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傅士成：对《行政强制法》三问题的看法和主张
中国网 | 时间： 202_-10-10 13:41:50 | 文章来源： 法学家
《中华人民共和国行政强制法》（草案）已于202_年12月提交十届全国人大常委会第十九次会议审议。为了制定好这部法律，笔者就《草案》的一些问题谈点个人看法和主张，谨供修改时参考。
一、关于行政强制措施与行政强制执行的摆位和关系问题
《行政强制法》（草案）（以下简称《草案》）把行政强制措施和行政强制执行，列为该法调整和规范的两种行为，这是学界和实务界多年研究的结果，符合我国的实际，思路是清楚的。但是，《草案》从两种行为的概念、方式和程序设计上，把两种行为截然分开，忽视两种行为的联系，恐怕是不妥当的，也不利于该法通过后的有效实施。
首先，《草案》的着眼点过于放在行政强制措施与行政强制执行的差别上，忽视了两种行为在客观上的联系。这与我们以往的理论认识有关。以往的理论认识，在区别行政强制措施与行政强制执行时，事实上把行政强制措施定位在作出行政决定（具体行政行为）之前的、为确保行政决定的作出和行政决定作出后的执行而实施的控制性行为上；把行政强制执行定位在行政决定作出之后、对行政决定内容强制实现的行为上。由于两种行为存在的时间段不同，因而归纳出了“是否有确定义务的行政决定的先行存在”和“是否有待履行的义务的先行存在”，作为区分两种行为的标准。应该说，这种归纳和认识，符合通常情况，也与治理在作出行政决定之前，就乱采取（实施）和滥实施行政强制措施的目的是相符的。但是，从观察实践，我们可以发现，行政强制措施并不总是在作出行政决定之前实施，在作出行政决定之后的执行行政决定阶段，同样也可以实施，事实上，采取（实施）的机率还不小。以查封、扣押和冻结为例，《草案》第十条明确将查封、扣押、冻结规定为行政强制措施的方式，但这些方式同样在执行行政决定的阶段适用，这些查、扣押、冻结就不是行政强制措施，就可以不遵守《草案》设计的实施行政强制措施的程序了吗？这在逻辑上是说不通的。
其次，《草案》目前这种着眼于行政强制措施和行政强制执行的差别，而忽视二者客观上的联系的做法，也不便于实践中的有效操作。由于《草案》第十一条关于行政强制执行方式的规定中，未明确列入查封、扣押、冻结等方式，给人的暗示是，在行政决定的执行阶段，不能使用查封、扣押、冻结等方式，这显然会弱化行政强制执行，也与行政强制立法治“软”的目的不符。
其实，行政强制措施是可以存在于行政执法的不同阶段的。它既可以在作出行政决定之前，为了确保行政决定的作出和确保行政决定作出后的执行而实施，也可以在行政决定作出之后，为了实现行政决定确定的义务而实施。实施阶段的不同，实施行政强制措施的具体目标追求和具体功能不同，行政强制措施本身并没有实质差别。因此，我主张，不要把行政强制措施限定在行政决定作出之前的阶段，而是把行政强制措施也覆盖到行政强制执行全过程。这就需要对《草案》关于行政强制执行方式 的规定进行修改，以便容纳一些必要的行政强制措施的方式。
二、关于行政强制执行体制的变与不变问题
《行政强制法》（草案）第十四条规定：实施行政强制执行的行政机关由法律规定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《草案》在第四章和第五章分别规定了行政机关强制执行的程序和申请人民法院强制执行的程序。这说明，《草案》继续维持了《行政诉讼法》第66条确立的由行政机关和法院分享执行权的行政强制执行体制。这个体制可以归纳概括为：如果法律规定了由行政机关实施强制执行，则由行政机关实施强制执行；如果法律没有规定由行政机关实施强制执行，无论法律是否规定了申请法院强制执行，都必须申请法院强制执行。与原有体制略有差别的是，《草案》把赋予行政机关实施强制执行权严格限定在法律层面，而原来则理解为既可以是法律赋予，也可以是法规赋予[《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）第87条规定：法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理]]。这说明，《草案》在继续维持原有行政强制执行体制的同时，对行政机关自行实施的行政强制执行更加严格（只在法律有规定时才能由行政机关实施行政强制执行）。这样做的结果是，原来由法规规定的由行政机关实施的行政强制执行，都不再算数，而一概必须申请法院实施强制执行，由法院依申请实施的强制执行的数量将比现在增加。当然，如果按《草案》目前关于行政强制设定的规定，法规（无论是行政法规，还是地方性法规）设定行政强制将受到限制，法规规定的由法院依申请实施强制执行的数量增加，也会受到一定的限制。但增加的趋势是不可避免的。
这里有两个问题值得反思：一是,在维持行政机关和法院分享行政强制执行权体制的情况下，把原来根据法规规定由行政机关自行实施的行政强制执行统统改为必须申请法院强制执行，这是不是我们的初衷？二是，由行政机关和法院分享行政强制执行权的体制是否一定要维持？《行政强制法》对这种体制可否进行变革？
对于前一个问题，我们只需用数字就可以说明问题。根据最高法院的统计，近几年来，全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件在30万件以上，是行政诉讼案件数量的好几倍。[①]法院的行政审判庭更多的在忙于非诉讼行政执行案件的审查，诉讼案件的审理不得不摆在次要位置。非诉讼行政执行案件也已成为法院执行机构的一项重要业务。在法院整体执行工作仍面临巨大压力，仍在很大程度上存在“执行难”的情况下，继续把更多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院，这恐怕不是我们解决这个问题的初衷。
对于后一个问题，情况比较复杂，需要做更多的分析。从新中国建立到改革开放，我国基本上不存在行政强制执行制度，也不存在作为行政强制执行制度重要组成部分的申请法院强制执行，即非诉讼行政执行制度。这是由我国当时的体制和行政行为方式决定的。改革开放以前，我国实行高度集权的政治、经济体制。在这种体制下，社会结构基本上是按照行政组织原则设计和建立起来的，[②]国
家与社会、行政机关与行政相对人的关系基本上属于隶属型关系，公民、法人和其他组织都无例外地被纳入到一定的组织体系之中。在这种社会结构中，行政机关主要用指令性计划和行政命令的方式对企业和社会成员进行指挥和控制，在强大的舆论督促和组织手段的威慑下，鲜有相对人不服从指挥和控制的。即使有极个别的人抗拒这种指挥和控制，也常常可以转为以刑事手段加以制裁。在这种情况下，行政行为内容的实现一般不存在什么阻力，也自然没有建立行政强制执行制度的客观必要性。改革开放以后，高度集权的体制被冲破，社会结构和相对人地位也发生了全方位的变化。发生这种变化的原因主要是，行政相对人在摆脱了从属性地位以后，其所从事的经营或其他社会活动，都有其特定的利益追求，都有可能置国家利益或公共利益于不顾，实施危害社会、危害公共利益的违法行为。改革要求行政机关减少或放弃行政命令等行为方式，但不是放弃所有的行政管理。在承认行政相对人独立地位的情况下，行政机关有权力、也有责任对违法的行政相对人进行处罚或作其他相应的处理。在相对人不履行行政处罚或其他行政处理等行政决定所确定的义务时，必须有相应的公共权力确保上述义务内容的实现。这是公共秩序的要求，也是行政决定自身效力的体现。在这种情况下，行政强制执行制度便应运而生。
改革开放之初，面对行政相对人不履行行政决定所确定义务的实际情况，一些行政管理领域的单行法律、法规开始对执行问题作出规定。基于当时的理解，并根据各个行政管理领域的不同情况，确立了不同的模式：有的规定由作出行政决定的行政机关申请法院强制执行，有的规定由作出行政决定的行政机关自行强制执行，有的规定既可以由行政机关自行强制执行，也可以申请法院强制执行，有的则对执行问题未作任何规定。1989年制定的《行政诉讼法》在已有法律、法规规定的基础上，试图对行政强制执行问题作较为统一的安排，便形成了该法第66条的规定。此后制定的单行法律、法规，都是在上述框架内进行模式选择，即使对行政强制执行问题未作规定，根据最高人民法院的司法解释，也推定行政机关可以申请人民法院强制执行。[③] 无论从规定“可以申请法院强制执行”的法律、法规在所有规定行政强制执行的法律、法规中所占比例来看，还是从《行政诉讼法》第66条和《司法解释》第87条的一般性规定来看，行政机关申请法院强制执行，即非诉讼行政执行，都是我国行政强制执行制度的主要组成部分。也就是说，强制执行权虽然是由行政机关和法院分享，但更多的是配置给了法院，由法院根据行政机关的申请行使强制执行权。
由上述分析可以看出，我国现行非诉讼行政执行制度发端于改革开放之初，先由行政管理领域的单行法律、法规列举规定，最后由《行政诉讼法》作一般性规定，非诉讼行政执行的制度化形态形成。其实，具体行政行为内容的强制实现，有多种办法可供选择，事实上，我国在选择了非诉讼行政执行的同时，也不排斥行政机关自行强制执行的同时存在，只是非诉讼行政执行是主导形式，行政机关自行执行是辅助或例外形式(只在法律有明示规定时才采用这种模式)罢了。这也同国外“一般都是以一种模式为主，另一种模式为辅或例外，绝对没有采取一种模式的国家”[④]的行政强制执行制度发展潮流相一致。
回顾我国非诉讼行政执行的发展历程，在上个世纪90年代以前有关非诉讼行政执行的阐述中，找不到回答为什么要选择非诉讼行政执行的文字，所能找到的倒是不赞成的意见。张尚鷟教授在1988年就指出，“近年来，申请法院强制执行，已经被不少行政部门当作‘法宝’来采用了。„„仔细一琢磨，就不难发现这种办法是被迫采用的，是在没法办的情况下采用的办法。其实质就在于把这类本来应由行政机关自己处理的问题，一股脑儿都推给了近年来在加强法制建设过程中威望正在不断增长的法院。长期按这个办法搞下去，看来总是不行的。„„面对这大量的行政强制执行任务，法院总有一天会受不了的。”[⑤]但是我国的非诉讼行政执行并没有因为反对意见的存在而停止其步伐，而是仍按其既定的方向逐步成为我国行政执行的主导形式。非诉讼行政执行本质上是在剥夺行政机关自行强制执行权情况下的制度设计。这种制度设计的目标追求，主要是为了阻止违法的具体行政行为直接进入强制执行过程，保障行政相对人的合法权益不致于因未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害，并有利于监督行政机关依法行使职权。但其表现出的司法权和行政权界限不清、法院角色不当、整体运转效果欠佳和不利于提高行政效率等缺陷也是明显的。
其实，阻止违法的具体行政行为直接进入强制执行过程，保障行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权，并不一定通过剥夺行政机关自行强制执行权的办法来实现。因此，我主张，在保留申请法院执行制度的灵魂——法院审查的前提下，将实际执行职能回归行政机关。具体做法是：首先，保留现行的行政机关向法院申请的形式，但将由法院承担的审查职能和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能则回归行政机关。与此同时，特定领域的行政决定，由法律明确规定，仍由行政机关自行执行。其次，在司法行政系统内成立统一的行政执行机构，并以《行政强制法》的形式，分别建立和完善法院的审查程序和统一的行政执行机构的执行程序。就法院的审查程序而言，主要包括受理和审查的标准、审查的组织形式、审查的过程和裁定的作出等。法院的审查程序可以在法院现行对非诉讼行政案件审查程序的基础上进行完善。需要特别强调的是，法院的裁定应包括执行的内容和范围、执行的期限等，以便对后续的行政机关的执行进行约束。就统一的行政执行机构执行的程序而言，主要包括告诫、执行措施的种类、方式及其选用和对相对人的救济等程序。这样做的结果是，统一的行政执行机构对法院审查后裁定允许执行的行政决定的执行，与作出行政决定的行政机关直接对行政决定的执行并存。这样做的好处是，阻止违法的具体行政行为直接进入强制执行过程的初衷可以实现，而影响行政效率、司法权与行政权混同、加重法院负担和法院角色不当等缺陷有望克服。
三、关于《行政强制法》的适用范围和强制方式问题
《行政强制法》（草案）第3条第1款规定：行政强制的设定和实施适用本法。第2款规定：发生或者即将发生自然灾害、事故灾害、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规规定执行。第3款规定：有关行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规规定执行。这是关于本法适用范围的规定。其中第1款是关于适用本法的规定，第2款和第3款是排除本法适用的情形，也就是除外条款。从第2、3款的文字表述看，在两类特殊情形下采取行政强制措施不适用本法，而适用有
关法律、法规。也就是说，在两类特殊情形下实施行政强制措施不适用本法，但设定这两类行政强制措施仍然要适用本法关于设定的规定。这里涉及到本法与“有关法律、法规”的关系问题。就目前的情况看，“有关法律”主要指将来要制定的《紧急状态法》，及已有的金融方面的法律、传染病防治方面的法律和事故灾害方面的法律等；这里的“有关行政法规”主要指《突发公共事件应急条例》等。《草案》把不适用本法的情形限定在采取（实施）行政强制措施方面，不涉及这些行政强制措施的设定，也就是说，这些行政强制措施的设定必须遵守本法。这种思路和规定是可取的。但联系到《草案》关于设定的规定，问题就出现了。在设定问题上，《草案》尽可能上收设定权，虽然留给行政法规一定的设定权，但限制条件比较严格，行政法规很难有反映设定本意的创新性规定。再有，应急措施和临时措施在《紧急状态法》出台后，还能不能由行政法规规定，都是个问题。我的担心是，这样的规定会给采取行政强制措施规避《行政强制法》留下过大的空间。我主张：第一，在紧急状态下和特殊情形下，采取行政强制措施，可以不适用本法。但不适用的情形、条件应尽可能明确，并且，不适用的情形不宜太宽。否则，容易给规避本法的适用留下缺口。第二，在文字表述上，要考虑本法的文字表述与将来制定《紧急状态法》时的文字表述相协调，考虑本法的文字表述与已有的金融、传染病防治、突发公共事件方面的法律、行政法规的文字表述相协调。最好不要出现行政许可法那样的问题：制定行政许可法时，我们说行政许可就是行政审批，行政许可法实施没多久，又出现“非许可审批事项”，给理解和执行带来不少麻烦。
《行政强制法》（草案）第10条、第11条分别规定了行政强制措施的方式和行政强制执行的方式，并且在上述两条的最后一项分别规定“法律规定的其他行政强制措施和其他行政强制执行方式”。根据这两条的规定，行政强制措施和行政强制执行的方式实行严格的法定主义，即行政强制措施的方式和行政强制执行的方式只能由法律设定，行政法规、地方性法规都不能对行政强制的方式作创新性规定。而（草案）的第12条第2、3款、第13条又规定了行政法规、地方性法规的设定权。行政法规和地方性法规作为法律的下位法，在认可其有行政强制设定权的同时，对其设定权进行限制是正确的，也是必要的。但是，行政法规、地方性法规对行政强制方式是不是绝对不能作出创新性规定？值得考虑。我认为，在一定条件下，允许行政法规、地方性法规对行政强制方式作出创新性规定可能更有利。主要理由是：（1）从实践看，有些比较严厉的强制方式不一定对路和有效，而一些相对比较缓和的方式效果更好。（2）行政强制方式全部由法律规定，不利于对行政强制新方式的探索。（3）《突发公共事件应急条例》等行政法规实际上在行政强制方式上是有突破的。当然，如果允许行政法规、地方性法规对行政强制方式作创新性规定，也必须作严格的限制，比如不能设定由法律专属规定的方式，设定的方式不能比法律规定的方式严厉等。
[①] 信春鹰：我国的行政强制法律制度，十届全国人大常委会法制讲座第十六讲讲稿，全国人大培训中心202_年8月印。
[②] 参见张树义：行政强制执行研究，《政法论坛》1989年第2期。
[③] 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：
“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”
[④] 陈亚平：各国行政强制执行制度之比较研究，《法律科学》1991年第6期。
[⑤] 张尚鷟编著：《行政法教程》，中国广播电视大学出版社1988年版，第179、180页。（载《法学家》202_年第3期）
内容简介
《中华人民共和国行政强制法释义》内容简介：在实施依法治国方略、全面推进依法行政、努力建设法治政府的背景下，刚刚出台的我国《行政强制法》系统地对行政强制行为作出规范，力图将行政强制纳入法治化轨道，以有效监督和保障行政机关依法行政，保护公民、法人或其他组织的合法权益。本法秉持一系列基本原则，在行政强制设定权分配机制、行政决定的强制执行体制、行政强制行为程序等方面，按照现代法治原则作出了比较系统的专门制度安排，这对于有效约束行政强制权具有特殊价值，有利于实现维护公民权益与维护公共利益、尊重个人自由与维持公共秩序、保障公民权利与保证行政效率的辩证统一，是本法能够得到全面实施的思想基础、主体因素和社会条件，也是建设法治国家、法治政府和法治社会的必由之路。《中华人民共和国行政强制法释义》的基本内容包括：《行政强制法》的立法指导思想，立法宗旨，行政强制设定和实施的原则，调整范围，强制方式，行政强制的设定权，行政强制执行制度，行政强制程序，行政强制的监督、责任与救济机制等等。这些内容对于认知强制法制、推进依法行政、建设法治政府具有积极的理论和实践价值，适合行政公务人员、法律工作者和高校师生阅读参考。
一、《强制法》的立法目的
行政权力是现实社会生活中掌控公共资源最多、干预能力极强的国家权力之一，其中的行政强制权又是富有国家强制性和控制性的国家权力之一，行政强制行为是保证行政目标得以有效实现的强有力手段。在纷繁复杂的社会生活和行政管理实务中，常常出现一些特殊情形，需要扮演着公共秩序和公共利益维护者角色的行政机关，通过行使行政强制权作出行政强制行为，以实现维持社会秩序、维护公共利益的行政管理目标。如果政府机关没有行政强制手段作保证，那么遇到相对人执意不履行法定义务，或者出于公益考量须立即增加特定相对人的义务或限制其权利行使的情形，行政机关就无能为力了，这显然不利于实现维持社会秩序、维护公共利益、保障和谐发展的行政管理目标。简言之，行政机关掌握行政强制权，能够根据行政实务需要作出行政强制行为，这具有重要的法制功能意义。另一方面看，行政强制是一把双刃剑，行政强制行为极具伤害风险。行政强制是一种比行政检查、行政处罚更为严厉的手段，它用国家强力来处理大部分属于人民内部矛盾的事情，直接影响公民的人身权和财产权，如实施错误或失当，会带来严重伤害，对于行政强制权如果控制不力，极易损害公民的权利和利益，造成事与愿违的后果。现实生活中，由于违法、不当作出行政强制行为，包括违法、不当的强制征收财产、强制征用设施、强制冻结存款、强行扣押物品、强制隔离人员、强制押解出境、即时限制集会等等，都可能带来权益伤害后果，造成官民关系紧张，形成强制行政争议。可见，行政强制权作为特别管用且伤害风险极大的国家权力，有必要通过专门立法进行充分授权并加以有效约束。
从多年来我国行政强制法律实践的情况看，由于没有集中统一的专门法律文本，一些行政机关在执法过程中，存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。换言之，长期以来我国强制权设定与实施存在“乱”与“滥”以及“软”并存的问题，这易于侵害公民的合法权益，最终也损害公共利益，不利于构建和谐社会，加之转型时期社会矛盾的复杂性、维护社会稳定与和谐任务的艰巨性，可见没有行政强制权不行，行政强制权失控也不行；行政强制行为必须作为行政管理的有效手段加以保留和运用，但又必须严加防范和约束。结论是：必须通过专门立法来实现行政强制权的授予和行使过程的法治化。《强制法》围绕行政权和当事****利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事****益，通过平衡公共利益和个****益，使行政强制权得以在法治轨道上平稳运行，有效解决“乱”、“滥”和“软”的问题。
第二篇：解读行政强制法
解读行政强制法(上)□本报记者陈丽平
6月30日闭幕的十一届全国人大常委会第二十一次会议,表决通过了行政强制法。
这部经过全国人大常委会先后五次会议审议的草案,从起草到通过,走过了漫漫12年立法之路,最终成为法律。
行政强制有例外
行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。
目前我国行政强制制度主要存在两个方面问题:一方面是“乱”,包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”,就是行政机关的强制手段不足,对有些违法行为不能有效制止,有些行政决定不能得到及时执行。
本法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。其中,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公的民人身自由或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。
本法调整范围有例外:发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施。另外,行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施,有其特殊性,需要适用特别规定。
实施强制应适当
行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权,实施行政强制必须遵循一定的原则。本法为此规定了以下原则：
一是法定原则。规定：行政强制的设定和实施,适用本法,并应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。
二是适当原则。规定“行政强制的设定和实施,应当适当,采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。”
三是坚持教育与强制相结合原则。规定“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合”。专家指出,行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段,不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为,履行法定义务的,就不应再采取行政强制。
四是不得谋利原则。规定“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”。本法同时强调,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。
强制种类很明确
本法对现行法律、法规中的行政强制种类进行了梳理,规定的行政强制措施的种类有:限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。
同时,本法规定了行政强制执行的方式:加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。
严格强制设定权
明确行政强制的设定权,是从源头上解决行政强制“乱”的关键。过去由于行政强制的设定权不明确,不仅法律设定行政强制,法规、规章也在设定行政强制,甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是,行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益,也不符合依法行政的要求。
对此,本法明确规定:“行政强制措施由法律设定。”
截至202_年上半年,行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中,17件是在法律对特定事项作了原则规定,同时授权国务院规定具体管理措施的情况下,国务院在行政法规中规定了行政强制措施。
为与此相衔接,本法规定:尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制公民人身自由,冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
关于行政强制执行,本法规定也应由法律设定。法律没有规定强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。
第三人可代履行
代履行是在当事人不履行相关义务的情况下,行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行,主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。
为此,本法明确了行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行的情况,加强对代履行的规范。
本法同时规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。但是,法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
行政强制法对行政强制行为进行了严格规范,同时在具体条文中充分体现法律的人文关怀。
生活必需品不得查扣
现行法律、法规对行政强制措施的实施程序没有统一的规定。通常的做法是,由实施强制的机关自行规定程序,不一致,不统一。申请法院强制执行的,法院进行实质审查还是形式审查,是由行政庭受理还是由执行庭直接执行,实践中各地做法也不统一。由于缺少统一的程序规定,执行中随意性大,侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。
群众反映强烈的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况,主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时,也应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。
为此,行政强制法对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定,对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求,对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了具体规范。
行政强制法规定,查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。对查封、扣押的物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的,费用由行政机关承担。对查封、扣押的场所、设施或者财物,行政机关应当妥善保管,不得使用或者损毁；造成损失的,应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物,行政机关可以委托第三人保管,第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失,行政机关先行赔付后,有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
专家指出,这些规定将有效地保护当事人的合法权益。
强制执行不得夜袭
目前的执行难,包括行政决定的执行难:申请人民法院执行,执行率不高；法院审查过多,程序不规范；执行的期限过长,影响行政效率；申请法院执行,行政机关要向法院交执行费。
针对上述问题,本法对行政机关的强制执行和申请人民法院强制执行分别作出了规定。规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行。
关于行政机关申请人民法院强制执行的程序,本法对申请前的催告、申请要求、法院审查期限、执行方式以及收费等均作出了具体规定。
行政强制法还规定,有下列情形之一的,中止执行:当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利,确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失,且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后,行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害,当事人确无能力履行,中止执行满三年未恢复执行的,行政机关不再执行。
行政强制法特别强调,除情况紧急外,行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
为防止权力滥用,行政强制法规定,在执行中或执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销、变更,或者执行错误的,应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的,依法给予赔偿。
行政强制措施不得委托
目前,行政强制措施的执法主体比较庞杂,有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施,有的甚至雇用临时人员执法,执法的随意性较大,侵害公民合法权益的情况时有发生,影响了法制的严肃性和政府形象。
为对行政强制的执法主体进一步加以规范,行政强制法规定:“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。”
加处罚款数额不得翻番
在执行中行政机关与当事人达成协议,既保证了行政决定的执行,又减少了社会冲突,符合构建社会主义和谐社会的要求。
为此,行政强制法规定:“实施行政强制措施,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行。”
行政强制法还规定,行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
第三篇：《行政强制法》解读
《行政强制法》解读 拟解读的问题
1、《行政强制法》的立法过程
2、《行政强制法》的立法目的、适用范围与基本原则
3、行政强制的种类与设定
4、行政机关实施行政强制的程序
5、行政机关申请人民法院强制执行的程序
6、行政强制违法的法律责任与救济
一、《行政强制法》的立法过程
1988年，国务院启动《行政强制执行条例》的起草 1996年，行政立法组启动《行政强制法》试拟稿起草 1999年，人大法工委启动《行政强制法》草案起草 202_年，十届全国人大常委会第19次会议一审 202_年，十届全国人大常委会第30次会议二审 202_年，十一届全国人大常委会第10次会议三审 202_年，十一届全国人大常委会第20次会议四审 202_年，十一届全国人大常委会第21次会议通过
该法为什么经历了那么长的立法过程？
1、该法涉及公权与私权的平衡，涉及特定相对人权益、自由、安全与他人、社会公众的权益、自由、安全的平衡，此种平衡很难拿捏，必须填之又慎；
2、该法涉及行政机关和司法机关的权力配置的调整或重构，各方在立法过程中博弈不断；
3、该法旨在加强对行政强制权的限制、控制和规范，这不能不影响有关执法部门、执法者的利益，从而必然会遇到各种有形或无形的阻力；
4、学者和实务界对该法涉及的重大问题存在不同观点和主张，存在较多争议。
该法五次审议涉及的主要问题 一审稿：
1、确立体系：七章（第3、4 章各设三节）
2、确定调整范围
3、确定强制种类方式
4、确定设定权
5、确定实施行政强制措施程序
6、确定行政强制执行制度
二审稿：
1、增加解除限制人身自由的规定
2、加处罚款或滞纳金的“封顶”
3、禁止超范围查封、扣押财物
4、增加法院受理申请强执的期限规定
5、增设不得在夜间、节假日强执和采取断 水、电、热、气迫使履行的规定
三审稿：
1、增加设定程序中的公众参与、论证评估程序
2、确定行政强制措施实施权不得委托
3、增设查询企业帐簿交易记录不得影响其正常生产经营活动，并保守其商业秘密的规定
4、增设查扣不及于生活必需品和错执返还赔偿的规定
5、增加执行协议的内容（分阶段履行，当事人采取补救措施的可减免加处的罚款或滞纳金等）
6、取消进入住宅、营业场所特别程序
7、减少对法规设定权的限制（“且”改“或者”）8 四审稿：
1、恢复 对法规设定权的限制（“或者”改“且”）
2、增加行政法规的授权设定权
3、赋予城管等相对集中处罚权机构相应强制权
4、限制了代履行的范围、方式
5、增设在五种情形下应解除查封扣押的规定
6、增设延长查扣冻应及时告知和说明理由的规定 五审：
1、进一步增加公民对设定权的参与：可向设定机关提出意见建议，有关机关应研究论证反馈
2、删去“申请法院强执，法院裁定强执的，由法院执行”的规定
3、增设“其他违法实施行政强制情形”的法律责任
4、确立违法给相对人造成损失赔偿的专门条款 9 10
二、《行政强制法》的立法目的、适用范围与基本原则
（一）立 法 目 的：
1、长时期以来，行政强制存在严重的“乱”“滥”、“软”，为保障人权和保护公民法人及其他组织的合法权益，需要制定《行政强制法》。
2、行政强制的“乱”、“滥” “软”，严重影响了社会主义市场经济秩序，为规范行政强制行为，维护市场经济秩序，需要制定《行政强制法》。
3、行政强制的“乱”和 “滥”，严重影响了人民政府和人民法院的形象，为完善行政强制法制，改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象，需要制定《行政强制法》。
4、行政强制的“乱”和 “滥”，导致了严重的滥权和行政侵权，为防止滥权和行政侵权，维护社会和谐稳定，需要制定《行政强制法》。
5、制定行政程序法典是完善社会主义法律体系，建设法治政府的必须，为制定行政程序法典提供基础和积累经验，需要制定《行政强制法》。
（二）适用范围：行政强制的设定和实施
行政强制措施：行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行：行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。《行政强制法》排除适用下述行政强制行为：
1、发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件，行政机关采取应急措施或者临时措施；
2、行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施。
这些行政强制适用有关法律、行政法规的规定。
（三）行政强制设定和实施的基本原则
1、法定原则：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序（权限：法律；范围、条件：法律、法规；程序：法律、法规、规章）
2、比例原则：行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制（必要性、适当性、比例性）
3、教育与强制相结合原则：实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合（先教育，后强制；目的达，不强制）
4、平衡原则：保障行政权有效实施，维护公共利益和社会秩序，保护社会公众权益与保障行政相对人合法权益的统一、平衡。5、正当法律程序原则：行政机关及其工作人员不得利用强制为单位、个人谋利；实施行政强制应当说明理由，听取相对人陈述、申辩。
6、救济原则：相对人不服行政强制，有权申请复议和提起诉讼，因违法强制受到损害的，有权依法要求赔偿
三、行政强制的种类与设定
（一）行政强制措施的种类
1、限制公民人身自由；
2、查封场所、设施或者财物；
3、扣押财物；
4、冻结存款、汇款；
5、其他行政强制措施。
（二）行政强制执行的种类
1、加处罚款或者滞纳金（执行罚、罚锾）；
2、划拨存款、汇款；
3、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或财物；
4、排除妨碍、恢复原状；
5、代履行（代执行）
6、其他强制执行方式
（三）行政强制的设定 设定权配置的争议问题：
国务院及其部委应不应有行政强制设定权？
地方应不应有行政强制设定权？
地方如应授予行政强制设定权，应授予
多大范围？是应由地方性法规设定
还是地方政府规章设定？如二者都
有设定权，如何分配？
比较行政处罚与行政许可设定权的配置 行政处罚设定权：
国务院：可以行政法规设定除限制人身自由以外的行政处罚。国务院部委：可以规章设定警告、罚款（限额由国务院规定）。
地方人大：可以地方性法规设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。
地方政府：可以规章设定警告、罚款（限额由地方人大常委会规定）。
行政许可设定权：
国务院：尚未制定法律的，行政法规可以设定所有法定范围的行政许可；决定可设定临时性行政许可。
国务院部委：不得以规章设定任何行政许可地方人大：尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定除资格、资质、企业、组织设立登记及其前置性行政许可以外的行政许可。地方政府：可以规章设定临时性行政许可（一年后失效或提请制定地方性法规）。
《行政强制法》规定的设定权配置 国务院：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，或者虽已制定法律，但法律中未设定行政强制措施，且法律规定特定事项 由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应由法律规定的行政强制措施以外的其他 行政强制措施。
行政法规不得设定行政强制执行。
国务院部委：不得以规章设定任何行政强制。地方人大：尚未制定法律，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或财物、扣押财物两项行政强制措施。
地方性法规不得设定行政强制执行。地方政府：不得以规章设定任何行政强制。其他任何规范性文件均不得设定任何行政强制。
四、行政机关实施行政强制的程序
（一）行政机关实施行政强制措施程序的一般规则：
1、违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可不实施强制。
2、行政强制措施由法定行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。但行使相对集中行政处罚权的行政机关可实施与行政处罚权有关的行政强制措施。
3、严循程序：报告批准；2人以上实施；出示证件；通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）；告知理由、依据、权利和救济途径；听取陈述申辩；制作现场笔录等（第18条）。
4、紧急情况当场强制24小时内报告，补办手续。
（二）实施行政强制措施的具体程序
1、限制公民人身自由的特别程序（第20条）
2、涉嫌犯罪移送程序（第21条）
3、查封、扣押的特别要求（限于涉案场所、设施或财 物；不得重复查封；制作和交付决定书及清单；查封扣 押期一般不超30日；不应或不需查封扣押的应立即解除； 造成损失应补偿等。见第22—28条）
4、冻结的特别要求（只限法定行政机关实施；冻结存 款汇款一般限30日，30日后不批准延长的应作出解冻决 定。见第29—32条）
（三）行政机关实施行政强制执行的程序
1、行政强制执行的一般规则：
事先书面摧告（第35条）
当事人陈述申辩（第36条）
作出强制执行决定并交付或送达（第37--38条）
中止执行与终结执行（第39--40条）
可与当事人达成执行协议（第42条）
一般不得夜间或节假日执行；不得以停水、电、热、气等方式迫使当事人履行（第43条）
违建在限期后可依法强拆（第44条）
2、金钱给付义务的执行
（1）依法加处罚款或滞纳金不得超出原给付义务数额（第45条）
（2）执行罚超30日后可行政强制执行（可查封、扣押、冻结），没有执行权的行政机关应申请法院执行，但对当事人不复议、诉讼，经催告仍不履行的，可拍卖原查封、扣押的财物（第46条）
（3）划拨由法定行政机关决定后通知金融机构实施（第47条）
（4）划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户，不得截留、私分或变相私分（第48条）
3、代履行
（1）当事人不履行排除妨碍、恢复原状等义务，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可代履行，或委托没有利害关系的第三人代履行（第50条）；
（2）代履行决定应送达当事人；代履行3日前催告当事人，其自履行的，停止代履行；
（3）代履行不得采用暴力、及其他非法方式，（4）代履行费用按成本合理确定；
（5）清除道路、河道、航道或公共场所的遗洒物、障碍物或污染物，可即时代履行（第52条）
五、行政机关申请人民法院强制执行程序
1、当事人在法定期限内不申请救济，又不履行行政决定，无自行执行权的行政机关可依法申请法院强制执行（第53条）；
2、行政机关申请前应催告当事人自履行，催告10日后当事人仍不履行的，方申请法院（所在地有管辖权法院、不动产所在地法院）执行（第54条）；
3、法院接到申请后5日内作出受理或不予受理裁定，对不予受理裁定，行政机关可向上一级法院申请复议（第56条）；
4、法院对申请进行书面审查，7日内作出执行裁定（第57条）；
5、法院对明显缺乏事实根据、法律法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应自受理后30日内在听取双方意见后作出是否执行的裁定.对不予执行裁定，行政机关可向上一级法院申请复议（第58条）。
6、紧急情况行政机关可申请法院立即执行，经院长批准5日内执行（第59条）
7、执行费由被执行人承担，行政机关不缴纳申请费.划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户，不得截留、私分或变相私分（第60条）
六、行政强制违法的法律责任与救济
1、行政强制违法的法律责任
（1）违法、野蛮强制责任（第61条）
（2）在强制过程中违法 责任（第62条）
（3）在强制过程中私分、变相私分、侵占、谋取私利责任（第63-64条）
（4）金融机构及相关机关责任（第65-66条）
（5）人民法院责任（第67条）
2、行政强制违法的救济
行政相对人认为行政强制行为违法，侵犯其合法权益，有权申请复议和提起行政诉讼，因行政强制行为造成损失的，有权申请国家赔偿（第8条、68条以及《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的相应规定）。
第四篇：行政强制法--解读
《行政强制法》解读
主持人：杨处长，您好!
杨庆勇：主持人好!各位网友，大家好!很高兴和大家进行交流。主持人：请问杨处长，《行政强制法》什么时候开始实施？ 杨庆勇：《中华人民共和国行政强制法》是由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于202_年6月30日通过的，自202_年1月1日起正式施行。主持人：杨处长，请给我们简要介绍一下《行政强制法》的主要内容吧？ 杨庆勇：好的。《行政强制法》共7章71条，主要包括五部分内容：第一部分总则（第一章），主要规定了立法目的、定义、分类、适用范围、基本原则。第二部分（第二章）主要规定了行政强制的种类和设定。第三部分（第三、四、五章）主要规定了行政强制的实施与执行，具体包括了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序。第四部分（第六章）主要规定了法律责任。第五部分（第七章）是附则。
主持人：请杨处长介绍一下《中华人民共和国行政强制法》的立法背景和立法目的？ 杨庆勇：好的。《行政强制法》与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为我国行政程序立法的“三部曲”，是行政法领域的一部重要法律。行政强制涉及的主要是“官民”关系，在构建社会主义和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部分。只有官民和谐了，才能保障和促进社会和谐。实践中，行政强制主要存在两个问题：一是“乱”，包括“乱”设和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，难以建立和谐的官民关系，不利于构建和谐社会；二是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对违法行为不能有效制止，行政决定不能及时执行，使正常的社会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，对官民关系造成不利影响，也不利于构建和谐社会。《行政强制法》围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障和监督行政强制权和保护当事人权益，通过平衡公共利益和个人利益，使行政强制权能在法制轨道上平稳运行，解决“乱”、“滥”和“软”的问题，促进官民和谐、社会和谐，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序。
主持人：请给我们简要介绍一下行政强制的定义和分类？ 杨庆勇：根据《行政强制法》第二条规定，《行政强制法》所称行政强制，包括行政强制措施、行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。如《道路交通安全法》第91条规定：“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒。”又如，根据《产品质量法》第18条的规定，产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，可以查封或者扣押。行政强制执行，是指行政机关自身或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。如行政机关作出罚款的处罚决定后，当事人逾期不缴纳罚款的，可以加收滞纳金。又如对于违反《城乡规划法》的违法建设作出限期自行拆除的决定后，当事人法定期限内不拆除又不复议或诉讼的，县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。主持人：《行政强制法》有哪些基本原则？ 杨庆勇：《行政强制法》的基本原则体现在法律条款中，是对立法宗旨的具体化。作为我国行政法体系中的重要组成部分，除遵循行政法的一般原则，即法定原则、适当（比例）原则、教育与强制相结合原则、权利救济原则外，还具备一些特殊的原则，如自我履行原则、和解原则和正当手段原则。这些原则，对行政强制的设定和实施起着指导性和纲领性的作用。下 面结合《行政强制法》简要介绍一下。
法定原则。要求行政强制设定权法定、主体法定、强制手段法定、程序法定、对象法定等。主要体现在“第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”和“第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”中。
适当（比例）原则。其含义是行政强制除要有法律根据外，行政主体还必须选择以最小损害行政管理相对人的方式进行。从实体上说，行政主体依法实施行政强制，应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结50万资金的，不能冻结超过50万的资金或者整个帐户。从程序上说，行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之间必须有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能违禁品以外的所有商品都扣押。从比例原则中延伸出行政强制的必要性、相称性、合理性、最小损失性的要求。简言之：可强制可不强制的，不强制；强制手段可轻可重的，选择最轻的一种；在间接强制能够达到目的时，不使用直接强制。主要体现在“第五条行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”和“第十六条行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。”中。
教育与强制相结合的原则。行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。主要体现在“第六条实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”中。救济原则。法谚云“无救济无权利”，行政强制是行政机关单方对行政管理相对人的财产权利和人身权利的直接限制或者处分，它有可能产生违法行为，如超越权限、对不符合强制条件的行政管理相对人实施强制、程序违法等。行政强制制度中的法律救济是平衡行政权与公民权利的重要方式。各国的救济制度设计不同，一般包括行政救济和司法救济。在程序上，无论行政途径或者司法途径都可以包括执行中的救济和执行完毕的救济。如果行政相对人认为强制本身或者强制程序违法，可以在行政强制行为实施过程中依法向有权机关提出保护。强制执行后的救济包括要求行政赔偿或者通过诉讼获得赔偿。主要体现在“第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”中。《行政强制法》为行政强制的救济提供了具体的裁量标准，增强了权利救济的可操作性。
主持人：请给我们简要介绍一下《行政强制法》中有关行政强制措施的种类、设定及实施程序的规定吧？ 杨庆勇：好的。《行政强制法》规定的行政强制措施种类有五种：①限制公民人身自由（“刚才提到的约束至酒醒”就属于限制人身自由的行政强制措施）；②查封场所、设施或者财物；③扣押财物；④冻结存款、汇款；⑤其他行政强制措施（如《行政处罚法》所规定的证据的先行登记保存）。这些行政强制措施，并非谁都可以设定。《行政强制法》第10条规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。我们了解行政强制的设定，一方面是为了在今后制定规范性文件时不触碰这条法律红线，非法设定行政强制；另一方面，也是为了在今后的执法中，判断我们所依据的那些规定中设定的 行政强制是否合法。《行政强制法》之前，我国各个层级的立法中对行政强制的设定还比较无序，一些地方性的规定设定行政强制的情形也有存在，在《行政强制法》实施以后，大家在执法时就应该注意了，哪些有关行政强制的规定是违法的，是不应该适用的。关于行政强制措施的实施程序。《行政强制法》第十八条规定了一般程序要求，即：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。这是对于行政强制实施程序的一般规定，综合《行政强制法》的其他规定，还需要强调一点，即实施行政强制，应当制作行政强制决定书送达当事人，并告知其复议和诉讼的权利。应该说，这套程序还是比较完善的，也比较复杂。我们在执法中如果情况紧急，来不及走完上述所有程序，又不得不当场采取措施时怎么办？《行政强制法》为此还规定了一套紧急情况下的程序，第19条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”
主持人：请给我们简要介绍一下《行政强制法》中有关行政强制执行的方式、设定及实施程序的规定吧？
杨庆勇：行政强制执行主要有以下方式：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。行政强制执行由法律设定。法律以外的其他规范性法律文件不得设定行政强制执行。在法律没有规定行政机关强制执行的情况下，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。下面我分行政机关强制执行和申请法院强制执行再来简要介绍一下。关于行政机关强制执行的一般规定。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行。我们很多执法部门对于行政强制执行应该不陌生，强制拆除违法建设就是其中一种。但是，《行政强制法》通过以后，我们以前所遵守的强制拆除的程序可能就要有所改变了。下面就具体谈一下《行政强制法》所规定的行政强制执行的一些主要程序。一是发催告书。行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并告知当事人有陈述和申辩的权利。二是当事人陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。三是作出强制执行决定并送达当事人。强制执行决定书应载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。四是实施强制执行。在实施强制执行的环节，为了更充分地保障当事人的权利，《行政强制法》规定，除紧急情况外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。同时规定，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。五是中止执行。中止执行的情形有如下几种：①当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；②第三人对执行标的主张权利，确有理由的；③执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；④行政机关认为需要中止执行的其他情形。上述情形消失后，行政机关应当恢复执行。但是，如果中止执行满三年未恢复执行的，又没有明显社会危害，当事人确无能力履行的，行政机关不再执行。六是终结执行。当发生下列情形时，终结执行：①公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；②法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；③执 行标的灭失的（如强制拆除执行中，房屋遇地震、泥石流等灾害被完全摧毁的）；④据以执行的行政决定被撤销的（如行政决定被上级行政机关或法院判决撤销的）；⑤行政机关认为需要终结执行的其他情形。《行政强制法》还规定了一个执行协议的制度，为这部刚性的法律带来了更多的灵活性，从而使行政强制法律制度刚柔并济，且体现了更多的人性化色彩。第42条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”为了保障执行协议得到履行，《行政强制法》规定，当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。下面再以金钱给付义务的强制执行和代履行为例，具体介绍一下。金钱给付义务的强制执行主要包括加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。（1）加处罚款或滞纳金。行政机关依法作出罚款、划拨社会保险费等金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。我们日常执法，做出罚款的行政处罚时，一般都会根据《行政处罚法》第51条的规定告知当事人，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。在实践中被处罚人未按期缴纳罚款的事时有发生，有的甚至拖很长时间，我们一些有经验的执法人员经常会想这个问题：“每日按3%加处罚款，可能用不了多久加处罚款的数额就超过罚款本身的数额了。到时候当事人更会拒不执行了。”但是，从理论上分析，加处罚款甚至超过罚款本身的数额是不合理的，因此，《行政强制法》对此作了明确规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”（第45条第2款）实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，没有强制执行权的，申请法院强制执行。代履行是指义务人逾期不履行行政法义务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。例如，拆违中的强制拆除就属于这种代履行：当事人不履行拆除的义务，由行政机关自己或者委托拆除公司对违法建设进行拆除，所发生的费用由当事人承担。代履行主要适用于可以由他人代替履行作为义务的情形，对于不能够由他人替代的义务和不作为义务，特别是与人身有关的义务，不能适用代履行。如行政拘留的情况下，必须拘留违法行为人本人，而不能由他人代替。代履行应当遵守下列规定：（1）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（2）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（3）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（4）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。
关于申请人民法院强制执行的一般规定。在行政决定作出后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，而法律又没有赋予行政机关以强制执行权的，作出决定的行政机关就必须申请人民法院强制执行。关于申请的期限：行政机关申请法院强制执行其行政决定，必须在该行政决定的复议和诉讼期限届满之日起的三个月内提出申请：一是复议和诉讼期限届满之日起，二是三个月内。拿《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的强拆来说，市县级人民政府作出补偿决定以后，经过三个月，被征收人的起诉期限届满，未申请复议，也未提起诉讼，又不搬迁的，该市县级人民政府才可以申请法院强制拆除。如果没到三个月，当事人仍有可能复议或诉讼，此时不能申请强制执行。而另一方面，如果作出决定三个月，起诉期限届满之日起又过了三个月，还没有申请法院强制执行的话，该市县级人民政府也不能再申请了，因为申请法院强制执行的期限已经届满。关于申请人民法院强制执行的程序：（1）催告当事人履行义务。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。（2）向人民法院提出申请。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行 政机关可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。并提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。（3）受理。人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。（4）作出执行裁定。人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对材料齐全，且行政决定具备法定执行效力的，除《行政强制法》第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。《行政强制法》第五十八条：人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：
（一）明显缺乏事实根据的；
（二）明显缺乏法律、法规依据的；
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
以上是对《行政强制法》主要内容的简介，并不全面，还请大家在今后的执法实践中加强学习，边干边学，更好地掌握和实施好《行政强制法》。
主持人：通过杨处长的介绍，相信大家对《行政强制法》都有了一定的了解。好的，各位网友，感谢杨处长做客本期“在线访谈”。谢谢!
第五篇：行政强制法解读
一、《行政强制法》历经十年成正果
202_年6月30日十一届全国人大常委会第二十一次会议,表决通过了行政强制法,该法将于202_年1月1日起施行。
《行政强制法》与《行政许可法》、《行政处罚法》并称行政“行政法典三部曲”，行政处罚法解决的是乱处罚，行政许可法解决的是乱审批，两部单行法对规范政府权力都起到了重要作用。相比于这两部法律,，行政强制法的制定并不那么顺利。202_ 年12 月26 日, 行政强制法草案第一次审议时, 不少委员就对立法时机是否成熟提出了不同的看法。202_ 年10 月25 日第二次审议时, 仍然有委员主张暂缓立法。而按照立法法规定，如果搁置审议满两年，法律案将会成为废案。所以，作为行政权力的一部重要法律，其实并不顺利。而在202_年3月10日上午9时，第十一届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，吴邦国明确指出：“今年常委会的立法工作，要按照完善中国特色社会主义法律体系的总体要求，抓紧修改与经济社会发展不相适应的法律，及时制定对推动科学发展、促进社会和谐具有重要意义的法律。制定精神卫生法、行政强制法、出境入境管理法等。十一届全国人大常委会第二十一次会议202_年6月30日下午经表决，通过了行政强制法。全国人大常委会从1999年开始酝酿制定该法到今日表决通过，经过全国人大常委会会议先后五次审议的草案,，前后历时12年，最终成为法律。
二、权利与权力的平衡器
所谓行政强制，是指行政机关为了实现行政目的，对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。行政强制的构成分为两个部分，一是行政强制措施，而是行政强制执行。行政强制措施是行政主体为了预防，制止违法行为或者为了维护某种特定秩序 状态，对行政相对人的人身和财产予以强行限制的一种行政行为。例如，暂时约束醉酒的人、查封、扣押、冻结等。
国务院法制办副主任袁曙宏说：“在行政强制法颁布之前，行政强制实践中存在着‘散’和‘乱’的问题。行政强制的设定主体比较散，法律可以设定、行政法规可以设定、地方性法规可以设定，中央部门规章和地方政府规章也可以设定，甚至少量的政府规范性文件也设定。”
《行政强制法》的出台具有深远的意义，是权利与权力的平衡器，即既要“保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序”，又要“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这种旗帜鲜明地表明平衡行政权与公民权的立法理念，在行政强制法各章节体现在以下几点：
第一，行政强制适当原则和教育与强制相结合原则。该法在第一章总则第一条、第六条中，规定了行政强制适当原则和教育与强制相结合原则，在第八条中规定了公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和要求国家赔偿权，这些规定对制约行政强制权滥用、保护公民合法权益不受侵犯具有重要意义。
第二，是该法在第二章第十四条、第十五条规定了行政强制设定事先应采取听证会、论证会等形式听取各方意见，事后公民、法人和其他组织可以向设定和实施机关提出意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式反馈。该法在第三章和第四章分别规定了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序，其中既包含了行政相对人享有的诸如“说明理由”、“陈述和申辩”、“立即通知当事人家属”等大量程序性权利，也包含了“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”等实体性权利。
第三，该法在第六章法律责任中，比较集中地规定了行政机关违法实施行政强制的法律责任，以防止行政机关滥用强制权，损害公民权。
这次已颁布的行政强制法的主要内容可归为以下十点：
1、执法主体必须是正式执法人员，行政强制措施权不得委托。
2、行政机关不得夜间执行不得停水停电。
3、行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。
4、行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。
5、不得查扣公民个人及其家属的生活必需品。
6、在规定行政强制有查封、扣押权力的同时，也规定不得查封、扣押公民个人及其家属的生活必需品。
7、实施行政强制措施不得影响企业正常经营。
8、行政机关依法查询企业的财物账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。
9、查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。
10、行政强制执行不排斥“执行和解”。行政强制执行可达成执行协议，也就是说，行政强制执行不排斥“执行和解”。
三、《行政强制法》亮点
它的亮点主要有三：
一、更加人性化，节假日不得实施“强执”
行政强制法对行政机关强制执行的程序进行了严格的规定，为规范强制执行的行为，强制法禁止“夜袭”，规定行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
如果行政机关违反上述规定，由其上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
二、注重和谐社会的建立，公民遇侵害时可获救济
行政强制法为公民、法人或者其他组织受到行政强制权侵害时，规定了救济途径。
行政强制法规定，行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
法律规定，行政机关在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。
三、程序性要求更加严格，行政强制执法明确10步骤
1、实施前须向行政机关负责人报告并经批准
2、由两名以上行政执法人员实施
3、出示执法身份证件
4、通知当事人到场
5、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径
6、听取当事人的陈述和申辩
7、制作现场笔录
8、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明
9、当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章
10、法律、法规规定的其他程序。
四、《行政强制法》执行难
（一）行政机关规避《行政强制法》的严格限制。《行政强制法》规定采取行政强制措施的权限、条件、主体、程序等，都比较严格。因此，一边是法律规定的行政强制措施，一边是事实上已经变成的行政强制措施；一边是适用条件和程序的严格，一边是适应条件和程序的宽松。在实践中，行政机关为了规避《行政强制法》的严格限制，完全可能不根据《行政强制法》规定，而是根据《行政处罚法》规定直接采取登记保存措施。这样一来，《行政强制法》的范围限定作用和权力规制作用，就会大打折扣。在《行政强制法》列举的四种强制措施中，没有登记保存措施。事实上适用的强制措施包括登记保存措施，而登记保存措施又未明确在《行政强制法》的规制范围之内。这种有实无名的状况不解决，会使得《行政强制法》在实践中会变得不那么严格。
（二）法律规定条件不足。《行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件对象和程序。法律已经作为规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。但是，从行政执法实践来看，最多的问题主要出在法定条件方面，即在什么条件下行政机关可以采取强制措施。按照《行政强制法》的规定，答案明确而简单：法律规定的条件。但这个条件经常很抽象，因此还需行政主体自己解释。
（三）送达难。在《行政强制法》中，有三处涉及行政强制决定送达生效的规定：一是行政机关实施行政强制措施的程序，要求通知当事人到场，告知当事人理由、依据、权利救济途径，听取当事人陈述和申辩，现场笔录由当事人签名。二是行政机关催告当事人履行义务的程序，要求当事人陈述申辩，行政机关听取当事人的意见。三是行政强制执行决定送达当事人程序的规定，明确了按照《民事诉讼法》的有关规定进行送达。这些规定，都有一个假设前提，就是当事人到场或者当事人被送达了。但实践中行政机关无法找到当事人。有的时候，当事人逃逸或者避而不见。
（四）非诉执行难。《行政强制法》对行政强制执行的限制非常严格，规定只有法律才能设定行政强制执行，法律没有规定行政机关强制执行的，做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。但这过于加重法院负担。在司法权威日渐不彰、法院地位日渐弱化的形势下，执行工作的难度有增无减。基于各种情况综合考虑，此次的行政强制法自然无法轻易的让法院承担起行政强制执行案件的法定执行职责。
综上所述，《行政强制法》要发挥其真正的作用还需较长时间，需在实践中不断发现问题和完善。良好的法律是社会关系的“调节器”和“润滑剂”,能够理性消解社会关系中的紧张和矛盾,在相互冲突的利益关系和价值取向中实现动态平衡。现代行政强制制度是现代政府职能的扩大和依法行政理念相结合的产物。行政强制是实施法律的重要手段，是依法行使行政权的有力保障，是维护公共秩序的有力手段，是促进全社会遵守法律的有效方法。行政强制遵循依法强制原则、比例原则、效率与权利保障兼顾原则、救济原则。同时，行政强制法较好地实现了行政强制所涉及的行政权与公民权、行政权与司法权、中央立法权与地方立法权、公共利益与个人利益、公正与效率等若干基本关系的平衡,各级政府应以贯彻实施《行政强制法》为契机,加快建设法治政府。
