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探索公共决策体制监控系统的创新
摘要：20世纪90年代以来，“治理”和“善治”日益成为公共管理的核心概念，治理的核心手段是公共政策，而其中首要的环节是公共决策及其体制问题。公共决策是公共管理过程的关键环节，公共决策的质量状况在很大程度上决定着公共管理水平的高低。因此，政府应该在借鉴吸取西方政府公共决策体制改革的先进经验和成果的基础上，对我国政府公共决策体制进行了创新尝试。本文旨从公共决策监控系统的出发，研究监控系统的创新和相关的政策建设。关键词：公共决策体制
公共决策监控系统
听证制度
决策信息公示
一、公共决策体制理论概述
（一）公共决策体制的涵义
公共决策体制就是公共决策的机构和人员所形成的组织体系及其制定的基本程序和制度。公共决策体制有两个要素构成，一是决策权力及其运行方式，二是决策主体及其职责划分。公共决策体制是一个历史范畴，随着社会的发展而变化。公共决策体制是公共决策活动顺利开展的重要保证。科学的公共决策体制能够保证决策要求的完备性，操作程序的规范性，研究论证的准确性，方案决策的最优性，从而有利于促进高水平的公共决策。
（二）公共决策体制的内容
1、公共决策中枢系统
公共决策中枢系统，也称政府首脑决策集团，是现代公共决策体制的核心，通常是由拥有公共决策权的领导结构及其领导集团组成。公共决策的中枢系统享有法定的权力，对决策方案拍板定夺并对决策结果的正确与否负有法定的责任，同时，公共决策的中枢系统对公共决策的运行过程和其他系统进行有目的的组织、指挥、协调和监督，控制着公共决策的方向和发展进程。
2、公共决策咨询系统
咨询系统也称思想库、智囊团。它是由多数科学专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性机构。现代决策者所需要解决的问题，所承担的责任，所行使的职权与他们的知识、能力之间的差距越来越大。要弥补这一差距，就必须发挥由专家学者和专业人员组成的咨询系统的作用。
3、公共决策信息系统
公共决策的信息系统是由从事行政信息处理的机构、人员、设备以及信息处理的各个环节构成的有机整体。信息工作贯穿整个公共决策的全过程。公共信息系统的任务是把来自各种信息源的信息收集起来，进行加工和处理，然后通过一定的途径传输给决策中枢系统和咨询系统，为决策中枢系统和咨询系统提供服务。
4、公共决策监控系统
公共决策体制的监控系统是决策中枢机构之外的对决策者的决策行为和决策内容进行监督控制的机构。它的主要职责是监督检查公共决策者是否具有法定的决策权，决策行为与决策程序是否合法，决策方案是否合理。一般来说，立法机构与司法机构直接通过立法审查与司法审查的方式实行对政府决策的否决权；政党直接通过党内政策审议，或间接通过立法机构审查的方式来行使监控，一般是监控而不包办，制约而不替代；非政府组织通过介入决策咨询、决策听证等方式来行使自己的监督权，公共决策过程的公开与透明，是这类监控组织发挥作用的重要条件；广大公民借有关部门广泛征求国民意见之机，发挥自己的监控作用。
二、我国公共决策监控系统的现状
随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，政府公共决策体制有了很大的改善，也取得了一定的成效，但目前仍然存在着一些问题，主要表现在公共决策体系中的各个决策系统、决策程序、决策运作、决策方式以及决策者取向方面存在着一定的弊端。以下仅分析公共决策的监控系统的现状和原因。
（一）决策监控机构作用不到位
我国对行政决策的监督既有行政的内部监督，又有行政的外部监督，内部监督可以是上级政府机构自上而下的监督，可以是行政监察机构专门机关的监督，也可以是政府系统内部审计部门的监督。外部监督机构就是政党、人大、司法机关、社会团体对政府部门的监督，从而形成了一套颇具特色的决策监督机制。这些监督机制各司其职，在我国的政府决策监督中发挥了积极作用。
然而，监督不力的现象仍然相当严重，主要表现在：一是监督滞后。监控机构对决策的监督往往是在问题出现以后才进行监督，很少有事前和事中监督。二是监督缺位。许多形式的决策监督只是徒有虚名而已，未能发挥其实际效力。三是监督缺乏权威，就是在决策的监督中，由于缺少必要的法制保障和对权力的有效监控，使许多形式的监督没有发挥其应有的作用。
（二）监督系统整体功能不强，缺乏监督合力
由于各种监督主体程度不同，存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等具体问题，彼此又缺乏联系和沟通，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，从而削弱了监督的整体效能，导致了监督机制弱化，缺乏监督合力。此外，行政监督主体地位不高，缺乏监督力度，突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机关对政府行政机关应有的监督权。行政监督偏重于事后监督，忽视了事前和事中监督，尚未建立起全方位的监控机制。
（三）决策责任追究制度刚开始起步，科学的决策责任制度缺失
在公共部门和私人部门行政中，责任一词是最为重要的。决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化，在于缺乏科学、有效的决策责任制度。决策责任制度不健全主要体现在：一是决策权力与决策责任相分离，决策成败与决策者个人荣辱得失、升迁降免没有直接的、必然的联系；二是决策责任主体不明确，所谓“集体决策，集体负责”，往往产生“责任扩散效应”决策失误后无人承担实际责任；三是对决策失误责任追究不严格，逃避责任追求。
三、个人观点：公共决策体制中监控系统的创新的政策
（一）要强化人大对决策的监督
宪法规定，我国实行的是“议行合一”的人民代表大会制度。人民代表大会是国家的权力机关，是决策的最高也是最有权威的监督机构。
但是，在实际运行过程中，我国的人民代表大会制度还存在不少问题。要按照宪政的要求，充分发挥人民代表大会对政府决策的监督，除了在依法确立人大与中共、人大与政府的决策权限、努力加强人大自身建设以外，还应当成立一个权威性的监督机构一一决策监督委员会。这个监督机构由全国人民代表大会选举产生，不受任何其他政府部门管辖，直接向全国人大及其常委会负责，定期对政府的重大决策的制定情况向全国人大汇报。决策监督委员会代表最高权力机关对政府的决策进行监督，具有高度的权威性。各级地方人大也相应建立这样的机构。这样，从中央到地方形成一个独立并具有强大威慑力的决策监督体系。
这个决策监督委员会的主要职责：一是对政府决策的职权行监督，防止决策者超越职权或者滥用职权；二是对政府决策的程序进行监督，主要是监督政府决策前是否制订周密详细的个案调研计划，是否经过深入的调研，重大决策、重要建设项目安排等是否经过集体充分讨论，在决策过程中是否严格执行平等讨论和少数服从多数的原则，专家和研究咨询机构的作用是否得到充分发挥，决策中的投票表决制和决策后的责任追究制是否建立等。决策监督委员会对政府做出的超越职权或违反程序的决策，或者对一些“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”决策可直接行使否决权。
（二）要发挥国家特设行政机构的独立监督职能
发挥监察、审计等国家特设的行政监督机构的监督职能，重在保证这些机构独立行使监督权。有学者指出，我国公共权力体系内部监督乏力，是“因为其权威小而不敢监督，或者因其力量不足而无力监督，因其与腐败分子有干丝万缕的关系而不愿、不去监督”。虽然这不是对我国特设行政机构对政府决策监督不力原因的分析，但也确实在一定程度上反映这些机构在履行监督职能过程中的尴尬地位。为了加强监察、审计等系统国家特设行政机构的监督职能，可尝试将隶属政府的监察、审计等监督职能部门从领导体制以及职责上独立出来，改任命制为选举制，并划归人大及其常委会管辖，保证其独立性和监督的权威性，使其对政府的监督职能得到充分发挥。
（三）要增强社会公众的监督权威
在当今社会，社会公众监督是最能体现国家的一切权力属于人民和人民当家作主的民主表现。只有充分调动了社会各个层面，使整个社会构成一个大的决策监控系统，公共权力才难以被少数人以权谋私。我认为强化社会公众监督的权威可以从以下几点着手：
1、从我国国情出发，针对当前社会监督多样化和法规政策的相对滞后这一突出矛盾，尽早制定出有关社会监督方面的法律，完善信访、举报、申诉、批评等各项监督制度，使公众的社会监督渠道畅通无阻，以保证公众有权依法对国家政治事务进行评价、表决，对决策失误的国家工作人员有批评、检举、控告或申诉的权利，使公众以高度的主人翁责任感进行监督，从而使决策者对公共权力的滥用被限制到最小的程度。
2、加强政务公开制度建设。知情是监督的前提，因此，从数量和质量上保障和落实社会公众对政府决策的知情权，排除决策的神秘化，提高权力运行的透明度，这对于加强社会公众对决策的 监督、促进社会公众积极主动地参与决策将有重大的现实意义。
3、使社会公众的监督真正管用。在有些地方、单位和部门，社会公众监督的影响微乎其微，许多情况下只是一种程序和形式而己。为了增强公众监督的影响力，提高政府的服务水平，2003年12月底，南京市开展“万人评议机关”活动，市委、市政府等90个机关部门和直属单位全都成为公众评议的对象。2004年春节后上班第一天，南京市委、市政府召开全体党员干部大会，通报了这次“万人评议机关”活动的情况，对公众意见较大、满意率排序末5位的部门主要领导分别做出免去党内职务、提议免去行政职务、降职轮换等处理决定。南京市这种公众评议、末尾淘汰的做法使公众的监督权利得到了最充分的体现，对强化社会公众的监督权威具有很强的借鉴意义。
（四）要加强新闻舆论监督
在西方国家，大众传媒被称为除立法、司法、行政之外的“第四种权力”。新闻舆论监督是现代社会保证政府决策科学化、民主化，防止随意性、失误性的有效途径。在现代社会，新闻舆论监督以时效性强、辐射面宽、透明度高、威慑力大的独特优势，对政府公共决策者形成强大的舆论压力，是遏制官僚主义、以权谋私等腐败现象滋生蔓延的有力武器。尤其是随着广播、电视、报纸等大众传媒的发展，新闻舆论监督的力量变得越来越强大。
然而，目前我国新闻媒体反映民意对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用，但是我们也应该看到，我国的新闻媒体监督还很薄弱，新闻媒体的舆论监督作用还远远没有得到应有的发挥。当前，可根据我国的实际情况，借鉴国外的一些好的经验来完善我国的新闻舆论监督，重点是加强新闻立法。对新闻典论监督涉及的各方面以及违法行为的法律责任做出明确规定，允许新闻媒体对政府重大决策的过程、效果进行及时报道，对重大决策的失误及损失及时如实地予以曝光，对公共权力进行监督，促使决策者慎重决策。同时完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。完善舆论监督的信息反馈有利于政府部门及时了解信息，及时采取措施。完善的责任追究机制有利于提高舆论监督的效率。在加强新闻舆论监督的同时，也要加强新闻队伍建设，提高从业人员的政治素质和职业道德，坚决杜绝有偿新闻和虚假新闻，保证新闻的真实性和客观性。
参考文献：
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[4]严强、王强.公共政策学.南京：南京大学出版社，2002 [5]陈振明.公共政策分析.北京：中国人民大学出版社，2003 [6]杨冠琼.当代中国行政管理模式沿革研究.北京：北京师范大学出版社，1999 [7]郑良信.公共管理法学.上海：上海教育出版社，2003 [8]李平.政府领导体制与行政效率研究.政治学研究，2001(1).[9]郭景春、许淑萍.行政系统分析.哈尔滨：哈尔滨出版社，1996
第二篇：公共决策方式出现重大创新
公共决策方式出现重大创新
把公共政策首先作为一个科研课题进行研究，尔后才作为政策推出，这在XX尚属首次。
将公共政策在正式出台实施前在全社会进行公示，征询意见，这在XX历史上也是第一次。
一连串的“前所未有”，昭示着XX在公共决策方式正在出现重大创新，民意民心正在成为政府公共决策的主要依据之一，这是与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀的体现，是政治文明建设在城市管理领域中的新实践，是服务型政府建设的新成果。
２００３年冬天，XX拆迁政策意见征集稿的出台引发了数百万市民的关注。一时间，街谈巷议的焦点都集中于此。新拆迁办法之所以备受XX市民关注，除了它事关广大群众的切身利益外，还在于这次XX市委、市政府的举措不同凡响——将新拆迁办法面向全社会进行为期１０天的公示，任凭各方评头论足。
调查显示：重大公共决策尊重民意是民心所向
据悉，将与群众利益息息相关的重大决策在全社会进行公示在XX历史上是第一次，在全国范围内也很鲜见。从１２月１日至１２月１１日这１０天里，绝大多数XX市民通过媒体、网络、公告等渠道了解到了新拆迁办法。据悉，短短１０天内，有关网站的浏览量达到近１５万人次，发帖和邮件达到２００多条，各主要相关部门都把全部精力投在了听取群众意见上，XX各主要媒体的老总直喊吃不消，新闻热线全部爆满。
为获取第一手的资料，本刊记者近日在XX街头随访调查了３０位XX市民，了解他们对此事的真实态度。
调查结果显示，３０人中知道新拆迁办法的有２７人，占被调查总数的９０％。２５人认为新拆迁办法“很有必要”进行公示征求群众意见，占总数的８３．３％，４人持无所谓的态度，占１３．３％，而认为“没有必要”的只有１人，占３．３％。
３０人中，２５人认为政府在制定各项政策时，应更多地考虑民众的意见，占８３．３％，３人持无所谓的态度，占１０％，只有２人持否定态度，占６．６％。
调查充分说明，绝大部分XX市民对此次出台的新拆迁办法及公示给予了积极的评价，认为政府在决策过程中听取并重视民众的意见，不仅是人民群众“主人”意识增强的体现，更是政府更加亲民爱民的体现，是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果。调查结果如下图所示。
关于XX拆迁新办法及公示做法的调查结果
（调查总数为３０人，调查采用街头随访方式）
１你知道最近XX市政府公布的新拆迁办法公示吗？
Ａ知道（２７）
Ｂ不知道３
２你认为新拆迁办法采取公示的方式征求群众意见，是否有必要？
Ａ很有必要（２５）
Ｂ没有必要（１）
Ｃ无所谓（４）
３你从什么渠道知道这些内容？
Ａ报纸杂志广播电视（２０）
Ｂ网络（７）
Ｃ政府公告（１）
Ｄ其他渠道（４）
４你认为政府在制定各项政策时，是否应更多地考虑民众的意见？
Ａ是（２５）
Ｂ不是（２）
Ｃ无所谓（３）
５你希望政府以后在哪些方面更注重民众的意见？
Ａ制定事关城市发展的重大决策，如城市定位、城市发展重心、城市发展规划、五年发展计划等
Ｂ制定事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等（２１）
Ｃ对重大突发事件的处理方面（３）
６你认为在制定这些政策时，民众的意见应占多大的比重？
Ａ５０％左右（１３）
Ｂ低于５０％（５）
Ｃ高于５０％（１２）
７你认为政府在决策过程中听取重视民众的意见，体现了什么？
Ａ是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果（１１）
Ｂ是政府更加亲民爱民的体现（１８）
Ｃ是人民群众“主人”意识增强的体现（７）
Ｄ是作“秀”，做做样子（１）
（本次调查执行人：本刊记者应依苹、东南大学政治与公共管理系夏宁、王海风）
重大公共决策要让民意民心“当主角”
展和房地产市场的发展，老的拆迁办法已明显滞后于市场。如原来依据土地级别来进行货币补偿，像河西地区，土地级别是６级，但房价已涨到四五千元，单单套土地级别的话明显不合理，这次修改时就将河西地区的拆迁区位定在了２级；其三是随着城市建设的飞速发展，通过城市化进程来拉动经济发展，对XX实现“两个率先”具有重要意义。在城市建设中，不可避免地涉及旧城改造，涉及拆迁。２００５年全国十运会将在XX召开，重要项目的用地量将剧增，拆迁量也将增大。拆迁“牵一发而动全身”，为了切实保护被拆迁人的利益，维护社会稳定大局，出台新办法已是迫在眉睫。
在这样的情况下，XX市政府决定制订适应新的形势的更加完善的拆迁办法。２００２年１１月，制订新办法的任务落实到了XX市房管局。接着，由法制、城建、物价等部门参与的新办法起草小组正式成立，在起草小组中，还吸收了XX高校、科研机构的专家学者全程参与。起草小组成立后即开始高速运转。新拆迁办法首先被做为一个重要科研课题而不是一个政策进行研究，这也创造了XX历史上的第一。
课题确立以后，面向社会招投标。共有３家单位参与了投标，最后XX工业大学管理学院提出的技术方案中标。此后，管理学院与政府有关部门组成课题组共同承担研究工作。XX工业大学管理科学学院聂琦波教授，是拆迁新办法小组技术组负责人。他在接受本刊记者采访时介绍，课题组今年９月召开第一场征求意见会，就专门邀请了省社科院、南大、东大、南师大的知名专家学者参会。在修改过程中，还召开了１０多场座谈会或征求意见会，如邀请XX市各区区长、拆迁办主任、专家学者参与论证，向市人大、政协作汇报。方方面面的代表提出了许多宝贵意见。在本次修改过程中，XX市四套班子领导也多次听取汇报，并提出了许多重要意见。到１２月１日向全社会公示止，此方案历经３０多次修改，其中的技术规范经过十几次修改，这在XX历史上也是绝无仅有的。
新拆迁办法和老办法相比，最大的创新之处在于确立了市场化的评估体系，确定了市场＋保障的拆迁办法。此外，保障价格一改惯常的政府定价的办法，而是以二手房的市场均价为标准。在计算过程中，课题组进行了充分的调研，先后采集了两批数据。第一批数据是老的补偿法与市场的差价，共采集了自２００１年以来的近４０００个数据；第二批数据是在６万多条二手房成交数据的基础上，筛选２０００多个数据点，进行分析、比对。在此基础上，才形成了各区二手房的均价，继而制订了各区位的补偿指导价。
拆迁新法小组几乎用了一年的时间，终于完善了新拆迁办法。此后，XX市政府将拆迁办法进行公示，在全社会范围内征求意见。在公示结束前几天，拆迁新法小组就开始对市民的一些意见进行集中梳理。据了解，市民关注的焦点主要集中在拆迁指导价、评估机构的公正性、５年内房屋的拆迁等方面。
１２月１２日，即新拆迁办法结束公示的次日，拆迁新法小组立即召开了会议，将市民意见进行汇总，通报有关情况。接着的几天，他们还结合市民意见，根据有关原则进行修改。修改后的办法将继续在一定范围内公开征求各方面的意见，１２月下旬将为拆迁新政定稿。聂琦波认为XX新拆迁办法的出台，是在真心实意听取群众意见的基础上进行的，是民意的汇集，是民心之所向。
这次市民对新的拆迁办法制订的广泛关注与积极响应，可以说是始料未及的。有关部门一位官员表示大范围、高层次的公众参与体现了XX市政治民主的新气象。城市是市民安身立命的场所，市民一方面欢迎政府搞城市建设，一方面又往往不愿因拆迁失去自己的家。对于房屋拆迁这样涉及百万市民切身利益的公共政策，利害相关的广大市民无疑最有发言权，理应让市民积极参与到政策制订的过程中来，听取他们对拆迁办法的认识、想法、建议，让市民在重大政策的制订上唱“主角”。事实上，这一观点也代表了大多数市民的看法，本次调查中，７０％的人认为制订事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等政府应更加注重民众的意见，有８３％的人认为群众的意见在事关百姓民生的政策内容上所占的比重应等于或高于５０％。这位官员还认为，广泛的公众参与为政策制订的合法性和政策执行的有效性奠定了坚实的基础，他们的参与热情也鲜活地体现了市民权利意识的增强。这反过来也成为推动政府决策民主化的重要力量。
重大公共决策应在科学化中涌流人文情怀
一位专家指出，此次拆迁办法的制订过程反映了政府决策方式的新变化，从政策制订过程到政策内容鲜明地体现了新特点。
传统的政府决策过程其科学性保障主要有政府机构承担，群众只是政策执行中消极被动的客体。但是，由于政府管理事物的多样性和复杂性，单纯依靠政府体制内自身的理性难以保证决策的正确性和科学性。科学的决策过程在逻辑上包括发现问题和确定目标阶段、拟订决策方案阶段、选择最佳方案阶段，三个阶段的活动连动起来构成行政决策的一个完整的全过程。本次拆迁办法的制订遵循决策规律性，把政策制定看作一个完整的系统，注重集中公众的信息和智慧，首次有专家全过程参与政府重大决策活动，为政策的科学性提供了前提。又经过近一年的充分酝酿、反复研究，通过多层面征求意见和研究讨论，进行多次修改完善方才脱稿。初稿公布后，及时交付社会公众，认真听取社会公众对新办法的批评建议，广开言路，集思广益，为制订科学的公共政策、完善惠小家利大家的新办法奠定了坚实的程序基础。整个政策全过程贯穿着科学决策的内在逻辑，反映了政策决策的科学化。
本次拆迁办法的整个制定过程及其内容体现了浓郁的人性化色彩。在程序上，政府职能部门为社会公众参与政策制订提供了各种途径和渠道，缩小了公众与政府间的信息不对称，实现了政府与公众的零距离互动。在实体内容上和政策实施中充分体谅被拆迁户的实际问题和困难，对一系列具体问题作出了明确规定，如评估机构由双方共同商定；影响经营也有补偿；拆迁期限内不得停水、停电；拆迁后学生可在原地就读等。这些规定真正地考虑到了公众的实际情况和个人愿望，反映了政府对民生关切的人文情怀。本刊调查中６０％的受调查者认为，政府在决策过程中听取重视民众的意见，是政府更加亲民爱民的体现。这个结果也充分说明了这一点。
东南大学政治与公共管理系副主任魏福明博士告诉本刊记者，随着我国社会政治环境的新发展以及我国政策科学研究的逐步完善，政策决策体制的改革和完善势在必行，XX市政府此次关于房屋拆迁补偿新办法的制订，是政府决策体制改革实践的先行者。其中体现的民主化、科学化、程序化、人性化等特点集中于一点就是，反映了与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀，是政治文明建设在城市行政管理领域中的新实践。魏福明还认为，在法治观念日益深入人心的今天，公民对政府的期望已经变得越来越明确，这就要求公共政策的决策必须与时俱进，进一步走向民主化，充分保障公民权利。特别是在城市管理中，城市管理者和市民既是行政上的管理关系又是合作的伙伴关系，两方面的有机结合、和谐统一才是“经营城市”的理想之策。因此，研究此类实践经验，形成制度化的机制，在当前无疑具有重大的现实意义，也必将推动XX市的政治文明建设迈入新高度。
新闻附件
XX连续出台重大举措保障公共决策听取市民意见
重大公共决策必须公示听证
今年１０月，XX市政府出台了《市政府关于进一步增强服务意识提高行政效能的通知》。《通知》规定，XX市政府拟定全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和行政规章、大型项目等重大决策，必须提交市政府常务会议或市长办公会议决定。各部门提请市政府讨论决定重大决策时，必须经过专家或研究、咨询等中介机构的论证评估或法律法规分析；与人民群众日常生活密切相关的，一般要通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。各级政府、各部门领导必须每年完成１—２篇有质量的调研报告，针对人民群众关心的热点、难点问题，提出具体的解决办法和意见，以此作为领导干部考核的重要内容。
政府网上征询“十件为民实事”
你想让政府明年为你做什么？１１月２０日，市政府公布，在网上向市民征询２００４年为民办十件实事的意见建议。据介绍，此次为民办十件实事的意见征询，首次改变了以往完全自上而下的方式，市民则通过电子邮件的方式，足不出户地直接将自己的想法和建议提交到政府的相关部门，享受高效、简易、可靠的电子化公共服务。市民的提议，政府将进行研究考虑，以提高政府决策的科学性和民主性。
政府向社会各界征集明年立法项目
为加强地方行政立法的公开性、民主性和科学性，根据《XX市政府规章制定程序规定》，XX市政府法制办从１１月１０日开始，向社会各界征集２００４年全市政府规章立法建议项目。XX市各机关企事业单位和全体市民均可参与。对所提出的立法“金点子”要求，应符合XX市的实际需要，并具有地方特色。建议内容可围绕广大群众关心的热点问题，重点放在推动城乡经济发展；规范市场秩序，改善投资环境；完善政府服务功能，提高行政效能；维护群众利益，加强社会保障；加强城市建设，提高XX城市管理水平等方面。
出台“收费听证制”遏制行政乱收费
XX市物价、财政、人事、监察等部门日前联合出台文件，加强行政事业性收费管理。根据新规定，除了实行行政事业性收费法定化、严格控制新增收费项目和提高收费标准、规范收费许可程序外，XX将引入收费听证制度。在市权范围内，对市民生活和企业生产经营影响大的拟设立收费项目或调整收费标准，应该事先进行听证，听取各方面意见。听证由市财政或物价部门负责组织，听证代表要保证有一定比例的企业、市民和专业人士参加。同时所有行政事业性收费必须使用省财政厅统一印（监）制的收费票据（财政部另有规定的除外），填写必须符合规范的要求，凡不按规定规范使用收费票据，被收费单位或个人有权拒绝缴费。
另外，市财政、物价部门每年将按实际征收的行政事业性收费项目编制《XX市行政事业性收费目录》，定期向社会公布。除法定培训收费项目外，国家机关（含履行行政管理职能的事业单位和行业管理组织）开展培训原则上不得收费；确需收费的，必须按规定向市物价部门报批收费标准，并领取《收费许可证》后方可收费。
坚持实施价格听证制度
从１９９７年召开第一场听证会至今，XX市共组织召开了２１次价格听证会，并且组织了包括专家、学者、人大代表、政协委员以及下岗职工、农民等各行各业４０名听证代表，为政府的定价“把关”。
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第三篇：公共决策体制视阈下听证制度的完善
公共决策体制视阈下听证制度的完善
中文摘要
自听证首次在行政处罚领域引入以来，一直以民主理念作为我国听证制度的核心内容，在我国有着广阔的生存和发展空间。在公共决策领域，我国稳定的法制环境，理性的民主制度，这些都为听证制度在我国的建立奠定了基础。在公共决策领域，这一制度也进行了有益的探索并得到了初步的肯定。公共决策听证制度的引进为公民参与公共决策提供了崭新的渠道，是推进我国政府决策民主化的有效途径。然而，作为一项新生事物，公共决策听证制度在我国的发展并不尽如人意。目前我国还没有建立起适合我国国情的公共决策听证制度，我国的公共决策听证无论在法律法规、听证目标的定位还是听证程序等方面都存在诸多问题。
本文的写作立足于对听证制度一般原理的认知和对我国公共决策听证发展历程及其现状的实际考察，借鉴国内外先进经验，运用比较研究和实证分析等分析方法，围绕建构和完善我国公共决策听证的制度设计，对公共决策听证的基本理念、程序建构、制度设计等方面进行了深入探讨，希望能够对建构适应我国国情和发展需要的公共决策听证制度、提高听证会的质量有所裨益。
关键词：听证制度；公共决策听证；公正；规范
Abstract Since administrative penalty field lead into hearing for the first time.Has been the concept of democracy as the key hearing system of content In the field of administrative policy, there is broad living and developing space in our country.Our country rational democratic system，steady legal system environment，all these have sprouted and established the foundation for taking root in our country.In the field of price policy, this system has carried on beneficial exploration and got the preliminary affirmation too.Administrative policy hearing introduction of system open up citizen participate Administrative public brand-new channel of decision, it is the effective way of advancing government's decision democratization.However, as a new thing, the Administrative hearing system in the development is not entirely satisfactory.At present, our country has not set up the Administrative hearing system suitable for the national conditions.Administrative hearing of our country no matter respect have a great deal of problems at laws and regulations, hearing localization of goal or hearing program, etc.The writing is based on the hearing system to the general principles of cognitive and Administrative hearing on China's development process and the actual status of the inspection, and fund experience, the use of comparative studies and empirical analysis of analytical methods, focusing on building and perfecting our Administrative hearing system design, Administrative hearings on the basic idea, construction of procedure, system design, in the scope of the hearings conducted in-depth discussions, which we hope to be able to construct the Administrative of our hearing system needs, and improving the quality of hearings Administrative benefit.KEYWORDS：hearing system；Administrative hearing；justice；standard
目录
中文摘要...........................................................................................................................I Abstract..........................................................................................................................II 绪论..................................................................................................................................1 第一章
听证制度与公共决策体制的理论阐释..........................................................9 第一节
公共决策体制的理论阐述......................................................................9
一、公共决策体制的涵义..............................................................................9
二、公共决策体制的内容..............................................................................9 第二节 听证制度对我国公共决策体制的意义...................................................11
一、听证制度为直接民主的实现提供了保障.............................................11
二、听证制度维护了公共决策公正合法的形象........................................12
三、听证制度有利于维护社会稳定............................................................12 第三节 我国听证制度的理论阐述......................................................................13
一、听证制度概念界定................................................................................13
二、听证制度的理论基础............................................................................13 第二章 我国听证制度的发展历程和现状分析..........................................................15 第一节
我国听证制度发展的历程回顾............................................................15 第二节 我国听证制度现状分析..........................................................................17
一、价格决策听证制度日趋完善................................................................17
二、公共决策听证制度关注度日渐提高....................................................17 第三章 我国听证制度存在的问题及原因分析..........................................................19 第一节
目前我国听证制度存在的问题............................................................19
一、听证相关的法律制度不健全................................................................19
二、听证程序规则不完善............................................................................20
三、听证结果不被重视................................................................................20
四、信息不对称............................................................................................21 第二节 我国听证制度存在问题原因分析..........................................................22
一、公共决策价值偏离公共性....................................................................22
二、公共决策组织机构不合理....................................................................23
三、公共决策监督的缺失与滞后................................................................24
四、行政问责制不够完善............................................................................25
五、公民的民主意识淡薄............................................................................25 第四章 公共决策体制视阈下听证制度的完善措施..................................................26 第一节 塑造公正的听证理念..............................................................................26
一、提高听证组织人员民主决策的理念....................................................26
二、树立符合我国国情的听证制度理念....................................................28
三、严格遵循听证制度的原则....................................................................28
四、提高公民的听证意识............................................................................30 第二节 制定公正的听证程序..............................................................................31
一、听证形式发展的多样化........................................................................32
二、规范听证会的具体规则........................................................................33
三、加大对听证效果的监督力度................................................................33 第三节 建立健全相关配套制度..........................................................................37
一、加快我国公共决策的问责制建设........................................................37
二、健全听证主持人的保障制度................................................................38
三、完善选择听证代表的制度....................................................................40
四、健全听证的案卷排他性原则................................................................41
五、政府信息公开制度建设........................................................................42 结论................................................................................................................................44 参考文献........................................................................................................................45 致谢................................................................................................................................48 独创性声明....................................................................................................................49
绪论
第一节 选题背景与意义
一、选题背景
在过去20年的中国政治体制改革中，对公共决策体制已经进行了一系列的改革，其核心目标常常定位为公共决策的民主化和科学化，并已取得了一些实质性的进步。过去的公共决策体制变革常常没有对公正决策、公开决策、规范决策等给予足够的重视。最近几年的一些改革已经开始在这些方面有所重视，其中，听证制度的引进应该是公共决策体制变革方面非常有力的一项改革举措。
近几年来，在我国公共决策体制改革的领域中，听证制度已经在某些领域逐渐开展起来。价格调整听证会、立法听证会、环境影响评估听证会、城市规划听证会等，已在我国公共行政领域中不断的开展，成为我国听证制度的重要实践。公共决策体制在改革的过程中，公共决策的科学化和民主化不断的被提及，听证制度也被人们视为科学化和民主化方面的重要制度创新。我国开展的所有这些听证会，都体现了我国公共决策形式的逐步变化，那就是，由原来在公共决策过程中主要由政府主导转向在决策过程中政府、专家和大众联合决策的方式。而在这一转变过程中，虽然政府对各种形式的听证会都倾注了极大的热情和努力；但是公众却对听证会表现出不满意和失望。近几年来，“听证会就是在走过场”，“逢听必涨”的批评声源源不断，公众信任危机直接逼近听证制度。公众对听证会产生的这种厌倦、不安的心理态度和行动，是与我国引进听证制度的初衷背道而驰的，长此以往，很可能会颠覆听证制度的功能。毕竟，听证制度作为一项制度的创新，原本是为了体现决策过程的民主性，鼓励公众的积极参与，通过多方参与者的表达、协商、交流，充分吸纳各方意见，为公共决策提供全方面的信息，为公共决策的制定提供参考。倘若参与者对听证会失去了信心和参与的热情，公众对听证制度失去了应有的信任，那么听证制度本应有的民主化的功能就将成为空中楼阁。
也许是出于这些方面的原因，到目前为止，不断有人对听证制度进行批评和反思，但是这些批评和反思，更为关注的是听证制度本身的程序问题，比如，听证会代表遴选的公平性、听证会主持者地位的中立性、听证记录的法律约束力等等。这些批评和反思虽然中肯，但却忽视了听证会之所以存在问题，其背后的更为根本的原因——我国公共决策的体制问题。对听证会程序上的修整只是细枝末节的修补，要使我国的听证制度真正的体现其民主性和科学性，真正的实现听证制度本身应有的功能，必须要解决这一问题。公共决策的体制结构，在最基本的意义上，包括决策的参与者及其权力配置两个问题。
公共决策体制结构中决策权的配置决定着公众参与的有效性，公众参与公共决策并不仅是程序上的出场和介入，更重要的是需要参与者对公共决策的结果能够产生不同程度的影响力。换言之，在某些情况下，公众参与的有效性意味着公众在公共决策体制结构中可以享有一定的决策权，可以对公共决策的抉择产生一定的影响。由政府主导的“知识—权力”的垄断体制是我国现在公共决策体制的一种本质特点。在这样的体制结构下，公众和专家都无法真正发挥参政议政的作用，都不能对政府作出的公共决策产生影响，构成不了对政府决策权行使的理性化制约力量。在这样的体制结构下，由于参与者的权力配置和角色定位，造成了目前听证会的困境和尴尬。而要想摆脱目前听证会的困境，就需要在重新思考和调整我国公共决策体制的结构。本文力求通过对听证制度在公共决策体制中作用的探讨，达到构建一种符合我国国情的公共决策体制结构，继而使听证制度真正发挥作用。
二、选题的意义
我国学者对于听证制度的研究，大多集中于程序上的研究，忽视了听证制度在对公共决策体制改革过程中的重要作用。事实上，听证制度对我国公共决策体制改革的促进作用体现在很多方面。
第一，听证制度为公众参与提供了新渠道
在现今的民主制度下，我国公民主要有三种政治参与的途径：基层自治组织选举、县乡人大代表选举和信访制度。但是，这三种方式都各有其劣势。前两种方式最多只能在选择候选人的程序上实现形式上的公平，并未达到真正意义上的公平，因为这两种途径没有建立有效的竞争机制，候选人与选民之间缺乏最基本的沟通，目前还没有建立候选人与社会公众之间的互动与联系的机制。关于最后一种途径信访制度，它的沟通是单向的，而且缺乏连续性和及时性，并不能够获得有效的双向沟通，并且成为一种有效的政治参与机制。换言之，我国一般都是由政府确定公众直接参与公共决策的途径，公众很难对公共决策产生影响。
而听证制度弥补了上述三种途径的不足，为我国公民直接参与公共决策开创了一个全新的局面。在听证制度之下，公众不再只是被动的接受，只要认为政府即将做出的决策和自己的切身利益密切相关时，就可主动提出要求参与听证的申请。
第二，听证制度为社会公正的实现提供了制度保障
根据我国听证制度的相关规定，听证代表的选择依据与他们的年龄、职业和社会地位没有必然的关系，而是从他们的利益相关性的代表的观点立场来选择，这样就从形式上保证了听证制度的公正性。根据现有听证制度的规定，召开听证会的有关单位，会在选择听证代表时要求报名参选听证代表的公众预先简要地表明他们的相关利益和立场观点，以避免在听证会召开时听证代表立场观点的过分垄断，从而在听证会上使不同利益和立场的听证代表都能够最大限度地表达自己的观点。听证制度为各个阶层的公众提供了平等的政治参与的机会，有利于直接民主的实现。
第三，听证制度使政府的决策逐步趋向透明化
由于我国决策体制方面的原因，一直在把政治决策过程神秘化，公众渐渐的对政治产生了疏离感，公众对政治参与失去了兴趣，在一定程度上也缺乏对政策的理解。因此，透明决策和政务公开就成为了听证制度实施的一个重要的方向。
首先，听证代表的发言稿和会议纪要是应该是完全公开的，其次与听证会有关的一些数据和资料以及相关的政策建议报告，也应该是完全公开的。这种做法可以充分的证明：听证代表的权利和责任并不是只产生在听证会举行过程当中，在听证会结束后，他们依然有权利通过公开的官方资料和报告，来对政府的政策执行进行监督，其他公众也同样具有这样的权利。同时，为了使听证得到公众的重视，让公众积极的参与到听证过程当中，一些听证会的全过程都会向公众开放，并且媒体会全程的跟踪报道，媒体的影响在现今的社会是不能被低估的。
第二节 国内外研究现状与简评
一、国外研究现状
在现有的对听证制度的研究中，听证制度的法理基础一般都认为是“正当法律程序原则”和“自然公正原则”。这两个法理基础被视为是近现代以来所形成的几乎所有法律制度的基础，当然也包括形成于英美法系国家的听证制度。
“自然公正原则”起源于英国，是英美普通法上非常古老的法律和道德原则。英国著名的行政法学家韦德对自然公正原则的这样的看法，他认为自然公正原则“最早起源于中世纪，甚至往前推及至古代，这一原则也存在过。在中世纪的时代背景下，它们被看成事物不可移易的秩序的一部分。”“自然公正原则”是关于在最低范围内能够公正行使权力的程序原则，是在英国普通法的基础上长期发展出来的。英国的一位法官曾说过：“自然的公正和技术性的、高标准的、复杂的公正是不同的，它是初步的、基本的公正，是简单的公正。包括两方面的含义，一是任何人都不能成为与自己有关的案件的法官；二是任何人或集团在行使权力作出决策时，如果会对其他人的权利造成不利的影响，那么对方有权利为维护自己的权利作出防御和辩护。
早在一二一五年《自由大宪章》的法令中就有关于“正当法律程序原则”的描述，这一法令的源历史可追溯到中世纪的罗马帝国，当时这一法令以非正式形式出现，并作为正当程序用以为罗马帝国服务。康得拉二世在当时的一条法令中规定“未经同等地位族和帝国法律的审判，任何人的封邑不得被剥夺”，这项规定表面上看是强调人人平等，但实质上是为了保护贵族的特权，因此这里提到的正当程序条款的规定与后来的正当法律程序原则的含义并不相同。
自此以后，世界上的许多国家都相继制定了行政程序法，而作为行政程序法核心制度的听证制度也大多都有了成文的法律，并被确定了下来，在其挂一漏万断的实践中得以完善和发展。
二、国内研究现状
我国的听证制度目前尚处于初始阶段，因此国内关于听证制度的研究整体数量还不多，随着经济的不断发展，社会的不断进步，地方立法听证方也逐渐受到重视，有关这方面的研究也逐渐增多，如《甘肃省立法听证的基本规则研究》（陈爱君著），《程序民主的实践—地方立法听证规则的比较研究》（陈家刚著），《关于地方立法听证几个问题》（崔伟著），《浅析听证制度在地方立法中的作用》（王雅丽著），《关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究》（黎赐锦等著）。陈爱君的研究以甘肃省为研究对象，主要是介绍并分析了甘肃省立法听证文本的基本规则，包括听证的适用范围、听证发起者的确定、听证程序、听证准备工作、听证记录的法律地位问题和内容和其他公众参与等问题，并在此基础上提出了一些需要改进的问题和相关的建议。
黎赐锦等人在研究中概括说明了地方立法听证制度的文本情况，并在认真分析的基础上提出了文本存在的一些问题，在这些问题的基础上结合实际情况有针对性的提出了一些建议。作者在研究中指出的一些问题主要包括：对于听证范围没有能够细致的确定出标准；地方立法听证的法律基础不稳固，法律环节比较薄弱；在听证代表的遴选机制以及行使权利方面规定的还不够细致，并且缺乏一定的可操作性；听证程序存在准备工作不够全面、组织过程不够严密、公开透明度不够；听证结果不被重视等问题。作者针对以上问题提出了如下的建议：尽最大可能完善现有的制度，包括明确听证在我国的法律地位，使听证的地位和规范合法化；把听证规则上升为法律法规，并且尽量把听证规则制定的完善详尽具体；扩大听证在我国的适用范围；强化并确定“反对意见有限发言，重点对待”原则；对听证程序要严格的加以规范；重视听证结果，在做出公共决策时要充分考虑听证结果，使听证会能够充分的发挥其作用。对听证代表在与会时的发言和递交的书面材料要予以重视，对于合理意见要给予充分的重视，未被接受的意见要阐明理由并作出书面的回复。
近几年，我国学者也发表了听证方面的著作，这些著作在注重理论研究的同时也兼顾实证与案例分析。如知识产权出版社出版的《听证:中国转型中的制度建设和公众参与—立法建议、实践指南、案例》(李楯著)，法律出版社出版的《中国公共听证研究》(李春燕著)，清华大学出版社出版的《听证制度—透明决策与公共治理》(彭宗超、薛澜等著)，这些著作对听证制度的功能作出了完整准确的定位，从技术性和价值性的角度对听证制度进行了详细的分析，提出了视角更为宽广的治理理论，并且从与现实结合的角度对我国未来公共决策听证制度的完善与发展提出了建设的意见和建议，这些著作的理论研究在深度上更为宽广和细致，并且结合了实践的案例与调查研究的统计数据来诠释问题。
三、研究简评
1、尽管西方听证制度的历史久远，运作的较为规范，但西方学者和专家对听证制度本身并没有太多的专门性学术研究。在已有的研究中，对听证程序本身的研究比较少，多数的研究都是以听证活动中的政治策略问题为主。因为在西方社会中，听证在政治架构中并不占据十分重要的地位，所以学者和专家并没有把听证制度本身作为研究的重点，他们主要关注的是在听证活动中涉及到的各方面的具体政策和代表各阶级的利益集团如何能够在听证游戏中获取最大的利益等问题。
2、从我国对听证制度的研究中可以发现，我国的研究主要有两方面的特点：第一，我国对听证制度的研究角度大多集中于行政法学，主要研究的是行政处罚听证和价格听证，而较少涉及到立法听证和司法听证的研究。第二，在已完成的研究成果中，大多数研究都侧重于一般性的理论知识的探讨和与听证有关的基本知识的介绍，缺少创新的理论研究和详细的实证分析。在听证制度实施的初级阶段关于听证基本知识的十分必要，它有着宣传听证和推广听证知识的作用，但是倘若只局限于此，就未免有点肤浅，从长远来看，它不利于听证制度研究的深化和听证制度的发展，容易脱离实践，不能对听证的具体实践进行深入的了解和分析，不仅无益于听证制度的完善和待续发展，也无益于听证制度充分发挥其作用。
第三节 研究的思路与方法及可能的创新点
一、研究思路
听证制度起源于法制健全的西方国家，首先是在司法领域得到了应用，而后逐渐被引入到立法领域和行政领域。我国是在20世纪80年代末引入的听证制度，《价格法》中关于听证程序的规定，标志着听证制度进入我国公共决策领域。本文从探讨公共决策体制和听证制度的概念着手，分析了公共决策听证制度产生的理论基础；然后从合法性、合理性和稳定性三个方面对听证制度对我国公共决策体制改革的意义，肯定了听证在公共行政决策过程中的价值；回顾我国听证制度的发展历程及现状分析，从法律制度不健全、程序规则不完善、听证结果不被重视、信息不对称四个方面指出了目前我国公共决策听证制度存在的问题。根据我国的实际条件，从一些具有较强现实性和较强针对性的具体措施入手，提出从塑造公正的听证理念、制定公正的听证程序、建立健全相关配套制度、深化公共决策体制改革等四个方面对改进我国公共决策听证制度提出了构想。
二、研究方法
本文以辩证唯物主义和历史唯物主义基本原理为根本的分析工具，采用理论和实践相结合的方式，结合行政管理学，政治学，社会学、哲学及经济学等相关学科，对我国公共决策体制改革过程中引入的听证制度进行研究。另外还引用了一些实证案例对我国听证制度进行分析，从而从公共决策体制的视角对我国公共听证制度的未来发展与完善提供有益的政策建议。具体方法有实证研究，文献研究，逻辑推理法，比较法等。
三、可能的创新点
本文的创新之处在于通过对听证制度概念的理解，以及对我国公共决策体制的研究，提出了我国实行的听证制度应符合我国公共决策体制的观念。并在此基础上，提出了我国听证制度的功能定位以及完善措施。文章力图通过听证制度与我国公共决策体制的有机结合，来确保听证制度在我国能够发挥更大的作用。
第一章 听证制度与公共决策体制的理论阐释
第一节 公共决策体制的理论阐述
一、公共决策体制的涵义
公共决策体制就是公共决策的人员和机构所形成的组织体系及其制定的制度和基本程序。公共决策体制主要由两个部分构成，一是决策主体及其职责划分，二是决策权力及其运行方式①。公共决策体制是一个历史范畴，它随着社会发展而不断发生变化。公共决策活动要在法定的范围内实施，公共决策的职能分工和机构设置是否合理，公共决策体制是否科学，是决定公共决策是否科学的重要因素。公共决策体制的科学性能够为完备的决策要求，准确的研究论证，规范的操作程序，最佳决策方案的选择提供保障，从而有利于实现公共决策的科学化。
二、公共决策体制的内容
（一）公共决策中枢系统
公共决策中枢系统在现代公共决策体制中处于核心地位，一般由拥有公共决策权的领导集团以及领导结构构成。一个公共决策中枢系统只有一个部门拥有法定的权力，行使公共决策权。
公共决策中枢系统有多种权力运行方式，可以是集体的委员会制，也可以是单一的首长制，还可以是两者结合的混合制②。决策者首先要对决策价值进行判断，确定是否继续进行此项决策，进而根据其价值确定公共决策的目标，然后根据决策的目标制定决策方案，最后依据要解决的问题选择最适合的对策。
（二）公共决策咨询系统
公共决策咨询系统是由在各个领域掌握前沿知识和技术的专家学者所组成，也被称为智囊团或思想库。
通常情况下，公共决策的对象和环境纷纭复杂，决策者因为受到自身专业和 ①② 应松年、马庆钮:《公共行政学》，中国方正出版社2004年1月版，148—149页。
应松年、马庆钰:《公共行政学》，中国方正出版社2004年1月版，第149—154页。经历的限制，不可避免的会存在短视行为，因此需要外部专家对决策者的有限理性进行弥补。专家和专业的决策咨询机构拥有信息资源上的优势，可以弥补决策者能力、知识和经验等方面的缺陷，从而使公共决策的结果更为科学化。
公共决策咨询系统在决策中的主要任务是：为决策者拟定多种可供选择的决策方案，并且对决策方案进行评估，为决策者作出优化可行的决策方案提供辅助性的帮助；在公共决策执行过程中，协助决策中枢系统依据反馈信息协调原有的决策方案，或在无法继续执行原有方案的情况下，尽快做出更为科学的可替代方案。
（三）公共决策信息系统
公共决策信息系统是由从事公共信息处理的人员、机构、设备以及信息处理等各项要素构成的有机整体。现代社会信息技术高速发展，整个公共决策过程特别是对决策方案的抉择，都离不开及时有效的信息。
公共决策信息系统的主要任务，是收集各种信息源的信息，对这些信息进行加工和整理，通过一定的方式和渠道，把整理过的信息传输给决策咨询系统和中枢系统，为他们提供信息服务；其次，对决策信息的处理过程实际上就是公共决策备选方案的形成过程。一项公共决策方案的形成，首先需要对反映未来环境的预测信息和反映现实环境的客观信息进行综合的研究、论证和分析；再次，在对若干备选的决策方案进行抉择时，必须要对这些备选方案进行科学的分析、客观的评价和准确的决断，而这些工作都离不开相关的信息。最后，在执行决策方案时，通过实践、检验，需要不断的对方案进行修补和完善，而这些仍然依赖反馈信息。完整、有效的信息的可以减少或消除政策执行中的不确定性，信息掌握得越准越多越快越全，决策成功的概率也就越大。
（四）公共决策监控系统
监控系统同样是公共决策体制中必不可少的。公共决策监控系统处于公共决策中枢系统之外，其主要职责是对公共决策者是否有法定权力进行监督检查，对决策方案是否合理进行监控，对决策程序与决策行为是否合法进行监控。因国家结构形式、国体、政体存在差异，监控系统对公共决策的监控方式也有所不同。一般而言，政党行使监控权可以通过党内政策审议的直接途径，或通过立法机构审查的间接方式来行使监控权，一般是程序上的制约而不是完全的替代；公民通过相关部门广泛征求公众意见，行使政治参与的权利，实现自身的监控权力。①
第二节 听证制度对我国公共决策体制的意义
我国的公共决策改革过程已经开始引入了听证制度，那么，如何确定我国听证制度的价值定位，构建符合我国国情的程序规范就是我们需要解决的一个问题。
一、听证制度为直接民主的实现提供了保障
民主的本意是多数人的统治或人民的权力，来源于古希腊文，其本质是由人民当家作主，人民可以自主决定自己的事情。但是“就本质而言，不会存在真正的民主制，而且永远也不会存在。”②建立直接民主制在现代社会是没有现实基础的，于是代议制民主就有了合理的存在价值。然而，代议制民主“是无奈的民主，是不得己为之的民主，不是理想的民主，不是民主的最终方式”，③代议制民主本身存在着一些缺陷:“人民在选举完官员以后，便不没有权利过问，西方学者将其称之为：选举的结束即是专制的开始。”在代议制民主下，大部分公众都不能够直接参与民主政治，被排除在正常的参与渠道外，长此以往，公民容易对政治参与形成广泛的政治冷漠，从而使潜在的爆发性存在于这个国家的政治空气中，不利于社会的稳定和长期发展。
在现代社会中，公众政治参与的热情日益高涨，仅靠多层间接选举产生的代表来行使决策权力，很难代表公众的不同利益需求，已经不能满足公众的政治要求。正因为如此，当前非常重要的一项工作就是为公民提供多种政治参与渠道，使公民随时都可以进行政治表达，满足公民政治参与的需求。所以，听证制度为公民直接参与公共决策过程，行使政治参与权力提供了一个有效的途径。
①
④ 宋世明，王思武：“当代西方公共行政决策体制及其借鉴价值”，《国家行政学院学报》2001年第5期，第89页 ② 泊【法】卢梭.《社会契约论》.何兆武译.北京:商务印书馆，1980年版，第88页 ③ 陈斯喜.论我国立法的公众参与制度.行政法学研究，1995(1).第35页 ④ 种罗传贤.《行政程序法荃础理论》.台北：五南图书出版公司，!993年版.第185页
二、听证制度维护了公共决策公正合法的形象
西方思想家认为，公正是社会制度的首要价值，是评价社会制度优劣与否的道德标准之一，公正的研究对象是社会结构和社会基本制度，与各个阶层的切身利益都密切相关，因此受到了极为广泛的关注。“公正是要为民主程序提供一种价值基础，使其能够广泛地被公众接受，使不同阶层和不同利益集团的主体都能够有相等的机会和平相处”。①因此，只有在民主程序的建设上贯彻公正的原则，才能为公平合理的法律秩序和政治秩序的创建创造条件，从而防止权力分配的两极分化和出现少数人统治多数人的情况，从而防止权力分配中出现两极分化和少数人对多数人统治局面的出现，使社会公众不仅在形式上平等，而且在事实上也趋于平等。
三、听证制度有利于维护社会稳定
“现代民主国家建立的听证制度，用公众的沟通和理性的途径来解决矛盾，特别是为利害关系人提供参与的机会来表达意见，让人民参与决策机制，直接监管制度的制定和实施，实现人民的直接民主。”听证制度的建立是为不同的利益相关者在决策过程中提供协调和申辩的机会，使不同的利益相关者都能够有一个更加开放和公平的机会参与决策过程，公正客观地反映各方利益。在听证进行中，不同的利益相关者会最大限度地为他们的观点申辩并提交有力证据，而且还最大限度地反驳和质疑别人的意见，激烈的讨论过程，不仅是显现矛盾的过程，也是充分展现不同利益相关者观点和立场的过程，听证主持人在听证过程中保持中立的立场，给予不同利益主体平等的陈述机会，在不断的讨论中，不同的利益主体会参考各方的意见，互相妥协，以达成一定程度的共识，这是论证会、讨论会其等它会议方式无法达到的效果。听证过程中的讨论，有利于协调不同利益相关者的关系，从而使最后的公共决策达到合理的利益平衡，以减少社会冲突，促进社会健康、持续稳定、和谐发展。
①②
② 丁煌.论行政听证制度的民主底蕴.武汉大学学报，.200!()I，第88页
罗传贤，《行政程序法墓础理论》.台北:五南图书出版公.J，1993年版，第{89页 第三节 我国听证制度的理论阐述
一、听证制度概念界定
听证制度，是指行政决策主体在制定行政规章、行政法规、行政政策和规范性文件时，如果作出的决策会对行政相对人的合法权益产生影响，那么在作出公共决策之前，要将拟作出决定的主要内容、依据、理由和听证权利等，由行政主体告知行政相对人，行政相对人可以按照规定向行政主体陈述意见、递交证据，行政主体必须认真听取其意见、接纳其证据的一系列基本程序的法律规范。
二、听证制度的理论基础
（一）自然公正原则
学术界最为普遍的一种观点认为，听证制度最早的理论基础是英国普通法中的自然公正原则。自然公正原则是英国的历史非常悠久，它规定必须正当行使各种职权，实行最低限度的公正原则。自然公正原则的内容随具体情况的不同而相应发生变化，在实际运用中有相当大的灵活性，听证制度由于有了自然公正原则的支撑使理论基础更为深厚。伯纳德·施瓦茨是美国著名的行政法学家，他在对英国行政程序进行评述时，说：“英国行政法中的听证权来源于‘自然公正’的理念。”“这一理念最基本的要求是‘听取对方意见’和‘最低限度’。”
（二）正当法律程序原则
正当法律程序原则也是听证制度产生的理论基础之一。“正当法律程序”原则是美国宪法上的要求，其法律依据是联邦宪法修正案中第五条和第十四条的规定。修正案中第五条规定：“任何人的财产、生命或者自由未经正当法律程序不得剥夺”。修正案中第十四条规定：“任何人的财产、生命或者自由未经正当法律程序许可任何州不得剥夺”。这里的法律程序有两方面的含义：正当法律程序的实质性和正当法律程序的程序性。正当法律程序的实质性是指限制政府行使权力的方式，主要是对立法部门的限制。正当法律程序的程序性通常是指法律赖以实施的方法。主要限制的是行政部门和司法部门。
（三）人民民主专政理论
我国宪法中规定的人民民主专政的原则为行政决策听证制度和行政程序提供了深厚的法理和宪法基础。我国一九八二年宪法中第二条规定：“根据法律规定，人民可以通过各种形式和途径管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”其中第二十七条第二款载明:“一切国家机关和国家工作人员必须依赖人民的支持，经常同人民保持密切联系，接受人民的监督，倾听人民的建议和意见，努力为人民服务。”这两条规定都有着鲜明的人民民主性质。
至今为止，行政程序法的建设不足仍为我国依法治国方针的一大缺陷。但是我们也要看到，行政听证制度作为具体制度是向国外学习而引进的，它不是直接来源于宪法规定，而是直接来源对外国有益的行政法制度的借鉴和运用，但它符合我国社会主义宪法精神。为我国行政法和宪法的发展提供新的动力和支持。第二章 我国听证制度的发展历程和现状分析
第一节 我国听证制度发展的历程回顾
二十世纪八十年代末，我国改革开放中的个别前沿地带，如深圳市，就首次尝试在公共价格决策领域引入咨询委员制，在****年十二月十五日，深圳市物价局正式成立具有广泛代表性的价格咨询审核机构——咨询委员会，它和听证制度类似。后来，为了改变政府一元化决策模式，扩大公众政治参与的机会，使政府决策可以更加公开化、透明化、规范化和科学化，使公共政治体制和公共管理体制更加民主化，从一九九六年开始，我国在全国范围内陆续对立法决策、价格调整、行政处罚等领域的行政决策体制进行了重大的改革，分别制定了《立法法》、《价格法》、《行政处罚法》、《行政许可法》四部法律，相继正式引入了听证制度。
一九九六年三月十七日，《中华人民共和国行政处罚法》审议通过并于同年十月一日正式实施，这是我国首次对听证制度作出法律上的明确规定。其中第四十二条明确规定:“行政机关作出行政处罚决定，诸如较大数额罚款、吊销许可证或者执照、责令停产停业等决定之前，应当告知当事人有申请举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当依照其申请组织听证。当事人无需承担行政机关组织听证的费用。”此外，该条款及其后的第四十三条还具体规定了行政处罚听证的主要程序。至此，“听证”一词由学术概念转变成为法制实践，标志着我国在民主法制建设领域迈出了重要一步。
《中华人民共和国价格法》开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河。一九九七年十二月二十九日，《中华人民共和国价格法》审议通过，并于一九九八年五月一日生效。其中第二十三条规定:“制定关系群众切身利益的公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格、公用事业价格等政府定价、政府指导价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求经营者、消费者和有关部门的意见，论证其必要性、可行性。”这一规定标志着我国政府政务公开又向前迈出了一大步，将我国社会主义民主法制建设推向了新的高度。《中华人民共和国立法法》的出台使听证制度在立法领域得以确立。二○○○年三月十五日，九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，于当年七月一日起生效。其中第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会、有关的专门委员会、法律委员会和工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取听证会、论证会、座谈会等多种形式。法律草案应当由常务委员会工作机构交由专家、组织和有关机关和征求意见，整理意见后送有关的专门委员会和法律委员会，并根据需要印发常务委员会会议。”第五十八条还规定:“在起草行政法规过程中，应当广泛听取公民、组织和有关机关的意见。听取意见可以采取听证会、论证会、座谈会等多种形式。”《中华人民共和国立法法》中对于听证会的规定标志着我国的行政决策听证制度步入了一个新阶段。
《行政许可法》对听证申请和听证程序等作出了进一步细化，听证制度法制化程度有了更大的提高。《行政许可法》吸取了《行政处罚法》的经验并且有了进一步的发展。表现在两个方面:一是主要根据《行政许可法》的性质，按照该法第46条和第47条规定，明确的区分行政机关按照申请要求举行的听证和按照职权举行的听证，这样的规定更加细致、明确，更加符合民主理念。二是该法第48条第2款“行政机关的行政许可决定应当依据听证笔录作出”，这是我国第一次对听证笔录的效力作出明确规定，这也是借鉴案卷排他性原则的结果。
不仅如此，近年来在一些地方的司法实践中，也开始引入了听证制度。二○○年六月，云南省高级检察院首次举办听证会。同年九月五日，昆明市院举行该市首次刑事申诉案件公开审查听证会。近年，还有个别地方法院建立了司法听证制。如青岛市中级法院在接待公民申述的信访实践中也已引入听证制度；辽宁省高级人民法院作出规定，从二○○二年五月二十一日开始，全省十七个中级人民法院将在国家赔偿审判当中正式引入公开听证程序。目前，在全国三分之一左右的省、市、区法院系统己经在国家赔偿审判中引入了听证程序，最高人民法院已经要求整个法院系统都要推行这项改革。①也就是说, 迄今为止,听证制度已经在全国范围内的立法、行政与司法等各主要政府部门都开始实施。
① 程刚.辽宁高院引入赔偿审判公开听证程序：“官”与“民”当庭质证.中国青年报,2002-05-22.第二节 我国听证制度现状分析
听证制度引入到我国后，已经应用于社会管理的许多领域。但是，从时间上看，行政决策听证制度形成和确立的时间还不长；从听证应用领域上看，我国的行政决策听证制度主要集中于城市规划、价格决策和环境决策等方面。
听证制度在我国行政决策领域首次以法律形式出现是在一九九八年施行的《价格法》中，在二○○一年七月至十二月间原国家计委又陆续发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格决策听证目录的通知》和《政府制定价格行为规则》。
在我国政府的大力宣传和推动下，在行政决策领域里听证制度稳步实施，政府了解民意、尊重民意、调动公众政治参与积极性等方面发挥了重要的作用。行政决策听证制度在我国现已初见成效：
一、价格决策听证制度日趋完善
从目前我国价格决策听证的发展情况来看，在立法上对价格决策听证已经有了比较完整的规定，对听证的范围和基本要求也有了明确规定，“政府价格主管部门与有关机构在制定政府定价、政府指导价时，应听取各利益相关者的意见；制定公益性服务价格、公用事业商品价格、自然垄断经营等商品价格时应建立听证会制度，由价格主管部门主持，征求有关各方意见。”近几年价格听证会举行的次数也在不断的增多，各个领域中的价格听证会经常见诸电视和报纸，当地政府严格地遵循听证程序和听证步骤，不断总结并相互借鉴经验，不断完善价格听证，使价格决策逐渐趋于规范化、公开和透明化，在社会上产生了较大的影响，并且有力的推动了其他类型听证的发展。
二、公共决策听证制度关注度日渐提高
公共决策听证制度是我国从国外引入的制度，因此无论是我国的行政体制还是传统的行政文化在形式上和实质上都很少提及，听证一词对广大公众来说是完全陌生的。随着社会的发展、时代的进步，听证制度在我国的广泛应用成为客观的必然的趋势。伴随着听证实践的不断深入，对公共决策听证的目的以及和听证有关的知识都有宣传和教育的作用，公众对听证的价值、听证的意义和听证程序都有了正确的认识，明确了决策者在作出与自身利益密切相关的决策时，自己有了表达和申诉的机会和渠道，政府的行政决策过程也更加公开化和透明化，这就直接促使了听证制度逐渐步入公众的视野，公众对政府行政决策听证的行政行为流露出非常拥护和支持的态度，对这一制度寄予了很高的期望，并希望这一制度能够得到不断的完善。第三章 我国听证制度存在的问题及原因分析
第一节 目前我国听证制度存在的问题
听证制度在我国公共决策领域中的应用已经有一段时间的历史了。在公共决策制定和实施过程中举行听证制度，不仅有利于公民参与和监督公共决策的制定和执行，而且也有利于消除暗箱操作，防止行政机构利用垄断地位为本部门谋取不正当利益，从而实现公共决策的科学化、公开化和法制化，并最终有助于提高公共决策的执行力、约束力和决断力。因此，在这一制度刚推行之时，广大人民群众对其倾注了极大的热情和关注。然而，从历年来举办过的听证会来过，似乎听证并没有实现其作用，决策结果也几乎很少受到听证的影响，听证逐渐流于形式化，人们对听证的批评声不绝于耳，政府的公信力也受到了严峻的考验。之所以听证会出现这样的局面，主要的原因是以下几个方面：
一、听证相关的法律制度不健全
我国现有的听证相关的法律制度都比较笼统，缺乏可操作性。虽然在《行政处罚法》第四十二条中对行政处罚听证的形式、参加者、适用范围等都作了较为明确的规定，但和国外那些较为成熟的听证制度相比，仍然不够详细具体、缺乏对实践的指导意义。例如，《政府价格决策听证办法》中第三条规定：“政府价格主管机构可以在定价的权力范围制定并实施听证目录，凡是囊括在听证目录里的服务价格和商品，在制定决策时应当举行听证”，“对于那些不在听证目录范围内的其他服务价格和商品，如果与公众的利益密切相关，政府价格主管部门也可以在必要时举行听证”。除了以上两条外，在《政府价格决策听证办法》中的其他细则和其他相关法律、法规中再没有出现公众可以主动提出听证会申请的依据。这就使得本规定无法发挥其应有的实践作用，有关部门在制定或调整与公众利益密切相关的公益事业、垄断产品、公用事业等商品价格时，不召开听证会，自主决定，或者即使召开听证会也是有关部门暗箱操作，走走过场。这不仅使公众的利益受到侵害，更使我国民主与法制的进程受到严重的阻碍。在我国立法领域中对听证的相关规定更是粗略，只是规定可以在拟定法律法规时举行听证会，这在另一层面上的解释就是也可以不举行听证会。因此，我国听证相关的法律法规的不健全，使听证制度的完善受到了阻碍。
二、听证程序规则不完善
目前，我国基本上是由国务院的职能部门和各地方政府自行制定听证程序，这既造成了听证程序规则混乱的局面，也容易在立法方面产生矛盾。由于听证程序规则制定的主观性较强，甚至有些地区还没有关于听证制度的成文规定，制度上的这种缺失导致了听证准备不够全面，听证过程不能公平公正，听证整体上的透明性和公开性不够，致使听证的随意性较大。例如：2000年在北京举办的关于调整电信资费问题的价格听证会，这次听证会由信息产业部和国家计委主持召开。在召开前没有通过任何途径或方式向社会公告，在召开过程中仅有极个别媒体允许参加；会后也没有向公众公布听证会内容和听证过程①，因此受到了很多质疑。这种秘密式的听证做法受到了一些消费者和专家的质疑，电信部门自己提出调价申请、自己选择听证代表、自己主持听证会、听证过程不向公众公开等做法，违反了听证公正、公开的原则，使听证制度流于形式，这样的听证会不仅严重打击了公众参与听证会的积极性，还严重影响听证会的效果，有悖于听证会的目的，进而影响听证制度的健康发展。
三、听证结果不被重视
从目前举办听证会的情况来看，大部分听证的效果还是不能令公众信服，组织听证的相关利益主体，更倾向于选择那些立场观点与自己一致的听证代表，很显然，根据组织者的意愿选出的听证代表并不具有代表性，他们的观点并不能代表其他公众的意见。即使听证过程客观公正，但听证结果对公共决策的影响也是微乎其微的。一些地方组织的价格听证会，即使提案被绝大多数听证代表反对，原定方案仍可以照常实施。以重庆市二○○二年六月二十四日召开的重庆路桥年 ①《试论听证制度在构建和谐社会中的作用》，法律咨询网http://law.u258.net/Article/fw/hzfl/95803_4.html 票制听证会为例，此次听证会持续了四个小时，共有二十一位听证代表在会上发言，仅有三位代表赞成年票制的两个方案，这三位听证代表包括路桥公司在内，即便如此，重庆路桥收费标准仍然在次日批准通过。其实，这次的年票价格早在听证会举行前就已经确定，①如果听证结果不能影响相关部门的决定，或者说相关部门在做最后决定时没有考虑听证结果，那么听证就只是简单的收集公众意见的方式，而这与听证的目的和意义是背道而驰的。听证是为无法直接参与公共决策的公众开创一条可以公平、公开表达自己意见和观点的一个可靠渠道，决策者在制定公共决策时应该考虑到这一表达的影响，听证过程和结果、最后公共决策的结果都应当公开。在最后公共决策的结果中，要对听证结果是否采纳给予说明，无论是未采用或被采用的听证意见，都应当陈述原因。如果听证达不到这样的作用，那么就只能成为打着民主与公正权利旗号的形式主义，公众参与的积极性和热情就会丧失。我国现行的和听证有关的法律法规有三个：《行政处罚法》、《政府价格决策听证办法》和《立法法》，在这三个法律中对听证结果是否对最后决策结果具有影响力都没有作出具体明确的规定，这就在很大程度上弱化了听证会的价值。任何形式的听证会，听证结果都应具有一定程度的法律效力，都应能够约束决策者的政策行为。如果缺乏这种约束力，长此以往公众就会丧失对听证会的信心和热情。近几年举办过的听证会，诸如铁路票价听证会、自来水价格听证会、手机漫游费听证会等，听证结果在最后的公共决策中并没有体现，公共决策并没有受到听证结果的影响，价格听证会被认为是“涨价会”，公众对听证的信心正在逐渐降低。
四、信息不对称
听证制度在我国的公共决策体制下首先遵循的原因就是公正公开原则，信息公开对公民参与听证的积极性和主动性以及公民对听证制度的依赖有直接的影响。在公共决策过程中与公众利益密切相关的信息往往掌握在决策者手中，公众能得到的有效信息少之又少，听证过程实际上是各方利益代表博弈的过程，而由 ① 于小水《重庆路桥年票制：听证会成“走过场”？》，南方周末，2002-07-18 于公众和决策者掌握的信息不对称，使得公众在博弈过程中处于劣势地位。使得公众在博弈过程中处于劣势。
在我国现行的和听证有关的法律法规中，并没有针对信息公开作出的详细规定。虽然《行政处罚法》中对听证前的通知、告知作出了制度规定，但在听证实践中有关部门提供的和听证有关的信息大多是片面的，不完整的。在《政府价格决策听证办法》中更是没有对信息公开作出明确的程序性规定。在二○○二年举行的铁路春运价格听证上，铁道部只是选择性的公布了有利于提价的资料和信息，对于影响提价的信息则丝毫没有公布，对于铁道部不提供的信息，听证代表无法从其他渠道获得，即使是那些已经公布的信息，由于与听证有关的材料一般都比较专业，而听证代表不可能都是专家，况且听证准备时间都不长，要把所有的信息资料都研究透彻存在很大的难度，这样就很难在听证中提出论据充分的观点和意见，这种信息公开不彻底的做法，致使公众无法准确、完整地表达自己的意见和观点，影响了听证会作用的发挥，也不利于作出公正客观的公共决策。
第二节 我国听证制度存在问题原因分析
一、公共决策价值偏离公共性
在传统政治文化和行政文化影响下，我国公共决策者或多或少抱有“民可使由之，不可使知之”等思想观念，认为政治和决策乃是政府的事情，喜欢“为民决策”。在这种思想观念的作用下，政府行政决策制定与执行往往是在较为封闭的系统内进行的，政府启动决策，政府圈定决定，政府实施决策。公共决策信息具有高度的垄断性，从上而下，往往是红头文件的你来我往，而公众和社会团体常常被排除在公共决策过程之外，只有被动地接受既定的事实。在传统公共决策体制下，公共决策的公开性、民主性和科学性都显得十分贫乏和不足，封锁信息、暗箱决策等是决策者常有的观念和做法，公众缺乏知情权，要了解“内部情报”不是一件容易的事。
公共决策制定就是公共权力的行使，政府公共决策理所应当应该是以公共利益为价值目标的，最大限度地促进政府资源和社会资源的公平分配，满足社会各方的利益需求，实现社会公正。但在现实中，公共决策者也可能是一个“经济人”，公共决策主体的“经济人”假设表明，公共决策者不一定总是以公共利益为首选目标，在特定的境遇下他们也可能会损公肥私，利用公共权力为自己、为部门或地区谋取利益。我国公共决策利益的区域化、部门化倾向比较突出。
由于听证制度在我国的发展起步较晚，其理论和实践在时间上都有些仓促，社会整体对其在政府行为中的重要性认识不足，使听证制度没有深入到政府行为的各个方面，没有在全社会形成听证意识。同时听证制度没有被有效执行最重要的原因是国家行政机构还没有完成自身角色的转换，还没有实现完全的依法行政，国家关于听证的民主法制建设与听证实践不能同步发展。听证程序以及相关部门的行为没有受到及时有效的监督，缺少严格、详细的规定。因此，不仅要加大对听证制度相关政策的宣传工作，还要将听证程序逐步的规范化、法制化。
二、公共决策组织机构不合理
现代公共决策体制是由决策中枢系统、决策咨询系统、决策监控系统、决策执行系统与决策信息系统构成的完整的组织体系，同时谋与断、决策与执行以及决策制定、执行与监督等相互分离又是现代公共决策体制的发展方向。经过多年的发展，我国也逐步建立了较为完整的公共决策体制，而且也注意到各个系统之间的相互合作、相互制约与相互沟通协调。但总体而言，我国公共决策组织结构还不够完善，存在着决策制定与决策执行的高度统一、决策咨询系统和决策信息系统缺乏独立性等问题。国外许多国家行政改革的主要内容之一，就是实现“划桨” 与“掌舵”的分工协作。近些年来，我国党和政府也十分注重处理决策制定和决策执行之间的关系。但是长期以来，我国政府既是决策的制定者，又是决策的执行者，集决策、执行、监督功能于一身，这就造成了决策偏离公共性、公共决策执行力低下等诸多问题。
随着公共决策的日益复杂化、科学化，我国公共决策的信息机构和咨询机构逐步得以发展，但是由于我国信息机构和咨询机构主要都在体制内，政府研究机构还是无法摆脱“吃财政饭”的境遇，无论是经费还是人员任用等方面都受到政府相关部门的控制，缺乏独立自主性，加上人员专业化程度较低，使得我国体制内的信息机构和咨询机构作用还相当有限。作为信息机构和咨询机构，应做好政策研究，为决策者提供决策充分大量的信息等本职工作，使谋的功能充分发挥。在国外，信息机构和咨询机构都保持着最基本的独立性的地位，他们可以根据自身需要接受委托，研究过程可以独立完成，这样得出的研究结果就会比较准确、公正和客观。但是我国各级政策研究室，通常不是独立自主地出主意，而是常常忙于为领导写稿子，成为领导的秘书班子，缺乏犯颜直谏的勇气。同时，体制上咨询机构的发育不良，也使得我国信息咨询机构缺乏必要的竞争，缺乏竞争的结果是信息咨询供给的质量并不高，而科学化决策的做出离不开信息机构和咨询机构的市场化、独立化和成熟化。
三、公共决策监督的缺失与滞后
我国已经形成了政治监督、社会舆论监督和公众个人监督相结合的一整套公共决策监督体系，但在公共决策监督实践中，也暴露出了问题，还没有使监督体系成为分工合理、运转高效、严密有序的整体，监督合力的效果也没有真正显示出来。首先，我国公共决策监督存在着监督渠道不够畅通，群众监督、社会监督以及自下而上监督乏力的问题。群众监督乏力和不足的原因是多方面的，一方面由于受到传统政治文化的影响，我国群众的政治参与意识还比较淡薄，还不会或不习惯行使监督权以监控公共决策的制定与实施；另一方面，由于政府信息不够公开，信访渠道不够畅达，群众监督权的保障机制不够完善，无法有效行使监督权。同样，社会舆论的监督权也缺乏相应的法律法规的保障，加上监督信息的不灵，因而很难发挥出应有的监督效力。其次，在监督的环节上，我国公共决策监督主要是事后监督，而对事前和事中监督重视不足。决策失误带来的巨大损失即使是事后的惩处和纠偏也难以挽回。最后，我国公共决策监督的法制化和程序化程度不高。近几年来，虽然我国也出台了一系列的监督法律法规，但在法律法规保障体系方面公共决策的监督还不够完善，公共决策监督的标准和方法不够明确，由于缺乏必要的规范性而导致监督过程的自由裁量权和主观随意性都比较大，难以发挥出监督的效力。
四、行政问责制不够完善
我国行政问责制的不完善和不健全主要表现为行政问责配套制度的缺失：一是专门监督问责机构缺乏应有的独立性和权威性，存在着问责缺位、问责不力、问责乏力、问责不到位等现象；二是人大问责机制的缺位，人大问责缺少详细的执行程序和具体的规范；三是公民和社会力量参与问责的途径匮乏；四是行政问责法律制度上的缺位。虽然自二○○三年起我国中央政府和有些地方政府陆续制定了有关行政问责的规章，但我国行政问责制在现阶段还没有成为正式的法律法规，还只是中央政府或地方性的政府规章。①
五、公民的民主意识淡薄
公民的民主意识直接影响着民主制度的有效性，倘若公民的民主意识普遍较高，那么民主制度的实施就会比较顺利，民主制度的价值也会得到充分的体现。然而，目前我国公民普遍的政治参与意识不高，对于听证这一较新的事物就更无法深刻理解和参与，公民的素质和知识水平直接决定着其能否有效的参与到听证过程中。第一，目前我国公民的政治参与意识、权利意识和法律主体意识比较淡薄，还没有通过法定权利的行使来主动维护和实现自身利益的意识；第二，由于受到政治素质和文化水平的限制，有的公民还不能够准确完整地叙述自己的观点，或者发表的观点缺少理论根据，或在听证中出于对某些权威的无以应对，不敢完整表达自己的正确观点，无法畅所欲言，并提出正确的建议和意见。这不仅无法使听证制度达到目的，而且还会增加行政成本。③ ② ①② 周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第271—280页
彭宗超、薛澜，阚珂《听证制度：透明决策与公共治理》，清华大学出版社，2004年版，第82页 ③ 廖秀健《我国听证制度存在的问题及原因分析》，行政与法，2004，1 第四章 公共决策体制视阈下听证制度的完善措施
第一节 塑造公正的听证理念
规范化的规则体系的存在，是一个社会能否保持良性运的前提，而制度是最为重要的规则体系。现代社会中,政策制定的民主化、法制化日益深入人心中，平等、公正的理念已经成为制度制定的依据。约翰·罗尔斯曾说过:“评判一项社会制度是否具有价值，首先应该看的是此项制度是否公平。”“一个组织良好的社会，维护和实现组织成员的利益是制度设计的宗旨，同时公开的正义观管理理念也有效的管理组织。亦即，它是一个这样的社会，在那里:(1)正义被视为每个社会成员都自然而然遵守的基本原则(2)正义是每个社会成员都认定的制定社会制度的基础①听证制度是一项具体规则，运用于公共决策领域，自然也应当依据社会公正理念，在构建和实施听证制度的过程中彻底贯彻公正理念。
理念是实践的先导，坚持听证理念的公正性是建立和实施公正的听证制度的根本要求和前提基础，也是实现公共决策民主化、科学化、公正化的内在动力支持。长期以来，法律思想存在着轻程序、重实体的观念，使人们对程序法的重视程度受到了很大的影响。在思想观念上,错误地认为程序会阻碍效率，认识不到程序对效率同程序对实体一样，都有积极的一面。在立法上,片面的追求实现公共权力，规则制定上往往偏重于实体,而疏忽了对程序合法性的重视；我们在坚持公正的听证理念方面需要做到以下几点:
一、提高听证组织人员民主决策的理念
构建和实施听证制度的机构和相关人员应摒弃传统的决策观念，把一切与有悖于建设社会主义和谐社会和不符合时代发展要求的观念统统抛弃，重新树立民主决策的理念。最根本的做法是，以“三个代表”的重要思想为指导，坚持以人 ① [美]罗尔斯.正义论.中国社会科学出版社,1988:1~3.为本，在制定公共决策时，始终坚持把人民群众的愿望和根本利益放在首位，坚持从群众中来到群众中去的工作路线，充分信赖并发挥人民群众的力量和智慧。
党在十六大报告中提出了实现决策体制民主化、科学化的总体要求:“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。”在“三个代表”理论研讨会上胡锦涛总书记也在讲话中强调:“马克思主义政党的方针政策、理论路线和全部工作，只有得民心、顺民意、谋民利，切实从人民群众的根本利益出发，才能永远被人民群众拥护和尊重。”听证制度的根本意义就在于通过不同利益方意见的陈述，能够协调和发展社会多方利益。它为普通民众提供了一条程序上的路径，使他们能够与政府及有关部门之间进行沟通和交流，可以使政府更好、更直接地懂民意、知民情、靠民力、用民智，从而使人民群众真正参与到民主决策过程中。
然而，提高组织者的素质，树立民主决策的理念不是一促而就的，是一个循序渐进的过程。我国行政领域长期受权威主义的影响，并且这种影响在较长的时间内仍然会存在，长官意志、一言堂、个人崇拜等行为影响了民主决策的实施，对我国听证制度的改革和完善产生了一定的阻碍。行政机关在行使公共权力时，习惯于按部就班，服从命令，因此，对充分发挥民主决策作用的听证程序会有一些消极情绪，不够重视听证制度。而一些听证组织者对听证制度的理解不到位，并且受到自身素质条件的制约，认为听证的具体实施不是依据听证制度的规定，而是取决于领导者的主观观念；或是相关部门的组织者与学者之间的沟通交流不够，没有充分了解听证在国内外的实践情况，无法领会听证的精髓，不能深刻理解听证的作用和意义，从而限制了听证作用的发挥，比如，听证代表不具有平等的发言机会，听证公开的范围和程度不够，无法有效发挥专家和学者作用等等问题时有存在。
因此，转变听证组织者的观念、提高听证组织者的素质，直接影响着听证制度的顺利实施。为此，要切实提高组织者的民主观念和依法行政的观念，使他们的角色定位由“管理者”转为“服务者”，此外，还要采取一些办法帮助组织者提高对听证核心意义的理解和把握，转变其对听证制度的错误观念，比如，对听证组织者进行相关知识和实践的培训；举办听证交流会或者研讨会，提高对听证制度的认识；学习其它部门或省市对听证制度实施的成功案例；加强与学术界的交流与合作等。
二、树立符合我国国情的听证制度理念
任何一项科学的理论要想强大的生命力，必须与适宜的土壤相结合。听证制度是源自西方国家的一项程序性制度，而且在西方的发展也较为成熟，对我国来说它是一个舶来品，是具有外来的借鉴意义的制度。我国引入听证制度的时间并不长，倘若我们只是一味的照搬照抄，不能与我国的国情相结合，形成具有中国特色的听证制度，那么是无法最大程度的发挥听证制度价值的。此外，应将听证制度上升到法律层面上，使它作为一项法定程序在公共决策领域中固定下来。听证制度在我国公共决策过程中的地位目前尚无明确的定位，但有一点可以肯定，就是如果没有强有力的合法性基础，听证制度的程序建设就无从谈起。
三、严格遵循听证制度的原则
（一）遵守公正和公开原则
消除非公正因素最有效的方法就是保持听证过程的公正性和公开性。马怀德先生认为，听证程序能够顺利进行的前提条件就是保证听证过程的公开，同时它也保障了行政机关采用正确的方式方法行使行政权力。依据这一原则，除涉及个人隐私、商业秘密或国家秘密外，必须以公开的方式执行听证，公开包括很多方面，如在举行听证前事先告知；允许新闻媒体对听证过程进行全面详尽的报道和社会公众旁听；公开和听证会有关的资料；听证记录和在听证会上形成的资料、听证的处理结果和听证结果被采纳或未被采纳的理由都应向公众告知。
（二）遵守参与原则
行政机关应留出合理的时间，使出席听证会的参加者能够充分的准备辩论材料和陈述意见。由案情的复杂性、相关人和当事人的住所远近等主客观因素来决定准备时间的长短。听证召开前应向公众公开以下相关信息：听证的主题、听证会涉及的事项、听证的发起人和组织者、听证时间地点、听证的议程、听证代表名单等。
（三）遵守案卷排他性原则
听证程序在法律中已有规定，就要发挥它应有的作用，若决定是按照正式程序作出的，那就不能以当事人未论证和未知悉的事实为依据，只能以案卷为根据。
（四）遵守按程序办事的理念
培育行政机构及其工作人员的按程序办事的观念，强调必须依法办事。同时把程序公正理念推广到全社会，实现社会观念以“程序法治”为基础。因为只有当全社会增强了程序性权利和程序公正的意识，才能有效的制约和监督行政机关为公正和程序违法的行为①。
程序观念在我国行政机关中长期不被重视，因此行政人员在行使行政权力时常无视程序的存在，按主观意愿办事的现象时有发生，有时候为了达到目的甚至不择手段，可见行政机关已经在很大程度上无视程序原则。因此，行政机关应对程序观念有正确的认知，树立按程序行政的观念。依法确立合理的公共决策程序是推进我国公共决策体制科学化的重要保证。一个完善的公共决策程序就是一个完整的科学体系，科学的公共决策程序可以防止听证决策的随意性。从经验决策转向依照程序和规范决策，目的就是要使得公共决策能够在科学的决策理论和决策方法指导下，遵照科学的决策程序，最终实现公共决策和公共决策体制的科学化。也就是说，公共决策和公共决策体制的科学化，既要求公共决策的制定和实施是符合程序的，符合经济、社会发展规律的，也要求公共决策的方案必须是科学的，必须从实际出发，选用科学的决策方式，确定最符合人民群众利益的最佳决策方案。因此，要转变听证组织者的观念，树立民主和为人民服务的理念。如果不把这种理念贯彻下去，那么就无法实现民主政治，更无法有效的发挥听证制度的作用。
同时为了使听证制度的作用能够最大程度地发挥，应拓展和加大对听证制度的宣传途径和力度,加深行政机关对听证制度的认识，为听证制度的顺利 利打下 ① 王锡锌.行政程序法理念与制度研究.北京:中国民主法制出版社,2007.2:285.基础。而且行政机构对自身应有正确的定位，树立“服务行政”的观念,对公众提出的意见和建议要积极听取，在作出行政决策时认真考虑，随时接受公众的监督；另一方面,公众政治参与的意识和热情应进一步增强, 积极参与到行政决策过程之中,行使当家作主的权利,对行政机关进行监督。听证的参与人员，包括听证代表、听证主持人、听证组织者等，都应对听证制度有正确的认识，应明确自身责任，以诚信原则为基础，严肃对待听证过程，对自己的言行负责，严格执行听证程序，严谨认真地行使自身的权利。
（五）遵守职能分离原则
这一原则来源于英国的自然公正原则，是指为了保证听证的公平，听证的组织人员和主持者从事和裁决的活动不能与听证行为不相符，依据这项规定，听证主持人和有权对听证做出最终审判的人不能是同一部门的人，也就是说，同一部门不能既是听证的执行者同时又是听证的裁决者，听证应当由非听证执行者的其他人员来主持。我国《行政处罚法》在第四十二条第一款第四项中已有规定:“应由行政机构指定的非本案调查人担任听证的主持人。”
四、提高公民的听证意识
“那些先进的现代制度能否达到预期效果，最终取得成功，取决于使用它们的人的现代品质和人格。”同样，要使听证制度在我国发挥重要的作用，也决定于我国公众素质的改善，但在现在这一阶段，首要任务是使公民的听证意识得到提高。只有公民的听证意识提高了，公民才会了解听证，才会有参与的热情，才会为听证制度的完善和发展作出贡献。
我们现行的听证制度的原因在一定程度上阻碍了公民听证意识的提高，同时，公民听证意识的提高还受到传统观念的束缚和公民自身原因的影响。
首先，由于在我国封建社会中，只有“人”的意识，不存在民主的观念，即使是在相对开明的君主统治下，公众也没有权利参与政治事务，只能履行义务和被动的服从，这是公民缺乏政治参与意识的一个主要原因。尽管近年来公民的主体意识和民主观念在市场经济的影响下有了提高，但总体局面仍然不如人意。其次，在以往行政决策的制定过程中，公民参与的空间不大，久而久之形成了冷漠的政治态度。因此，虽然现在为公民提供了参与行政决策的机会，但长期以来形成的“人微言轻”的观点束缚了他们的积极性的主动性。加之从举办过的听证会来看，公民的观点和建议没有受到足够的重视，公民的参与意识就更加无法提高了。再次，在参与行政决策的过程中，公民的个人动机是追求个人利益的最大化，参与行政决策需要时间、精力上的一些付出，有些公民会考虑个人得失。行政政策的效用可以共享，即其他公民对行政政策的努力得的成果，即使没有参与其人的人也可以享用。根据“理性经济人”假设，最“经济”的做法就是等待分享别人的劳动成果。由此可见，要想改变公民传统的思想意识，提高听证参与意识，首先要做的工作就是加强对公民的教育工作，对公民进行必要的规则、技能和政治知识的培训，增强公民的主人翁意识，使公民意识到积极的政治参与是公民权利的体现，也是维护自身权益的有效途径。
第二节 制定公正的听证程序
在现代法治社会中，人们日益对程序的正义引起极大的关注。人们在日常生活中的交涉，以通常的生活经验看，例如合同的缔结与解除、对某个问题的协商和解决、市场竞争的方式等等，人们之间相互行为的展开和进行都必须遵循一定的程序。程序本身应当至少在某种最低程度上满足公正要求。如果一个程序显失公正，就等于强迫公众接受这种种不公正的待遇。那么公众支持这一程序的道德基础也就不存在了，程序的正义体现在能够充分实现程序性权利和程序内在价值，是对程序公正的规范性的要求和命令。所谓程序公正，是指制定和执行与公正有关的法律、条例、法规及其他政策时应当依据的基本原则和过程安排。①听证程序是听证制度的最重要的组成部分，这项程序设立的公正、科学与否，将对听证结论的作出、听证效果、听证结果的顺利实施产生至关重要的影响。制定公正的听 ① 吴忠民.社会公正论.山东人民出版社,2004:24.证程序，有利于保障我国的程序公正，也是建立和实施我国听证制度公正性的核心环节。
程序公正有着无法取替的作用，它有利于社会公正理念在最大程度上的实现，为社会的正常运行和健康发展提供了有力保障。听证程序公正主要有四个方面的优点：首先，通过向民众提供平等、充分的发言机会，可以避免当事人出现过激行为，有利于缓和矛盾；其次，听证程序的公正性既能避免决策者的随意专断，又能为其作出合理的裁量保留了余地。第三，在规定决策者一系列义务的同时又赋予了当事人适当的权利，保障了听证参与者的人格尊严，有利于其主体地位的实现。第四，通过一系列明确、具体的规定，保障了正常、有序的听证过程，从而实现了效率与决策公正的协调统一。
程序公正的改革应把建立“有效、公平、公正、公开”的程序制度体系作为基本目标。秉承这个目标，针对目前听证制度的不足之处，本文尝试着提出一些建议：
一、听证形式发展的多样化
听证的主要目的在做出公共决策这前听取公众或利益相关人的意见，并不仅限于听证会这一种形式，可以根据实际情况使听证形式多样化，这样不仅有利于提高听证效率，节约听证成本，调动公众参与的积极性，同时也推动了听证制度的改革和创新。美国在听证程序的形式上，根据《联邦行政程序法》规定，主要有正式听证和非正式听证两种听证程序，近几年又出现了混合听证。审判型的正式听证是行政机关依照法院的审讯流程和规范，对证人进行询问和收集证据的听证程序。正式听证要求行政机构作出的行政决策和制定的规章必须以听证记录作为依据，这就使行政机构在作出行政决策和制定规章时的自由裁量权受到了极大的限制，因此，这种听证程序越来越受到诟病。非正式听证比较灵活，而且行政机关自由裁量的范围也更加宽泛。美国有位法学家曾经做过估测，非分式听证在美国的行政听证中占有高达百分之九十的比例，而正式听证所占比例还不到百分之一。混合听证是指行政机构采用多种制度形式制定规章，例如通信、口头评论、舆论评论、听证、会议评论等。混合听证有利于弥补正式听证和非正式听证的不足，因此使用频率和重视程度逐渐提高。此外，诸如日本、德国、英国等国也都非常重视运用非正式听证形式。我国应当对国外经验采取科学借鉴的态度，在结合我国国情的基础上，灵活运用现有的听证形式，并且不断对听证形式进行有效的创新。
二、规范听证会的具体规则
从整体角度看，我国现有法律对听证会具体步骤的规定还处于薄弱环节，只是在一些行政规章、法规中对听证会的具体步骤作出了说明，如《政府价格决策听证办法》等，但仍不完善，需要在细节上加以补充。尤其需要完善和规范具体操作规则的制度是我国的立法听证制度，包括听证会前需要做的准备、听证过程的实施和监督、听证会结果的后续落实等等。对听证会具体程序的规范，并不是要使听证模式千篇一律，而是要在规范的同时兼顾灵活性。举例来说，国家可以以立法的形式将听证会程序分为辅助性程序和必备程序两种。这样，各地在举办听证会时，就可以在遵循必备程序的前提下，灵活选择更有利于实现听证目标的辅助性程序，这样既体现了效率原则，也有利于维护听证制度的公正性。
三、加大对听证效果的监督力度
听证的效果如果，听证制度的价值是否得到了体现，要在听证会结束后才能衡量。因为衡量听证实效的客观标准听取决于听证结果对公共决策是否会产生影响。事实上，经常会出现听证失效的问题，2006年4月26日，甘肃省消协和中国消协联合发布观点，价格听证要防止走过场。观点指出，有线电视、公交车、出租车、水、电、热、气、煤等公益性服务业和公用事业的价格与广大百姓的生活密切相关，一旦不能得到有力监管，消费者的利益益就会受到损害。①为保证听证 ① http://www.teniu.cc/journal/readnews.php?time=100604&newsid=1034 实效的公正公平，除上述树立公正的理念和制定公正的程序外，还应重视社会监督体制的建设，这种监督体制强调的是一种多层面的、全方位的、持续的社会监督。由于社会监督缺乏一定的力度，随处可见听证失效的例子。以二○○年九月，电信资费调整举办的听证会为例，相关部门颇费心思:既要保证会议纪律的严格，又要亲自选择确定听证代表；既要告诫有资格参加会议的几位记者不要多嘴多舌，沉默是金，又要在会场内外部署人马加强监控；既要使消费者信服的接受听证结果，更要在调价方案中得到最大的利益。在听证会结束的4个月之后，中央电视台才被允许对此听证内容进行报道，并且报道的内容也受到了限制。再如二○○二年一月举行的全国铁路价格听证会，在听证会举办前消费者代表就被隔离起来，在会前听证代表不能与其他公众交流，无法真正的反映民意。可有关部门却说:“为使代表能够充分做好准备，集中精力，不受外界干扰，也避免其他人影响其公正立场。”这种解释是不能令人信服和接受的。①
因此，可以通过监督机制的建立来对听证程序实施监控。主要是对听证程序的合法性和听证结果执行的合法性、合理性来进行监督与审查。这种监督是十分重要的，因为听证制度在我国刚风肖起，相关的法律法规还不健全，具体的执行标准也没有统一的规定，行政决策机关和相关工作人员对听证制度了解得也不够全面彻底，缺乏实践经验，因此，也就不可避免的在实施过程中出现失误，使听证制度流于形式。应该建立相应的制约监督机制，一方面要健全岗位职责体系和过失问责制度，完善公共决策的层级监督机制。公共决策的层级监督是指行政机关内部上级对下级的监督，主要表现为上级官员对下级、官员中央对地方的监督。作为一种单一制的中央集权制国家，我国公共决策的层级监督具有内在的优势，易于自上而下实施监督，但自下而上监督还比较困难，而且由于行政层级监督缺乏相关立法，监督程序、监督范围、监督结果、监督主体以及监督内容运用的规定都不十分明确，使公共决策层级监督存在着很多不尽人意的地方。因此，需要进一步完善公共决策层级监督的有关立法，加强行政机关内部的自我监督与自我纠错能力；另一方面对行政执行过程实施外部监督也是理所当然的，例如国家权 ① 刘金霞.价格听证:要的就是经济民主.中国经济时报,2002:17 力机关的监督、党的监督、审判检察监督行政机关的监督以及社会监督等。
违反听证程序的情况主要表现在两个方面:一方面是没有按照规定举行听证；另一方面是在听证过程中做出了有悖于听证程序规定的行政行为。在我国现行法律中，没有哪一项法律是针对违反听证程序应承担的责任做出的。若要保障听证制度的顺利实施，必须要建立统一规范的监督体系。要以立法的形式对听证程序严格规范，结合法律监督、舆论监督和审计监督，形成全方面多层次的监督制度，保证听证的公正和公开。在召开听证会的前期，在听证召开的过程中，也要对听证的每个环节和步骤都进行监督，力求使听证的每项进展都公正透明。
社会公众对听证制度实施的监督，是一个长期、持续性的过程，不能是一次性完成的。我国《政府价格决策听证办法》在第六条中明确规定，“听证过程不仅要透明，而且理应接受社会监督”。价格听证的会前、会中、会后的各个环节都应当贯穿这种监督，听证过程的完全公开是实现全面监督的前提。首先，在听证会举办之前，有关部门应向社会广征民意，参考民意对听证议题进行修定；公开选拔听证代表，并给其充分的准备时间，确保听证会的质量，公示听证会的方式、内容、时间以及地点；其次，新闻媒体应对听证实况进行全程直播，即使不能亲自出席会议的市民也能理解这次听证的要点和实施情况。再次，听证组织者可将审计查核听证发起者的工作交由独立的审计机构进行，审计工作要如实公正，对于不配合或弄虚作假的单位，要给予严厉的惩罚。最后，在听证会结束后，有关部门应向社会公布对听证意见接受的情况和最终的结果以及没有被授受的理由。对于听证会上参加者提出的重要的、有代表性的，但未被采纳的意见，相关部门应给出合理解释，公开反馈信息。
在社会监督的众多渠道中，最直观的形式就是新闻媒体的监督，新闻媒体对听证过程的全程跟踪实时报道，促使听证会在公开的情形下做出决策，防止个人意见在行政机关中扩大化，深入贯彻民主化思想，确保听证结果真正的代表广大公众的意愿。从西方启蒙时代的卢梭和孟德斯鸠开始，便强调民众应有权利自由地做法律允许范围内的所有事情。该理论经后来的约翰·穆勒发展，为言论与新闻自由理论的发展奠定了基础，并认为传媒有责任向公众报道那些未公开的内幕。①听证制度具有透明、公开的原则，这与新闻的宗旨自由主义是不谋而合的，新闻媒体对听证过程的广泛报道，是公正实施听证制度的有力保障。马克思说，“报刊是社会的捍卫者，这是它的使命，是无处不在的耳目，是孜孜不倦的揭露当权者的使者，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌。”②当然，媒体监管在现代意义上，已不仅仅局限于电视、广播、报刊，互联网有着传播速度更为快捷的优势，也应得到充分利用。除此之外，社会公众的舆论监督也应同样受到重视。
不可否认，我国当前公共决策中的舆论监督和社会监督重要性不断得以彰显。但透过舆论监督看似热闹的现象背后，可以发现在我国舆论监督还是十分有限的，舆论监督总体上是疲软的。一方面，舆论监督遭遇许多障碍，如政府封锁决策信息，公众、社团和媒体等因为无法获得决策信息而无法监督决策。再比如，一些比较重要的决策出现失误后，媒体报道就会受到制约。另一方面，社会监督的渠道并不十分畅通，无论是公众还是社团组织参与决策监督的渠道都是有限的。为此，应该健全舆论监督法制，从法律上确保社会舆论尤其是新闻媒体的监督权力；进一步扩大政府信息公开，保护公众、社团组织和新闻媒体的知情权，以便实现有效公共决策监督；培养公民参与性的政治文化和公民监督意识，完善公民监督的法制建设；正确看待社团的监督功能，推动社团监督立法。衡量听证制度是否真正做到公正实施的重要标准，是看广大人民群众能否切实有效的对听证活动进行监督，在封建专制制度下，人们丧失了“检查官员的活动、要求政府官员提供日常工作报告和向法院提出诉讼的所有权利”。③而在社会主义制度下，国家的主人是广大人民群众，他们既有管理国家事务的权利，同时也是对社会进行监督的主要力量。
①② 徐耀魁.西方新闻理论评析.新华出版社,1998:72~183.马克思.“新莱菌报”审判案.马克思恩格斯全集第6卷.人民出版社,1961:275.③ 列宁.社会民主党纲领草案及其说明.列宁全集第2卷.人民出版社,1984:83.第三节 建立健全相关配套制度
一、加快我国公共决策的问责制建设
国外公共决策的问责制已经比较成熟与完备，建构了全方位的问责体系，如民众问责、媒体问责与权力问责等，不但有效的监督了公共决策权力的执行，而且还有权力追究决策失误和滥用权力等行为。随着新公共管理运动的兴起，许多国家在进一步加强传统的选民问责、法律问责和等级问责的同时，又实行并完善了绩效评估问责和结果导向型问责等新的问责模式。公共决策是公共行政的治理方式之一，具有普遍性的价值。为了提高我国公共决策问责的效率和效能，完善我国公共决策体制，面对新情况和新问题，我国需要总结已有的经验与教训，进一步完善行政问责制。
（一）公共决策问责制主体的多样化
我国有着比较好的上级对下级的同体问责和同级之间等级问责的基础，在现有基础上，行政组织系统内部需要对行政权力和等级问责作出更加具体完善的规范。同时，为了防止上级领导公共决策的随意性过大，需要进一步加强制度问责。近几年来，我国公共决策的问责制度建设方面有了一定程度的进展，这些进展从中央和地方出台的意见、政策和办法等法规中都有所体现，但从整体上看，我国有关公共决策问责的制度建设和法律保障还是有欠缺的，“行政问责制并没有在法律上确定下来，没有成为全国性的法律，只是中央政策贯彻于地方政府规章当中。”①我国还没有出台一部行政问责方面的专门法律。二零零六年一月一日实施的《公务员法》，里面对行政问责的相关内容作出了一些规定，但它并不是在行政问责制建设设方面专门的法律。因此，为了提高我国行政问责的法制化和制度化水平，需要对法律问责和制度问责的建设进一步加强，以使行政问责的效力和作用充分的发挥，真正使官员做到责任行政，对每一项行政决策都高度负责。由我国地方政府推出和探索的“地方政府行政首长问责”具有现实意义，可以在加以改进与完善之后推向全国。
① 周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第278页 议会问责在国外历史悠久，并且发挥着非常重要的作用。我国既要加强行政组织内部的同体问责，也应当加强行政组织之外的异体问责。人大作为我国的民意机关，理所当然是行政问责最为重要的主体，因此应确定人大在异体问责中的举足轻重的地位，不断完善人大的述职、询问、质询、罢免等权力，以使我国的异体问现力量不断增强。
（二）加强社会公众的问责力量
公众的利益应当是公共决策制定和执行的出发点和落脚点，一切公共决策都应以公众利益为重。因此，公众有权力也有责任参与到公共决策过程当中，并且成为政策制定和执行的问责者。公民成为问责的主体之一，发挥公众的问责效力，有利于增强行政工作人员的责任心和使命感，不会敷衍塞责，也有利于善治的实现。
（三）完善政府绩效评估问责模式
绩效测量可以推动行政工作的发展，及时发现公共决策的失误和偏差并予以改正，公共决策是否成功也可以根据绩效测量确定。但是，我国对公共决策和其他行政行为的测量并没有建立一套科学有效的绩效评估系统，而且绩效评估并不能得到官员的理解和支持。与此同时，我国行政问责的对象一般只局限于工作失职或失误的官员，只注重于对错误的问责，对那些碌碌无为、工作表现平庸甚至行政不作为等消极态度的行政人员却不予追究。于是，“不求有功，但求无过”的思想也就成为我国许多官员的行为尺度和准则。而实际上，这种不作为乃至无为的工作态度极大的浪费了政府资源。为此，为了打破这一局面，我国应该建立绩效评估问责模式，进一步健全完善我国行政问责体系，提高行政工作人员的责任感，勇于对决策行为的结果承担责任，通过绩效考核和评估对其工作业绩作出评价，并将这种评价作为个人升迁、奖罚和发展的依据。
二、健全听证主持人的保障制度
（一）保持听证主持人独立的地位
我国行政听证主持人通常是由行政机关负责人指定的。如在《行政处罚法》中规定，听证主持人由非本案调查人员担任，并且由行政机关指定；《立法法》中也规定由行政立法机关担任听证的主持人；现行《政府价格决策听证办法》中关于听证主持人的规定同前两者也是大同小异，这都使得听证主持人难以摆脱行政首长的影响而独立主持听证。为此，主持听证活动的主持人应当由指定的专门人员担任，或者在行政机关内部单独设立一个从事主持听证活动的机构，这一机构和听证发起单位和组织单位是平行机关，互不隶属，从而为听证主持人保持客观中立立场提供条件。我国现行的法律法规只是对听证主持人的职能分离原则作了相关规定，却没有具体规定如何在制度上如何保障主持人地位的独立性和独立行使职权，因此，为了使听行政机关领导者的意志不会对听证主持人产生影响，确保听证主持人保持客观公正的立场，就必须完善相关的法律法规，从制度上保障听证主持人独立行使职权，维护听证的公平公正。
（二）提高听证主持人的专业素养
主持人在听证会中的作用是非常重要的，虽然主持人不做决策，但是在听证会进行的过程中，主持人有权对听证程序进行控制，具体包括：决定听证会的进程；主持辩论；接纳证据材料；制止偏离主题、超时或其他不适当的发言；决定是否同意旁听人发言；对听证会的秩序采取必要的维护措施等等。美国听证制度发展的最明显、最清楚的脉络就是主持人制度的发展，也就是主持人地位独立性的发展。美国在加州内部设立了一个行政听证局，所有听证主持人都由该局指派，并且负责日常的管理。听证主持人必须具有律师的资格和经验，听证主持人的任期至少五年。听证主持人完全独立于其所在的听证机构，他们不是听证所在机构的工作人员员，而是行政听证局的职员，他们不是只为一个行政机构服务，而是根据行政听证局的命令，可以为不同的机构服务。对于很多行政机关来说，为了避免利益冲突或者保持自己在公众心目中的形象，他们主动要求使用行政听证局的听证主持人来主持听证会。我国可以参考美国的做法，取其精华。
有的学者认为，我国应根据实际情况，利用行政机构内部的法制工作机构，使其在听证过程中充分发挥作用。我国很多行政机关内部都设有负责本机关法律事务的专业工作人员或法制机构。经过建设和发展，已经具备了一定程度的规模，这些专业人员和法制机构在日常工作中积累了丰富的法律和管理方面的知识经验。他们和执法机构、调查机构之间互不隶属，相对公正客观。可以考虑由专门机构从符合一定条件的人员当中，通过考试考核选拔任命听证主持人，以免除其他行政机关的干预，保证其工作的公正、公平和严谨。听证主持人享有指挥听证程序进行的权力，因此，要从那些有多年行政管理或法律等相关工作经验的专家、学者中进行选择。我国可以借鉴美国的经验，设立一个专门培养听证主持人的专业机构，所需人员可以在社会上公开招聘，考核方法可以按公务员的考核方法进行，也可以专门制定一套考核方案，想进入该机构的人员必须要经过此种考核方可被录用。这种选拔方式使听证主持人变成了一种职业，使其独立性有了有效的保障。
三、完善选择听证代表的制度
在西方发达国家，政府公共决策过程中会受到其他力量的影响，像各种非官方和官方的咨询机构都会参与其中。社会咨询机构经常帮助政府做出决策，这种广泛征求意见的做法值得我们借鉴参考。保证听证会质量重要的一项工作就是选择听证代表，保证听证代表的代表性、广泛性是听证结果能否为广大群众接受的重要因素，由于各类代表担负着不同的使命，具有不同的立场，所以对选择听证代表的规定应该进行细化和完善，区别对待。专家学者方面的代表，可以在各个地区建立专门的数据库来储存人员信息，然后根据具体的听证内容选择参与人员，使专家学者代表相对固定，有利于提高工作效率和保证质量的稳定。对于消费者代表，尤其是价格听证会的消费者代表，具有较高的社会敏感度和关注度，不能直接由听证组织者确定。在手机漫游费听证会举办前，组织者将选择听证代表的工作委托给消费者利益的维护者和代言人——中消协，这是比较保守，也是比较妥当的办法。同大多数地方的听证会一样，此次听证会的消费者代表也是“自上而下”产生的，结果这种做法受到了舆论的批评。之所以采用这种方法是因为，既要保证听证代表的民主性，也要考虑听证代表的质量，真正由“自下而上”的方式产生的听证代表未必会清楚明白地在听证会上表达自己的观点,代表的高质量与民主性是矛盾的。消费者本来就处于弱势群体的地位，如果选出的代表不够合理，那听证会的公正性也就无从谈起。消费者代表选择的合理性才能保证听证会的公平和公正。
通常情况下，听证代表的选择途径有两种，一种是自愿报名和单位、社区推荐相结合的方式；另外一种自愿报名和随机抽取结合的方式。首先，在听证会召开之前，应该向公众公开宣传，力求让所有有能力且有兴趣的公众都能了解此次听证会的目的、内容等信息，然后从这些自愿报名的消费者中再通过单位、社区推荐等方式，选出有能力代表广大消费者的真正代表；或者从自愿报名的消费者中采取随机抽取的方式来确定，当然这种方式会有一定的弊端，因为随机抽取的方式无法保证作为合格消费者代表的必备素质。在召开听证会之前，消费者代表要与同其所代表的利益团体中的成员进行交流，要经过周密细致的调查考证，不能单凭个人意愿和临场发挥发言，在听证会进行中，代表要有较强的理解能力、分析能力、语言表达能力，要能清楚、准确的表述自己的观点，要能够通过适当的举证来证明自己的观点。在确定消费者代表时不能只看其身份，还要看其观点和参政议政的能力。因此，在选择代表时最好采取上述两种方式相结合的方式。所以，建议将消费者代表的高质量与民主性分开考虑，在具体选择时先考虑民主性，保证选举出的人具有代表性；其次再考虑高质量标准，对这些候选者予以筛选。
四、健全听证的案卷排他性原则
我们《行政程序法》中做出规定：“行政决定的做出必须以听证记录作为依据”，这条规定充分体现了听证记录的法律效力。行政决定受到听证记录法律效力的影响主要有两种模式:一种是行政机关在做出行政决策之前应充分考虑听证记录，听证记录在一定程度会行政决策，但并不意味着行政机关必须依据听证记录作决定，除非在法律法规有明确规定的情况下，行政机关才必须如此。台湾地区和瑞士、日本、韩国、德国等即属这种情况。另一种模式是行政机关必须依据听证记录做出行政决策，也就是美国《联邦行政程序法》中规定的案卷排他性原则，指行政机关不能以没有经过论证的事实或当事人不清楚的事实为根据，必须根据案卷做出决定，不能在案卷之外，否则，就是无效的行政裁决。正式听证的核心是案卷排他性原则，脱离了这一原则，听证只是走过场。听证记录不仅为行政机关举行的听证提供证据，更重要的是只有依据听证记录才能做出公共决策。即行政决定受到听证过程的制约，影响着行政机关最终的决策。如果决策者在做决策时无视听证程序的存在，那么听证程序则完全是形式主义，是走过场；行政程序的公平化、公民的有效参与也无法实现；听证制度的意义就不存在了，听证程序是否存在也就无关紧要了。“行政机关如果可以走形式，接纳堆积如山的书证和证言；但是,如果行政机关作裁决时依据未在审讯中出示的材料，那么厚厚的案卷就成了掩
①盖真相的假面具，几分钟的秘密或会议秘密的证据就可以推翻长时间的审判。”只有确定了听证记录的法律效力，听证的参与者才会认真地行使听证代表辩论、陈述和质证的权利，认真对待听证会，才会在行政行为做出的过程中，保护相对人的合法权益，有效的制约行政机关的裁决权，这种事先预防的效果要远远强于事后的救济效果。
五、政府信息公开制度建设
信息公开制度的建设可以加强普通公众和专家、政府的沟通，使公众能够有效参与到自身利益相关的公共政策制定中，实现真正的政治参与。也有的学者把这样的制度建设称为公民教育运动。只有完善信息公开制度，为公民提供足量和完整的信息，实现公民的知情权，公民才有条件和机会参与民主决策。因此，政府信息公开制度的建设是实现公民主动参与民主决策的效途径。现今政府信息的公开越来越受到重视，许多国家通过立法的途径，规范政府信息公开的行为，加大政府信息公开的力度，实现了依法行政。
有的人认为，大多数普通公众的素质还达不到能有效参与到听证会中，而听证会的效率原则也是需要强调的，因此越多的人参与就会越浪费时间。其实不然，正是因为很多公众因为自身的教育程度等原因还不能真正的参与到政治生活中，① [美]伯纳德·施瓦茨,徐炳译.行政法.北京:群众出版社,1986:329.才需要提供充分的、大量的、通俗易懂的信息，只有经过不断的政治锻炼，公民才能提高政治参与意识和参与能力。并且，政府是有告知公民们有关权利事情的义务的，特别是当信息的缺乏对公民的政治参与成为阻碍或者公民们对于获得信息的机会不平等的时候尤为如此。因此，在听证会举行之前，应把相关的信息向公众公开，以便公众在之前能作好充分的准备工作，在听证过程中不至于因为对信息的不了解而无法充分的参与其中。此外，政府在决定召开听证会后，应对听证代表开辟一条绿色通道，对于一些和听证会有关而又不涉及到国家机密问题的数据和资料，政府应该允许听证代表查阅，而且，政府在提供与听证会有关的资料时，尽可能的少用一些专业术语，要考虑到听证代表的学术水平的限制。国家计委负责人也承认，使专业性较强的听证相关材料化繁为简，与听证代表的水平相适应，更加通俗易懂，是听证制度改革需要完善的一个方面。
政府信息公开不仅可以满足公众的信息自由权，更在于它有助于确保公共决策回应机制的畅通，有利于公民参与和监督公共决策制定与执行。政府信息的暗箱操作，不利于公民和社会各界参与决策过程和监督政府行为，也无法提高公共决策的开放性、民主性与公正性。瑞典在一七七六年制定并实施了《出版自由法》，由此开启了信息公开立法的先例。至今，世界上至少有五十多个地区和国家相继建立了政府信息公开制度，从立法上为公民知情权提供了保障，从制度上为推进公共决策民主化等提供了有力的支持。
我国政府信息公开条例在二零零七年制定并通过，正式实施于二零零八年五月一日。相比较于国外的信息公开制度，我国决策信息公开的主导力量是政府，对政府信息公开的保障和监督，主要依赖于政府信息公开工作主管部门和监察机关，缺少其他监督力量的有效参与。
为了使我国政府信息公开化水平得到进一步的落实和提高，保障公众的参与权和知情权的实现，以提高我国公共决策的科学化和民主化，要对政府信息公开实施全方位监督，既要有行政机关内部监督，立法机关监督和司法机关监督，又有要媒体监督，民众监督和民间组织监督等。这就需要发挥政府在推动信息公开上的重要作用的同时，也要发挥出民间在信息公开上的有效推动。与此同时，结论
虽然听证制度引入到公共决策体制中已有10余年了，但公共决策听证制度在我国尚处于探索阶段，相比于一些听证制度已经比较完善的西方发达国家，只能说是刚刚起步，在操作程序上和政策制度上还存在许多不完善的地方。比如听证代表产生方式不够公开透明、听证范围比较狭窄、听证信息缺少公开性、听证结果缺少法律效力、听证主持人制度不完善、听证缺乏有效的法律救济途径等。之所以存在这些现象，主要有三方面的原因:一是听证制度在我国还是一种比较新鲜的事物，决策者和公众接受起来并规范运用需要一个过程；二是公民的民主法律意识和政治参与意识整体上还比较淡薄；三是法制建设是个逐步完善的过程，立法存在先后顺序问题，不可能在短时间内将法律扩展到所有领域。另外，听证制度实施的效果也受其本身因素的制约，听证制度的实施过程也是时间、精力、物力、财力的消费过程，这些消费会在一定程度上影响行政效率，增加相关部门的财政负担。但从长远的角度看，听证制度符合制度民主和追求公平正义的时代潮流。
总之，公共决策听证制度是政府主管部门在转变职能、更新观念、完善行政管理方式方面的一项新生事物，无论是在实施程序上，还是制度、规定本身，都有许多值得探讨、研究的地方，需要在实践中不断探索和完善。
参考文献
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第四篇：XX公共决策方式出现重大创新
把公共政策首先作为一个科研课题进行研究，尔后才作为政策推出，这在XX尚属首次。将公共政策在正式出台实施前在全社会进行公示，征询意见，这在XX历史上也是第一次。一连串的“前所未有”，昭示着XX在公共决策方式正在出现重大创新，～民心正在成为政府公共决策的主要依据之一，这是与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀的体现，是政治文明建设在城市管理领域中的新实践，是服务型政府建设的新成果。２００３年冬天，XX拆迁政策意见征集稿的出台引发了数百万市民的关注。一时间，街谈巷议的焦点都集中于此。新拆迁办法之所以备受XX市民关注，除了它事关广大群众的切身利益外，还在于这次XX市委、市政府的举措不同凡响——将新拆迁办法面向全社会进行为期１０天的公示，任凭各方评头论足。调查显示：重大公共决策尊重～是民心所向据悉，将与群众利益息息相关的重大决策在全社会进行公示在XX历史上是第一次，在全国范围内也很鲜见。从１２月１日至１２月１１日这１０天里，绝大多数XX市民通过媒体、网络、公告等渠道了解到了新拆迁办法。据悉，短短１０天内，有关网站的浏览量达到近１５万人次，发帖和邮件达到２００多条，各主要相关部门都把全部精力投在了听取群众意见上，XX各主要媒体的老总直喊吃不消，新闻热线全部爆满。为获取第一手的资料，本刊记者近日在XX街头随访调查了３０位XX市民，了解他们对此事的真实态度。调查结果显示，３０人中知道新拆迁办法的有２７人，占被调查总数的９０％。２５人认为新拆迁办法“很有必要”进行公示征求群众意见，占总数的８３．３％，４人持无所谓的态度，占１３．３％，而认为“没有必要”的只有１人，占３．３％。３０人中，２５人认为政府在制定各项政策时，应更多地考虑民众的意见，占８３．３％，３人持无所谓的态度，占１０％，只有２人持否定态度，占６．６％。调查充分说明，绝大部分XX市民对此次出台的新拆迁办法及公示给予了积极的评价，认为政府在决策过程中听取并重视民众的意见，不仅是人民群众“主人”意识增强的体现，更是政府更加亲民爱民的体现，是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果。调查结果如下图所示。关于XX拆迁新办法及公示做法的调查结果（调查总数为３０人，调查采用街头随访方式）１你知道最近XX市政府公布的新拆迁办法公示吗？Ａ知道（２７）Ｂ不知道３２你认为新拆迁办法采取公示的方式征求群众意见，是否有必要？Ａ很有必要（２５）Ｂ没有必要（１）Ｃ无所谓（４）３你从什么渠道知道这些内容？Ａ报纸杂志广播电视（２０）Ｂ网络（７）Ｃ政府公告（１）Ｄ其他渠道（４）４你认为政府在制定各项政策时，是否应更多地考虑民众的意见？Ａ是（２５）Ｂ不是（２）Ｃ无所谓（３）５你希望政府以后在哪些方面更注重民众的意见？Ａ制定事关城市发展的重大决策，如城市定位、城市发展重心、城市发展规划、五年发展计划等Ｂ制定事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等（２１）Ｃ对重大突发事件的处理方面（３）６你认为在制定这些政策时，民众的意见应占多大的比重？Ａ５０％左右（１３）Ｂ低于５０％（５）Ｃ高于５０％（１２）７你认为政府在决策过程中听取重视民众的意见，体现了什么？Ａ是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果（１１）Ｂ是政府更加亲民爱民的体现（１８）Ｃ是人民群众“主人”意识增强的体现（７）Ｄ是作“秀”，做做样子（１）（本次调查执行人：本刊记者应依苹、东南大学政治与公共管理系夏宁、王海风）重大公共决策要让～民心“当主角”据了解，直接导致此次XX新拆迁办法出台的原因有三。其一是与相关条例的衔接。２００１年１１月，xx出台了《城市房屋拆迁管理条例》，确立了等价有偿原则。２００２年年底，江苏省也相应出台了《城市房屋拆迁管理条例》。为了与这些条例做好衔接，并考虑到百姓要求修改拆迁办法的呼声越来越强烈，XX市政府遂决定出台新法；其二是随着城市经济、社会的发展和房地产市场的发展，老的拆迁办法已明显滞后于市场。如原来依据土地级别来进行货币补偿，像河西地区，土地级别是６级，但房价已涨到四五千元，单单套土地级别的话明显不合理，这次修改时就将河西地区的拆迁区位定在了２级；其三是随着城市建设的飞速发展，通过城市化进程来拉动经济发展，对XX实现“两个率先”具有重要意义。在城市建设中，不可避免地涉及旧城改造，涉及拆迁。２００５年全国十运会将在XX召开，重要项目的用地量将剧增，拆迁量也将增大。拆迁“牵一发而动全身”，为了切实保护被拆迁人的利益，维护社会稳定大局，出台新办法已是迫在眉睫。在这样的情况下，XX市政府决定制订适应新的形势的更加完善的拆迁办法。２００２年１１月，制订新办法的任务落实到了XX市房管局。接着，由法制、城建、物价等部门参与的新办法起草小组正式成立，在起草小组中，还吸收了XX高校、科研机构的专家学者全程参与。起草小组成立后即开始高速运转。新拆迁办法首先被做为一个重要科研课题而不是一个政策进行研究，这也创造了XX历史上的第一。课题确立以后，面向社会招投标。共有３家单位参与了投标，最后XX工业大学管理学院提出的技术方案中标。此后，管理学院与政府有关部门组成课题组共同承担研究工作。XX工业大学管理科学学院聂琦波教授，是拆迁新办法小组技术组负责人。他在接受本刊记者采访时介绍，课题组今年９月召开第一场征求意见会，就专门邀请了省社科院、南大、东大、南师大的知名专家学者参会。在修改过程中，还召开了１０多场座谈会或征求意见会，如邀请XX市各区区长、拆迁办主任、专家学者参与论证，向市人大、政协作汇报。方方面面的代表提出了许多宝贵意见。在本次修改过程中，XX市四套班子领导也多次听取汇报，并提出了许多重要意见。到１２月１日向全社会公示止，此方案历经３０多次修改，其中的技术规范经过十几
次修改，这在XX历史上也是绝无仅有的。新拆迁办法和老办法相比，最大的创新之处在于确立了市场化的评估体系，确定了市场＋保障的拆迁办法。此外，保障价格一改惯常的政府定价的办法，而是以二手房的市场均价为标准。在计算过程中，课题组进行了充分的调研，先后采集了两批数据。第一批数据是老的补偿法与市场的差价，共采集了自２００１年以来的近４０００个数据；第二批数据是在６万多条二手房成交数据的基础上，筛选２０００多个数据点，进行分析、比对。在此基础上，才形成了各区二手房的均价，继而制订了各区位的补偿指导价。拆迁新法小组几乎用了一年的时间，终于完善了新拆迁办法。此后，XX市政府将拆迁办法进行公示，在全社会范围内征求意见。在公示结束前几天，拆迁新法小组就开始对市民的一些意见进行集中梳理。据了解，市民关注的焦点主要集中在拆迁指导价、评估机构的公正性、５年内房屋的拆迁等方面。１２月１２日，即新拆迁办法结束公示的次日，拆迁新法小组立即召开了会议，将市～见进行汇总，通报有关情况。接着的几天，他们还结合市～见，根据有关原则进行修改。修改后的办法将继续在一定范围内公开征求各方面的意见，１２月下旬将为拆迁新政定稿。聂琦波认为XX新拆迁办法的出台，是在真心实意听取群众意见的基础上进行的，是～的汇集，是民心之所向。这次市民对新的拆迁办法制订的广泛关注与积极响应，可以说是始料未及的。有关部门一位官员表示大范围、高层次的公众参与体现了XX市政治民主的新气象。城市是市民安身立命的场所，市民一方面欢迎政府搞城市建设，一方面又往往不愿因拆迁失去自己的家。对于房屋拆迁这样涉及百万市民切身利益的公共政策，利害相关的广大市民无疑最有发言权，理应让市民积极参与到政策制订的过程中来，听取他们对拆迁办法的认识、想法、建议，让市民在重大政策的制订上唱“主角”。事实上，这一观点也代表了大多数市民的看法，本次调查中，７０％的人认为制订事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等政府应更加注重民众的意见，有８３％的人认为群众的意见在事关百姓民生的政策内容上所占的比重应等于或高于５０％。这位官员还认为，广泛的公众参与为政策制订的合法性和政策执行的有效性奠定了坚实的基础，他们的参与热情也鲜活地体现了市民权利意识的增强。这反过来也成为推动政府决策民主化的重要力量。重大公共决策应在科学化中涌流人文情怀一位专家指出，此次拆迁办法的制订过程反映了政府决策方式的新变化，从政策制订过程到政策内容鲜明地体现了新特点。传统的政府决策过程其科学性保障主要有政府机构承担，群众只是政策执行中消极被动的客体。但是，由于政府管理事物的多样性和复杂性，单纯依靠政府体制内自身的理性难以保证决策的正确性和科学性。科学的决策过程在逻辑上包括发现问题和确定目标阶段、拟订决策方案阶段、选择最佳方案阶段，三个阶段的活动连动起来构成行政决策的一个完整的全过程。本次拆迁办法的制订遵循决策规律性，把政策制定看作一个完整的系统，注重集中公众的信息和智慧，首次有专家全过程参与政府重大决策活动，为政策的科学性提供了前提。又经过近一年的充分酝酿、反复研究，通过多层面征求意见和研究讨论，进行多次修改完善方才脱稿。初稿公布后，及时交付社会公众，认真听取社会公众对新办法的批评建议，广开言路，集思广益，为制订科学的公共政策、完善惠小家利大家的新办法奠定了坚实的程序基础。整个政策全过程贯穿着科学决策的内在逻辑，反映了政策决策的科学化。本次拆迁办法的整个制定过程及其内容体现了浓郁的人性化色彩。在程序上，政府职能部门为社会公众参与政策制订提供了各种途径和渠道，缩小了公众与政府间的信息不对称，实现了政府与公众的零距离互动。在实体内容上和政策实施中充分体谅被拆迁户的实际问题和困难，对一系列具体问题作出了明确规定，如评估机构由双方共同商定；影响经营也有补偿；拆迁期限内不得停水、停电；拆迁后学生可在原地就读等。这些规定真正地考虑到了公众的实际情况和个人愿望，反映了政府对民生关切的人文情怀。本刊调查中６０％的受调查者认为，政府在决策过程中听取重视民众的意见，是政府更加亲民爱民的体现。这个结果也充分说明了这一点。东南大学政治与公共管理系副主任魏福明博士告诉本刊记者，随着我国社会政治环境的新发展以及我国政策科学研究的逐步完善，政策决策体制的改革和完善势在必行，XX市政府此次关于房屋拆迁补偿新办法的制订，是政府决策体制改革实践的先行者。其中体现的民主化、科学化、程序化、人性化等特点集中于一点就是，反映了与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀，是政治文明建设在城市行政管理领域中的新实践。魏福明还认为，在法治观念日益深入人心的今天，公民对政府的期望已经变得越来越明确，这就要求公共政策的决策必须与时俱进，进一步走向民主化，充分保障公民权利。特别是在城市管理中，城市管理者和市民既是行政上的管理关系又是合作的伙伴关系，两方面的有机结合、和谐统一才是“经营城市”的理想之策。因此，研究此类实践经验，形成制度化的机制，在当前无疑具有重大的现实意义，也必将推动XX市的政治文明建设迈入新高度。新闻附件XX连续出台重大举措保障公共决策听取市～见重大公共决策必须公示听证今年１０月，XX市政府出台了《市政府关于进一步增强服务意识提高行政效能的通知》。《通知》规定，XX市政府拟定全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和行政规章、大型项目等重大决策，必须提交市政府常务会议或市长办公会议决定。各部门提请市政府讨论决定重大决策时，必须经过专家或研究、咨询等中介机构的论证评估或法律法规分析；与人民群众日常生活密切相关的，一般要通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。各级政府、各部门领导必须每年完成１—２篇有质量的调研报告，针对人民群众关心的热点、难点问题，提出具体的解决办法和意见，以此作为领导干部考核的重要内容。政府网上征询“十件为民实事”你想让政府明年为你做什么？１１月２０日，市政府公布，在网上向市民
征询２００４年为民办十件实事的意见建议。据介绍，此次为民办十件实事的意见征询，首次改变了以往完全自上而下的方式，市民则通过电子邮件的方式，足不出户地直接将自己的想法和建议提交到政府的相关部门，享受高效、简易、可靠的电子化公共服务。市民的提议，政府将进行研究考虑，以提高政府决策的科学性和民主性。政府向社会各界征集明年立法项目为加强地方行政立法的公开性、民主性和科学性，根据《XX市政府规章制定程序规定》，XX市政府法制办从１１月１０日开始，向社会各界征集２００４年全市政府规章立法建议项目。XX市各机关企事业单位和全体市民均可参与。对所提出的立法“金点子”要求，应符合XX市的实际需要，并具有地方特色。建议内容可围绕广大群众关心的热点问题，重点放在推动城乡经济发展；规范市场秩序，改善投资环境；完善政府服务功能，提高行政效能；维护群众利益，加强社会保障；加强城市建设，提高XX城市管理水平等方面。出台“收费听证制”遏制行政乱收费XX市物价、财政、人事、监察等部门日前联合出台文件，加强行政事业性收费管理。根据新规定，除了实行行政事业性收费法定化、严格控制新增收费项目和提高收费标准、规范收费许可程序外，XX将引入收费听证制度。在市权范围内，对市民生活和企业生产经营影响大的拟设立收费项目或调整收费标准，应该事先进行听证，听取各方面意见。听证由市财政或物价部门负责组织，听证代表要保证有一定比例的企业、市民和专业人士参加。同时所有行政事业性收费必须使用省财政厅统一印（监）制的收费票据（财政部另有规定的除外），填写必须符合规范的要求，凡不按规定规范使用收费票据，被收费单位或个人有权拒绝缴费。另外，市财政、物价部门每年将按实际征收的行政事业性收费项目编制《XX市行政事业性收费目录》，定期向社会公布。除法定培训收费项目外，国家机关（含履行行政管理职能的事业单位和行业管理组织）开展培训原则上不得收费；确需收费的，必须按规定向市物价部门报批收费标准，并领取《收费许可证》后方可收费。坚持实施价格听证制度从１９９７年召开第一场听证会至今，XX市共组织召开了２１次价格听证会，并且组织了包括专家、学者、人大代表、政协委员以及下岗职工、农民等各行各业４０名听证代表，为政府的定价“把关”。
第五篇：XX公共决策方式出现重大创新
把公共政策首先作为一个科研课题进行研究，尔后才作为政策推出，这在XX尚属首次。将公共政策在正式出台实施前在全社会进行公示，征询意见，这在XX历史上也是第一次。一连串的“前所未有”，昭示着XX在公共决策方式正在出现重大创新，民意民心正在成为政府公共决策的主要依据之一，这是与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀的体现，是政治文明建设在城市管理领域中的新实践，是服务型政府建设的新成果。２００３年冬天，XX拆迁政策意见征集稿的出台引发了数百万市民的关注。一时间，街谈巷议的焦点都集中于此。新拆迁办法之所以备受XX市民关注，除了它事关广大群众的切身利益外，还在于这次XX市委、市政府的举措不同凡响——将新拆迁办法面向全社会进行为期１０天的公示，任凭各方评头论足。调查显示：重大公共决策尊重民意是民心所向据悉，将与群众利益息息相关的重大决策在全社会进行公示在XX历史上是第一次，在全国范围内也很鲜见。从１２月１日至１２月１１日这１０天里，绝大多数XX市民通过媒体、网络、公告等渠道了解到了新拆迁办法。据悉，短短１０天内，有关网站的浏览量达到近１５万人次，发帖和邮件达到２００多条，各主要相关部门都把全部精力投在了听取群众意见上，XX各主要媒体的老总直喊吃不消，新闻热线全部爆满。为获取第一手的资料，本刊记者近日在XX街头随访调查了３０位XX市民，了解他们对此事的真实态度。调查结果显示，３０人中知道新拆迁办法的有２７人，占被调查总数的９０％。２５人认为新拆迁办法“很有必要”进行公示征求群众意见，占总数的８３．３％，４人持无所谓的态度，占１３．３％，而认为“没有必要”的只有１人，占３．３％。３０人中，２５人认为政府在制定各项政策时，应更多地考虑民众的意见，占８３．３％，３人持无所谓的态度，占１０％，只有２人持否定态度，占６．６％。调查充分说明，绝大部分XX市民对此次出台的新拆迁办法及公示给予了积极的评价，认为政府在决策过程中听取并重视民众的意见，不仅是人民群众“主人”意识增强的体现，更是政府更加亲民爱民的体现，是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果。调查结果如下图所示。关于XX拆迁新办法及公示做法的调查结果（调查总数为３０人，调查采用街头随访方式）１你知道最近XX市政府公布的新拆迁办法公示吗？Ａ知道（２７）Ｂ不知道３２你认为新拆迁办法采取公示的方式征求群众意见，是否有必要？Ａ很有必要（２５）Ｂ没有必要（１）Ｃ无所谓（４）３你从什么渠道知道这些内容？Ａ报纸杂志广播电视（２０）Ｂ网络（７）Ｃ政府公告（１）Ｄ其他渠道（４）４你认为政府在制定各项政策时，是否应更多地考虑民众的意见？Ａ是（２５）Ｂ不是（２）Ｃ无所谓（３）５你希望政府以后在哪些方面更注重民众的意见？Ａ制定事关城市发展的重大决策，如城市定位、城市发展重心、城市发展规划、五年发展计划等Ｂ制定事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等（２１）Ｃ对重大突发事件的处理方面（３）６你认为在制定这些政策时，民众的意见应占多大的比重？Ａ５０％左右（１３）Ｂ低于５０％（５）Ｃ高于５０％（１２）７你认为政府在决策过程中听取重视民众的意见，体现了什么？Ａ是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果（１１）Ｂ是政府更加亲民爱民的体现（１８）Ｃ是人民群众“主人”意识增强的体现（７）Ｄ是作“秀”，做做样子（１）（本次调查执行人：本刊记者应依苹、东南大学政治与公共管理系夏宁、王海风）重大公共决策要让民意民心“当主角”据了解，直接导致此次XX新拆迁办法出台的原因有三。其一是与相关条例的衔接。２００１年１１月，国务院出台了《城市房屋拆迁管理条例》，确立了等价有偿原则。２００２年年底，江苏省也相应出台了《城市房屋拆迁管理条例》。为了与这些条例做好衔接，并考虑到百姓要求修改拆迁办法的呼声越来越强烈，XX市政府遂决定出台新法；其二是随着城市经济、社会的发展和房地产市场的发展，老的拆迁办法已明显滞后于市场。如原来依据土地级别来进行货币补偿，像河西地区，土地级别是６级，但房价已涨到四五千元，单单套土地级别的话明显不合理，这次修改时就将河西地区的拆迁区位定在了２级；其三是随着城市建设的飞速发展，通过城市化进程来拉动经济发展，对XX实现“两个率先”具有重要意义。在城市建设中，不可避免地涉及旧城改造，涉及拆迁。２００５年全国十运会将在XX召开，重要项目的用地量将剧增，拆迁量也将增大。拆迁“牵一发而动全身”，为了切实保护被拆迁人的利益，维护社会稳定大局，出台新办法已是迫在眉睫。在这样的情况下，XX市政府决定制订适应新的形势的更加完善的拆迁办法。２００２年１１月，制订新办法的任务落实到了XX市房管局。接着，由法制、城建、物价等部门参与的新办法起草小组正式成立，在起草小组中，还吸收了XX高
校、科研机构的专家学者全程参与。起草小组成立后即开始高速运转。新拆迁办法首先被做为一个重要科研课题而不是一个政策进行研究，这也创造了XX历史上的第一。课题确立以后，面向社会招投标。共有３家单位参与了投标，最后XX工业大学管理学院提出的技术方案中标。此后，管理学院与政府有关部门组成课题组共同承担研究工作。XX工业大学管理科学学院聂琦
波教授，是拆迁新办法小组技术组负责人。他在接受本刊记者采访时介绍，课题组今年９月召开第一场征求意见会，就专门邀请了省社科院、南大、东大、南师大的知名专家学者参会。在修改过程中，还召开了１０多场座谈会或征求意见会，如邀请XX市各区区长、拆迁办主任、专家学者参与论证，向市人大、政协作汇报。方方面面的代表提出了许多宝贵意见。在本次修改过程中，XX市四套班子领导也多次听取汇报，并提出了许多重要意见。到１２月１日向全社会公示止，此方案历经３０多次修改，其中的技术规范经过十几次修改，这在XX历史上也是绝无仅有的。新拆迁办法和老办法相比，最大的创新之处在于确立了市场化的评估体系，确定了市场＋保障的拆迁办法。此外，保障价格一改惯常的政府定价的办法，而是以二手房的市场均价为标准。在计算过程中，课题组进行了充分的调研，先后采集了两批数据。第一批数据是老的补偿法与市场的差价，共采集了自２００１年以来的近４０００个数据；第二批数据是在６万多条二手房成交数据的基础上，筛选２０００多个数据点，进行分析、比对。在此基础上，才形成了各区二手房的均价，继而制订了各区位的补偿指导价。拆迁新法小组几乎用了一年的时间，终于完善了新拆迁办法。此后，XX市政府将拆迁办法进行公示，在全社会范围内征求意见。在公示结束前几天，拆迁新法小组就开始对市民的一些意见进行集中梳理。据了解，市民关注的焦点主要集中在拆迁指导价、评估机构的公正性、５年内房屋的拆迁等方面。１２月１２日，即新拆迁办法结束公示的次日，拆迁新法小组立即召开了会议，将市民意见进行汇总，通报有关情况。接着的几天，他们还结合市民意见，根据有关原则进行修改。修改后的办法将继续在一定范围内公开征求各方面的意见，１２月下旬将为拆迁新政定稿。聂琦波认为XX新拆迁办法的出台，是在真心实意听取群众意见的基础上进行的，是民意的汇集，是民心之所向。这次市民对新的拆迁办法制订的广泛关注与积极响应，可以说是始料未及的。有关部门一位官员表示大范围、高层次的公众参与体现了XX市政治民主的新气象。城市是市民安身立命的场所，市民一方面欢迎政府搞城市建设，一方面又往往不愿因拆迁失去自己的家。对于房屋拆迁这样涉及百万市民切身利益的公共政策，利害相关的广大市民无疑最有发言权，理应让市民积极参与到政策制订的过程中来，听取他们对拆迁办法的认识、想法、建议，让市民在重大政策的制订上唱“主角”。事实上，这一观点也代表了大多数市民的看法，本次调查中，７０％的人认为制订事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等政府应更加注重民众的意见，有８３％的人认为群众的意见在事关百姓民生的政策内容上所占的比重应等于或高于５０％。这位官员还认为，广泛的公众参与为政策制订的合法性和政策执行的有效性奠定了坚实的基础，他们的参与热情也鲜活地体现了市民权利意识的增强。这反过来也成为推动政府决策民主化的重要力量。重大公共决策应在科学化中涌流人文情怀一位专家指出，此次拆迁办法的制订过程反映了政府决策方式的新变化，从政策制订过程到政策内容鲜明地体现了新特点。传统的政府决策过程其科学性保障主要有政府机构承担，群众只是政策执行中消极被动的客体。但是，由于政府管理事物的多样性和复杂性，单纯依靠政府体制内自身的理性难以保证决策的正确性和科学性。科学的决策过程在逻辑上包括发现问题和确定目标阶段、拟订决策方案阶段、选择最佳方案阶段，三个阶段的活动连动起来构成行政决策的一个完整的全过程。本次拆迁办法的制订遵循决策规律性，把政策制定看作一个完整的系统，注重集中公众的信息和智慧，首次有专家全过程参与政府重大决策活动，为政策的科学性提供了前提。又经过近一年的充分酝酿、反复研究，通过多层面征求意见和研究讨论，进行多次修改完善方才脱稿。初稿公布后，及时交付社会公众，认真听取社会公众对新办法的批评建议，广开言路，集思广益，为制订科学的公共政策、完善惠小家利大家的新办法奠定了坚实的程序基础。整个政策全过程贯穿着科学决策的内在逻辑，反映了政策决策的科学化。本次拆迁办法的整个制定过程及其内容体现了浓郁的人性化色彩。在程序上，政府职能部门为社会公众参与政策制订提供了各种途径和渠道，缩小了公众与政府间的信息不对称，实现了政府与公众的零距离互动。在实体内容上和政策实施中充分体谅被拆迁户的实际问题和困难，对一系列具体问题作出了明确规定，如评估机构由双方共同商定；影响经营也有补偿；拆迁期限内不得停水、停电；拆迁后学生可在原地就读等。这些规定真正地考虑到了公众的实际情况和个人愿望，反映了政府对民生关切的人文情怀。本刊调查中６０％的受调查者认为，政府在决策过程中听取重视民众的意见，是政府更加亲民爱民的体现。这个结果也充分说明了这一点。东南大学政治与公共管理系副主任魏福明博士告诉本刊记者，随着我国社会政治环境的新发展以及我国政策科学研究的逐步完善，政策决策体制的改革和完善势在必行，XX市政府此次关于房屋拆迁补偿新办法的制订，是政府决策体制改革实践的先行者。其中体现的民主化、科学化、程序化、人性化等特点集中于一点就是，反映了与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀，是政治文明建设在城市行政管理领域中的新实践。魏福明还认为，在法治观念日益深入人心的今天，公民对政府的期望已经变得越来越明确，这就要求公共政策的决策必须与时俱进，进一步走向民主化，充分保障公民权利。特别是在城市管理中，城市管理者和市民既是行政上的管理关系又是合作的伙伴关系，两方面的有机结合、和谐统一才是“经营城市”的理想之策。因此，研究此类实践经验，形成制度化的机制，在当前无疑具有重大的现实意义，也必将推动XX市的政治文明建设迈入新高度。新闻附件XX连续出台重大举措保障公共决策听取市民意见重大公共决策必须公示听证今年１０月，XX市政府出台了《市政府关于进一步增强服务意识提高行政效能的通知》。《通知》规定，XX市政府拟定全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和行政规章、大型项目等重大决策，必须提交市政府常务会议或市长办公会议决定。各部门提请市政府讨论决定重大决策时，必须经过专家或研究、咨询等中介机构的论证评估或法律法规分析；与人民群众日常生活密切相关的，一般要通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。各级政府、各部门领导必须每年完成１—２篇有质量的调研报告，针对人民群众关心的热点、难点问题，提出具体的解决办法和意见，以此作为领导干部考核的重要内容。政府网上征询“十件为民实事”你想让政府明年为你做什么？１１月２０日，市政府公布，在网上向市民征询２００４年为民办十件实事的意见建议。据介绍，此次为民办十件实事的意见征询，首次改变了以往完全自上而下的方式，市民则通过电子邮件的方式，足不出户地直接将自己的想法和建议提交到政府的相关部门，享受高效、简易、可靠的电子化公共服务。市民的提议，政府将进行研究考虑，以提高政府决策的科学性和民主性。政府向社会各界征集明年立法项目为加强地方行政立法的公开性、民主性和科学性，根据《XX市政府规章制定程序规定》，XX市政府法制办从１１月１０日开始，向社会各界征集２００４年全市政府规章立法建议项目。XX市各机关企事业单位和全体市民均可参与。对所提出的立法“金点子”要求，应符合XX市的实际需要，并具有地方特色。建议内容可围绕广大群众关心的热点问题，重点放在推动城乡经济发展；规范市场秩序，改善投资环境；完善政府服务功能，提高行政效能；维护群众利益，加强社会保障；加强城市建设，提高XX城市管理水平等方面。出台“收费听证制”遏制行政乱收费XX市物价、财政、人事、监察等部门日前联合出台文件，加强行政事业性收费管理。根据新规定，除了实行行政事业性收费法定化、严格控制新增收费项目和提高收费标准、规范收费许可程序外，XX将引入收费听证制度。在市权范围内，对市民生活和企业生产经营影响大的拟设立收费项目或调整收费标准，应该事先进行听证，听取各方面意见。听证由市财政或物价部门负责组织，听证代表要保证有一定比例的企业、市民和专业人士参加。同时所有行政事业性收费必须使用省财政厅统一印（监）制的收费票据（财政部另有规定的除外），填写必须符合规范的要求，凡不按规定规范使用收费票据，被收费单位或个人有权拒绝缴费。另外，市财政、物价部门每年将按实际征收的行政事业性收费项目编制《XX市行政事业性收费目录》，定期向社会公布。除法定培训收费项目外，国家机关（含履行行政管理职能的事业单位和行业管理组织）开展培训原则上不得收费；确需收费的，必须按规定向市物价部门报批收费标准，并领取《收费许可证》后方可收费。坚持实施价格听证制度从１９９７年召开第一场听证会至今，XX市共组织召开了２１次价格听证会，并且组织了包括专家、学者、人大代表、政协委员以及下岗职工、农民等各行各业４０名听证代表，为政府的定价“把关”。
