地利用的差别化政策；

（七）规划实施的责任与保障措施。

乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

规划目标 1）总目标 区域土地的可持续利用，实现区域可持续发展，即三个效益的统一。

2）具体目标

是总体目标下的子目标，是总目标的具体体现。土地利用总体规划的目标：在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。

规划内容

1.土地利用现状分析 2.土地供给量预测 3.土地需求量预测 4.确定规划目标和任务 5.土地利用结构与布局调整 6.土地利用分区

7.确定实施规划的措施。规划任务

①土地利用的宏观调控：是土地利用宏观管理体系的重要基础，是土地利用宏观控制的组要依据。

②土地利用的合理组织：通过土地利用总体规划在时空上对各类用地进行合理布局，制定相应的配套政策引导土地资源的开发、利用、整治和保护，以保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源，防止对土地资源的盲目开发。③土地利用的规范监督：土地利用总体规划具有法律效力，任何机构和个人不得随意变更规划方案，土地利用总体规划是监督各部门土地利用的重要依据。

主要内容

土地利用总体规划的主要内容

不同级别的土地利用总体规划在内容上有所区别，市以下规划的主要内容主要有三个方面。

1、明确土地利用的基本方针。国务院批准的现行土地利用总体规划的土地利用基本方针是：坚持在保护中开发、在开发中保护的方针，采取有力措施，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，积极开展土地整理，加强生态环境建设，实现土地资源可持续利用。

2、调整土地利用结构和布局、通过充分协调和综合平衡，提出土地利用结构和布局调整方案，即确定规划目标年各类土地面积和布局。其中，耕地面积、基本农田面积、建设占用耕地面积、开发整理新增耕地面积、城镇用地面积5项为控制性指标。

国务院批准合肥市土地利用总体规划的5项控制指标为：到202_年，全市耕地减少量即建设占用耕地量不得超过9333.3公顷；土地开发整理新增耕地面积不得少于9333.3公顷；确保全市耕地保有量不低于42.46万公顷（637万亩），其中基本农田保护面积达到35.67万公顷，占耕地保有量的84%；城镇用地总面积控制在270平方公里以内，其中合肥市中心城城市建设用地规模控制在150平方公里以内。

3、制定实施规划的措施

根据法律法规，制定配套的、切实可行的政策及措施，保障规划的实施。通常的实施措施包括：制定计划、执行建设项目用地预审制度、严格农用地转用审查、严格城市、镇、村建设规划审查，指导农业结构调整。

编制依据

土地利用总体规划的编制依据

1、国民经济和社会发展规划；

2、国土整治和环境保护要求；

3、土地供给能力；

4、各项建设对土地需求；

5、上级土地利用总体规划。编制程序

1、调查研究

摸清土地家底（土地利用现状分析）、土地适宜性评价研究、土地供需分析。

2、编制规划方案，形成规划文本、图件。

3、审批。

国务院审批全国、省级、省会及大城市的土地利用总体规划。省政府批准除国务院审批外的市、县、乡土地利用总体规划。特点

1、整体性

2、长期性

3、战略性（研究用地的供需平衡）

4、控制性（下一级受上一级的指导和控制，下一级土地利用总体规划是上一级的反馈）