第一篇：诉前调解在农村案件中的应用

诉前调解在解决涉农纠纷案件中的应用

东宁县人民法院

马长海

作者简介：

马长海，男，1979年5月出生，汉族，法学本科学历，现任东宁县人民法院民事审判一庭助理审判员。联系电话：0453——8986829

郑重声明：所呈论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。

日期：202_年5月17日

论文提要：

随着我国农村体制改革的不断深入，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为我过广大农村数量众多的各类矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，基层人民法院应该会同各部门大力开展面向农村的案件诉前调解，以利于降低农民诉累和法院的司法成本。基层民调组织由于受人员、经费和制度的制约，主动排查、化解纠纷的能力和积极性越来越薄弱，从而导致大量涉农案件未经基层民调组织调处直接涌向法院，加剧了“案多人少”的矛盾。针对当前调解衔接机制的现状，基层人民法院和派出法庭应围绕寻找诉讼调解与非诉调解的最佳结合点，建立起简单易操作的涉农案件诉前调解机制，整合社会各方面的力量，化解农村矛盾纠纷，使其在更高、更广的层面发挥应有的作用。是减轻农民负担、维护社会稳定的重要手段，是助力新农村建设的重要司法实践。

诉前调解在解决涉农纠纷案件中的应用

调解工作作为中国法官手中化解社会矛盾的一项重要法宝，在解决纠纷，促进社会和谐有着自己的独特优势，但是随着我国农村体制 3

改革的不断深入，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为我国广大农村数量众多的各类矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，基层人民法院应该会同各部门大力开展面向农村的案件诉前调解，以利于降低农民诉累和法院的司法成本。

一、诉前调解的概念及特点

按照现行法律，我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，消除纷争的一种群众性活动，是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。法院调解是人民法院的职权行为，是人民法院的一种审理活动，其形成的调解文书具有强制力;行政调解是国家行政机关的职权行为，形成的调解协议不具有强制执行的法律效力，其性质是合同。而实践中，诉前调解的重要特征则在于：调解程序的发生在提起诉讼之前，所以可以看出诉前调解不应属于法院调解和行政调解的范畴，其实质是一种人民调解。诉前调解具有纠纷解决基准上的非法律化特征。由于诉前调解尚未进入诉讼程序，调解行为无需机械适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易空间。诉前调解的纠纷解决过程具有互利性和平和性。诉前调解未进入诉讼程序，当事人在一种与法庭完全不同的非对抗性氛围中协商，其决定完全出于自身考虑而不受其他影响，这也为日后协议的自觉履行奠定了基础。这些特征适合我国广大农村现有的制度和体制，奠定了其发展的空间。

二、诉前调解在农村的运用空间

农村矛盾纠纷日趋增多，基层民调组织由于受人员、经费和制度的制约，主动排查、化解纠纷的能力和积极性越来越薄弱，从而导致大量涉农案件未经基层民调组织调处直接涌向法院，加剧了基层法院“案多人少”的矛盾。针对当前调解衔接机制的现状行进分析，基层人民法院和派出法庭应围绕寻找诉讼调解与非诉调解的最佳结合点，建立起简单易操作的涉农案件诉前调解机制，整合社会各方面的力量，化解农村矛盾纠纷，使其在更高、更广的层面发挥应有的作用。是减轻农民负担、维护社会稳定的重要手段，是助力新农村建设的重要司法实践。

三、建立涉农案件分流联动调处机制的原则性

(一)统一领导原则。应成立由党委、政府为主导，以法院、综治、信访、司法等多部门组成的社会矛盾纠纷调处工作组织机构，加强联席会议制度，定期召开会议，互通矛盾纠纷的调处情况及现状，共同研究重大、疑难纠纷的处理方案。要以法院为主，以实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动为目标，以完善分流联动调处机制为手段，努力形成以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化纠纷解决机制。

(二)科学运行原则。涉农案件诉前调解机制可以最大限度地整合社会调解资源，有效化解矛盾纠纷。应由党委政法委牵头，统一制定调解衔接长效机制的规范性文件，并明确建立由法院、司法、公安、城建、劳动等相关部门参加的大调解联席会议工作平台，并将调解衔接工作纳入社会综治工作考核体系，明确各调解衔接单位和部门的责任，以有效整合各方资源，形成紧密配合、良性互动的调解衔接机制。(三)方便诉讼原则。涉农案件诉前调解机制应遵循便民、利民原则，进而最大限度地发挥其优势。由于涉农案件的当事人多数为社会最底层的广大农民，受到教育程度、地域面局限、多数纠纷经历时间 5

过长，难以取证等多方面因素制约，正常的调解程序难以有效解决农民群众的诉累问题。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限并由法院自动完成，当事人无需另行申请，使农民群众 不因诉讼常识的缺失导致案件的诉讼战线拉长。

（四）经费保障原则。在统筹安排的前提下，可以建立经费保障补偿机制，在参考法院参与诉调对接的案件数量、标的额、人次等指标的基础上，由财政对诉前调处案件经费进行适当补偿，从而确保社会力量全方位参与诉调对接工作的积极性。

（五）合法性原则。诉前调解的合法性原则是比较宽泛的基本原则。既调解只要不违反法律规定就行。一是调解程序合法，在调解过程中要做到程序公正，保护当事人的诉讼权利，不得进行违法调解。二是调解协议内容合法。双方当事人调解协议达成的内容不得违反法律、法规强制性规定。

三、涉农的案件的诉前调解实践

(一)建章立制，严格规范涉农案件诉前调解工作程序。研究制定《建立涉农案件诉前调解机制的实施意见》，从委托案件的程序、制度、期限等方面进行系统性规范。可在立案庭成立“诉前调解联动工作室”，设立法庭调解中心，分设调解室、和解室和村居说事室，建立健全法庭、镇调处中心、辖区村居调解委员会的“联动调处”工作组织机构，并明确统一的委托案件调解制度和人民调解员职责。制定了考核评分标准，对法院相关部门开展诉前调解工作情况实行月分析、季小结、年考核，并落实相应奖惩措施。坚持“依法、自愿、公开、文明、高效”，制定了诉前调解工作流程，明确了工作范围、工作程序、保障机制等规章制度，设计了工作统计报表、案件登记表、委托调解函，建立了调解工作档案，通过诉前调解工作反馈卡等形式了解工作情况和意见、建议，督促调解员认真履行职责。

(二)实行立案委托分流，全程协助涉农案件诉前调解。法院在受案审查当事人起诉时，对适合由人民调解组织处理的案件，积极引导当事人进行诉前调解。当事人同意诉前调解的，填写委托调解申请书，将委托案件分流到镇调处中心，当事人不同意委托的不再进行委托。所委托案件经镇调处中心调解，当事人达成调解协议的，调处中心将调解协议、调解笔录原件移交法庭，法庭依法确认调解协议内容并以人民法院的名义出具民事调解书；对不能达成调解协议的，调处中心及时移交人民法院开庭审理。

(三)加强组织协调，确保农村案件诉前调解机制有效运转。一是经辖区党委批准，将该项工作纳入辖区社会综合治理工作年度考核，考核权赋予法庭；二是法庭与镇调处中心、当地司法行政部门加强互动，通过业务培训和个案指导，不断提高民调人员的能力；三是建立人民调解员业绩考评档案，调动民调人员工作积极性；四是法庭定期对委托的案件进行回访，跟踪指导，确保涉农案件分流联动调处效果。

（四）深度挖掘，建立高素质的调解员队伍。一是要针对民商事二审案件，对法律知识和调解经验的要求较高，因此，主要从本院及辖区法院中具有丰富审判经验的退休法官、本院及辖区法院聘请的人民陪审员、本院辖区各街道司法助理、具备法律知识或专业知识的人员以及其他适合做调解工作的人员中选聘调解员。二是建立法院涉农案件诉前调解的专业人才队伍，将农村一线工作经验丰富，农村基层法庭老百姓认可程度高的法官吸纳进涉农案件的调解队伍中，并建立起以涉农诉前条件案件做为考核基准，辖区农民满意度作为考核重要指标的考核体系。把解决农民纠纷和化解农民纠纷并重作为涉农案件诉前调解的指导思想。解决纠纷注重的是数量，化解纠纷注重的是质量。一定的数量是实现多元化调解分流案件、提高调解员工作积极性的需要；一定的质量是发挥多元化调解优势、促进案结事了的需要。

（五）强化涉农案件的保障工作。由于涉农诉前调解的案件没有 7

诉讼费用，各级财政应加大涉农案件诉前的人民调解、行政调解、司法协助调解的扶持力度，特别要加强农村一线人民调解从业人员的待遇，施行任期制度，根据调解案件数量和质量，确定人民调解员获得的补贴额，并以此为依据逐步建立起专业的人民调解员队伍。

（六）从工作特点出发注重调解员培训与经验交流。调解工作的开展也是如此，好的调解工作往往都是经验的累积与运用的结果。充分重视调解员培训与经验交流，要求人民调解员掌握调解方法和技巧，完善调判衔接。加强指导要充分发挥人民调解的作用，提高人民调解员的法律水平是必然面临的课题，法庭联合乡镇司法部门积极开展了人民调解员的法律培训和指导工作。现在，法官每年都对自己所负责乡镇的人民调解员集中开展两次法律知识培训。

（七）完善诉前司法确认机制。充分尊重了当事人意愿，又依据司法审查职权对协议内容是否合法进行审查，实质是对当事人意愿更进一步的尊重，实现了当事人意愿与国家意志的有机结合，这正是现代法治国家和构建和谐社会所需要的，也是社会主义法治理念在司法实践中折射出的精华所在。人民调解协议诉前司法确认机制开展后，群众是最大的受益者，提升了诉前调解在农民群众中间的认同度，改变了人民调解达成的协议只具备合同效力，不具备强制执行效力的尴尬局面。

（八）做好回访工作，彻底化解纠纷。对处臵好的纠纷，基层经常应该不定期地通过电话或到当地进行回访，以巩固调解成果。对于经上述程序仍无法调解的纠纷，依法及时予以立案、审判和执行。

四、涉农案件诉前调解经典案例及评析

案例一：张某与马某是邻居，两家的耕地也紧挨着，且地里都种着树。3月李某与张某协商，购买张某家耕地里的树木，于是，张某便告知了地邻马某。由于张某与马某两家的地挨得比较近，无意中砍伐了马某家耕地里的两棵树，马某见此情形，向张某要求索赔500元，8

张某以树木不是自己的为由拒绝赔偿，双方协商未果之下，马某一纸诉状告上了法庭，根据案件特点，立案庭的法官考虑到两家为近邻，应和睦相处，不应互为怨气，便迅速启动诉前调解程序，并通知张某和马某一起到现场进行调解。经过耐心地说服教育和其它家庭成员的共同劝解，双方终于达成一致协议。

案例评析：诉前调解是和谐和效益价值共赢的调解机制，其本质上是一种通过调解来解决纠纷的模式和过程，是在当事人将纠纷起诉至法院而未被作为诉讼案件受理的时候进行的，它在法院专设的诉前调解机构依据有关的规则进行。这一诉前调解制度具有以下几个方面的特性：一是自治性。诉前调解是人民群众通过群众自治的方式解决人民内部矛盾的纠纷解决形式。二是司法性。诉前调解的对象是已经诉至法院的纠纷，是在法院的直接监督和指导下进行的。三是自愿性。是否启动诉前调解必须经当事人各方的同意，当事人不同意的，法院应当立即立案。四是无偿性。诉前调解作为人民调解的一种特殊形式，遵循不收费的原则，有利于减轻当事人的经济负担。五是便利性。相对于诉讼程序而言，诉前调解的程序更加简便，方式更加灵活。诉前调解缓解了法院调解人力不足，解决了法官调解经验不足的问题。

案例二：巡回法庭下乡办案，耳农得知后来到巡回法庭车起诉经营木耳菌袋加工厂的周某，原因是按照购买周某的木耳菌袋后，没长菌丝，反而长出许多杂菌，耳农与周某协调未果，随到法庭起诉。此事如果走诉讼程序，很多技术上的问题需要鉴定，目前，关于此项技术问题的鉴定又很复杂。官司打下来，不仅劳民伤财，而且会延误农时，错过重做的时机，会增大耳农的经济损失，法官决定先做诉前调解。

法官邀请了当地的食用菌专业户，和司法局的同志，经过现场勘察，“专家”讲解，司法局同志做分析，法庭释明双方的法律关系及利害关系，周某的态度有所缓和，促成双方达成了协议，此事就此了结，9

没有耽误耳农重新加工的时机，也没有让双方的矛盾进一步恶化。

案例评析：当前社会矛盾纠纷呈现出由个体到群体，由低到高、由弱到强等特点。相应地，解决社会矛盾纠纷的方式方法与要系统化、规范化、多元化，实施三调联动，可以更加妥善处理各类人民内部矛盾，消除分歧，统一认识，巩固团结的政治局面，促进社会和谐，三调联动充分体现了当事人意思自治，是广泛参加社会管理、解决矛盾纠纷，体现当家作主的一种重要形式。三调联动实现司法调解与人民调解、行政调解的对接，发挥人民调解灵活快捷，沟通更为顺畅的优势，从而提高和解率，节约司法成本，使其能集中精力办理重大、疑难、复杂的案件，实现司法资源的合理配臵。通过将人民调解融入民事诉讼中，既减轻了群众诉累，方便群众诉讼，又能使群众的利益得到最大的保护，更好地体现“民生司法”的内涵。彰显了以人民本的思想，促进社会和谐，使当事人切实感受到司法的人文关怀，有利于维护社会和谐稳定。

案例三：元旦上班后的第一天，有6个农民工一起起诉在法院，他们在国外打工一年了，老板克扣了他们工资4万多元，眼看就过年了，多次找老板要，老板均未给付，无奈从外地来到法院将老板告上法庭。当得知这６人是从外地来的农民工时，不能让当事人白跑一趟。速裁审判员直接打电话将被告传到法院，经调解被告同意给钱，双方达成协议，农民工满意的回到当地。

案例评析：诉前调解有利于迅速解决纠纷，减少当事人的诉累。立案调解能避免繁琐的庭审程序，使简易的民事案件在较短的时间内解决，可以节省双方当事人的人力与物力，有利于迅速化解双方当事人的矛盾，减少双方当事人的诉累。有利于缓解人民法院“执行难”的问题。立案调解的案件因为当事人都是在平和的环境中达成的协议，如涉及财产的给付，一般当庭履行的多，或在调解后的短期内履行，10

很少出现需要人民法院强制执行，这样就缓解了人民法院“执行难”的问题。

五、农村纠纷诉前调解的多重效果

（一）有效化解矛盾。丰富的农村工作经验也使调解员能够用农村老百姓听得懂、看得懂的方式来调处案件，提高当事人对于调解过程的接纳度；耐心的态度，容易拉近和当事人之间的距离，在充分倾听和疏导的过程中，使得当事人的情绪得到排解；对调解目标的不懈追求、对调解工作的满怀热情，使得调解员在调解工作中不轻言放弃，想当事人所想，有利于矛盾纠纷的彻底化解。

（二）缓解审判压力。多元化调解，不仅能分流部分简单民商事二审案件，缓解审判压力，使法官从海量的案件中脱出身来，集中力量办好疑难案件；而且还发挥着“案结事了”的带动效应，同样一起案件，发挥多元化调解优势能够使得案件调撤结案甚至当场执行，那么相应地，当事人申诉、上访、申请执行的可能性自然也就降低或者消失了。所以说，诉前调解工作在缓解审判压力方面，是事半功倍的。

（三）降低诉讼成本。当前，农民群众对司法的要求越来越高，不仅需要公正的司法，更需要便捷的司法；不仅需要能够接近司法，更需要以多种形式接近司法。当事人在自愿的前提下，将案件交由人民调解员调解，使得纠纷可能在较短的时间内调处完毕，当事人便能及早地从诉讼中解脱出来，符合农民群众的诉讼愿望。

（四）扩大司法民主。司法民主能够体现司法的人民性，展现司法的亲民性，去除司法的神秘性，使得司法与农民群众之间相互了解与沟通的渠道更加畅通。利用人民调解员开展多元化诉前调解工作，让非法官群体直接参与司法，很好地体现了司法民主。

第二篇：浅谈农村婚姻家庭案件调解工作

婚姻是维系情感的基本纽带，家庭是构成社会的基本单位，婚姻家庭的不稳定，或者说婚姻家庭案件的增多势必会带来社会秩序的混乱，这对我们加快建设小康社会的步伐以及构建和谐社会具有至关重要的影响。为此，笔者调查了我乡最近三年来的多件农村离婚案，并有针对性地走访了部分当事人，对这些案件进行了分析比较，得出以下一些粗浅的意见、建议。

一、农村婚姻家庭案件的特点

以离婚案件为例，通过对近三年判决和调解结案的农村离婚案件进行分析，不难发现离婚案件具有如下特点：

1、结婚时间比较短，离婚率却比较高。

2、年龄比较小，离婚率较高。

3、女性提起诉讼的比例高于男性。男方提出离婚的主要原因有：性格不和及无感情基础、女方有婚外情、经济纠纷及对性生活不满；而女性提出的离婚理由主要是：丈夫虐待妻子、性格不合、丈夫有外遇、经济纠纷及男方有罪。

4、通过判决或调解，离婚的比例高。农村离婚案件长期以来一直居高不下，笔者以为，从婚前感情基础来分析：现在在外打工的绝大部分都是年轻人，打工与异性接触的机会大，又没有父母的监督和帮助，恋爱比较自由。但也产生一个负面作用，双方了解不是很深时，就已经进行同居生活，早婚的现象也越来越严重；从婚后的感情建立和结婚的时间长短来分析，就会发现，结婚的时间的长短与年龄成正比例，即年龄越小，其结婚的时间越短，夫妻之间的感情还不很牢固，加上年轻气盛，说离就离。但大部分都已生育了子女，孩子也比较小，认为孩子小越好办，对孩子的感情上不会有较大的影响。随着年龄的增大，结婚的时间越长，一方面夫妻的感情比较深厚，不易破裂；另一方面，随着孩子长大，双方更多的要考虑孩子的感情及其影响，也就会比较理智；从离婚的原因来分析：年轻的夫妻离婚，大部分是因一方在外打工，夫妻长期分居而导致离婚。本来婚前基础不牢，结婚的时间不长，夫妻如果一方外出打工或双方不在同一个地方打工，夫妻长期分居生活，感情就会慢慢变淡，很难经得起冲击。另外，外出人员一般年收入和在家乡的收入反差强烈，从而导致人生观、价值观发生变化。一旦有什么波折，极易导致离婚。

二、对于调解在审理农村婚姻家庭案件中的功能作用

调研过程中发现群众对于调解在审理农村婚姻家庭案件中的作用都有着清楚的认识，他们普遍认为：第一、调解可以减少诉讼程序的对抗性。由于此类案件的双方当事人要么是夫妻，要么是父子，要么是兄弟姐妹，昔日的亲情一旦变成法庭上的唇枪舌剑和六亲不认，对谁都不好受，而调解则可以避免此种情形，有利于在解决此类纠纷时维护双方当事人的长远利益和友好关系；第二、调解可以最大限度地优化此类纠纷解决程序的效益，快速、简便、经济地解决纠纷，缓解当事人的讼累，降低诉讼成本，达到办案法律效果与社会效果的有机统一；第三、调解有利于各方当事人充分行使自由处分权，发挥当事人的程序主体性地位作用，实现当事人主义的私法功能；第四、此类纠纷达成的调解协议以合意为基础，更易为当事人实际履行，可避免以后执行中的困难，实现了调解与执行的有机统一。

三、当前农村婚姻家庭案件调解率不高之原因

从分析的情况看，我乡婚姻家庭案件以判决为主，调解率不高，应该说既有当事人自身思想认识不足的因素，也有案件本身的客观原因，还有法院体制和法治环境等方面的因素，这些原因概括起来主要有以下几个：一是对待婚姻家庭案件的观点正在发生变化。婚姻家庭案件特别是离婚案件涉及个人隐私，因要充分体现个人意思自治，只要当事人提出离婚诉讼，对方同意离婚，不管是否符合判决离婚的条件（夫妻感情完全破裂，调解离婚的除外），一律判决离婚，故不再重视调解方式结案。

二是农村婚姻家庭案件纷繁锁碎，调解需要一定时间，同样是审理一件民事案件，对于婚姻家庭案件所花费的时间和成本要高于其他案件，而且从效益的角度来讲又比较低，因而大部分法官对于婚姻家庭案件并不是十分的重视，往往抱有一种吃力不讨好的感觉，所以在处理上，主观随意性比(莲山 课件)较大，很少花更多的时间和精力去做当事人的思想工作。特别是在当前不断加强审判流程管理、强化审限管理的情况下，一些法官为追求结案率，调解工作力度就有所削弱了。三是一些法官对司法政策理解不够全面，认为调解工作婆婆妈妈，调解过多有损法院形象和法官尊严，不愿花过多的时间和过细的工作在此类案件调解上。四是当前公告送达的婚姻家庭案件日渐增多，案

件事实无法查清，处理上随意性较大。在实践中，一方因下落不明，其原因主要有在外打工，从未与家人联系，一般与家人联系，只要其家人不说，仍无法查找其下落；还有就是一方本来是外省人（多数是女方），如果夫妻关系发生矛盾，大多数是一走了之；另外就是一方（也多为女性）存在婚外情，干脆抛弃家庭与情人远走高飞。而另一方又常因计划生育被罚款，这时起诉到法院，只有通过公告送达。这类案件在证据方面不是很充分，但通常多会被判决离婚，不可能调解结案。五是当前部分婚姻案件夫妻双方或一方吸毒或因吸毒等原因走上犯罪道路而致离婚的日渐增多，此类婚姻再维持已无多大意义，一方起诉多数情况下都会被判决离婚，调解也是不可能的。

四、对今后农村婚姻家庭案件调解工作的思考与建议

1、要确立当事人意思自治为主、国家干预为辅的调解制度。首先，婚姻家庭案件主要是涉及个人身份关系的案件，应充分尊重双方当事人的自主处分权。在没有查明事实、分清责任的情况下，当事人依法达成的调解协议，是当事人对自己实体权利和诉讼权利自主处分的结果。其次，要全面落实婚姻家庭案件调解的自愿原则。要在法律、法规中明确规定，是否调解的选择权在当事人，是否再次调解的选择权也在当事人，调解方案应当由当事人首先提出等等。再次，婚姻家庭案件调解必须坚持合法性原则。调解协议的内容不得违反法律、法规禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

2、建议最高法尽快修改和通过有关婚姻家庭案件调解的司法解释，对此类案件调解的适用范围、调解的程序和调解的方式等予以明确规定。首先，要规定调解的适用范围。司法解释应当明确规定哪类案件可以适用调解前置程序，哪类案件由当事人决定是否进行调解，哪类案件不能进行调解等。其次，要规范调解的程序。从送达受理或应诉案件通知书、举证通知书、证据交换、询问调解意愿、调解次数、调解时限、调解不成的后续程序等方面作出具体规定。再次，要规范调解的方式。司法解释应当明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方为有效。

3、重新架构婚姻家庭案件调解与判决的关系，推行调审分离，将调解放在庭前准备阶段，使其成为一个相对独立的诉讼阶段。这一方面可以及时解决部分轻微婚姻家庭纠纷，减少进入审判程序案件的数量，化解法官的工作压力；另一方面，此类案件当事人在庭前准备阶段较为宽松的氛围下，通过对自己各种权益的衡量，更易于接受调解这一和平解决纠纷的方式，这也符合我国的国情和历史传统。推行调审分离，将法院内部的法官进行重新定位和分工，一部分法官专司此类案件调解，可以有效地防止法官以拖压调、以判压调等违反当事人自愿原则现象的发生，同时也可以避免现行诉讼机制下法官为了调解不以判压调等违反当事人自愿原则现象的发生，同时也可以避免现行诉讼机制下法官为了调解不得不与当事人庭下接触的尴尬。

第三篇：诉前调解的效力及时间

诉前调解的效力及时间

诉前调解结束后，会产生两个后果：一是调解失败，双方当事人之间的纠纷进入诉讼程序;另一种则是调解成功，争议双方达成调解协议。对于前者我们不必细述，而对于后者，则会出现调解协议的法律效力问题。

最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定，“经人民调解委员会调解的调解文书具有民事合同性质”，由此可看出双方当事人在人民调解工作室达成的调解协议不具有强制执行力。那么是否会出现因调解协议难以执行而造成当事人放弃这一解决纠纷的途径呢?笔者认为，可以采用以下途径予以解决：

即在调解协议达成后，由调解员明确告知协议不具备强制执行力，并提出可以到公证部门进行公证，赋予协议强制执行力的建议和可以申请法院出具正式调解文书的建议。对于前者，双方可以共同到公证部门进行公证，使调解协议变为具有强制执行力的公证文书;对于后者，如果双方当事人提出法院制作调解书的请求，则应由立案庭的法官首先对调解协议的内容进行审查，然后再出具有法律效力的调解书，但当事人应向法院缴纳一定的诉讼费用。体缴费标准，笔者认为应只收取制作调解文书的成本费用，但在调解书中应述明案件系调解工作室调解，双方当事人申请法院予以确认的情况。

任何一种程序，都不能没有时间的限制，诉前调解也是一样，如果没有调解期限限制，则势必会侵害当事人的权利。但调解又是一个双方从有争执变为无争执，从有矛盾变为相融合的过程，若时间过短，则一般不容易调解成功，因此笔者认为，诉前调解的时间应限定为一个月为宜。如调解成功，人民调解工作室不能收取任何费用，双方当事人可按前述方法确定如何履行协议;如调解不成，人民调解工作室则应将案件转至法院立案庭，由法院立案后进入诉讼程序进行审理。

对当前基层诉前调解工作的调查与思考

随着我国全面构建社会主义和谐社会和“三个至上”指导思想的确立，调解越来越成为人民法院实现定分止争的一种重要结案方式，随之诉前调解也成为当前人民法院开展的一项重要工作，但由于我国现行的民事诉讼法等程序性法律对诉前调解未作出明确的规定，导致实践中基层诉前调解工作很不规范。本文试以睢县人民法院为研究样本，就当前基层法院诉前调解工作开展的现状、做法、特点、意义以及存在的问题等作一分析，并提出一些建设性的思考和对策，以期对当前河南省法院系统正在开展的调解年活动有所借鉴和裨益。

一、当前基层诉前调解工作的现状和特点

诉前调解是指立案前的调解，就是在当事人提起诉讼后，人民法院立案受理前，立案法官在征得起诉人同意的情况下，暂缓立案，将纠纷交由诉前调解组或社会矛盾纠纷调处中心等人民调解组织进行调解；如果调解不成，再由人民法院立案受理的制度。由此，基层实践中，诉前调解一般包括两种情形，一为不具法院审理性质，即人民调解；一为具有法院审理性质，但不宜认定或解释为现有的法院诉讼调解。202_年初，睢县人民法院即在立案庭尝试设立了诉前调解机制，开展诉前调解工作，并在具体操作上呈现以下四个特点：

一是成立专门的诉前调解组。指派具有较丰富法律知识和调解能力的资深法官专职负责诉前调解，并在人、财、物等方面尽量给予支持。

二是选择特定范围案件进行诉前调解。所选择案件主要是法律关系明确，当事人争议不大的案件，包括①婚姻家庭纠纷和继承纠纷；②劳务合同纠纷；③交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；④宅基地和相邻关系纠纷；⑤合伙协议纠纷；⑥诉讼标的额较小的纠纷。

三是纳入法院流程管理，最大限度的保护当事人的合法权益，促进调解工作的顺利进行。首先，法院立案法官在接到当事人的诉状或口头起诉后，先仔细审查案件、判断案件的性质、复杂程度，是否有诉前调解的可能，在此基础上，对那些法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确的民商事案件询问当事人是否愿意进行诉前调解，如果当事人愿意，则暂缓立案，转入诉前调解组启动诉前调解程序。由诉前调解组法官开具委托函委托当事人所在地或争议标的所在地的民调组织进行调解，或直接通知对方当事人到法院立案庭进行调解，达成调解协议的且有当事人要求法院出具调解书的，则办理立案手续，制作并向双方当事人送达调解书后即告结案。如诉前调解过程中双方分歧较大，案件复杂，不能达成一致意见的，则及时立案、移送审判庭按照正常诉讼程序进行审理。其次，在调解过程中注重保护当事人合法权利。诉前调解同样坚持自愿和合法的原则，只有在双方当事人一致同意的条件下才进 2 行调解。诉前调解组法官或人民调解员在进行诉前调解前明确告知当事人的相关权利及义务；询问当事人是否申请回避。诉前调解一般采用不开庭且不公开进行的方式，保护当事人的隐私，并限定调解的期限，以防止久调不结等等。

四是运行效果良好。首先，让当事人解决纠纷更便捷、成本更低。负责诉前调解的法官将案件委托相关民调组织进行调解，或根据当事人意愿对案件直接进行调解，使一些简单的纠纷得到了迅速处理。一年多来，诉前调解结案357件，平均办理期限7.1天，远低于同期诉讼案件75天的平均审理天数。从而既节约了当事人的时间和精力，也节省了当事人的纠纷解决成本(包括诉讼费和律师费等)。对诉前调解案件不预收诉讼费用，对需要法院出具调解书的，减半收取诉讼费用，当事人近乎是免费解决纠纷；其次，优化了法院的纠纷化解功能。诉前调解分流与减少了进入法院诉讼程序的案件数量，以较少的司法资源有效快捷地解决了大量的纠纷，减轻了法院的工作负担，缓解了法官的压力，保证了法官可以腾出时间和精力办理疑难复杂案件，促进和加强了诉讼调解。对于那些难作裁判的纠纷，进行诉前调解效果更为明显，减少了当事人缠诉缠访的发生，促进了司法和社会和谐；再次，促进了纠纷的案结事了。近年来由于我国正处于社会转型期，群众越来越多地期望通过诉讼由法院解决纠纷，而实际上法院现有的司法职能难以平息现实生活中所有纷争。诉前调解使解决纠纷更公平，更令当事人信服，调解质量更高。相比同期诉讼案件，诉前调解案件近90％即时履行完毕，有力缓解了法院审判、执行工作压力。还有，有力推进了司法民主公开。诉前调解将矛盾化解关口前移，与立案、信访工作实现有效衔接，与防止、化解矛盾纠纷相结合，充分体现了群众参与性，具有亲和力和道德传承价值。同时，法院通过委托人民调解员等社会人士进行调解，从而将社会资源引入司法领域，使得来自法院以外的大众思维和群众工作方法与司法的权威性、专业性形成了有效的互补与结合，强化了法院调解社会化、社会调解法律化的特色。人民调解员通过处理纠纷，一方面强化了对法院审判工作的社会监督，另一方面也促进了人民群众对法院工作的理解。

二、诉前调解工作存在的不足和问题

睢县法院的诉前调解工作虽取得了一些成就，但也存在许多问题：

一是诉前调解制度缺乏明确的法律规定，立案庭负责诉前调解违反了立、审分离的原则。由于我国现行法律对诉前调解制度没有明确规定，导致诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等难以固定和把握。

二是诉前调解人员不足，制约了诉前调解工作的发展。睢县法院立案庭现有人员四人，三名法官一名书记员，担负着立案、收费、信访接待、法律咨询、流程管理等大量繁重而艰巨的工作任务，缺乏足够的人力与物力开展诉前调解工作，导致对那些当事人不愿交由人民调解组织进行调解工作的案件得不到很好的诉前调解，甚至不得不直接立案而进入诉讼程序。

三是诉前调解制度降低了审判业务庭的调解率，影响了案件的办理期限，增加了诉讼中调解的难度，导致法院内部矛盾加大，影响了审判庭法官开展诉讼调解工作的积极性。

四是诉前调解民事商事案件涉及面较广，对法官和人民调解员的素质要求较高；特别是那些乡村民调组织力量比较薄弱的地方，诉前调解案件的质量难以保证。

三、对规范基层诉前调解工作的几点建议和对策

一是加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。建议全国人大常委会或最高法院以法律或司法解释的形式明确诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等，使之成为规范的具有较强可操作性的独立程序。

二是增加人员配备，理清诉前调解职能。增加立案庭人员配备，在立案庭内设立专门的诉前调解机构，或在立案大厅设立人民调解室，与具体负责立案的人员分离，以便能在短时间内正确运用法律及时高效的化解矛盾，调解纠纷。同时加大对诉前调解法官和受托人民调解员的业务素质培养，提升其业务素质，同时建立一定的激励机制，使其诉前调解的质量和效率不断得到提高。

三是尊重当事人选择，坚持依法调解。在开展诉前调解前，要充分尊重当事人的选择权，不得强制、违法调解。一旦双方当事人达不成调解协议的，应立即立案进入诉讼程序处理，防止久拖不结。同时，对于当事人达成的诉前调解协议在出具调解书时，要进行严格的审查，防止当事人利用诉前调解恶意损害国家、集体和第三人的合法权益。

四是实行有限强制原则。应当严格界定适宜诉前调解案件的范围，从目前我国基层纠纷实际来看，应主要为那些未经基层调解组织调解而直接起诉到法院的家庭、邻里纠纷和简易的债权纠纷。这类纠纷如果最终判决的话并不利于解决矛盾，而通过诉前调解更易达成合意，从而达到“案结事了”的理想效果。

五是过程要快捷。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限。超过时限诉前调解组法官或人民调解组织仍未调解成功的，应立即转立案人员启动相应诉讼程序，当事人无需另写诉状申请。并且，对于起诉至法院而选择诉前调解的，法院可比照诉讼预收费用，但诉前调解一旦达成，应当减免收费，相应的也应规定律师费用的减少，以此鼓励当事人达成调解。

六是明确诉前调解的方式。根据当前一些基层法院的成功实践，在调解方式上可分为两种：一种是法官调解，在立案庭专设调解法官，负责主持诉前调解工作。目前在我国法院，有一部分不适合从事审判工作而完全有能力调处一般纠纷的人员，还有一些退休法官，具有丰富的人生阅历和社会经验，比较适合做调解工作。另一种就是适度社会化调解。由调解法官在征得当事人同意的前提下，委托相关基层调解组织依法调解，最大限度地发挥人民调解工作的优势，为当事人降低诉讼成本，为法院减轻负担，这种方式在当前普遍案多人少的基层法院应成为优先选择。

南海法院积极探索 多元联动诉前调解新机制

近年来，南海法院积极转变理念、理顺工作机制、落实能动司法，将探索多元化纠纷解决机制作为优化司法服务的突破口，将开展诉前调解和司法确认工作作为化解社会矛盾的新渠道。202_年5月起，先后搭建了“人民调解室”、“法官工作室”、“民企法律调解中心”、“巡回法庭”等一系列工作平台，积极探索多元联动诉前调解工作机制，将大量矛盾纠纷化解在了诉讼之外、化解在了萌芽状态、化解在了最基层，有效节约了司法资源，维护了社会和谐稳定。202_年，共有8846起纠纷通过该机制达成调解协议并予以司法确认，占同期我院所结民商事案件总数的42.8%。202_年12月27日，省委常委、政法委书记梁伟发同志视察我院时，对我院积极构建多元联动诉前调解机制予以了高度评价，并要求我院认真总结经验并适时推广。

我院探索多元联动诉前调解机制的主要做法是：

（一）加强与“综治信访维稳中心”的联动，探索完善“法官工作室”机制。将“法官工作室”设在罗村综治信访维稳中心，通过两方面的工作，实现了人民调解、行政调解和司法调解的工作联动和无缝对接：一是发挥司法的独特作用，创造性开展诉前调解，积极参与到“中心”的社会矛盾化解工作之中；二是在“中心”其他成员单位成功调解纠纷后，根据当事人申请进行司法确认，固化前期调解成果，共同打造“中心”一站式服务和流水线作业。一年多来，“法官工作室”对各类纠纷进行诉前调解近百宗，对非诉讼调解达成的调解协议进行司法确认479件。

（二）加强与司法局人民调解的联动,探索完善“人民调解工作室”机制。与区司法局在我院立案大厅内共建“人民调解工作室”，共同开展诉前调解工作。“人民调解工作室”成功调解后，我院根据当事人申请，对调解协议进行审查，直接出具民事调解书。一年多来，立案庭共对2749件成功诉前调解案件进行了司法确认，实现了人民调解与司法确认的顺利对接。目前，该工作机制已在我院各人民法庭推广运用，成功化解基层矛盾纠纷3000多起。

（三）加强与交警行政调解的联动，探索完善“巡回法庭”工作机制。针对道路交通事故损害赔偿案件审判执行难的问题，我院于202_年11月在区交警大队设立了“法官工作室”，并在此基础上在桂城交警中队设立了“巡回法庭”，集 5 中开展诉前调解工作，并根据当事人申请对经交警行政调解达成的调解协议进行司法确认。202_年，我院通过该工作平台，成功对947件道路交通事故损害赔偿案件进行了诉前调解和司法确认，且全部自动履行完毕，有效化解了矛盾纠纷，促进了交警大队行政调解与人民法院工作的协调联动。

（四）加强与商会行业调解的联动，探索完善“南海民企调解中心”工作机制。为有效化解涉民企的法律纠纷，我院与区工商联（总商会）积极沟通协调，成立了“南海民企法律调解中心”。由区工商联主持行业调解，我院指导并参与“中心”调解工作。对于“中心”调解成功的案件，经双方当事人申请，我院将进行司法确认，审查调解协议是否符合相关法律规定，及时出具民事调解书或支付令。

（五）加强与镇街调解组织的联动，探索完善基层综合“调解工作室”机制。与区司法局、丹灶镇政府紧密协作，有机整合该镇人民调解、行政调解和司法调解工作资源，在丹灶法庭办公场所内共建“丹灶镇调解工作室”。人民法庭、司法所、劳动所等部门派员，以人民法庭为依托开展各种形式的诉前调解工作。一年多来，丹灶法庭对951件诉前调解成功的案件进行了司法确认。“丹灶镇调解工作室”的建立和运行，实现了“大调解”格局下基层镇街社会矛盾化解工作的日常化、规范化和长期化。

（六）加强与村居调解组织的联动，探索完善“驻村法官”工作机制。桂城法庭与辖区22个村（居）调解组织共同探索“驻村法官”联动调解机制。该法庭5名法官分片挂钩若干个村居调解委员会，指导人民调解，化解司法确认，力争从源头上化解矛盾纠纷。一年来，桂城人民法庭共对173件民事纠纷成功进行了诉前调解和司法确认，推动了法院司法活动向村居基层的推进和深入。

第四篇：调解案件登记单

编号：存根

人民调解员调解案件登记单年月日，调解、之间的纠纷。

纠纷是⑴依申请⑵主动⑶接收委托或移交调解。

纠纷类型：⑴婚姻家庭纠纷⑵邻里纠纷⑶房屋宅基地纠纷⑷合同纠纷⑸损害赔偿纠纷⑹劳动纠纷⑺村务管理纠纷⑻山林土地纠纷⑼征地拆迁纠纷⑽环境污染纠纷⑾道路交通事故纠纷⑿物业纠纷⒀医疗纠纷⒁其他纠纷

调解情况：

1、调解成功，达成⑴口头协议 ⑵书面协议。

2、调解不成，告知当事人通过⑴行政⑵仲裁⑶诉讼⑷其他途径解决。调解员：当事人：记录日期：

人民调解委员会

…… …… …… …… …… …… …… …… …… …… …… …… …… ……编号：正本

人民调解员调解案件登记单年月日，调解、之间的纠纷。纠纷是⑴依申请⑵主动⑶接收委托或移交调解。

纠纷类型：⑴婚姻家庭纠纷⑵邻里纠纷⑶房屋宅基地纠纷⑷合同纠纷⑸损害赔偿纠纷⑹劳动纠纷⑺村务管理纠纷⑻山林土地纠纷⑼征地拆迁纠纷⑽环境污染纠纷⑾道路交通事故纠纷⑿物业纠纷⒀医疗纠纷⒁其他纠纷

调解情况：

1、调解成功，达成⑴口头协议 ⑵书面协议。

2、调解不成，告知当事人通过⑴行政⑵仲裁⑶诉讼⑷其他途径解决。调解员：当事人：记录日期：

人民调解委员会

备注：

1、本单用于统计人民调解员调解纠纷工作量，由人民调解员填写

2、在本单相关栏目序号上打√。

3、本单一式两联，正本联沿虚线裁下交人民调解员所在人民调解委员会，存根联由人民调解员留存。

第五篇：“诉前调解”与法院的角色

“诉前调解”与法院的角色 傅郁林

在我国和谐社会的建构中，调解不仅成为全社会解决纠纷的重要方式和法院结案的主要方式，而且随着法院调解与社会调解、诉讼调解与诉前调解、庭前调解与庭后调解、立案调解与审理中的调解……的多向联动，法院的角色似乎正在趋向于成为整个社会纠纷的调解中心。[1]翻开建国初期关于法院便民措施的大量文献，似乎历史的车轮在经过50多年的旋转之后又回到了原点，[2]法院的角色定位和运作机制始终走不出工具主义的怪圈。从技术视角看，社会纠纷的解决过分依赖于法院，民间解纷机制发育不良，导致官方与民间、诉讼与讼外、裁判与调解之间角色混同、浑然一体，即使在司法工具主义的意义上，这种制度安排也是高成本低效率的。不过令人略感欣慰的是，历史循环在某些方面和某些程度上也表现出“螺旋上升”的势态，司法改革20年来举步维艰推行的立审分立、司法专业化、程序规范化、诉讼法治化、解纷机制多元化等等，并没有完全付诸东流。当下法院在所谓“诉前调解”的概念下推行的形形色色的改革尝试，如果能够厘清司法权与诉权的关系，能够正确定义和解读法院的角色，那么有些尝试可能促进一个兼顾纠纷解决与规则形成双重功能的纠纷解决体系。这也是本文的立意所在。

一、和谐有序的纠纷解决体系中的调解与司法

（一）作为纠纷解决途径的调解与司法

一个和谐有序的社会纠纷解决体系，应当是一个官方与民间、正式与非正式、专业与非专业……多种解纷途径并存、竞争、各具个性、优势互补、可自主选择的多元体系。在这样的系统中，诉讼与非诉讼解纷机制平行发展，各具所长，各显其能；调解、仲裁等非诉讼途径真正成为可供当事人自主选择的“替代”途径（Alternative Dispute Resolution，缩写为ADR。）仅就纠纷解决的功能而言，司法在一个平行或平等的多元机制中，其角色与调解、仲裁一样，只是供纠纷当事人进行比较和选择的途径之一。司法不适当地介入诉讼外纠纷解决过程，实际上形成司法垄断纠纷解决途径或者解纷途径形式多样但模式单一的状况，无助于真正的多元纠纷解决机制。变相垄断意味着当事人无法真正按照自己的具体需求和价值取向，自愿选择“适销对路”纠纷解决途径，因为“自愿”或“权利”都是以存在“选择”机会为前提的，在单一的、别无选择的背景下，自愿无异于被迫，权利也只是无法兑现的支票。

调解在民事纠纷解决体系中的意义自不必言，其独特优势已为实践和理论、现实和历史、国内和国际所广泛认同。与裁判相比，调解可以减少对抗性而实现纠纷解决的和谐性和修复性，可以超越诉讼请求范围而实现纠纷解决的全面性和彻底性，可以降低对于证据和法律的依赖而实现纠纷解决的便捷性和低廉性，可以在权益模糊的区间避免非白即黑的结果，实现纠纷解决的合理性和公允性。然而，调解上述优势的实现依赖于一个基本前提，即当事人双方的自愿、合意。这一前提本身也正是调解的局限性之一。比较而言，调解更注重的是利益，是感受，是未来；裁判更注重的是权利，是事实，是过去，由于纠纷本身就是当事人双方就事实、权利或利益发生分歧或冲突的产物，因此，当澄清事实、明断是非、确定权利义务和责任成为当事人将纠纷诉诸第三者的真正意愿和目的时，当事实、是非、权利义务的明确性对于双方之间乃至在与双方相关的范围内的未来关系具有分界性影响时，当情感、利益等因素成为谅解、调和、妥协的障碍，而不能作为化解纠纷的资源时……调解就无用武之地了。此时就必须有一个社会机构或政府机构介入，由中立的第三者通过仲裁或审判来得出结论，了断纷争，而不管纠纷解决的结果是否为一方或双方当事人自愿接受。与调解相比，裁判的优势是可以通过当事人的对抗而呈现事实真相，通过非白即黑的裁断而明了是非，通过程序的规范性和结果的确定性而维护被纠纷破坏的规则和秩序。

在纠纷解决体系中，当民事纠纷没有可供选择的其他救济途径或当事人没有选择其他途径时，由司法承担提供救济的责任，这是司法最终救济原则的内涵之一。法院作为行使社会管理职能的政府机构，有义务为纠纷当事人求助时提供最后的救济机会，为此许多国家的宪法和《国际人权公约》都将诉诸司法的权利（亦称司法裁判请求权）作为基本人权加以保障。但这并不意味着司法可以无条件地接纳一切没有其他救济途径的民事纠纷。司法权介人民事纠纷的范围，即民事诉讼主管范围或曰纠纷的可司法性，在国家与社会（亦即公权力与私权利）之间的界线层面上，取决于国家干预社会生活的主观愿望和客观可能性；在法院与其他国家机构（亦即公权力与公权力）之间的界线层面上，取决于政府和社会对司法权的依赖程度及其为之提供的资源支持，并反过来决定着审判权在承担社会冲突解决方面的能力；此外还取决于纠纷自身的性质，即争议的事项必须是可以通过运用司法权力加以实际控制和解决的，比如争议事项不是纯粹的政治问题、宗教问题或理论问题等，而且提交司法救济的时机既已成熟又还具有实际意义——尚未构成实际争议或者诉讼事由已经消失的事项均不具有可司法性。[3]

此外，根据司法最终救济原则的另一内涵，当存在前置性解纷途径时，纠纷当事人在穷尽前置性救济途径之前，不能启动司法程序，司法程序更不能主动介入前置性解纷途径。这一普遍奉行的原则，一方面是为了使替代性解纷途径真正成为分流司法压力的有效机制，另一方面也为了保障各种纠纷解决途径的相互独立性和司法审查的事后性。与司法介入民事纠纷范围的有限性原理相同，这一原则也使司法承担纠纷解决之外的更重要功能成为可能。

（二）承担纠纷解决之外功能的民事司法

司法在整个纠纷解决体系和社会治理结构中的角色，并不像调解等其他解纷途径一样仅限于解决纠纷，相反，“司法是一个法官诠释公共价值内涵的过程”。就其英文本义而言，司法和正义同义，使用同一词汇justice；而法官的核心就是判决，judge与judgment词根相同。司法的制度架构是针对复杂的、专业的、对抗性强的纠纷而设计的正式的、专业的、规范的程式；其意义不在于它服务于多少比例的案件，而是成为整个纠纷解决体系中的标准，是可供其他解纷途径中讨价还价时用于作为参照系的砝码——如果调解不成，进入司法将是怎样的结果以及将付出怎样的代价。司法判决所确立的标准和规则，为诉讼外纠纷解决机制提供了参照标准，人们在决定将案件提交诉讼或自行和解时，在考虑是否接受和解或调解结果时，总是自觉或不自觉地假定案件如果审判将意味着怎样的成本投入和收益，因此替代性纠纷解决机制被称为“在法律的阴影下谈判”；个人之间的纠纷“私了”常常以国家法律为索赔标准。按照调解专家给定的公式：“可接受的调解/和解结果=请求的金额×诉讼胜诉率+/-诉讼的成本”，在这个公式中，司法并不需要直接介入本次纠纷解决过程，但整个纠纷的解决过程却是在司法的阴影下进行的。我国民事司法制度本身即以调解为重心，诉讼程序呈现非正式化、非规范化、非专业化等特点．抑制和消解了司法作为法秩序维护者和规则形成者而对整个社会纠纷解决的导向功能。因此，通过诉讼之前及之外的人民调解、民间调解等将案件进行分流，使司法归位于其本来的角色，是优化整个纠纷解决机制的重要路径。

进而言之，司法的规则功能并不能仅仅因为纠纷解决过程被称为“司法”或“诉讼”而自动产生，它需要以相应技术结构才能保障和实现。比如，假如司法的结果本身就是调解，那么基于调解结果的不确定性和达成结果原因的多元性、不可知性、不可复制性和不可预测性，这样的“司法”结果不可能成为其他纠纷的参照系；或者，司法虽采用裁判的形式，但裁判本身不具有公正性、统一性、确定性和可预测性，那么司法同样不能承担起这一角色。司法超越于本案纠纷的价值正如日本学者棚濑孝雄所言，如果单纯以“一定人力或物力为基数平均所解决的纠纷件数”为标准来评价民事纠纷解决机制的效率，那么司法会被认为是最没有效率的方式，但司法在解决个案纠纷的过程中，通过形成具有确定性、统一性和普适性（或参照性）的规则，通过解决具体纠纷来维护一般规范秩序，为潜在纠纷的解决和预防提供依据或参照，从而在宏观和长远意义上降低“一案一审一标准”的总成本，产生“批量生产”的效应，大大增加司法作为纠纷解决和社会控制（治理）手段的效率。

与规则功能相关，司法在解决纠纷的功能之外，还承担了对调解、仲裁等其他纠纷解决结果进行审查、监督和保障的功能。这是司法最终救济原则的内涵之二，其他救济途径所形成的结果，最终都要以不同形式接受司法审查。值得注意的是，司法审查是对其他解纷途径所形成的“结果”的“事后”审查，并不“事先”介入其处理纠纷“过程”。

（三）诉讼外纠纷解决途径对司法规则功能实现的意义

那么，如何保障司法裁判的公正性、统一性、确定性和可预测性？虽然答案是多方面的，比如要有一个拥有法律信仰、职业道德和专业水平的法律职业群体，一套正式、规范、透明、科学的程序规范，一个职能分层、相互独立、法律权威逐级增加、终审上诉裁判具有说服性判例效力的审级结构，一个依赖于当事人权利制约和上诉程序监督、享有裁判终局性和独立于外来干预的作为“自组织体系”的司法系统和环境[4]……然而，没有诉讼外纠纷解决途径对目前司法所承受的案件进行有效分流，司法的目标就会在专业化与大众化、规范化与便捷化两个相反的目标上摇摆、平衡、无所适从。

规则的生成依赖于专业化、规范化的程序和以法定性、普适性为取向的裁判，而不大可能从因案而异的调解中产生。因此，期待能够生成规则的司法制度必须以裁判为重心。司法的专业化与程序的正式性不可分，而专业化、正式化、规范化则意味着高成本。因此，纠纷解决的收益（个人和/或社会收益）不足以抵偿司法成本的案件不宜适用司法程序。程序的专业性和正式性难以兼容便捷性和灵活性，试图在同一程序设计中兼顾复杂与简单、规范与灵活、大额与小额、裁判与调解、高成本与低成本各类需求，在技术上会陷于困境，在目标上会迷失方向。因此，必须以不同目标来设计不同的解纷途径——由其他纠纷解决途径独立地分流目前由司法所承担的大量案件，以促进司法向着规则生成的方向发展。如果整个诉讼制度以个案解决为唯一目标，诉讼的功能就无异于诉讼外解纷途径，而且缺失规则、反复无常、冲突频生的司法会突显其高成本、低效率的劣势。这种状况又会导致司法被厌弃，在缺乏其他可自由选择的替代解纷途径的背景下，司法只能进一步向着低成本、非正式、不专业的方向发展。目前一些法院介入“诉前调解”过程的做法就是这种结果，即使不考虑权力的正当性或诉权保障问题，仅就程序设计的技术而言，司法提前介入非诉讼纠纷解决过程，要么意味着司法程序屈就于简易、便捷的案件，无法满足司法的专业化和规则功能目标；要么意味着以高成本的正式程序去承担由低成本非正式途径即可解决的纠纷，从而与司法的成本收益原理和效率目标背道而驰。

二、我国“诉前调解”的现实形态及法院的角色

目前我国司法界称之为“诉前调解”的实践形态多样，法院在其中的角色也各不相同。在不同法院，同一形态的实践称谓不同，或者同一称谓之下的实践不同。比如，在一些法院中被称为“调解”的形态常常在另一些法院被称为“和解”，如诉外和解、诉前和解、庭前和解等。本文以调解活动发生的阶段进行了以下划分：一是当事人起诉之前的调解，本文称为诉外调解；二是起诉之后、立案之前的调解，本文称为诉前调解；三是立案之后移交审判庭之前的调解，本文称为立案调解。[5]以下分别探讨法院在上述三类调解中的角色。本文所称的调解，无论主体是谁，也无论发生在哪个阶段，均指由中立第三方介入纠纷解决过程、促成当事人达成协议的活动；在此前提下，以调解人身份的不同，区分为人民调解、民间调解、行政调解和法院调解等。不过由于涉及诉讼的“和解”与“调解”在我国司法制度中概念不清，恰恰涉及法院在其中的角色，故本文须首先确定定义标准并予区分。

（一）“调解”与“和解”的概念辨析

和解是指双方当事人之间通过信息交换和沟通，就产生纠纷的事项达成共识和就纠纷的解决作出一致决定的过程和结果。作为一种纠纷解决结构模式，和解主要依赖于“协商”（negotiation）甚至有时混用。调解（mediation）是指纠纷当事人在中立的第三方（调解人）的介入下，通过谈判达成和解、解决纠纷的过程和结果。调解人的主要作用包括帮助其他人进行决策，为此支撑、恢复和发起协商。

和解与调解的关键差异是，纠纷的和解不必借助于中立第三者的介入，在最简单的和解形式中，纠纷双方在没有第三方介入的情况下进行接触，尝试着通过信息交换和理解来达成共识。但是，和解并不排除纠纷当事人以外的第三人作为辅助人参加，比如当事人各方的朋友、邻居或代理人、专业人士等等，帮助其中一方原始的当事人，站在单边立场上提供帮助和建议，甚至直接与当事人一起组成一个团队来参加协商。在有辅助人参加对话和协商的复杂的和解机制中，和解与调解之间有一个看似模糊的区域。但是，调解区别于和解的最本质特征或要素是调解人的非党派性，即调解人至少在形式上是中立和公正的。[6]无论调解人在协商过程中的积极程度如何，都不直接和任何一方当事人结盟，即使他（她）实际上并不必然被双方当事人都认为是“中立”或者“公正”的。在上述原则之下，调解是一个并不固定的标签，在“调解”这统一名称下进行的“促进协商”机制有各种各样的主体、技术、表现形式和实质内容，调解人干涉和介入纠纷的方式和程度不尽相同，调解的主体和效力也不一样。

然而，在我国民事诉讼制度语境中，区分和解与调解的上述标准发生了变化。比如诉讼和解（又称为当事人和解、当事人自行和解或庭外和解）是指当事人双方在诉讼过程中，通过自主协议或借助于法院以外的力量，达成以解决纠纷的协议，并以此终结诉讼的活动。[7]这样，诉讼和解与法院调解的本来差异在于，法院没有介入纠纷解决过程，或者法院在其中的角色和作用是消极的或超然的。至于法院审判人员之外的其他人是否作为中立的第三方介入了协商过程，是否在促成和解协议的达成结果中起到了“调解人”的作用，不影响其“和解”的性质。换言之，我国司法制度中划分调解与和解的标准不是纠纷解决过程的特征，而是介入纠纷解决主体的身份——法院或非法院。在当事人达成和解协议后，申请法院通过调解书加以确认的，诉讼和解即转化为诉讼调解，这种曾经作为隐性规则的实践在司法解释《民事调解规定》第4条中获得了进一步明确和法定化：“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限。”至此为止，诉讼和解与诉讼调解之间的分野虽然模糊却仍然依稀可辨——无论诉讼和解的过程是否有法院以外的中立第三方介入，只要法院尚未介入，均为“和解”；也无论法院介入的阶段是协商过程还是协商结果，只要有法院介入，即为“调解”。

然而，这一区分标准当即被《民事调解规定》的另一规定推翻，“当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的，人民法院可以委派审判辅助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。”这一规定在两个维度上进一步模糊了和解与调解的界线：其一，法院介入了“协调”过程，无论其角色是否为中立的第三人，却不影响纠纷解决的“和解”性质；其二，协调过程有中立第三方介入，无论该第三方是法院主体或非法院主体，均不影响其“和解”性质。因此，无论以纠纷解决过程是否有中立第三者介入这一普遍特征，还是以介入纠纷解决的主体是否为法院这一我国特色的划分标准，都不足以区分我国诉讼和解与调解。至此为止，和解与调解之间的界线依然可见——即使纠纷解决的过程有中立的第三者参加，即使法院已介入纠纷解决过程，只要纠纷不是以协议的结果解决并经法院确认，均为当事人和解而非法院调解。但这一区分标准在逻辑上已明显不能成立，在促成协议并加以确认之前，法院在纠纷解决过程中的行为，不是调解，又是什么性质？法院在其中的作用，不是调解人，还能是什么角色？[8]但无论性质或角色如何，由于纠纷解决已进入诉讼过程，在整体上属于司法权作用的范畴，因此至少在法院介入纠纷解决（无论过程或结果）时权力正当性的问题还能勉强过关。但当法院进一步介入立案之前的案件调解时，这一底线已经突破。

（二）“诉外调解”与法院的角色

真正意义上的诉外调解（而不是名称或符号意义上的诉外调解），是指当事人将纠纷诉诸法院之前，由中立的第三方进行的调解。最常见且与法院角色发生关联的是由人民调解委员会主持的人民调解。根据广东省高级人民法院与广东司法厅共同出台的有关意见，经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章确认的人民调解协议，具有民事合同性质。但当事人共同要求法院出具民事调解书的，法院应及时进行审查。如人民调解协议不存在可变更、可撤销或无效情形的，人民法院应在5日内出具民事调解书，且不收取案件受理费。

这一规定通过将诉外调解在当事人自愿、合意的前提下转化为诉讼调解，从而使人民调解协议经司法审查而获得了强制执行力。这种尝试既不违背调解的自愿性，也不违背司法权的被动性和司法对诉讼外纠纷解决结果进行审查的事后性，在纠纷解决的成本和效率方面有明显优势，加之人民调解委员会是相对成熟和固定并受制于政府管理的民间组织，相对于一般民间调解，其协议获得强制执行力的风险较小，因此应当成为重要的诉讼外解纷途径。不过值得注意的是，由于在真正的诉前调解中案件尚未起诉，因此法院在诉外调解机制中的角色应当限于事后审查和保障，而不能提前介入调解过程，无论是委派审判人员还是委托非审判人员，否则司法权的行使就缺乏正当性，也使司法审查权的行使陷于困境——同一法院既参与调解过程，又审查调解结果；此外司法人员的投入实际上增加调解的人力成本。

另一个值得探讨的问题是，人民调解转化为法院调解，在审查标准上应当采取实质审查还是程序审查？笔者认为，实质审查标准安全性较高但效率性较低，可能导致诉外调解便捷、低廉之功能丧失。因此原则上应采取程序审查标准，即，法院只需要确定双方当事人达成协议的自愿性，但同时对调解协议侵害社会公共利益和第三方权益时保留事后救济的途径，在司法政策上启动这一救济途径的条件应当比经法院主持达成的诉讼调解宽松。

除人民调解之外，还有当事人亲友、代理人、专业人士、所在社区、民间组织、行业协会和社会团体等主持的民间调解，以及行政主管机关主持的行政调解，都是诉外调解的重要形式，但民间调解和行政调解达成的协议与普通民事合同无异，在诉讼制度和正在起草的人民调解法上尚未取得独立地位。目前法院权力的触角已开始伸向民间调解，但行业协会、民间组织和社会团体主持的半官方半民间的调解在获得人民调解同等地位方面仍在期待之中。

行政调解由于调解人本身的管理者身份对于自愿性的潜在威胁，笔者对于赋予行政调解同等地位持审慎态度。除此之外，诉外调解还有劳动仲裁和商事仲裁所进行的调解，但仲裁调解作为这两种纠纷解决途径的组成部分存在，而不是解决纠纷的独立方式，其司法审查的程序和标准都不相同，故不宜列入诉外调解的范围。

（三）“诉前调解”与法院的角色

这里所称的诉前调解，是指当事人向法院起诉之后，法院不予受理立案，而告知当事人先经人民调解等其他途径解决。就过程而言，法院在诉前调解中的角色因地而异，有些法院成立了调解中心，直接主持诉前调解；另一些法院委托人民调解委员会进行调解；还有一些法院与人民调解联合调解。就结果而言，诉前调解达成协议的，通过法院审查确认，转换为法院调解；诉前调解不能达成协议的，法院立案受理。勿庸置疑，法院的角色是应当事人请求对争议事项作出裁判或进行调解。法院在立案之前介入纠纷、进行调解，无论以怎样的形式介入纠纷解决过程，都是十分荒谬的。

其实，这种尝试并非当今司法实践的新发明，而是饱受诟病、并成为改革力图根除的历史积弊。早在1954年《人民法院组织法》颁布以前，由于“案件积压很多，引起群众不满”，[9]且审判错误连连发生，成为司法工作总结中无法回避的问题。针对这种状况建立了人民接待室以减少积案，体现我党一切为了人民的工作宗旨。[10]其任务是在院长直接领导下处理人民来信，接见群众来访，解答有关诉讼和法律的疑难问题，代写诉状，代录口诉，并处理不甚复杂、毋需很多调查即可解决的简易案件。虽然根据当时权威部门的明确解释，“法院的人民接待室不同于审判庭”，[11]司法统计也将人民接待室受理案件的数量排除于“人民法院收案”数之外，但是实际上接待室承担了审判职能，“这种人民接待室的建立，首先使人民法院可以及时地解决群众的疑难和简易的纠纷，简化了司法诉讼的程序，从而大大地便利了人民”，且对于解决法院的积案问题立竿见影，“人民法院的收案确实大为减少。如吉林省当年七八月份接待室处理的简易案件占审判庭结案总数的43.1％。”[12]

以方便群众诉讼、加快诉讼效率、减少诉讼成本为宗旨，其合理性不容质疑。但问题在于，人民接待室作为由法院设置的非审判组织，其处理纠纷的审判权依据如何？人民接待室的工作程序和方式如何体现程序正当性的基本要求？它们直接处理或拒绝受理案件的权限对于诉权保障的侵害如何纳入司法监督的框架？它们与审判庭之间的关系如何理顺……这些问题成为历次改革的动因，人民接待室也逐步演进为信访室、告申庭和今日的立案庭。[13]无论是立审分离的司法行政管理模式，还是不予受理、驳回起诉的决定要求以正式裁定的形式作出并受制于上诉程序的审查监督，都是为了解决上述问题。然而，20年来的民事司法改革成果，在案件数量的成倍增加、和谐社会目标和司法统计的重重压力之下，变得如此不堪一击。这一模式的诉前调解可能产生的两个后果必须警惕，它可能导致以“方便群众”之名行剥夺人民诉权之实，也可能导致司法权越位于诉权制约和程序规制的范围之外。

（四）“立案调解”与法院的角色

所谓立案调解，是指在受理起诉之后、案件转交审判庭之前，由立案庭经当事人双方同意而主持的调解。相比将案件拒之门外而进行的诉前调解，立案调解是在立审分离的机制和繁简分流的理念下进行的新的尝试。由于案件已经当事人启动诉讼程序、进入法院权限范围之内，因此法院介入纠纷的被动性、正当性没有瑕疵，虽然立案审判化的问题值得探究，但由于立案庭本身已按照审判职能和专业化的标准建制，因此，由立案庭的审判人员进行调解，与传统的诉讼调解相比，除了在介入阶段和审判机构的内部分工上有所不同之外，没有实质性差异。

立案调解属于法院内部司法行政管理方面的事项，不存在权力正当性方面的障碍，但需要关注的是效率问题。因此，立案调解机制所要关注的是，立案庭与审判庭的权力分界、立案调解结束与移交审判开始应当划定在什么地方，才能增加而不是迟延整个法院解决纠纷的能力和效率。笔者认为，即使在大立案模式之下，立案庭的基本功能是完成诉答程序。因此，立案调解原则上应当在原告起诉之后、被告答辩期届满之前完成。在这一原则下，当事人希望继续协商或自行和解的，可以通过书面协议，请求立案庭在当事人确定的期限内推迟移交审判庭。但这样变通，主要是考虑立案阶段与审判阶段收费标准和退费手续上的问题，但答辩期届满后，立案庭主持调解的活动应当终止，当事人达成协议的，由审判庭制作调解书。这样划分边界，有助于从当事人和法院两方面防止拖延诉讼的进行，使立案调解真正成为分流简易、小额、对抗性弱的案件的有效机制，而不会成为被告拖延诉讼的新契机。

【作者简介】

傅郁林，北京大学法学院教授。