第一篇：我国的立法体制、法律体系和立法原则

我国的立法体制、法律体系和立法原则

——十届全国人大常委会法制讲座第一讲

全国人大法律委员会主任委员 杨景宇

中国人大网 www.teniu.cc日期： 202_-04-25浏览字号：大 中 小打印本页 关闭窗口

全国人大及其常委会的一项重要职权是立法权，它的首要任务是立法。按照领导上的安排，我想根据自己对宪法与有关法律规定和党的十六大精神的理解，联系党的十一届三中全会以来自己在从事立法工作中的体会，就我国的立法体制、法律体系和立法原则问题作个简要汇报。

一、关于我国的立法体制

我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：

（一）全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

（三）省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

（四）经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

（五）自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

（六）国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

二、关于中国特色社会主义法律体系

实践证明，宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情，是行之有效的。

1978年年底，党的十一届三中全会拨乱反正，在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此，邓小平同志提出的“一手抓建设，一手抓法制”就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在，除现行宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过法律308个（现行有效的217个）、法律解释8个、有关法律问题的决定122个，共438个；国务院制定行政法规942个（现行有效的636个）；31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个；154个民族自治地方（5个自治区、30个自治州、119个自治县）共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规，反映了改革开放的进程，肯定了改革开放的成果，对保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，发挥了积极的作用。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。

新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二０一０年形成中国特色社会主义法律体系。”据此，吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题：什么是中国特色社会主义法律体系？这样一个法律体系怎样才算“基本形成”？

所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”，是指由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，调整社会关系，并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。

关于法律门类划分，上届全国人大常委会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适：

一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本大法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法向配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括四个方面的法律：1.有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；2.有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；3.有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；4.有关保障公民基本政治权利的法律。

二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主席包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人（公民、法人和其他组织）之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人合法权利的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。

四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。

五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。

六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛；二是强制性最严厉。

七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。

法律体系及其包括的法律规范，以法的形式（按照我国的立法体制，这里所称的“法”，除具有最高法律效力的宪法外，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征，这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。

那么，在现有基础上，再经过五年的努力，基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的？我们经过初步研究，认为它大体上应该具备三个特点：第一个特点是，法的门类齐全。这一点，我们已经做到了。第二个特点是，体现“三个代表”重要思想要求，能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，保障改革、发展、稳定大局，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点，要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上，按照党的十六大的总体部署，通盘研究、统筹考虑哪些需要制定，哪些需要修改（包括对一些同类法律进行必要的归并、整合，也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律），哪些需要废止。第三个特点是，这个法律体系内部，包括七个法律门类之间、不同法律规范（如民事的、刑事的、行政的等）之间、不同层次法律规范（宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）之间，基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点，还有许多问题需要进一步深入研究。这里，需要正确处理三个关系：

（一）法律、法律体系与实际的关系

在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯所说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点：一是，实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，都还没有定型，因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是，加强立法工作与形成法律体系，二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看，立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的，都是根据需要与可能来进行的。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题，有了若干法律、法规之后，对它们加以研究、归类，从中找出规律性的东西，明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑，逐渐形成科学的体系。因此，这个体系不可能是一开始就有的，而是像南方一句俗话说的那样，“草鞋没样，边打边像”。概括地说，先是制定法律、法规，然后形成法律体系；法律体系形成之后，又会指导立法实践，防止法律规范之间相互矛盾、“打架”，把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题，到了党的十五大，在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后，才提出了到202_年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。

（二）数量与质量的关系

中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成，没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是，法律、法规完备和法律体系形成的标志，从根本上说，并不在于法律、法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也可以说在于它的质量，一是单行法律、法规的质量，二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看，以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本，它们搞了二三百年，现行有效的法律分别只有203个、54个、213个，我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成（需要说明，这三个国家、特别是法国的法律中，法典化的法律比较多）；我国现行有效的法律就有217个，我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成；而且，由于国情不同，需要用法律手段解决的问题不同，外国有的法律，我们不一定就要制定，外国没有的法律，我们不一定就不需要制定，建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。再从单行法看，一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题，真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用；一个质量差的法非但不能解决实际问题，甚至可能扼杀经济发展的活力，成为社会发展的障碍。当然，法的数量与质量从来是相辅相成的，科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一；至于什么时候强调数量，什么时候强调质量，那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时，我国的法律、法规还很不完备，可以说基本上是不片未开垦的处女地。那时，邓小平同志强调加快立法，说现在立法的工作量很大，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，“有比没有好，快搞比慢搞好”，是正确的。到了党的十五大召开时，中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时，江泽民同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时，强调“加强立法工作，提高立法质量”，是适时的。现在，在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上，吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，同样是适时的。

（三）法律手段与其他社会调整手段的关系

现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，这也提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决那些问题不宜立法？依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规，特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在，我们的法律、法规还不够健全，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题（既然是最终需要依靠国家强制力，那就不是凡事都要依靠国家强制力，运用国家强制力是需要格外慎重的）。能够用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强立法工作，当然需要考虑制定、修改法律、法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。

三、关于立法应当遵循的原则

立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么，保护什么、惩罚什么，令行禁止，全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准，既很重要，又不容易，是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作，提高立法质量，关键在于把握正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，自觉地坚持立法应当遵循的几条原则：

（一）坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导

邓小平理论特别是邓小平民主法治思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西，为我所用，力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性，解决立法带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向。

法律制度属于上层建筑，归根到底，是能动地反映经济基础并为其服务的；同时，又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：1.法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2.法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3.确定法律制度，必须以中国最广大人民的根本利益为基本原则，检验的标准是看人们群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。

在立法活动中真正做到全面贯彻“三个代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力气才行。当今世界，国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋，试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响，包括对我国法律制度施加影响。从国内看，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，不同利益的社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来；而且，人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小，人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下，在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想，首先要从实际出发、因时制宜，因地制宜、因事制宜，抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点，还是要靠我们的“传家宝”--吃透两头：一头，全面、准确地把握中央决策（路线、方针、政策），这要靠深入学习、领会；一头，全面、本质地把握实际情况，这要靠深入调查研究。要吃透两头，都要花很大力气，从理论与实践的结合上研究、解决问题，把对领导负责与对群众负责统一起来，这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。

（二）坚持党的领导

宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。

作为执政党，怎样领导？怎样执政？按照马克思主义的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人们共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。

这里，有一个问题需要研究：是不是党的全部方针政策都要法制化呢？我看，不应该是。党的方针政策，有基本的，有具体的；有战略性的，有策略性的；有较成熟的，有试验性的。一般来说，法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时，法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题，特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么，怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢？总结实践经验，大体上有三条：

一是，凡属重大问题、重要改革，要制定法律、法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索、试验，总结实践经验，研究、比较各种典型，全面权衡利弊，才能立法。当然，这只是立法的一般性经验，并不排除预见性（预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向），对看准的问题，中央决策已定，可以先行立法，用法律手段推动改革。

二是，区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导，前者属于立法问题，后者属于执法问题。

三是，需要制定法律、法规的，又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点，既要维护法律制度的相对稳定性，又要能够解决实际问题。

（三）坚持全心全意为人民服务的宗旨 在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是，也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此，立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益（包括正确处理人民的全局利益和局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系）作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。

立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者；立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好；少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是决不会成功的。

（四）坚持服从并服务于发展这个第一要务

邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。

按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于我们自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。

加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统，党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此，新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。

（五）坚持以宪法为核心的社会主义法制统一

我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。

维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。

四、关于探求立法的规律

法律、法规，形式上是主观意志的产物，集体意志也是主观的；实质上是客观的，立法搞得好不好，法律、法规的质量高不高，关键在于能不能反映客观规律，一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律，二是中国特色社会主义法律体系的内在规律，三是立法的工作规律。立法中这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。毛主席说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业，没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样，没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以，邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验，摸着石头过河，更要把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际，在实干中勤于思考，在忙碌中善于总结，对实际问题作理性思考，不断摸索和掌握立法的规律。具体来说，立一个法，基础在于总结实践经验，先定法意后写法条，首要的问题是抓住它的本质，也就是法意，法意定得准，写出法条相对来说并不太难；立几个法，又要探求它们共同的规律，掌握了立法的规律，才会有预见性和主动权。

总结二十四年来的立法实践经验，为了更好地坚持立法原则，提高立法质量，在立法活动中需要正确处理若干关系，比如：

（一）立法与改革的关系

法律、法规的特点是“定”，是在矛盾的焦点上划杠杠，一旦规定下来，全社会都要一体遵守。改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求，难度是很大的。那么，立法应该怎样体现、适应改革的要求呢？有人提出，要大胆改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破，那个人认为那个法要突破，谁想怎么干就怎么干，以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验，正确的态度是：1.立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2.立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来；改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。3.如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。

（二）政府与市场的关系

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，并且转变工作方式、工作作风，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要的方面是政府，关键在于转变政府职能，力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。而做到这一点，首先又要解放思想，更新观念，卸下两个思想认识上的包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看，从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。

（三）权力与权利的关系

转变政府职能，在立法活动中，特别是制定行政法、经济法，不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，行政权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人（公民、法人或者其他组织）行使这种权力，它就居于“强者”地位。因此，正确处理权力与权利的关系，主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说，实行依法治国、依法行政，先要依法治“官”、依法治权，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就应该介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一；对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的，这是一条法律原则，也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。

（四）惩罚与引导的关系

法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为，法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律、法规的权威，保证法律、法规的实施。同时，又要看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国，法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在立法活动中，需要重视法律、法规对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。

（五）法治与德治的关系

党的十六大明确地提出了“依法治国和以德治国相结合”的要求，这是总结古今中外治国经验所得出的结论。法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是规范人们的社会行为的重要方式。但是，法律规范与道德规范的性质、功能是不一样的。法律规范以其权威性和强制性规范人们的社会行为，其实施主要（不是惟一）靠他律；道德规范以其感召力和劝导力提高人们的思想认识和道德觉悟，其实施主要（不是惟一）靠自律。调整社会关系、解决社会问题，必须把法律规范与道德规范结合起来，使二者相辅相成、相互促进。有些道德规范（如诚实信用等）与有关法律规范（如民商法律规定的诚实信用原则等）是相互融通的。如果法律规范背离了人们普遍认同的道德标准、道德要求，就会失去民众的诚服，在实践中就难以行得通；如果一切都依靠道德，就难以有效地制止、制裁那些破坏社会秩序、侵犯公共利益和他人合法权益的行为，也难以促进社会主义精神文明建设，甚至会妨碍公共道德的形成。因此，立法必须重视法律规范的道德基础。我国是社会主义国家，法律、法规尤其应当体现人民的共同意志，有良好的道德基础，为多数人普遍认同。看一个法立得好不好，在实践中能不能行得通，一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。

以上汇报不妥之处，请各位领导和各位同志批评指正。

（202_年4月25日）

第二篇：我国的立法体制

三、关于立法体制

对立法体制这个概念的界定是以立法权限的划分为核心内容的，本文也立足此核心内容进行。即通过授权享有立法权的国家机关对立法权的具体划分的制度，它涉及到立法权的操作问题，换句话说，就是立法权如何具体行使的制度。纵观世界各国的立法体制，每个国家都不尽相同。而一个国家采取什么样的立法体制、体现出什么样的自我特色，并不是偶然的，而是由各种深刻而复杂的政治、经济、社会、文化、历史传统、民族等原因决定的;而且根据各国立法体制的特色，还可以将其进行大体分类。理解立法体制概念和实质，必须拟清这两个方面的问题。

(一)影响一国立法体制的因素

通过以上对立法、立法权及其归属、立法主体这些问题大致介绍以后，再回到立法体制这个如何具体操作立法权的概念上来，我们对它的认识就会不只停留在表象，而是更为立体和全面了。许多学者都对影响一国立法体制的因素进行了分析和总结，本文主要吸取他们的意见，结合自己的观点，现探析影响一国立法体制的因素主要有以下几个方面: l、国体

国体即国家的性质或阶级属性。立法权作为一种最重要的国家权力之一，它伴随着国家的产生而产生，发展而发展，它从始至终都牢牢控制在掌握了国家政权的统治阶级手中。而统治阶级的阶级属性所决定的国家性质(即国体)决定这个国家立法权的性质和归属。如奴隶制、封建制国家必然是奴隶主、君主或者国王一人享有立法权。而在现代民主国家，立法权一定会要求由民主选举产生的权力机关行使。一个国家的国体决定和体现着该国立法体制最为本质的属性，国体是影响立法体制本质属性的深刻的决定性因素。不管这个国家在立法主体设置上体现出什么样的状态和特色，国家性质会为这些特色打上最本质的阶级烙印，也会在一定程度上束缚立法主体设置，控制立法主体的设置在国体的范围之内。

2、政体

政体，一个国家政权的组织形成，就是“一国采取何种原则和方式去组织旨在治理国家、维护社会秩序的政权机关。”‘8毛泽东曾经指出:“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。川9政体由国体决定，一国的阶级属性决定了其组织本国政权的形式，如封建制国家必然会采取君主制政体。值得强调的是，即使是国体相同的国家，所采取的政体也会有所不同。这是由于各国建立国家时以及建立国家以后所经历的道路和过程不相同、社会情况、历史传统亦不相同所决定的。每个国家的具体情况都体现出自身特有的特色。比如，同样是资产阶级国家，美国采取的是总统制，而日本却采取的是内阁制。不同政权组织形式必然使得各国对立法主体设置、立体权限的划分以及行使立法权的方式呈现出多样化，即使是在同一种国体下。我们分析一国的立法体制时，既要看清一个国家政体对该国立法体制的重大影响，也不能一概而论，在政体一致时，也结合具体国家的不同情况加以分析，再得出结论。

3、国家结构形式

国家结构形式是指国家与其组成部分的关系的表现形式。简而言之，是指国家的组成原则或者国家领土的组成原则。在现代，国家结构形式上主要有两种:联邦制和单一制。联邦制指“按照国中有国的组织原则建立起来的联合而统一的国家。”20美国是当今世界最典型的联邦制国家;单一制国家是指“按照普遍的行政区域单位和国中无其他国家的组织原则组成的单一主权的统一的国家。”，‘一般来说，在联邦制国家中，通常强调国家整体和其组成部分之间的相互关系中，国家机构职权划分应当遵循的基本原则;而在单一制国家中，通常强调中央和地方之间的相互关系中，国家机构职权划分应当遵循的基本原则。国家经构形式对于一国立法体制的影响，体现在它最直接地影响着一国中央和地方立法权限的划分。一个国家是采取单一制的国家结构形式，还是采取联邦制的国家结构形式，体现在中央和地方立法权限的划分上会呈现出非常明显而重要的区别:单一制的特点是全国只有一个国家主权，一个宪法和一个中央政府。单一制国家的地方行区域是中央根据管理的需要划分建立的，地方所享有的各种权力并非是其本身所固有的，而是中央以法律的方式授予，中央对地方有完全的主权和管理权，对外则由中央政府统一代表国家行使主权。为了维护国家的统一，单一制国家大多会实行一级立法体制，地方只有中央以法律的形式给予很少的立法权，甚至没有立法权。而联邦制是由两个以上的主权国联合而成的国家结构形式。联邦成员本是主权国，他们在组成联邦时，各自将主权的一部分交给联邦行使，其余权力保留在自己的手中。在联邦制下，联邦(中央)和各成员(地方)都享有主权，都有自己的宪法。中央和地方的权限划分由联邦宪法规定，凡是宪法没有规定属于中央的权力，都属于地方。因此联邦制下大多数国家都会实行两级立法体制。在考察联邦制国家划分联邦政府和各州之间的立法权限划分问题时，有一个非常重要的原理就是:“联邦制国家中联邦的权力来自各州的授权，而不是联邦所固有的，各个州才是主权权力的所有者，对于立法权也是如此。”美国是当今世界上最为典型的实行联邦制的国家，联邦和各个州根据宪法享有和行使各自权力。这决定了美国立法体制的主要内容是国会和州议会分别行使联邦和州的立法权。‘按照美国宪法规定由国会行使联邦立法权。美国国会由参议院和众议院组成，联邦立法需要宪经过国会两院通过方可以移送美国总统批准。州一会的立法权限比较宽泛，凡不是联邦专属的立法权事项以及不属于联邦和州宪法明文禁止的立法事项，州议会都可以行使立法权。美国宪法对联邦和州的立法权恨事项作了比较明确的划分，联邦和州分别在各自的立法权限范围内进行立法活动。美国宪法第十修正案规定:“宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力由各州保留，或由人民保留。”23该条修正案规定了联邦和州立法权限划分的准则:联邦拥有“授予的权力”;而各州拥有“保留的权力”。联邦所享有的“授予的权力”是宪法第一至第四条所列举出来的立法权限;根据联邦最高法院的解释可以从授予的权力合理引申出来的立法权限，为“默认的权力”。为了确保联邦制的贯彻，保证联邦和州按照各自的立法权限进行立法，美国宪法还禁止联邦或州行使某些权力，并且规定了联邦和州可以共同享有的立法权限。

4、历史传统一个国家的历史传统也是影响立法权限划分的重要因素。如法国历来实行中央集权制，因此，其他地主机关几乎没有立法权限。而英国素来就有地方自治的传统，故英国的地方国家机关拥有一定的立法权限就不足为奇了。“无古不成今”，一个国家的历史传统成为影响其立法体制的重要因素。中国几千年的封建集权统治的影响是深远的，虽然已经被完全打破和摈弃，但是历史和文化传统传袭对于一个国家的影响力绝不可小视。所以我们一定要随时警惕历史上长期专帛集权带来的惯性思维，对立法主体设置、立法权限划分、以及处理不同立法主体(尤其是处理中央和地方各级立法主体)的关系时，最应该防止过分集权;另一方面，我们也应该看到我国历史上的一些对今天立法值得借鉴的历史经验，如唐代立法注重的“务以宽简，.取便于时。”2“‘法令不可数变，应保持稳定。”25明朝时期非常注重立法和法制宣传相结合等等这些虽不关于立法体制问题但却对于整个立法有很好借鉴意义的历史传统经验。

5、民族因素

一般来说，一个国家的民族比较单一，立法权限则相对比较集中;而多民族国家必须考虑各个民族自身的不同情况，所以对于立法权限的集中程度就会显示出比较弱的趋势。表现在立法主体的设置上多民族国家的立法主体往往会呈现出多样化的特点，而且对于立法权限的划分也会比较灵活化。多民族因素往往使一个国家的立法体制中会存在独具特色的组成部分。

(二)立法体制的种类

“立法体制的核心问题在于立法权限的科学划分，要做到立法权限在享有立法权的各个国家机关之间科学地划分，应该兼顾到以下两个方面:一个方面需要正确划分中央政权机关和地方政权机关之间的立法权限„„另一方面需要正确划分同一层级的不同政权机关之间的立法权。”26这个论述阐明了对于立法体制这个概念的具体内涵，而现在被广泛接受的对立法体制的分类正是分别从这两个角度入手的。

1、一级立法体制和两级立法体制

首先，从第一个方面来看，正确划分中央和地方的立法权限，这关系到国家政权整体动行能否在健康有序的状态之下有效地进行。因此，当今世界各国，对于这个问题都无一例外地予以高度重视并妥善解决。根据各国就中央与地方立法权限的不同划分情况，立法体制可以分为以下三类:一是一级立法体制。即立法权由中央统一行使，地方不享有立法权。结合上文我们可以看出，实行一级立 法体制的国家一般都是采取单一制的国家结构形式，如日本、比得时、挪威等。二是两级立法体制，即立法权由中央和地方共同分享。实行两级立法体制的国家，一般都是联邦制国家，如美国、德国、加拿大等等。实行两极立法体制的国家，一般都会在宪法中对联邦(中央)和各州(地方)的立法权限作明确的划分。凡是属于联邦(中央)管理的事务或者是解决跨州(地方之间)事务，服从联邦(中央)法律;凡是属于各州(地方)管理的事务和各州(地方)范围内的事务，则服从联邦(中央)法律;凡是属于各州(地方)管理的事务和各州(地方)范围内的事务，则服从州(地方)法律。联邦(中央)和各州(地方)的司法体系相对独立。三是一元两级立法体制，即立法权主要集中在中央，同时在保证国家法制统一的前提下，允许地方有一定的立法权。实行这种立法体制的国家既有单一制国家，如意大利;又有联邦国家，如巴西。

2、单一型立法体制、复合型立法体制以及制衡型立法体制

其次，从第二个方面来看，正确划分同一层级的、不同的政权机关之间的立法权限。这关系到国家内部各个政权机关在法制建设主面更好地形成合力，从而对整个社会生活依法实施有效的领导和管理，更好地实现国家发展的战略目标，推进社会全面发展和进步。在实行三权分立的西方国家，这主要是指议会和政府之间的立法权限划分;而在社会主义国家主要是国家权力机关和国家行政机关之间的立法权限划分问题。从此角度也可以把立法体制分为三类:一是单一立法体制。即立法权由一个专门的立法机关行使。如日本宪法规定:“国会是最高国家权力机关，是唯一的立法机关。”菲律宾宪法规定:“立法权属于菲律宾国会。”二是复合型立法体制。即立法由议会和总统共同行使，如芬兰宪法规定:“立法权由议会和共和国总统共同行使。”有的则由议会和国王共同行使分别丹麦宪法规定:“立法权同时属于国王和议会，行政权属于国王，司法权属于议会。”比利时宪法规定:“立法权由国王、众议院和参议院共同行使。”27三是制衡型立法体制。即立法权原则上由立法机关行使，但政府首脑对立法有较大的发言权，甚至司法机关也对立法有一定的制衡作用。美国、法国、奥地利等国家的立法体制都体现出制衡立法体制的特色。以美国最为突出和典型:美国国会通嘉宾的法律需要送总统签署公布以后才能生效。总统可以签署，也可以不签署，但是总统不签署的经过国会上下两院再次通过，则不需要总统签署而直接生效。最高法院对国会通过并经过总统签署公布的法律有司法审查权，如果认为某法律与宪法相抵触，可以宣布其无效。上述分类让我们从另外的角度领略了世界各国立法体制的多种多样。结合上文的各例我们不难发现，美国和法国都是发达的资本主义国家，美国是两级立法体制，而法国却是一级立法体制:同是联邦制国家的美国、加拿大和巴西，美国和加拿大是两级立法体制巴西却是一级立法体制。再加，同是一级立法体制的法国和芬兰，法国的立法体制体现出制衡型立法体制的特色(法国总统和政府对国会形式立法权具有相当大的制约作用);芬兰共和国的立法权却因为由议会和总统共同行使而具有复合型立法体制的特征。所以说，对立法体制进行分类的界限并不是单一的、明显的。事实表明，在同样的社会制度下或者地域环境大致相同的国家，甚至是一个国家处于不同的发展时期，其立体体制也会呈现出不尽相同的特征，而且立法体制和其他客观事物一样，它是随着国家政治、经济、文化和社会生活的发展变化而发展变化的。我们在考察一个国家的立法体制时，不应该仅仅限于上述类别进行思考，应该结合一个国家的具体情况进行具体分析:也不应该以僵化的思维去分析一国的立法体制，而应该在一国发展变化的社会生活中去不断深化对立法体制的认识。

四、中国的立法体制

(一)新中国立体体制的发展变化

中国立法权的归属从中华人民共和国成立以后不久颁布实施的一九五四年宪法中被正式明确为属于全体人民。中国宪法虽然后来又重新颁了三部:分别为一九七五年宪法、一九七八年宪法、一九八二年宪法。而且现行的一九八二年宪法迄今也经过了前后四次以宪法修正案方式进行的局部修改，但是立法权属于全体人民是完全没有改变的。于是中国立法体制的根本属性就有了一个定性。但是立法体制作为一个主要涉及立法权操作的技术性问题，以根本大法的形式明确立法权的归属只是一个开始。还要在建构立法体制时，具体对设立立法主体及其立法主体的权限和范围、科学合理的分配和调整各个立法方体之间的关系这两大方面做出正确的处理。此外，结合影响立法体制的各个方面的具体要素，对于在另构建立法体制，应当考虑中国是一个统一的、多民族的、单一制的社会主义国家;人民代表大会是我国的根本政治制度;中国共产党是国家领导的信心这些根本的原则之下来进行。另一方面，对于我国来说，能够建立起适应社会发展所需要的立法体制并不是从一开始就做到的，而是一个随着社会主义建设规律认识不断深化而不断发展和完善的过程。建国五十多年以来，对于我国立法体制的变化和发展，大多数学者都把它大体上分成了三个阶段。本文也立足这样的三个阶段进行分析。

1、第一阶段，中国立法体制的初创时期(1)设立各级立法主体的过程以及相关规定

一九四九年九月二十九日中国人民政治协商会议(以下简称全国政协)第一届全体会议通过了《中国人(以下简称共同纲领)，民政治协商会议共同纲领》它是中国宪法史上第一个比较完备的新民主主义性

(以质的宪法文件。共同纲领和一届全国政协全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》下简称中央人民政府组织法)，在确立新中国国体和政体的同时，确立了我国当时的立法体制。国家最高政权机关是全国人民代表大会，全国人民代表大会闭会期间中央人民政府为行使国家政权的最高机关。中央人民政府组织法规定，中央人民政府委员会根据共同纲领，有权制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督执行。政务院根据共同纲领，为执行共同纲领、国家法律、法令和中央人民政府委员会规定的施政方针，有权，并审查其执行。政务院于一九四九年十二月十八日公布的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定，各大行政区人民政府委员会根据并为执行共共纲领、国家法律、法令中央人民政府委员会规定的施政方针、政务院颁发的决议和命令，有权对所属各省市转发政务院的决议和命令，并在其职权范围内办法决议和命令，并审查其执行。有权拟定与地方政务有产的暂行法令条例，但需要报告政务院批准或备案。政务院于一九五零年一月七日公布的《省人民政府组织通则》规定，省人民政府委员会在中央人民政府政务院或大行政区人民政府委员会的直接领导下，有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案。政务院于一九五零年一月七日公布的《市人民政府组织通则》规定，市人政府委员会在其上级政府领导下，有权拟定与市政相关的法令条例，报告上级人民政府批准施行。政务院于一九五零年一月七日公布的《县人民政府组织通则》规定，县人民政府委员会在省人民政府委员会的领导之下，有权拟定以县政有关的单行法规报请答民政府批准或备案。中央人民政府于一九五二年八月九日公布的规定，各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依照其自治权限，可以制定本自治区单行法规，·呈报上两级人上政府核准。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治地区单行法规，均须呈报中央人民政府政务院备案。(2)这一时期立法体制的特征

我国建国初期制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国人民政府组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《中华人民共和国民族区哉自治实施纲要》的规定构建了当时的立法体制。从整个来看，这一时期立法权限的划分具有分散化的特点。主要表现为从中央到地方，多级别的立法主体分别享有立法职权:在中央一级享有立法职权的主体是中国人民政治协商会议全体会议、中央人民政府委员会和政务院;地方各大行政区、各省、各市、甚至是各县以及各个民族自治区自治机关都可以成为立法主体，制定和与本区域相关、在本区域内有效的法令和条例，只是在呈报上级审批和备案制度上进行严格规定和限制。这一时期的这种立法体制模式在传统立法学的立法权限划分模式中被称为:“分散立法”。’8分散立法被立法学理论上和各国实践中普遍接受和使用。它突出的特征是划分标准以立法主体的多寡(参与立法的方体越多，立法权限的划分越分散)，而不是理论和实践上通常的以解决中央和地方关系的立半分权作为主要的参照。

(3)这一时期立法体制的国情依据及评价

中国这一时期的“分散立法”模式是当时具体国情下的产物;社会主义国家刚刚建立，对于社会主义建设还处于起步和探索阶段，国家的法制建设也同样处于开创时期;全国范围内还有不少地方的军事行动尚未结束，所以选举产生人民代表大会来行使立法权的条例还不成熟;再加上我国地域辽阔，各个地区在政治、经济、文化发展上严重不平衡。采取这种在中央对地方制定的法规在呈报上级审 批、备案制度严格规定和限制下的、相对分散的立法权限划分模式，可以使地方立法从各个地区的实际出发，最快捷、也最大限度地满足地方发展的需要，这非常有利有在百废待兴的时期迅速恢复发展国民经济，又兼顾到加快法律建设进程的需要。然而，“分散立法”毕竟是不科学的，它不利于国家法制统一，发展到了一定程度甚至是危险的，它可能会动摇中央统一领导国家的地位，甚至有分裂国家的可能。所以采取这样模式的立法体制，急一时之需尚可，但是它绝对不是长久之计。总之，建国初期的一九四九年十月一日中华人民共和国成立到一九五四年九月二十日宪法颁布实施这一时期，中国的立法体制是在中央集中统一领导下，中央和地方分享立法权、呈现出多层次、立法权限相对分散的状态。这种并不科学，也不很合理的立法体制成为中国立法体制的最初模式。事物的发燕尾服都需要一个实践、积累后不断改进前进的过程，这样的一个模式在当时宪法还没有颁布实施，全国正式的立法体制尚未完全建立的情况下，对处于开创时期的我国的立法体制问题，从理论上和实践上都作了积极而有益的探索，为中国立法体制的建构奠定了基础，也为我国的法制建设提供了某些有益的经验和积累。现行的中国立法体制，便吸取了很多这时期很适宜于我国的对于立法主体设置、立法权限划分这些立法体制基本问题的有效的解决方法。如中央集中统一领导，采取中央对地方制定的法规在呈报上级审批、备案严格规定和限制的制度;中央和地方分享立法职权，立法职权呈现出多层次的特点;以及对于民族自治地方的立法主体设置、立法权限划分一问题等。都是以这一时期的规定为雏形发展起来的。

2、第二阶段，中国立法体制的曲折反复时期(1)一九五四年宪法对于立法体制的规定

一九五四年九月二十日，中华人民共和国和一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共(以下简称五四宪法)，和国宪法》五四宪法在一九四九年共同纲领的基础上，全面地确立了国家政治、经济、文化和社会的基本制度，巩固和发展了新民主主义革命成果和新中国成立以来在政治、经济、文化等方面取得的新胜利，也反映了国家在过渡时期的根本要求和广大人民建设社会主义的共同愿望。体现在立体体制上，一方面，五四宪法确立了对于我国立法权的归属和性质根本的、指导性的意义的主权在民原则的社会主义原则，为我国产法体制的建构段)的立法体制作了重大的改变。它规定:“全国人民是行使国家立法权的唯一机关。”全国人民代表大会“修改宪法、制定法律、监督宪;全国人民代表大会常务委员会有权解释法律和制定法令;国务院是最高国家权力机关的执行法实施”机关，是最高国家行政机关，有权“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”。“地方各级人民代表大会都是地方国家机关”。“地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。”“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济、文化特点，条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。”民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”2，(2)一九五四年宪法规定的立法体制是不符合国情需要的

五四宪法所确立的立法体制将建国初期立法权限相对分散的状态改变为立法权集中于中央的一级立法体制。立法主体一元化为全国人民代表大会。虽然说在单一制的国家中实行中央立法集权模式可以强化中央集权;维护国家高度统一;可以最大限度地防止法出多门;保证法律体系的统一性;也有利于全体公民和社会组织统一遵守和执行法律。但是结合当时我国的实际情况，这样过于集中的立法权既不能适应中国的具体情况，也不利于社会发展需要。虽然在当时对实现和巩固国家的统一，防止分散主义是必要的，但立法权对于集中、立法主体单一，既不利于地方结合自身情况调动积极性因地制宜;不利于地方对中央立法进行补充和具体化;也分散了中央的精力，还容易助长官僚主义作风，甚至出现专职独裁的危险。而且按照立法学理论，过分集中立法权是早已被历史摈弃和淘汰的专制的做法，不符合我国人民民主专政的社会主义国家的性质，也不是民主为价值取向的立法权发展的历史潮流;加上作为主要立法机关的全国人民代表大会会议每年才举行一次，会议期间短，并且还有

其他的会议内容，国家急需的一些法律难以适时地制定出来满足国家政治、经济、文化生活的需要。(3)全国人民代表大会对全国人民代表大会常务委员会的两次授权

这样的矛盾日益突出，因此在一九五五年七月三十日的一届全国人大二次会议上通过了关于授权全国人大常委会制定单行法规的决议指出:“第一次全国人民代表大会二次会议认为，随着社会主义建设和社会主义该找事业的发展，国家急需制定各项法律。以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需人大常委会通过施行。为此，特依照中华人民共和国宪法第三十一条第十九项的规定，授权常委会依照宪法的精神、根据实际情况，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。”3。这个授权决定使全国人大常委会有权根据国家和社会生活的实际需要制定单行法规，在一定程度上缓解了立法权过于集中与社会发展需要之间的矛盾，但是没有彻底解决这一矛盾。在一九五九年四月二十八日召开的第二届全国全大一次会议再次针对这个矛盾通过决议，指出:“为了适应社会主义改造和社会主我建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间根据实际情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”31这两次授权，使得全国人大常委会享有了部分立法权，但是在这之后，由于当时的特殊原因，我国的民主与法律建设逐渐走向停滞，全国人大常委会除了通过一些决议和决定外，没有再制定法律，因此一九五九年的这两次授权并没有得到执行。但是，通过这两次授权，己经赋予了全国人大常委会行使部分国家立法权，从而改变了全国人大是行使国家立法权的唯一机关的规定，这是对五四宪法的一个重要的补充和发展。(4)这一时期立法体制的特色和评价

这一时期的立法模式是立法权高度集中于中央，这样的中央集权的立法模式是四五宪法对立法权限划分规定的结果，即毛泽东同志讲的“立法权集中在中央’，也当时中央实行高度集中的计划经济体制的政治需要。但是实际上，我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，虽然没有中央集中和统一，让全国一盘散沙是不可取的;但是由于各地情况的千差万别，把一切立法权力全部划给中央，没有地方结合实际情况，充分发挥积极性绝对是行不通的。因为中央并不如地方更了解自身的情况。当时的立法权限划分实践证明是不正确和不合理的。中央发现地方完全没有立法权，不利于地方主动性和积极性的发挥，特别是在国家法制还很不完备的情况下，没有地方立法的积极性，不利于国家民主与法制建设的发展。一九五六年毛泽东在《论十大关系》一文中指出:“取消各大区，各省属中央，这是正确的，在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作的需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有结束。”32毛泽东还说过:“中国是世界文明古国之一，面积、人口都和欧洲都差不多，为什么欧洲发展快，中国落后了?其中一个重要的原因就是欧洲分成许多国家，有利于充分发挥积极性。美国发展也快，因为各个有相当大的自主权。”33这个时期的立法体制是我国立法发展史上的一次曲折和反复时期，体现了事物发展并不是一开始就走在正确道路上的，而是一个曲折前进的过程。这种立法权限划分体制严重阻碍了中国立法的发展进程。据统计，从1954年宪法颁布后到1979年，包括各种意见、办法、命令、决议、决定、通知、报告、答复、办法等在内的中央立法共l，115件，年均59年，地方因无立法权所以记录为零。中央集权的立法模式强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领导，但严重影响了地方积极性的发挥，阻碍了中国社会主义法制的全面发展。

3、第三阶段，中国立法体制的定型时间

(1)十一届三中全会的召开为立法体制改革奠定了思想基础

一九七八年十二月召开的党的十一届三中全会，在深刻总结历史经验教训的基础上，重新确立了党的实事求是的思想路线，把全国工作的重心转移到以经济

建设为中心的社会主义现代化建设上来，并提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的基本方针。它揭开了我国历史新的一页，迎来了我国社会主义现代化建设和改革开放的新时期。以经济建设为中心的目标为新时期的立法工作的提出了新要求，特别是在我国当时十年**，法制完全被停滞和践踏的局面下。一九七八年十二月，邓小平同志在《解放思想、实事求是。团结一致向前看》一文中提出:“现在立法的工作很大„„有的地方法规可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律”。34按照这一精神，一九七九年第五届全国人民代表大会二次会议首先重新修订了地方组织法，对我国的立法体制进行了革命性的重要改革，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制度制定的地方性法规的权力。这为后来一九八二年宪法正式确立中国立法体制开了一个头。(2)一九八二年宪法颁布以来至今，宪法和各相关组织法所确立的中央和 地方各级立法主体及其立法权限的大致情况

一九八二年重新制定的《中华人民共和国宪法》对我国的立法体制进行了比较全面的规定。加上对各类组织法的修改、以及其他各类法律中涉及立法体制的规定，共同组成了我国立法体制。概括起来，主要包括中央和地方两大类立法主体以及相关的立法权限。A、中央立法主体及其权限

中央一级的立法活动包括两个方面:一个是全国人大及其常委会行使，国家立法权、制定法律;另一个是国务院根据宪法和法律制定行政法规(这里的“根据宪法和法律”是为了维护法制统一)。此外，全国人大及其常委会又两次对国务院进行授权。第一次是1984年8月，六届全国人大常委会第七次会议“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案审议”。35这个授权决定正是从立法权限的划分作出的，因为确定国家税种是全国人大及其常委会的权力。当时国务院正在进行利改税第二步改革，拟定了十一种税的征收条例(草案)，这些草案制定法律的条件不成熟，而改革又需要，因此要求授权。第二次是1985年4月，第六届全国人大第三次会议“授权国务院对于和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常委委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。36这次授权和上次授权的原因一样，只是授权的范围更广，凡有关经济体制改革和对外开放方面的应当制定法律而条件又不成熟、实际工作又有需要的事项，国务院都可以先制定行政法规。B、地方立法主体及其权限刚包括了以下七个方面的内容: a、是省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定

地方性法规，报全国人大常委会备案(这里的“为相抵触前提下”以下报备案也是为了维护法制统一)。b、是省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法律和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案(这里的“不抵触前提下”，报省批准以及报备案，同样是为了维护法制统一)。c、对一少数民族聚居区域内，除了自治区人大及其常委会可以制定地方性

法规外，自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对国家法律作变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。自治条例和单行条例因为可以变通法律的规定，所以规定须报上一级人大常委会批准才能生效，这是为了维护法制的统一。

d、是1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。e、是1988年、1992年、1994年和1996年全国人大先后四次分别授权海南省、深切I市、厦门市、汕头号市、珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和所在省的人大常委会备案。一般地方立法不得同法律、行政法规相抵触，而被授予立法权的地方立法只须遵守法律和行政法规的基本原则，说明不属基本原则的内容允许不一致。也正因此，较全面的规定。加上对各类组织法的修改、以及其他各类法律中涉及立法体制的规定，共同组成了我国立法体制。概括起来，主要包括中央和地方两大类立法主体以及相关的立法权限。

e、是1988年、1992年、1994年和1996年全国人大先后四次分别授权海南省、深切I市、厦门市、汕头号市、珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和所在省的人大常委会备案。一般地方立法不得同法律、行政法规相抵触，而被授予立法权的地方立法只须遵守法律和行政法规的基本原则，说明不属基本原则的内容允许不一致。也正因此，二对规章必须经过严格的备案，一九九零年二月二十八日国务院发布的《法规规章备案规定》，详细规定了地方政府规章的备案细节，在此不赘述;三是一九九五年地方组织法修改决定，专门强调地方政府规章必须经过各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定，从而明确了规章审议通过的法定程序。(3)成型时期中国立法体制的主要特点 中国这一时期的立法体制在吸收前两个阶段的经验和教训的基础上，真正结合中国的国情，切合实际地在以经济建设为中心建设社会主义国家为基本目的之下初步得到定型。这个立法体制既是统一的，又是分层的。是由国家立法权和行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权以及授权立法权所构成的，同时下位阶的法的规范不能和上位阶的法的规范相抵触。这个立法体制，说明地方立法，从性质上讲，应当是对中央立法(制定法律、行政法规)的补充，行政法规也是对国家法律的补充，都是国家法律体系的组成部分。“是由中央集中统一领导下一定程度分权的、分级并存、多类结合的立法权限划分体制”实行中央统一领导和一定程序分权，一方面是指最重要的立法权亦即国家立法权—立宪权和立法律权、属于中央，并在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使，地方没有这个权，共他任何机关都没有这个权。行政法规，地方性法规都不得与宪法、法律相抵触。虽然自治法规可以有同宪法、法律不完全一致的例外规定，但制定自治法规作为一种自治权必须依照宪法、民族区域自治法和立法法所规定的权限行使，并须报全国人大常委会批准或备案。这些制度实质上确保了国家立法以对自治法规制定权的领导地位。另一方面，是指国家的整个立法权力，由中央和地方多方面的主体行使。这是中国现行立法体制最深刻的进步或变化。这种相当程度上的分权，通过多级并存和多类结合两个特征进一步表现出来。多级(多层次)并存，即全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方的有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地政府规章。全国人大及其常委会、国务院及其所属部门、一般地方的有关国家权力机关和政府，在立法上以及在它们所立的规范性法文件的效力上有着级别这差，但这些不同级别的立法和规范性法文件并存于现行中国立法体制中。多类结合，即上述立法及其所制定规范性文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和港澳特别行政区的立法及其所制定的规范性法文件，在类别上有差别。之所以要在“中央统一领导’，、“分权”和“多级(多层次)”的提法之外，又使用“多类”的提法，是因为仅用“统一领导”、“多级(多层次)”的提法不能概括现行中国立法体制的全部主要特征。因为:第一，自治法规(自治条例、单行条例)和港澳特区的法律既属地方规范性法文件范围，又不同于地方性法规和地方政府规章，在立法上把它们划入同等级别未必妥善。第二，在法的效力上，行政法规一般能在全国有效，而自治立法和特区立法产生的规范性文件不能在全国有效，因此行政法规比后两者高一级;但自治立法和特区立法产生的规范性文件并不需要象一般地方性法规那样必须以行政法规为依据，在这一点上又不能说它们比行政法规低一级;但如果把它看成与行政法规平级或在级别上高于地方性法规，显然也不妥。鉴于这些原因，有必要使用“类”的概念。这样一个立法体制，主要体现了以下两个精神:一是在中央与地方关系上，既坚持中央必要的集中统一，又注意充分发挥地方的主动性、积极性。二是在权力机关与行政机关的关系上，既坚持了人民代表大会制度，保证立法权掌握在由人民先举产生的、更有利于直接反映群众意愿和要求的国家权力机关手里，以保证立法的民主性;同时又注意到提高国家的管理效率，保证国家行政机关有足够的权力对社会进行有效管理。中国在第三个时期对立法权限的划分采取了在中央对立法的集中统一领导的前提下，适

:集权的分权”当地赋予地方以一定的立法职权，以作为对中央立法的补充和具体化。有学者称其为“。在立法理论上，“集权的分权模式是指在一个主权国家适当地行使中央授予的某些地方立法权。这种模式的特点是以中央集权为主，以地方分权为次，地方立法权来源于中央。”3，一些单一制国家在授予地方政府立法职权的时候，往往采用此种模式，如法国、英国、日本等。传统的联邦国家则采另一种相对应的“分权的集权”模式。(李林在他对于美国的立法体制和法国立法体制的分析中就对两得采取了这两个相对应的概念)。美国是典型的采取“分权的集权”的国家，和“集权的分析”不同的是，它的主要特征，以美国为例，美国在联邦法律高于各州法律的原则之下(美国宪法第六条规定:“合众国的宪法、法律和外国缔结的条约，都是全国的法律，各州必须遵守;州的宪法或法律，凡是同联邦宪法、法律和条约相抵触者，一律无效”)，联邦拥有授予的权力，而州拥有“保留的权力”(根据联邦最高法院的解释，可以从授予的权力中合理引申而来的立法权限，是“默示的权力”);联邦和州共同享有某些立法权限;此外，为了保证联邦制的贯彻，确保联邦和州按照各自权限进行立法，美国宪法还禁止联邦或者州行使某些权力。由此可见，这种“分权的集权”是指立法权主要由各州行使，但是各州的立法权并不是没有限制的，体现为以各州立法为主，联邦立法为次要。中国根据八二宪法建构的立法权限划分模式，应该倾向于属于立法“集权的分权”模式。这是中国单一制国家结构形式和具体国情下的产物。改革开放以来到立法法正式出台之前，除了修改制定1982年宪法和3个宪法修正案外，中央立法己达1，330余件(其中全国人大及其常委会制定法律和有关法律问题的决定430余件，国务院制定行政法规900余件)，中央立法年均55.4件;地方人大及其常委会制定了8，000余件地方性法规，地方立法年均333件。这些数据充分显示这种模式在一定程序上调动了中央立法和地方立法两个积极性，使中国的立法工作取得了前所未有的成就。极大地促进了我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

(3)《中华人民共和国立法法》颁布实施对中国立法体制的影响 《中华人民共和国立法法》于202_年3月巧日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，并于202_年7月l日起正式施行。这在我国法制建设的历史上是一个很重要的转折。作为规范意义中国现时期立法的一部专门法，立法法的诞生，有着非常深远的意义。“立法法的诞生和实施，对中国走向现代法治，应产生愈见显明而远阔的影响。”39立法法共计六章，九十四条，第一章总则共六条，其中第一条从整体上介绍了制定立法法的目的为了“规范立活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家”、第二条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。，国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”第三到第五条规定了中国社会主义国家立法应当遵循的原则“应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放„„应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权得与义务。国家机关的权力与责任。”后面第二、三、四章以各种法的位阶顺序来依次予以规范:法律;行政法规;地方性规章、自治条例和单行条例、规章。第五章则对需要备案的地方性法规、自治条理和单行条例、规章等从备案上予以详细的规定。最后一章附则是对该施行时间的规定。总的来说，立法法颁由实施对于中国立法体制的主要体现在:首先，它是中国历史上第一次以专门法的方式对中国立法问题进行系统的规定，结束了从前关于中国立法问题的规定散见于宪法、各类组织法、以及各类相关法律法规的不规范遵循的一些基本原则，立法法第三条至第六条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”第四条:“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发、维护社会主义法制的统一和尊严。”;第五条:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”;第六条:“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这些规定对中国的立法起到了全局性的指导作用，也成为以后立法体制改革和发展的一些限制因素，对于保证我国立法体制的本质属性、保证人民民主专政社会主义国家的国家性质很重要。虽然这些原则对于立法这个系统而复杂的。涉及国家政治、经济、文化、社会发展方方面面的问题，既是本质性的问题，同时又是琐问题的立法部下显得有些过于原则化，也不是很关乎中国立法体制这个技术性、操作性很强的层面，但是它却为我们以后在具体的解决立法问题时，随时在国家性质以及我国重要国情给予立法问题的一些不能逾越的界限内进行。立法体制在世界上的一些国家中有很多现成的、科学的先进经验，我们需要借鉴和吸取，虽然对于吸于先进的经验和模式是不应该分国界、也不该因为国家性制裁的不同而加以排斥的(这在我国建国初期有很深刻的教训)，但是也应该看到我们是社会主义国家这个基本国情，立法法规定的这些原则成为了前提条件。再次，立法法大致总结规定了中央到地方各级立法主体及其中央立法主体的立法程序。尤其是对中央立法主体—全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权的事项以列举的方式详细规定，这可以很大程度上改变从前中央和地方立法权限划分不明确甚至是混乱的状态，对于我国立法体制由于存在多级、多层次、甚至是多类立法主体所决定的立法权限划分上必然体现出来的最大弊端—难以掌控的重复立法、越权立法有一定的缓解作用，为今后立法权限划分的探索前进奠定了基础，此基，对已经在中国立法权限划分体制中存在、但是法律上还完全没有依据的授权立法问题正式地进行了规范，结束了授权立法问题在立法上的空白状态。还对于规章这类在各位阶法“不抵触”原则之下，和地方性法规、规章发生效力冲突时，难以确定其法律效力及其性质的立法进行了尝试性的规范。

(二)现行中立法体制属于哪种类别

立法体制从两个不同的角度可以有两处分类，分别分成一级立法体制和二级立法体制:单一型立法体制、复合型立法体制、制衡型立法体制。在同样的社会制度下或是地域环境大致相同的国家，甚至是一个国家牌不同的发展时期，其立法体制也会呈现出不尽相同的特征，而且立法体制和其他客观事物一样，它是随着国家政治、经济、文化和社会生活的发展变化而发展变化的。我们在考察一个国家的立法体制时，不应该仅仅限于上述类别进行思考，应该结合一个国家的具体情况进行具体分析;也不应该以僵化的思维去分析一国的立法体制，而应该在一国发展变化的社会生活中去不断深化对立法体制的认识。基于这样的思维方式来考察中国的现行立法体制，发现中国的立法体制是一个很特殊个案。首先从第一种分类角度来看，很明显的，中国与行立法体制既不属于一级立法体制，也不属于两级立法体制。虽然类似于一元两级立法体制(即立法全主要集中在中央，同时在保证国家法制统一的前提下，允许地方有一定的立法权)，但也不能简单地把它归于此类，因为中国现行立法体制的层级并不仅仅只包括简单的两级，而是存在着多层次的立法权。总体来看，中国的多层立法权主要体现在:全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方边有权力机关和政府制定地方性法规和地方政府规章;全国人大及其常委会、国务院及其所属部门、一般地方国家权力机关和政府在立法上以及在它们所制定的规范性文化的效力上都存在着级别之差，但是这些不同级别的立法和规范性文件并存于现行中国立法体制中。其次，从第二种分类的角度看，中国现行立法体制也独具特色。第一，在中国，立法权不是由一个政权机关甚至一个人行使，因而不属于单一的立法体制;第二，中国的立法权是由两个以上的政权机关行使的，存在着多种立法权，如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权等等，它们分别又不同的政权机关行使，而非复合行立法体制一个立法权由两个或两个以上的政权机关行使，所以它不属于复合型立法体制;第三，中国的立法体制更不是制衡型立法体制，和西方建立在立法、行政、司法三种权力既相互分立又相互制约的原则下的制衡型立法体制有着本质的不同:中国国家主席和中央政府的总理都产生于全国人民代表大会(以下简称全国人大)，并对全国人大负责，国家主席仅仅根据全国人大的决定公布法律，作为中央政府首脑的总理完全不存在批准或是否决全国人大立法的权力。中央政府制定的行政法规不得和全国人大制定的法律相抵触;地方性法规不得和法律及行政法规相抵触。全国人大有权撤消与其所制定的法律相抵触的行政法规和地方性法规。这些表明中国立法体制内部是一种监督关系、从属关系、统一关系，和内部是制约平衡关系的制衡型立法体制完全不同。总之，中国的现行立法体制是世界上独一无二的一种，它是我国特殊国情和条件下的产物，绝对不能把它简单的归类。

六、对中国现行立法体制的再思考

自《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)颁布施行以来，由现行1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称82年宪法)、各类组织法以及立法法构建起了比较固定的、相对完整的中国立法体制。在这个体制中，中国人民民主专政的社会主义国家的国体、全国人民代表大会制度的根本政治制度、中国共产党的集中统一领导、单一制的国家结构形式、多民族的民族情况等这些中国最重要的 国情决定了我国立法体制本质属于—属于人民。这既是我国国家性质决定的对于立法权归属的内在要求，也是符合立法权属逐渐以“民主”(即大多数人的统治)为价值取向的历史发展潮流。这是绝对不能有丝毫改变的地方，否则将会引起我国国家性质的根本改变，动摇社会主义国家的根基，远离实现大多数人“民主”的美好初衷，也是逆历史潮流而动的、是绝对错误的。所以立法对于中国立法体制规定的虽然在这条民主的道路上对于立法体制以及很多相关的问题的科学合理处理上，还临着很多的困难，但是我们一定在坚持立法体制本质属性的基本前提下，对中国的立法体制进行逐渐的改革，使之成为既体现中国社会主义原则和特色，又真正符合中国特殊国清需要的、科学合理的、有中国特色的立法体制。另一方面，从技术操作层面上来看，中国的这些特殊国情也深刻影响了中国立法体制构建的方方面面。立法体制的核心内容是立法权限划分，立法权限划分主要包括了两个方面的内容:一是谁是立法主体(即谁拥有立法职权)，这些立法主体分别拥有什么性质、多大范围的立法权限;二是这些不同的立法主体之间是什么样的关系。从中国现行的立法体制来看，在特殊的国情之下要分析清楚这两个方面显得错综复杂。首先，中国的立法主体是多层次，这些层级不同的立法产体主要体现出中央和地方两级立法主体。这些众多的立法主体在中国的现行立法体制之下，必然难以避免重复立法、甚至是越权立法的弊端。怎么样在新的形势之下切实可行地解决这些现行中国立法体制中突出的问题?其次，中国立法主体存在着权力机关和行政机关两大类别，它们的立法职权性质分别是什么?两者之间的关系如何?如何才能做到正确而科学地处理两者之间的立法权限划分?再次，56个民族的多民族状况，使我国立法体制中存在着独具特色的进步和发展不断完善我国现行的民族立法体制?第四，应该如何使中国的授权立法问题得到进一步的规范和合理化?加上自从十五大召开以来，依法治国被正式确立为我国的基本治国方略，在立法上尤其是我国的立法体制问

题上提出了哪些新的要求?这些问题都是我们在对中国现行立法体制进行再思考时必须拟清的问题。(一)依法治国基本治国方略对立法的要求

从本质上说，社会主义国家不仅应当是人民真正当家作主的民主国家，而且也应当成为真正实行依法治国的法治国家。社会主义的依法治国必然是而且应当是人类历史上全新、最高历史类型的依法治国。但是，理论上的真理要转化为人们的信念，再在行动中转化为现实，要经过艰难的曲折的过程，需要有数代人的不懈努力。其次，社会主义国家要真正实现了依法治国方略，建成社会主义法治国家，社会主义市场经济要相当发展，我国在粉碎“四人帮”后，人心思治，人心思法。作为我国改革开放和现代化建设总设计师的邓小平同志，在七十年代晚期，从时代特点和我国国情出发，深刻地总结了社会主义国家的历史经验，科学地回答了“什么是社会主义、怎样建设社会主义”这个根本问题，并提出了“发展社会主义民主、健全社会主义法制”的治国方针。党的十一届三中全会以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，社会主义民主政治的逐步发展与成熟，以科学的权力义务观为点心的社会主义法律文化的逐步发展，全面确立社会主义依法治国方针的要求越来越强烈。以江泽民同志为核心的第三代领导集体高举邓小平理论的伟大旗帜，继承邓小平同志的民主法治思想，总结古今中外治国的成功经验，反映全国人民的意愿，顺应时代发展潮流，明确提出了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，确立了社会主义依法治国的理论，标志着党和国家方略的根本性转变。这不仅是对建设有中国特色社会主义理论的重大发展，而且也是对人类法律文化的极大丰富。社会主义找到依法治国，就找到了人类文明积累的治国的最佳方略，依法治国服务于社会主义，就走上了保障和促进人类解放、社会进步、世界和平的金光大道。党的“十五大”明确提出:依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。所以，依法治国，是实行法治。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久案的重要保障。依法治国的战略目标，就是要建设社会主义法治国家。依法治国的内容包括了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究四个方面。首当其冲就是要有法可依。有法可依，是立法方面的要求。这是依法治国的法律提前，也是依法治国的首要环节。有法可依是指社会的政治、经济、文化等各个需要法律调整的领域和方面都有良好的法律可资依据和遵循。有法可依已不仅要求立各种各样的法，更重要的是要求所立的不地良好的法，即符合人民的利益、社会的需要和时代的精神的法。如果所立的法非常糟糕或者漏洞很多，不仅会给坏人提供为非作歹的机会，还会使好人无从依法行事。从内容上说，社会主义法至少要满足下列几个条件:(1)要做到真正反映和充分表达以工人阶级为领导的广大人民的意志和利益。(2)要做到以“三个有利于”为根本标准，反映社会生活与社会时代发展的客观需要。(3)要做到尊重和保护公民的各项人格尊严、人生自由、民主权利、政治自由、经济权利和其他社会权利。总之，社会主义法在实质上应当实现人民性、合理性、公正性、合规律性几个方面的深刻统一，字也正是社会主义法的生命力与优越性之所在。从形式方面说，社会主义法至少要满足下列几个要求:(1)要具有稳定性与连续性，也就是说，为了保证社会秩序和社会关系的相对稳定，法律不能朝令夕改，频繁变动，反复无常，而应保持一定的稳定性与连续性。(2)要具有内在的统一性与协调性，也就是说，整个法律体系应当是一个以宪法为总纲的、根本精神一致的、各级各类法律法规内在和谐的体系，这样有助于促进统一的、稳定的法律秩序的形成。(3)要经由民主的、科学的立法程序制定，这是保障法律科学性、民主性的程序基础。民主的、科学的立法程序有助于发动广大人民群众和社会各界力量参与立法，广泛集中民意民智，避免立法工作单纯受部门利益、地方利益的驱使，或者完全依领导人个人的意志而立法。(4)要讲究立法技术，注意借鉴历史上的和国外的立法经验，更要注意总结自己的立法经验，提高法律的可操作性。

(二)新形势下中央和地方立法权限划分

中国立法体制发展的三个历史阶段来看，立法权限划分经历了从建国初期的分散立法、五四宪法确定的中央集权立法、以及十一届三中全会以来的、现行的中央集中统一领导下，中央和地方“多级并存、多类结合”的立法主体分享立法职权这样三个阶段。这一方面反映了我国立法体制在实践中逐步走向合理和成熟;另一方面从中国立法体制中央和地方立法权限划分模式来看，我国单一制的国家结构形式使我国的宪法(现行1982年宪法)、立法法、各类相关的组织法中对中央和地方立法权限划分的初衷是强调立法权主要由中央行使，一定条件、限度和程序的规制之下，地方可以根据中央的授权行使某些立法职权。这种划分中央和地方立法权的模式在立法学上被称为“集权的分权”模式。它的优点是可以改变中央集权立法的弊端，在一定程度上调动中央和地方在立法上的“两个积极性”。但是随着改革开放的深入，这种模式已经越来越不能满足对于立法职权资源的需要，在一定程度上遏制了地方推进经济发展和政治改革的步伐。因此，中央多次采取以法律授权或者以授权决定的方式赋予了一些地方人大及其常委会以地方立法或授权立法权。而且结合中国实际情况，在中国处理中央和地方立法权限划分上，不但要遵守宪法原则，也要坚持中国共产党的领导，以党的基本路线、方针、政策为指导。从现行宪法的规定到中共十三大以来的一些重要报告中体现了中央和地方立法权限分划的总的趋势是:在一定的条件和限制下不断放权给地方。即在不明显打破中央和地方现有立法权的平衡关系、有利于保证改革、稳定、发展协调一致、有利于调动中央和地方“两个积极性”、有利于实现依法治国伟大事业的大前提之下，以团结全国各族人民加快社会主义现代化建设为总目标，在强化中央立法权的同时，下放事权于地方，不断扩大地方的立法权限。宪法原则主要体现在1982年宪法第三条规定上:“中央和地方国家机构的职权划分，遵循在中央集中统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。”“相关的人大报告也体现了这个趋势。中国共产党在十三大报告中指出:“在中央和地方关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。”凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。”‘2十三大的这些报告内容体现了在处理中央和地方的职权划分上，是继续贯彻十一届五中全会上指出:“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到了充分的发挥，有力地推动了改革和发展一但在这个过程中也出现了一些新的矛盾和问题”。“所以在新形势下，既要体现全局利益的统一性，又要有统一领导下兼顾局部利益的灵活性，既要又维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下，赋予地方必要的权力，当前应抓紧合理划分中央和地方经就是管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”‘3中共十五大正式把依法治国确立为我国的基本治国方略，对立法提出了新要求。这说明向地方放权要严格依照法律规定，要在必要的法定条件和限制之下进行，体现了“放权”以科学合理化为目标，和依法治国结合，也体现了我国治国家的手段更加走向成熟。今天，我国社会发展转入科学发展轨道，中央提出了“科学发展观”，最近召开的“两会”上正式提出:“落实科学发展观和构建社会主义和谐社会”。并提出“坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”“两会”针对立法工作进一步提出:“紧紧围绕党和国家工作的大局，切实履行宪法和法律赋予的职责，继续以发挥代表作用和加强常委会制度建设为重点，把人民代表大会制度坚持好完善好，继续以关系经就是社会发展全局和法律体系中起支架作用的重要法律为重点，把立法工作提高到实处;努力为实施‘十一五’规划、推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设作出更大的贡献。”“由此可见，在一定原则之下向地方逐步放权在中国是一个大的趋势，是在建立社会主义市场经济体制和实行依法治国基本方略过程中作出的抉择。在这个放权的过程中，让放权更加合理科学、符合“科学发展观和构建和谐社会的需要”，45是一个重要的方向。这体现了中国共产党治理国家手段的愈加走向细化和深入，也更合理化和科学化，是我国建设社会主义国家理论在实践中的又一次飞跃。所以虽然逐步和地方放权是新形势下继续坚持以经济建设为中心的需要，但是更应该清楚对于“放权”应该以符合科学发展观和构建和谐社会的需要，符合坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路的需要，即从把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来这个新高度作为处理中央和地方立法权限划分的政治和理论原则。这是我国立法体制改革发展的最新的目标，也是我们思考现行中国立法体制时思路的切入点。要做到正确划分中央和地方立法权限，从我国立法体制建构的实践中我们可以获得一些现成的经验和教训:对于我国来说，既不能将立法权过于集中于中央，也要在逐步放权的趋势下保持着清醒的头脑，切不可让地方立法无序发展和膨胀。凯氏指出:“在法律社会里，立法权限划分必须有一个集权的最低限度和分权的最高限度，国家才不会有瓦解的危险”。‘6所以，我国中央逐步向地方放权的过程中，应当强调两个方面的问题:第一是地方积极性的发挥固然是有利于本地因地制宜，发展区域经济，但是向地方放权、让地方发挥积极性也应该有度，防止过犹不及。这个“度”，从折学上讲，是“质与量的统一，是保证事物质的规定和量的限度。”‘7简而言之，“度”就是要保质限量，所以继续保持我国立法体制中的详细完备地将各级地方立法中规定的各类阶法的不抵触原则和越权无效原则了惊讲一步细化和深入地规定，针对立法重复、立法资源浪费严重的现象，还应在这些原则中加入“不重复原则”。第二就是一定要理解中央立法权的集中和管制也同样应该保持在一个合理的“最低限度”。结合我国的实际情况以及实践经验和教训，高度集权显然是弊大于利的，也是不符合历史发展的民主潮流的。对于我国来说，放权是一个大趋势，是不是就不需要中央的集中控制了呢?回答是否定的。中央集中统一是我国单一制国家结构形式的内在要求，我国的***和具体国情也要求对立法权限划分的“放权’，一定是在中央集中统一领导之下，这是前提。所以，在逐步向地方放权是一个大趋势的情况下一定要保证中央应该保证形式上和原则上的最低限度，而实质上的最高限度。单一制的国家结构形式、人民代表大会制度的根本政治制度为我国中央集中统一领导全国工作提供了制度保障;民主集中制度的组织原则又为我国中央的形式和实质集中提供了组织保证。应该说，保证中央集中领导全国是有保障的，才保证放权成为可能，保证各地社会主义国家建设事业的顺利进行。所以一定要严格执行立法法中的批准和备案规定，以保证中央的集中统一领导。

(三)权力机关立法和行政机关立法

从权力机关和行政机关立法权限划分的关系上，无论是在中国，还是全世界，都存在着“应然”和“实然”两种评价。以中国来说，“应然”是基于从中国政体出发，全国人民代表大会(以下简称全国人大)是国家最高权力机关，最高行政机关—国务院由全国人大产生、对其负责、并受其监督。基于以下三个方面的原因:

一、国务院制定行政法规和权力是由全国人大以宪法形式授予的;

二、制定行政法规要以宪法和法律为根据且不得与之相抵触;

三、全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规。所以体现在立法权限划分关系上，逻辑地推论出权力机关的立法地位高于行政机关的立法地位这样的结论。而对于“实然”评价，是来源于中国权力机关和行政机关的立法权限划分事实。即从中国立法实践来看，行政机关在立法上发挥着重要的作用，它甚至从数量上和形式上超 过了权力机关的立法活动。表现在:其一，行政法规的立法数量是权力机关立法的两倍多;其二，在权力机关制定的法律、条例中，由国务院提出的立法议案占总数的百分之七十多;其三，国务院三次接受全国人大或其常委会的立法授权，.实际上扩大了国务院的立法权限;其四，国务院制定的行政法规几乎没有一件被全加人大常委会撤销;其五，行政规章逐渐进入中国法律体系，取得了“参照适用”的法律效力。由此推论出中国是行政机关立法高于权力机关立法。应该说，“应然”和“实然”两种评价对于中国立法机关行行政机关立法权限划分的分析部分都是正确的，但是由各自分析而得出的结论却各有偏颇。“‘应然”评价对是中国立法体制根本性质的认定;“实然”评价是对中国立法权限划分实际情况的认定。两者评价的标准是一致的。由此笼统地分别认定“权力机关的立法地位高于行政机关的立法地位”以及“中国是行政机关立法高于权力机关立法”是不正确的。“应然”和“实然”两种评价体现了从不同角度看，中国权力机关和行政机关立法权限划分关系上所体制的基本特征。从以上论述可知，在中国，国家性质、国家政体、国家结构形成等基本因素内在地要求中国的权力机关的立法优于行政机关立法。但中国的现实情况却体现出行政立法无论从数量上还是涉及的内容都大大地多于权力机关的立法。但是由此就得出结论说我国行政机关立法优于权力机关立法是绝对错误的。我们分别从两个有度思考“应然”和“实然”两种评价。而且值得强调的是，政府立法权限扩大化是世界范围内普遍存在的现象，但是这绝对不能由此就从宪法定位上和理念上改变行政机关立法职权是权力机关授予的这种基本性质。在中国，国家的一切权力属于人民，这是人民主权原则的具体体现。人民通过全国人民代表大会以宪法的形式记载了自己的最高权力—国家立法权，并通过国家立法权的行使来反映，汇集和体现全体中国人民的根本利益和最高意志，在这个过程中，人民、人民主权和国家立法权在理论逻辑上达到了高度一致。从立法权与人民的关系人民主权原则对立法权的要求以及国家权力的分工来看，宪法对全国人大立法权的规定是一种权力的记载，是一切权力属于人民的固有属性的必然表现形式。所以1954年以来的每一部中国宪法都规定有最高国家权力机关行使立法权的内容。国务院属于国家的最高行政机关，它的固有职能是执行法律，其立法职权来自于全国人大以宪法形式的授予。所以宪法第S9条的第18款也就是该条的最后一款规定，国务院除了行使全国人大授予的17项职权外，还可行使全国人大及其常委会授予的其他职权。中国的立宪实践也表明，国务院的立法职权是授予的，而不是固有的，所以82年以前的3部宪法都没有规定最高国家行政机关享有制定行政法规的立法职权。国家行政机关的性质决定了它所行使的立法职权的性质具有被授予性、从属性和有限性，而且国家行政机关立法职权的范围或内容的基本和主要方面都应该由国家权力机关来主导和决定。这是我们认识中国行政机关立法时必须首先拟清的问题。这也是为什么中国历次宪法在规定行使国家产法权的主体中都不包括国务院的原因。明确了权力机关和行政机关立法权限的性质和关系后，我们需要在当前的形势下，在最该强化行政立法还是加强人大立法之间作出正确的抉择。既要考虑世界行政法治发展的大趋势，更要重视从中国的国情出发，与中国社会主义初级阶段生产力发展水平和社会总体水平相适应。在中国简单地提倡强化政府立法职能具有较大的片面性，在一定程序上背离了中国生产力发展水平和社会改革与发展的现实需要，违背了行政法治发展的客观规律。因为，中国经济的真正高速发展，始自十一届三中全会。其原因之一，是政府向企业和社会放(还)权，由计划经济体制向市场经济体制转变。在这个过程中，政府和职能也随之转变，由原来的“从摇篮到坟墓”什么都管的“万能政府”向“有限政府”转变，建构成“小政府，大社会”，政府对于经济和社会的作用在有些方面得到强化，如权利和社会保障，对经济的宏观调控等，在有些方面则开始弱化甚至被放弃。中国经济改革的发展过程与西方发达国家行政法治所依赖的经济发展过程正好是逆向的，这就决定了中国在培育市场、建立社会主义市场经济体制的条件下和过程中，不宜笼统强调“强化行政立法”，否则容易把原来以行政手段对经济的过多干予合法化，尤其是在中国政治体制改革还没有到位，行政职能转变、权限划分、机构精简等问题尚未真正解决的情况下，片面地、笼统地主线强化行政立法，只会把这些需要改革的东西以行政部门立法的方式固定下来，把原来以行政手段或者政策手段对经济的干预，擅变为以法律手段的过多干预。这种危险是完全存在的。所以在考虑行政机关的立法权限时，既要充分确认其法律地位和行政立法职权，又要有效限制和监督其行政立法职权的行使，实现授权与限权的统一，即现代法治所要求的“不仅要防范行政权力的滥用，而且还需要有一个有效的政府来维持法律秩序，以保障人们具有充分的社会和经济生活条件。赋予行政机关以立法权力应该尽量有限度，并应周密地规定立法的范围和目的。《中华人民共和国立法法》正是基于这些考虑才对国务院及其各地方行政机关的立法职权进行规定的。确认了各立法主体在实践中已经取得并行使的立法职权，如确认了中央军 委的立法职权，这容易被各方面所认可和接受，有利于保证中国改革、稳定、发展的大局。但是应该进一步明确并细化行政机关立法权限的多元和扩大不得以牺牲宪法权威为代价;也应该对各级行政机关立法权限的多元和扩大进行有效的控制，使之在合理的范围内。这个范围就是在拟清行政机关立法取权性质的同时，保证权力机关对其的合理有效的立法监督，按照立法法规定事项严格由国家权力机关行使国家立法权，改变权力机关立法上的苍白无力;把地方涉及到类似于需要权力机关立法的重大事项进行明确，改变地方人民代表大会立法权几乎形同虚设的局面。使各级行政机关的立法权限、事项更加合理和科学。

(四)关于民族立法体制

民族立法，是指国家立法活动中专门就涉及到民族因素的有关问题进行的立法。本文所讲的法，则是指广义的法，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。根据《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。显然，这类自治法规属于民族事务管理法规。具体说来，我国的民族立法体制包括:人民代表大会可个性宪法中有关民族事务的条款。全国人民代表大会和全国人大常委会制定有关民族事务管理的法律或在其他法律中包含有关民族事务管理的法律条款。全国人民代表大会常委会批准自治区制定的自治条例和单行条例;国务院制定有关民族事务管理的行政法规或在其他行政法规中包俯瞰吸其他部门规章中包含有关民族事务管理的条款:自治区、直辖市的权力机关制定有关民族事务管理的地方性法规或在其他地方性法规中包含有关民族事务管理的条款。自治区的人民代表大会制定自治区自治条例和单行条例。省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会较大的市的人民代表大会及其常委会制定的涉及民族问题的地方性法规，批准自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例;自治区、直辖市的人民政府制定有关民族事务管理的地方政府规章或在其他地方政府规章中包含有关民族事务管理的条款;自治州、自治县的人民代表大会制定本区域自治条例和单行条例;较大的市的权力机关制定本区域有关民族事务的地方性法规或条款;较大的市的行政机关制定本区域有关民族事务的地方政府规章款。在民族法规体系中，按法规效力层次排列，《宪法》之后，依次是基本法律、其他法律、行政法规、部门规章与地方性法规、地方政府规章。我国现行民族立法体制，总的来说，是基于我国国情的科学设计。它既有利于维护国家法制的统一，又有利于保障民族自治地方的立法自治权和处理民族事务的特殊性。新中国建立50多年来我国的立法实践证明，这种设计基本是成功 的，但仍然存在需要改进和完善的地方。进一步完善我国民族立法现行体制:首先，加强现有协调机制在民族立法事务中的功能。国家民族事务委员会有实行“委员制”的传统。1951年政务院建立了“政务院民族工作会议制度”，由政务院秘书长兼中央民委(国家民委前身)主任李维汉同志和29个部委的主要负责人组成，定期召开会议，专门讨论、协调处理民族工作的一些问题，这些委员会议制度从此一直保留下来。现在国家民族事务委员会的兼职委员单位有20个部委办，如财政部、教育部、科技部等。但从委员制度的实际运作看，形式比较松散，协调处理问题的力度不大。建立制定和完善国家民委委员制工作制度，特别是加强在民族立法方面的职责。二是国务院设立民族工作领导小组，由国务院一位领导同志兼组长，国务院有关部门的负责同志任成员，办公室可设在国家民族事务委员会。国务院民族工作领导小组将调起草民族事务行政法规、联合部门规章作为重要职责之一。三是加强国务院法制办公室在民族事务立法方面的职责。考虑到民族工作的综合性特点，协调任务重，作为国务院政府法制工作的办事机构，国务院法制办应把民族事务法制工作作为重点之一，加强内设机构，配备专职人员，从事民族事务行政法规的起草和联合部门规章制定中的协调工作。其次，完善自治条例和单行条例的起草和联合部门规章制定中的协调工作。其次，完善自治条例和单行条例的立法机制。第一，要在相关法律中明确自治条例和单行条例的定义。自治条例实际上是民族自治地方根据宪法和民族区域自治法等法律制定的、关于该地方自治机关的组织和工作以及如何实施自治权的综合性自治法规，单行条例则是针对某一特定方面或特定问题的自治法规。其次，在有关法规中补充规定以下内容:全国人大常委会审查批准自治区自治条例和单行条例，省、自治区、直辖市审查批准自治州、自治县的自治条例和单行条例的期限，以半年为宜;在审查批准过程中，如对有关条款草案发生异议，审查批准方应组织由审批准方、制定方(民族自治地方的人民代表大会)和有关方面参加的听证协商会议对争议进行研究，形成书面报告，最后由审查批准方决定;民族自治地方关于法律、行政法规的变通规定是否违背该法律或者行政法规的“基本原则”，如发生争议，由法律、行政法规的法定解释者在三个月内作出解释，在作出解释前由解释方组织有解释方、制定方、批准方和其他有关方面参加的听证会进行研究，形成书面报告，最后由解释放决定。

(五)授权立法问题

在中国，1979年以来来全国人大或其常委会曾多次做出授权决定，授予有关主体以授权法权。以主体的立法权限来划分，中国的授权立法大致可分为两类，一是扩大立法权力的授权，二是授予立法权力的授权。前一类授权立法的实例是:对国务院的授权立法，共有三次:第一次，1983年，授权国务院修改和补充关于安置老弱病残干部暂行办法和关于工人退休退职暂行办法;第二条，1984年，授权国务院制定和发布税收暂行条例;第三次，1985年，授权国务院制定有关经济改革和对外开放方面的暂行规定和条例。对有地方立法权的人大的授权立法，共有两次:

1、1981年，全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规;省级人大及其常委会是根据1982年宪法才享有地方立法权的，如按1981年的时间计，该项授权不属扩权授权，但今天我们讨论这个问题，是以1982年宪法为依据，因此把这次授权列入扩权授权的范围来研究;

2、1988年，全国人大授权海南省人大及其常委会制定在海南经济特区来实施的法规。后一类授权立法的实例是:

1、1992年，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议授权深圳市人大及其常委会制定在深圳经济特区实施的法规;

2、1994年，第八届全国人民代表大会二次会议授权厦门市人大及其常委会制定在厦门经济特区实施的法规;

3、1996年，第八届全国人民代表大会四次会议授权珠海市、汕头市人大及其常委会制定在该辖区实施的法规。上述授权，除1983年对国务院的授权相对具体一些以外，其他授权都比较笼统。不利于中国社会主义法制的统一，有的授权立法出现了法律(上位法)具体内容相抵触的情况，如在外商投资企业的税收减免问题上，国务院的规定与法规相抵触;不利于发挥中央国家权力机关在国家建设和法治发展工作中的主导作用;不利于国家建立社会主义市场经济宏观法制调控体制;不利于建立完备的法律体系;不利于全国人大及其常委会对被授权机关的监督和制约。目前，中国有四个市获得最高国家权力机关的立法授权，因为它们是经济特区。经济特区是改革开放的“试验田”，包括立法在内的各种改革措施都可以这块田里“大胆地试”。授予特区法规制定权，既是适应探索改革经验的需要，又是立法改革本身的一种尝试。实践证明，这几个经济特区的试验基本是成功的。那么是否意味着在全国条件适应的地方推广其经验时，要同时赋予这些地方以法规制定权。倘若如此，国家和省级地方的立法权将会被进一步削弱和分散，社会主义统治的统一性将受到法律冲突的严峻挑战;倘非如此，“试验田”将丧失其“试验”的推广价值。以授权立法方式划分立法权限的实践提醒我们，在做出授权立法决定时，应当仔细考虑授权标准的同一性，对情况相似的不同地方的授权要“一视同仁”;同时要避免授权立法的连锁反应，从严掌握授权标准。因此，笔者建议，应按照授权立法的本意来实施这项行为，强化对授权立法的控制和监督，明确规定对立法权授予的保留以及授权的具体限制，包括范围限制、目的限制、方式限制等，以保证授权立法的授权主体、被授权机关、授权立法的范围和效力、对授权立法的监督以及授权事项制定法律后授权终止等都作了明确规定，从而结束了我国长期以来只有授权立法的实践和相关的理论研究，却一直没有规范授权立法的法律规定的问题，使我国的授权立法步入规范化、法制化的轨道。但有关授权立法的规定仍不健全，还存在一些疏漏，鱼待改进和完善。经济特区的授权立法遵循的是“依照”原则，即依照宪法和法规的原则制定在经济特区实施的法规，而一般地方立法遵循的则是“不抵触”原财。有的学者将经济特区的这种立法职权与一般地方立法职权相比，认为经济特区的权力更大。这种解释能否成立，值得探讨。“依照”原则，可以理解为:凡是宪法、法律有规定的，即可依照其原则制定本经济特区的法规，而不受这些条文的具体约束;凡是宪法、法规没有规定的，则可以寻找其中的原则(或者按照其中原则)来制定本经就是特区的法规。这样一来，可能产生的问题是，在中国没有违宪审查制度的情况下，谁来解释宪法、法规的原则是什么?如果没有宪法和法规的原则时，是否就意味着经济特区的人大及其常委会就无权立法?笔者作为局外人，主张对“依照”原则做从严解释，即宪法、法规无直接原则规定的，不得行使经济特区立法职权;宪法、法规无条文规定且按照常识不能直接推导出其原则的，不得行使经济特区立法职权。此外，还应从以下几个方面加强对授权立法的监督:一是要建立重要授权立法的批准制度。授权方法公衣备案制度是不够的，尤其是一些重要的授权立法，应当在授权主体审查批准后才能生效，以防止出现严重后果。国外委任立法中也不泛这种例子。就我国而言，目前可以将批准的范围限定在应当由全国人民代表大会制定的基本法律的范围内。二是要建立对备案的授权立法进行主动审查的制度。备案和审查既有联系，也有区别，实践中备案机关对报送备案的规范性文件大都不主动进行审查。由于授权立法的特殊性，笔者认为，对由全国人大及其常委委授权制定的每一件立法，备案机关都必须进行审查，以便及时发现问题并立即纠正。三是要建立终止授权立法的明示制度。授权立法具有显著的时限性，不仅可以因授权期限届满而终止、因授权事项制度法律现时终止，也可以因裁决、审查等原因被撤销而终止。由于在立法前授权主体曾以授权决定的形式明显被授权机关进行立法，因而在授权立法终止时授权主体仍然应当以明示方式宣布其终止。明示方式可以采用专门的决定，也可以在新的法律中以法条形式规定。

结语

总之，立法体制是一个涉及社会方方面面问题的复杂系统工程，我国的立法体制更是在复杂的具体国情下显得更是难以操作使之达到最科学合理的状态。虽然目前还存在着一些没有解决的问题和缺陷，而且这些问题的解决还是很棘手的，需要我们在建设社会主义国家的进程中，随着对中国立法问题认识的不断深化来逐渐地进行。但是我们也应该看到我国立法体制在短短的几十年时间里所取得的成绩，看到我们建构合理法体制的可能性和希望。一步到位地对现行立法体制进行大刀阔斧的改革是不可能的，它势必会引起中国政治结构上的大调整，这不利于中国目前最重要的稳定的基础上经就是声速腾飞的内在要求，也不利于我国落实科学发展观和建构和谐社会的目标。所以只能在大致保持我国立法体制中合理的大部分的基础上，在我国统一的、多民族的、单一制的社会主义国家;人民代表大会是我国的根本政治制度;中国共产党是国家核心这些根本的原则之下，对不合理的因素进行局部的、技术性的调整。当然更应该在中央向地方逐渐放权的大趋势下，随时保证中央的地位，并逐步改变我国由于立法主体多层次、多类别所带来的重复立法、甚至是越权立法的大弊端。逐步提高立法质量，减少立法资源的浪费。更为重要的是，“把人民代表大会制度坚持好完善好，;继续以关系经济社会发展全局和在法律体系中起支架作用的重要法律为重点，把立法工作提高到新水平;继续以关系改革发展稳定的重要问题和群众关心的突出问题为重点，把监督工作落到实处„„”‘8加速立法的民主化进程，这是我国立法体制存在和发展的基础，也是我国立法体制不断发展和完善的最终目标。

第三篇：我国网络立法

我国网络信息立法的现状和对策建议

信息技术的迅猛发展，带来了信息生产、处理和传播方式的网络化发展，互联网时代和网络社会已经来临，人类的生活方式、思维方式等已经发生了改变，还可能发生更大的改变。自1994年我国正式接入国际互联网以来，我国信息网络快速发展，同时，我国的网络信息法制建设也取得了长足进步。

我国网络信息立法的现状与存在的不足

（一）我国网络信息立法的现状

目前，我国已制定上百件有关网络的法律、行政法规、规章、司法解释以及地方性法规。其中，全国人大常委会关于维护互联网安全的决定，是我国互联网安全立法工作的重大成果，是有关互联网安全规定中最重要的法律文件。

就网络信息立法所规定的内容来说，主要有以下几个方面。一是关于网络安全，我国互联网安全的具体内容包括网络运行安全和信息安全。二是关于网络信息服务与管理。我国将通过互联网向上网用户提供信息的服务活动，分为经营性和非经营性两类，并实行相应的管理制度。三是关于网络著作权保护。著作权法将计算机软件纳入调整范围，明确了信息网络传播权。四是关于电子商务。当事人订立合同，可以采用合同书、数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等书面形式。当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。五是关于个人信息保护。六是关于未成年人保护。国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。禁止任何组织、个人制作或向未成年人出售、出租或以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等毒害未成年人的网络信息等。中小学校园周边不得设置互联网上网服务营业场所。七是关于网络侵权以及预防和惩治网络犯罪。

（二）我国网络信息立法存在的问题与不足

在我国，还存在对网络立法重要性和紧迫性的一些模糊认识，主要表现在：一是重网络技术的发展、轻网络法治化的观念比较严重；二是认为信息网络的全球性和技术性特征决定了信息网络立法具有全球的普遍性，因此，只需简单移植他国或国际立法就可以了；三是认为我国信息网络立法条件还不具备，时机还不够成熟，因此，应当等待，不要急于立法。所有这些，都影响和制约了我国网络信息立法，因而在这方面还存在很明显的不足，从总体上说还比较分散，立法层次还比较低。

第一，没有制定网络信息方面的基本法。有关规定多是法规或规章，也由于立法层次较低，缺乏权威性，直接影响了法律效力。

第二，多头立法，多头管理，导致立法冲突的现象比较严重。在我国，有关网络信息的管理机构很多，在实际执行过程中的推诿、扯皮现象比较严重。同时，立法也是多部门的，部门立法的立足点多限于某一特定问题，局限性较大。其结果是有关规定很分散，有的规定之间相互冲突。

第三，注重从传统行政的角度保护网络安全，既缺乏管理性和技术性内容，也缺乏对公民权利保护方面的内容。特别是政策制定者与执行者存在着利益相关性，有些甚至就是同一部门，因而，政策或规章往往就带有较深的部门利益痕迹，且往往带有应急目的，急就章偏多。

第四，立法缺乏整体性，有的方面缺位或缺空比较严重。法律或法规应该对网络信息管理和保护中的一些主要问题作出规定，却没有明确规定，如在电子商务市场准入与工商管理、信息网络中的知识产权保护、消费者权益保护信息网络中的纠纷管辖与法律适用、电子证据、电子支付等等都存在立法缺位。这为实际执行带来较大困难。

总的来看，我国目前关于网络信息立法的理论滞后，还存在一些模糊认识，立法现状还不能完全适应信息网络健康快速发展的客观要求。

加强网络信息立法的基本原则

信息网络正日益成为人们社会活动的主要场所，同时也给人类带来前所未有的挑战。因为它本身是一把“双刃剑”：在促进社会发展和进步的同时，也往往被用作危害社会的工具。网络要健康发展，离不开法制的规范和保障。这已为国外尤其是美国等西方发达国家的实践所证实。

加强网络信息立法，应当以宪法为依据，并遵循以下原则。

一是安全原则。网络的开放性、虚拟性和技术性使得网络中的信息和信息系统极易受到攻击，信息安全是社会公众选择利用网络的必要前提。因此，网络信息立法应充分考虑并坚持安全原则，既要保证网络及其运行的安全，也要保证信息在网络传输、存储、交换等整个过程中不被丢失、泄露、窃听、拦截、改变等，保证网络和信息的可靠性、可用性、保密性、完整性、可控性等。

二是鼓励与引导原则。信息网络是个新生事物，需要通过法律加以鼓励和引导。通过立法鼓励和引导信息网络的健康发展，是各国信息网络立法的基本原则。要鼓励和引导网络技术的发展来解决管理上的难题，鼓励和引导社会公众利用信息网络进行信息交流和电子商务（政务）活动，促进互联网的健康发展。

三是尊重网络自身的特性。由于网络媒体有其特殊的产业发展规律与技术特点，在制定有关法律、法规与政策时，应遵循顺应和促进网络媒体产业发展的原则，注意利用技术、采取税收等经济手段，并加以综合运用，增强可行性。

四是开放原则。网络和信息技术的发展日新月异，那些建立在特定技术基础上的电子签名、电子认证、数据电文、对称密钥加密、非对称密钥加密等范畴很快就会过时。如果立法的基础范畴依附于特定的技术形态，那么就会不适应新技术条件下网络发展的需要。如果不断修改法律，法律就必将失去必要的稳定性和连续性。因此，信息网络立法对所涉及的有关范畴应保持开放立场，必须适应信息网络技术及其快速发展的特点，保持一定的灵活性。

五是协调性原则。虽然网络在一定程度上改变了人们的行为方式，但并没有改变现行法律所依赖的基础。因此，网络信息立法要协调好与现行法律的关系，协调好网络信息中出现的各种新的利益关系。网络的全球性和技术性特征，说明网络信息立法有一定的客观同一性，这种同一性要求国内网络信息立法尽量与国际立法相协调。同时，网络信息的管理是一种综合管理，应该确立一个综合管理框架，综合法律、政策、技术、伦理等多种管理手段，使它们互相配合，互相协调。

总之，在制定与网络有关的法律法规时，要严格遵循网络信息法制建设的原则，同时在立法过程中要采用听证会等公众参与制度，让利益相关的人员充分地参与政策讨论和设计，并充分咨询专家意见，实现网络信息立法的民主化，促进互联网的健康发展。

网络信息立法的主要任务

（一）我国网络信息立法的策略

加强网络信息立法，需要进一步明确立法的策略，一方面，要制定网络信息基本法和其他专门法律，另一方面，要修改完善相关法律。

第一，尽快研究制定网络信息（基本）法。就是要将有关网络信息的基本问题作出统一规定，为治理网络空间提供法律依据，维护网络安全，保障网络运营商和网络用户的正当权益。具体来说，要明确网络信息的基本原则，理顺网络管理体制，明确信息安全工作的领导体制，进一步明确电信运营企业、接入服务企业、电子认证服务机构、域名注册管理服务机构、信息服务企业和信息发布者等主体权利义务和法律责任。

第二，抓紧制定一些专门法律，如个人信息保护法、未成年人网络保护法等。

第三，修改完善相关法律。如修改完善刑法和其他法律法规中处罚计算机犯罪的相关规定。

（二）关于网络安全 网络安全关乎经济、政治、军事、科技和文化等国家信息安全。但当今网络安全问题日益突出，计算机网络一旦陷入瘫痪，整个国家安全就会面临危险。特别是随着以计算机网络为主要攻防对象的全新作战样式——网络战的出现，美国等一些国家和地区都已经把发展信息战能力作为国家安全战略和军事战略的重点，大力开发计算机网络战武器和手段。虽然国际上已有了针对网络战的国际公约，但还存在许多漏洞，如对别国的计算机网络系统进行匿名隐蔽的检测、侦察、攻击和破坏是否构成侵略，受到网络攻击的国家能否以同样的网络武器自卫还击？现有国际法中均无明确规定。同时，国内法在这方面也存在一些漏洞和空白。

第一，要加强网络基础设施建设，大力推进电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，提高网络应用的质量和水平；加强互联网技术、无线技术等核心技术的研发，加强下一代互联网的建设，加强信息技术的推广运用，推进信息化与工业化的深度融合。

第二，要加强国内网络安全立法，规范网络安全工作，健全信息安全等级保护制度，完善风险评估制度、许可证制度、人员管理制度、访问权限制度等，加强应急和灾难备份系统建设，完善网络信息安全监控和技术保障体系。

（三）关于电子商务

在电子商务交易中出现了恶意欺诈、假冒行为、虚假广告、合同违约、商标侵权、网上拍卖哄抬标的、侵犯消费者合法权益等违法行为，严重影响了电子商务交易的开展。目前，我国有关电子交易方面配套设施很不完善，有关法律法规尤其是电子商务信用管理的规定还很缺乏，在这方面与西方发达国家的差距较大。需要在电子签名法的基础上，进一步加强相关制度建设。

第一，要抓紧修改现行的相关法律，比如票据法、会计法、海商法没有对电子票据、电子发票、电子提单等作出规定，因而，还未与电子签名法相衔接。

第二，要尽快出台电子交易法、个人隐私保护法（或个人信息保护法），以及网上仲裁、网上公证、网上调解等网上法律救济方式等方面的法律。

第三，要加强电子商务信用体系建设，建立电子商务信用管理体系，对企业和相关商业网站的信用进行评级，验证客户真实身份，同时还应不断收集客户资料，评估和授予信用额度，大力构建网上信用销售评估模型，加强网上客户档案管理，保障债权，保障应收账款安全和及时回收，为电子商务的发展营造一个较为宽松的信用环境，推动电子商务市场的健康发展。

（四）关于网络著作权

我国的网络媒体还处于不规范甚至“混沌”发展状态，互联网的“互抄网”恶名还未消弭，网络媒体在转载传统报刊作品方面还存在大量的版权问题，亟待规范。

第一，网络转载传统报刊需列入“法定许可”。针对目前频发的网络转载侵权案件、网站在转载传统报刊过程中出现的授权不便等问题，可修改《信息网络传播权保护条例》，将网络之间互相转载和网络转载传统报刊作品列入“法定许可”，这有利于维护作者权利，促进作品传播，方便使用者获得授权。

第二，要加重处罚。目前对于侵权网站的处罚过轻，而许多商业网站通过转载、子网站转载、收费手机报、网络广告等赚取的收益远远大于现有的侵权赔偿标准，很难起到震慑的作用。可以考虑适当加重处罚，提高赔偿标准。

（五）关于网络个人信息保护

在我国，个人信息（包括业主信息、股民信息以及隐私）泄露情况相当严重，究其原因，主要就是已经从“木马病毒小规模窃取”逐步转变为商业公司的有目的收集，这些商业公司诱导网民泄露隐私，然后记录用户隐私并牟利，而一些社交网站则表现得尤为突出，往往充当了“个人信息提供商”的角色，因而，社交网站存在多种安全风险。

第一，进一步完善有关法律法规，划清言论自由与侵权的界限，依法惩治侵犯个人权利尤其是隐私权的网上言论。《互联网信息服务管理办法》等法规为清理网络不良现象提供了依据，应进一步研究制定有关法律，增强其操作性，加大惩戒力度，规范网络行为，保障当事人的权益。

第二，应当尽快出台专门保护个人信息的法律，明确公民享有个人信息权这项民事权利，包括信息决定权、信息保密权、信息查询权、信息更正权、信息封锁权、信息删除权、报酬请求权，还要明确相应的侵权责任等。

第三，必须多管齐下，采取多种手段进行综合防治。普通网民要提高自我防范意识，采取措施，严防社交网站的蠕虫攻击，在使用社交网站时，要充分利用其安全机制。社交网站行业应该主动进行行业自律，不能只看到侵害用户隐私带来的短期利益，而要维护行业长期的健康发展。

（六）关于未成年人网络保护

违法犯罪分子利用未成年人缺乏社会经验，维权意识淡薄，自我保护能力差等特点，对未成年人进行引诱、拐骗。尤其是网络中的暴力色情等信息，会对未成年人产生误导，进而诱发盗窃、抢劫、强奸、杀人、放火等严重犯罪。修改后的未成年人保护法增加了未成年人网络保护内容，但这只是原则性规定，还需要具体化，因此，亟须制定未成年人网络保护法，为未成年人网络保护提供有力的法律保障。

第一，借鉴比利时政府在儿童娱乐场所经营管理方面的有关法令，规定网络场所配套设施的一系列安全技术指标，保护网络场所安全。可以明确信息分级技术和过滤技术在未成年人网络保护中的作用，明确网络服务提供商、信息内容提供者、运营商等在保护未成年人免受网络不良信息侵害方面的义务和法律责任。此外，对网络游戏制定限制级别，实行网络游戏分级，明确可生产、销售、使用的网络游戏的范围。

第二，实行网络实名制，保护未成年人的网上姓名、性别、年龄等信息不被公开或者搜集。同时，建立未成年人隐私权保护制度——“监护人同意”制度，要求未成年人在网站填写个人资料时须征得父母的同意。

第三，设立国家级网瘾救助中心，定期举办公益训练营等活动，帮助青少年预防和戒除网瘾。同时，整合社会资源，组织高校、医院、科研、心理咨询和网瘾治疗等机构，积极参与网瘾的研究和救治工作。

（七）关于预防和制裁网络侵权、网络犯罪

这些年来，网络侵权甚至犯罪现象比较多，比如黑客、网络赌博、网络盗窃、网络泄密、网络暴力、网络打手、人肉搜索等。这需要采取多种手段进行综合防治，特别是要进一步制定和完善有关法律法规，为清理网络不良现象提供依据，预防和惩治网络犯罪行为。

第一，完善现有刑事立法。一是完善现行刑法第285条和第286条关于计算机犯罪的两个罪名的规定。二是在第287条关于惩治利用计算机而实施犯罪的规定基础上，增加关于打击和惩治以计算机为对象所实施的传统型犯罪。三是增加非法使用计算机存储容量罪等罪名。同时，应当建立严重犯罪的从重或者加重处罚规定，包括两个方面：（1）对于以计算机信息系统为对象所实施的严重的传统犯罪行为，应当在立法上给予“从重”处罚；（2）对于利用计算机为工具所实施的传统犯罪行为，尤其是利用计算机实施危害公共安全罪等严重冲击社会秩序犯罪，可以在刑法中明确对其予以“加重处罚”，以与传统型的犯罪相区别，并与犯罪行为的实际社会危害性相适应。

第二，应当制定专门的反计算机犯罪的刑事法律。由于计算机犯罪尤其是网络环境中的计算机犯罪与传统犯罪相比较，存在诸多独特之处，因而发达国家在立法上往往倾向于制定专门的反计算机犯罪法，而不是仅在刑法典中规定为数不多的条款，而且，世界上第一部涉及计算机犯罪惩治与防范的刑事立法，也是单行刑法的形式出现的，即瑞典1973年4月4日的《数据法》。我国当前惩治计算机犯罪的刑事立法以及处罚计算机违法行为的行政法规略显滞后，难以适应现实需要。建议加快制定惩治和防范计算机违法犯罪的法律。

第三，建立健全惩治计算机犯罪的国际合作体系。应当通过联合国或者其他多边形式，订立一个或多个专门防范或禁止实施危及国际秩序的网络犯罪的多边国际公约。同时，加强打击计算机犯罪的区域性国际合作。

第四篇：【202_两会中英双语介绍】 中国的立法体制和法律体系(节选)

中国的立法体制和法律体系（节选）

China's Legislative System & Legal System

来源： 中国人大网

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（一）中国的立法体制

(1)China’s Legislative System

中国是统一的多民族的单一制国家，地域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，为保证国家法制的统一，又适应各地区的特点和差异，充分调动中央和地方两个积极性，中国实行统一而又分层次的立法体制。

China is a unified multi-ethnic nation with a unitary political system.To ensure that the legal system remain unified and adapt at the same time to the uneven economic, political and cultural development of different areas, China practices a unified, multi-level legislative system.●全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

--The NPC and its Standing Committee exercise the state power to make laws.●国务院根据宪法和法律，制定行政法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

--The State Council formulates administrative regulations in accordance with the Constitution and other laws and reports them to the NPC for records.●省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

--In line with specific conditions and actual needs of their administrative regions and on condition that they do not violate the Constitution or other state laws and administrative regulations, the people's congresses of provinces, autonomous regions andmunicipalities directly under the Central Government, as well as their standing committees, may work out local statutes and report them to the NPC Standing Committee and the State Council for records.●民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

--The people's congresses of national autonomous areas have the power to formulate regulations concerning autonomy and local needs in light of their own local political, economic and cultural conditions.在中国统一而又分层次的立法体制中，不同层次法律规范的效力是不同的。宪法具有最高效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等都不得同宪法相抵触。

In China's multi-level legislative system, laws promulgated at different levels have different effects.The Constitution has the highest legal validity, and no other laws, administrative regulations, local statutes, regulations concerning autonomy and local needs, or other regulations shall contravene the Constitution.法律的效力高于行政法规、地方性法规等。行政法规的效力高于地方性法规等。

State laws have greater force than administrative regulations, local statutes and regulations.State administrative regulations have greater force than local statutes and regulations.全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。

The NPC has the power to alter or annul any inappropriate laws enacted by its Standing Committee.（二）中国特色社会主义法律体系(2)China’s Legal System

中国特色社会主义法律体系，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成。

China's legal system covers laws that fall under seven categories and three different levels.The seven categories are the Constitution and Constitution-related, civil and commercial, administrative, economic, social, and criminal laws and laws on lawsuit and non-lawsuit procedures.The three different levels are state laws, administrative regulations and local statutes.●在宪法相关法方面，制定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等有关选举制度和国家机构的法律；制定了民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、村民委员会组织法和城市居民委员会组织法等有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律等。

--Concerning the Constitution and Constitution-related laws, in addition to adopting the current Constitution and its four amendments, China has also enacted the Electoral Law, Law on Deputies to the NPC and to Local People's Congresses, and a number of organic laws for state organs, the Legislative Law, the Supervision Law and other laws related to state organs.China has also enacted laws concerning systems for regional ethnic autonomy, special administrative regions and grassroots-level mass self-governance: principally the Law on the Autonomy of Ethnic Minority Regions, the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region, the Basic Law of the Macao Special Administrative Region, the Organic Law of Villagers' Committees and the Organic Law of Urban Neighborhood Committees.●在民法商法方面，制定了民法通则、物权法、合同法、侵权责任法、拍卖法、商标法、专利法、著作权法、婚姻法、继承法、收养法、涉外民事关系法律适用法等调整平等主体的公民之间、法人之间和公民与法人相互之间的财产关系和人身关系的法律；制定了公司法、合法企业法、个人独资企业法、证券法、保险法、票据法、商业银行法、海商法、信托法等有关社会平等主体间商事关系的法律等。

--With regard to civil and commercial laws, China has enacted laws concerning property and personal relations between inpidual entities with equal standing in society.These principally include the General Principles of Civil Law, the Contract Law, the Guarantee Law, the Auction Law, the Trademark Law, the Patent Law, the Copyright Law, the Marriage Law, the Inheritance Law, and the Adoption Law.China also enacted laws concerning commercial relations between inpidual entities with equal standing in society: principally the Company Law, the Partnership Law, the Law on Single Investor Enterprises, the Securities Law, the Insurance Law, the Negotiable Instruments Law, the Commercial Banking Law, the Maritime law and the Trust Law.●在行政法方面，制定了居民身份证法、治安管理处罚法、突发事件应对法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、教育法、科技进步法、传染病防治法、药品管理法、食品安全法、出境入境管理法等有关国家行政管理的法律；制定了行政监察法、行政复议法等有关监督行政管理活动的法律·····

--Concerning administrative laws, China has enacted laws concerning state administration: principally the Regulations on Administrative Penalties Concerning Law Enforcement, the Administrative Punishment Law, the Administrative Licensing Law, the National Defense Law, the Government Procurement Law, the Education Law, the Law on Scientific and Technological Progress, the Law on Preventing and Controlling Communicable Diseases and the Environmental Protection Law.China has also enacted laws related to supervision of administrative activities: mainly the Law on Administrative Supervision and the Law on Administrative Reconsideration.●在经济法方面，制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等有关宏观经济调控的法律；制定了企业所得税法、个人所得税法、车船税法、税收征管法等有关税收的法律；制定了反垄断法、产品质量法、广告法等有关维护市场秩序的法律；

--With regard to economic laws, China has enacted laws concerning macro-economic controls, principally the Budget Law, the Audit Law, the Law on the People's Bank of China, the Price Law, the Personal Income Tax Law, and the Law on Tax Collection and Management.China has enacted laws for maintaining market order: mainly the Law against Unfair Competitions, the Law on Protection of the Rights of Consumers, the Law on Product Quality and the Advertising Law.China has enacted laws regarding expansion of opening to the outside world, principally the Law on Joint Ventures with Chinese and Foreign Investment, the Law on Sino-Foreign Contract Joint Ventures, the Law on Wholly Foreign-Invested Enterprises, and the Foreign Trade Law.制定了农业法、铁路法、公路法、民航法、电力法等有关促进产业发展的法律；制定了森林法、草原法、水法、矿产资源法、土地管理法等有关保护和合理开发自然资源的法律；还制定了计量法、统计法等有关经济活动规范化的法律等。

China has enacted laws to promote industrial development: mainly the Agriculture Law, the Highway Law, the Civil Aviation Law, and the Electric Power Law.China has enacted laws for protecting and rationally developing natural resources: principally the Forestry Law, the Grassland Law, the Water Law, the Mineral Resources Law, and the Law on Land Management.China has also enacted laws for standardizing economic activities: principally the Maritime Law, the Statistics Law and the Surveying Law.●在社会法方面，制定了劳动法、劳动合同法、就业促进法、工会法、职业病防治法等有关劳动关系和劳动保障的法律；制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保护法、老年人权益保障法等有关特殊社会群体保障的法律······

--Concerning social laws, China has enacted laws concerning state administration: principally the Labor Law, the Trade Union Law and the Law on Mining Safety.China has also enacted laws protecting special groups in society: mainly the Law on Security for the Disabled,the Law on Protecting Minors, the Law on Safeguarding the Rights and Interests of Women and the Law on Safeguarding the Rights and Interests of the Elderly.●在刑法方面，制定了刑法，并陆续通过10多个对刑法的补充决定、修正案和法律解释，对犯罪、刑事责任和刑事处罚等作出规范。

--With regard to criminal law, China has enacted the Criminal Law and adopted more than 10 related supplementary decisions, amendments and legal interpretations to standardize definitions of crimes, assignment of criminal responsibility and determination of punishment.●在诉讼与非诉讼程序法方面，制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、海事诉讼特别程序法、引渡法、仲裁法、人民调解法等法律，对诉讼和非诉讼程序作出规范。

--Concerning laws on lawsuit and non-lawsuit procedures, China has enacted laws to standardize procedures for lawsuits and other legal actions, principally the Criminal Procedures Law, the Civil Procedures Law, the Administrative Procedures Law, the Law on Special Procedures for Maritime Lawsuits, the Extradition Law, and the Arbitration Law.来源： 中国人大网 202_年2月1日

第五篇：论我国税收立法权限体制

一、税收立法权限划分的模式

税收立法权限体制是指税收立法体制中税收立法权限的划分，其核心 内容 是在相关国家机关之间分配税收立法权，确定不同主体的税收立法权限范围。国家的任何立法主体在进行税收立法的时候，都会涉及到立法权限的有无，以及立法权限的性质、范围、目的和方式等问题。对这些问题的解决，在很大程度上依赖于税收立法权限体制 科学 而符合实际情况的划分。

各个国家的税收立法权限体制各不相同，即使在同一国家的不同时期，对税收立法权限划分的规定也可能有所不同。多方面的因素，包括 历史 传统、民族习惯、地理环境、国家性质以及国家结构形式等，都可能 影响 到一国的税收立法体制。[1]总的来说，税收立法权限体制，一般可以分为税收立法权的横向分配和税收立法权的纵向分配。

1．税收立法权限的横向划分模式

（1）单一式。指税收立法权主要由立法机关享有，行政机关享有的立法权来自立法机关的委托或授权。如美国，美国奉行“三权分立”的宪法原则，议会行使立法权。但在实践中，为了行政机关行使职能的高效，必须使其具备立法方面的权力。行政机关具有的这种权力“仅仅是由于立法机关的委托”。同时，法院还可以对国会的授权规定进行合宪性审查，如果国会的授权超出了某一限度，法院有权宣布其授权无效。可以说，在美国，立法机关行使固有的立法职能，行政机关则行使从属的立法职权。[2]应当注意的是，独享模式并非指税收立法权由立法机关独自享有，而只是与共享模式相比较而言的独享。

（2）复合式。指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使，立法机关和行政机关都享有立法权，行政机关享有的立法权部分来自立法机关的授权，部分来自于自身的职权，如法国。法国宪法划分法律事项和法令事项，法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权则属于政府。宪法第38条和第16条还规定，对于本应属于由法律规范的事项，政府可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取措施。由此可见，法国行政机关享有的立法权由两个部分组成：一是基于自身的职能而固有的行政立法权；二是基于法律特别授权而享有的授权立法权。[3]

2.税收立法权限的纵向划分模式

（1）集权式。是指税收立法权高度集中于中央层面，地方只有少量的调整地方税率、制定地方税优惠措施等的税收立法权，这种类型主要适用于计划性较强、经济 发展相对平衡、政治 上集权的单一制国家，主要以法国、英国、澳大利亚、瑞典、韩国为代表。例如，法国宪法和税法典均明确规定，税收的征收基数、税率和征收方式都由议会制定法律；当然，在有限制的条件下地方政府也可以在管辖范围内确定适用的税率。[4]在法国，由于中央集权程度较高，地方政府的税收管理权限十分有限，收入份额较少，一般无法满足地方政府承担各项地方事务的财政支出需要，作为地方税制的补充部分，法国实行中央对地方的补助制度。地方对中央的依赖性较强，财政支出规模取决于中央政府的补助规模。

（2）分权式。是指税收立法权在中央和地方之间分享，中央与地方都有自己相对独立的税收立法权。在这种分权模式下，地方政府拥有较为充分的税收管理权限，拥有较为充裕的地方税收固定收入来源，对中央财政的依赖性较小。这种模式主要适合于那些市场经济发达、经济发展相对不平衡、法律机制健全、政权下放较多的联邦制国家，主要以美国、德国、加拿大为代表。例如美国联邦政府的税法由国会制定和修改，由财政部颁布实施细则；各州和地方政府也可以制定各自征收的税种和征收办法。[5]

当然，与单一式和复合式的划分模式相类似，所谓集权与分权的划分也是相对而言的，一般来说，集权模式下的地方也会有一定的税收立法权，只不过是中央法律规范与地 方法 律规范的相对比例不同罢了。

另外，不管采取何种模式，各国税收立法权划分的法律依据都是十分明确的，且法律层次都比较高，大多是在宪法或税收基本法中对此作了明确规定。市场经济国家无不将税收的立法及其权限划分首先在宪法中明确规定，这对税收立法的保证作用是普通法律所不能比拟的。因此，我国在划分中央与地方税收立法权限时，应通过宪法或税收基本法明确税收立法权力，限定税收立法范围，规范各级税收立法行为，以真正实现依法治税。

二、我国税收立法权限的现状及存在的问题

各个国家的税收立法权限体制各不相同，即使在同一个国家的不同时期，对税收立法权限划分的规定也可能有所不同。这是因为各国所采用的模式都是以本国实际情况为基础，反映其特定时期的历史局限性。我国也是如此。

1.我国税收立法权的横向分配的现状及问题

我国在税收立法权的横向划分上，可以说实行的是复合税收立法体制。但我国目前尚无法律对税收的立法权限划分作出明确规定。

（1）全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限的划分不明确

根据现行《宪法》和《立法法》规定，全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，”全国人大常委会有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。但是，现行《宪法》和《立法法》并没有明确界定可以制定法律和行政法规的事项范围，因此可以说，我国目前尚无法律对税收的立法权限划分作出明确的规定。这种状况，使得立法机关和行政机关在行使税收立法权方面有很大的随意性。比如同为 企业 所得税，外商投资企业和外国企业所得税是由全国人大以“法律”的形式规范，而内资企业所得税由国务院以“暂行条例”的形式立法，这种区分缺乏法律依据。

（2）国务院实际行使的税收立法权的范围过大

虽然我国近年来不断地强调全国人大及其常委会的地位，但在我国现行有效的税收法律规范中，只有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》《税收征管法》是由立法机关制定的，加上一个对行政法规作出补充的《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、营业税和消费税暂行条例的决定》，其他的立法事项均为行政机关所为，而非立法机关所为。可以说，我国立法机关所起的作用与其身份有些不符，它尚未体现出税收立法的主导或主要立法者的地位。

在我国实践层面上，除了上面提到的三部税法是由全国人大常委会制定通过的，其余20余种税的法律规定都是由国务院以行政法规的形式规范。国务院通过以下几个方面表现出在税收立法领域的主导作用：一是根据全国人民代表大会及其常务委员会制定的税收法律制定实施条例及有关行政法规；二是根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权，拟订有关税收条例，以草案形式发布试行，待条件成熟后，再由全国人大或常委会制定法律；三是国务院可以根据宪法规定向全国人大及其常委会提出税收立法议案。此外，国务院还在未经授权的情况下，自行发布了一些税收暂行条例。[6]

一般来说，由立法机关正式立法效力高，权威性强，有利于执法和司法，但制定程序比较复杂，周期较长，对条件的适应性相对较差。相反，行政法规比正式法律效力低，权威性差，但立法周期较短，便于针对 社会 经济中的新情况及时作出调整，灵活性较强。因而，在政治、经济关系急剧变革时期，多采用行政立法方式，而在政治经济关系比较稳定的时期，则往往以立法机关正式立法形式为主。在我国当前税法起草的技巧和专业知识集中在行政机关，经济体制和税收体制还在改革阶段，还需要国家立法机关根据情况变化而予以适时地调整，因而行政机关依照法律或依照授权制定大量的税收行政法规，这在我国有其合理的一面。但是，行政机关的税收立法权不可无限制的膨胀。如在1994年的工商税制改革中，改革的依据仅仅是国务院制定的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》以及国务院批转的由国家税务总局制定的《工商税制改革实施方案》。以税收行政法规的形式来规定大部分税种的要素，并界定中央税、共享税和地方税的范围，这显然是对税收法定主义的背离。

根据税收法律主义原则，在税收立法上应当贯彻“法律保留”的原则，即特定领域的国家事务应保留由立法者以法律规定，行政机关对事物的处理只能依照法律的规定进行，尤其对于税收要素等直接对人民财产权利有重大影响的事项，更应该专由立法机关以法律规定。因此，国家立法机关应为税收立法权的主要享有者。行政机关在自身行政法规立法权或规章立法权的范围内，可以制定一些税收行政法规、规章，但其所享有的税收立法权应属于从属地位。