第一篇：武兴华关于工商注册在未来进行企业登记事项实质审查有关问题的探讨2

关于工商注册进行企业登记事项实质审查有关问题的探讨

武兴华

当前，在我工商行政管理系统中对于企业登记普遍采用形式审查，实质审查只占到总体的很少一部分，并且其中存在不少的弊端。其实，企业登记机关在登记过程中对申请材料采取何种审查原则，是工商登记制度的一项重要内容。对此问题，在我国法学界、司法界以及企业登记实践部门中，一直存在着效率与安全以及形式审查与实质审查之争，但随着《行政许可法》、《公司登记管理条例》以及国家工商总局《企业登记程序规定》的相继颁布实施，以形式审查为原则，以实质审查为补充或例外的审查制度基本确立，这一争论在大方向上已尘埃落实。但由于目前上述法律法规中关于实质审查的相关规定还补台详尽和完善，因而在企业登记实质审查的推行上仍存在着不少难题，需要结合登记实践作出进一步的探讨。

一、我国现行法律法规中关于实质审查的规定

关于企业登记审查原则,当前国际上通行的主要有三种形式:形式审查制、实质审查制和折衷审查制。形式审查制是对企业登记机关只对登记申请人提交的申请文件进行形式上的审查,对申请文件中所列事项是否真实,登记机关并不作实质上的调查与核实，其对登记事项并不承担保证真实的责任,登记事项是否真实、准确,由交易相对人自己判断或了解,但法律要求登记申请人要作出申请登记事项真实的保证。实质审查制是对企业登记机关不但要对登记申请人提交的申请文件进行形式审查,而且还要对登记事项的真实与否进行实质上的审查，审查通过的,进行注册登记,颁发营业执照;审查没有通过的,予以驳回。折衷审查制则是主张登记机关有实质审查的职权,但没有实质审查的义务,仅在对于申请登记事项产生疑问或申请人、利害关系人提出异议等情况下，才依职权进行实质审查，登记不能作为推定已登记事项为真实的基础,其证据力如何,仍须由法院的裁判来决定。以《行政许可法》、《公司登记管理条例》和《企业登记程序规定》的颁布实施为标志，我国目前所确立的企业登记审查制度是按折衷审查制模式设计，以形式审查为原则，以实质审查为补充或例外的登记审查制度，即：在通常情况下，只要申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，登记机关就应作出准予登记决定，但依据法定条件和程序或者企业登记机关认为需要对申请材料的内容进行核实的，即可启动核查程序。在前述法律法规的规定中，关于实质审查的规定内容主要体现在以下两个方面：

第一，实质审查的启动条件。一是“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的”（《行政许可法》第三十四条第三款、《企业登记程序规定》第三条）；二是“公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的”（《公司登记管理条例》第五十二条第（二）项）以及“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的”（《企业登记程序规定》第十一条）。

第二，实质审查的相关程序。一是应予受理并书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间的要求（《公司登记管理条例》第五十二条第（二）项）；二是由两名以上工作人员进行核查或核实的要求（《行政许可法》第三十四条第三款、《企业登记程序规定》第十一条）；三是提交申请材料核实情况报告书的要求（《企业登记程序规定》第十一条）；四是15日实质审查时限的要求（《公司登记管理条例》第五十四条第二款、《企业登记程序规定》第十二条第二款）。

二、现行实质审查规定的不足以及在推行实践中遭遇的难题

虽然相关法律法规及部门规章就实质审查的启动条件以及部分审查程序作出了规定，但就整个实质审查制度的推行而言，仍在许多方面存在立法真空，现有的规定也不够具体、细致，再加之企业登记机关审查手段和审查能力的欠缺，使得企业登记实质审查的实践工作遭遇了诸多难题。

（一）实质审查的审查范围规定不明确。

对于实质审查的审查范围，《行政许可法》和《企业登记程序规定》采取了“申请材料的实质内容”的提法，但就应对实质内容的哪些方面进行审查，则未作出进一步更为具体的规定。对此，专家学者以及登记机关内部也存在着不同理解，这即导致在登记实践中，基于各自对法律法规的认识理解和不同的价值取向，登记机关在实质审查范围的把握上存在宽严程度和价值取舍不尽相同的两种处理形式。即一种从追求行政效率，强调形式审查角度出发，将实质审查范围只限于对申请材料的实质内容真实性的调查核实；另一种则从追求实质公正，强调审慎审查义务出发，认为实质审查范围包括对申请材料的实质内容真实性、合法性以及有效性的调查核实。在此基础上，还有一种观点则进一步认为，启动实质审查并不意味着登记机关必须就申请材料实质内容的真实性或合法性作出明确认定，若登记机关发现对某些争议自己难以认定而其他机构有权认定或已进入有权机构的认定程序，则可中止对登记申请的审查，待有权机构得出结论后，再据以决定是否准予登记。

（二）实质审查的启动条件规定得过于原则。

由于企业登记在一般情况下只进行形式审查，因此并非每一个企业登记都会实施实质审查，其必须符合一定条件后才会由形式审查转入实质审查。这除了考虑所需核实的事项是否属于前述实质审查的范围外，还需具有一定的源由才能提起或启动转换程序。对此，现行规定有“根据法定条件和程序”以及登记机关认为需要两种源由。就前者而言，应理解为法律法规规定的条件，企业登记机关的自由裁量空间小或者没有裁量权；而就后者而言，登记机关则具有相当的自由裁量空间和较大的灵活性，但这也从另一角度加大了登记机关的责任风险，由于缺乏明确具体的条件规定，可能会因为登记机关内部对标准的掌握不同以及登记机关在理解上与相对人、法院存在差异等原则，以致出现滥用职权、执法不公、权力寻租等违法行为以及引发生行政纠纷甚至登记机关败诉等不良后果。

（三）实质审查的程序规定及审查准则尚不完善。

虽然《企业登记程序规定》就实施实质审查的人员数量、审查期限、告知程序、审查报告等重要方面作出了规定，但在很多具体操作程序的规定上仍然存在真空。如实施实质审查的内部程序方面：启动实质审查由审查人员直接决定即可或是仍需相应的审批手续；企业登记机关可以采取哪些审查核实手段或方式；15日的审查期限内若无法作出结论，应如何处理等。又如实质审查程序与诉讼程序的衔接方面，若企业登记机关知悉相关人员就申请材料的实质内容提起诉讼后，是否还启动实质审查，或者在启动实质审查后，相关人员再就审查事项提起诉讼，是否继续审查程序等，这一问题在当前的登记实践中反映得极为突出，登记机关对此的理解和处理也不尽一致。

而在审查准则方面，实质审查是企业登记机关依职权的主动行政行为，而非依申请而采取的行为（虽然在很多情况，相关人员的申请是其启动的源由），对于此类企业登记机关起主导作用的行为，是否要求其据以作出决定的证据的证明标准能达到行政复议法和行政诉讼法要求其他具体行政行为应达到的“事实清楚、证据确凿”这一标准。对申请材料实质内容的核实常常涉及相关民事纠纷的裁判，而民事诉讼中采取的是“高度盖然性”的证明标准，这就极可能出现就同一纠纷法院和企业登记机关作出不同裁判结论的情况。据此，按照司法终裁的惯例，企业登记机关是否应改而追随民事诉讼的审查准则？对这些问题，现行的规定均无法作出回答。

（四）企业登记机关的审查手段和审查能力极为有限。

企业登记机关现有的审查手段不强，特别是在实质审查内容较为复杂时，有限的手段和人力物力，以及对相关民事法律问题知识和裁判能力的欠缺，使得企业登记机关往往在启动实质审查后难以在法定期限内作出审查决定，从而陷入进退两难的尴尬境地。

三、关于推行和完善实质审查制度的几点思考

如何稳妥推行以及进一步完善实质审查制度，是一个不断摸索的渐进过程。实质审查对于我们来说，仍然是个崭新课题，前面所提到的诸多问题，也无法立刻解决或给出明确唯一的答案。就笔者而言，虽不能提出非常成熟的解答方案，但认为看待和解决应遵循以下两个原则。一是要与企业登记的性质和企业登记机关的应然定位相适应。随着《行政许可法》、《公司法》以及《公司登记管理条例》等法律法规的颁布和修改，以公司设立制度为标志的企业设立制度从原来的准则制与审批制并存调整为了准则制，企业登记更多地体现为政府依从设立人或商主体意志的一种被动的程序性行为，企业登记的法律效力从以往认为的赋权性效力演变为证权性、公示性、对抗性效力。相应的，企业登记机关的定位也逐渐朝着有限职能、提供证权和信息公示等服务的公共服务者演变。二是要与近年来商事法律法规修改过程中所体现的效率优先、兼顾交易安全的价值取向相衔接。我国的传统商法过于追求交易安全，而忽视了效率这一商事活动的首位需要，《公司法》、《公司登记管理条例》的修改以及以形式审查为原则，以实质审查为例外审查制度的确立则从很大程度上体现了立法者在价值取向上向以效率为重的转变。因此，虽是例外，但实质审查过程中也不能脱离效率原则。基于以上原则，现就有关实质审查的几个问题提出一些粗浅看法。

（一）关于实质审查的审查范围。

根据企业登记准则主义的确立以及现行法律法规的一些制度设计或安排，如关于申请人对其提交的申请材料实质内容真实性的保证责任的设立（《行政许可法》第三十一条、《企业登记程序规定》第八条），以形式审查为主的登记审查原则的确立以及15日实质审查期限的规定，可以体现出效率优先、合理限定登记机关审查责任的立法指导思想；此外，登记机关是行政机关，其登记职能主要是对现有存在的民事关系的确认，而非对民事关系的裁判，同时受手段所限，其对于实质审查中涉及的许多争议均难以做出认定，如对股权转让是否双方真实意思表示等纠纷，登记机关无权也无法进行审查和认定。故此，笔者认为，对于实质审查范围的确定应当审慎，不能将申请材料实质内容涉及的所有事项、所有方项都纳入实质审查范围，而应采取有限审查的原则，将审查的范围或尺度限于申请材料本身的真实性，如此可能更符合当前企业登记的实际情况以及登记制度设计的本意。

（二）关于实质审查的启动条件。

根据现有规定，并结合企业登记工作实践，笔者认为在以下几种情况下，企业登记机关应启动实质审查：

一是企业登记机关在对申请材料进行形式审查后，发现相应疑点，对申请材料产生合理怀疑的。

二是企业登记机关在实施登记审查前或实施审查时，接到举报或利害关系人的异议，需对涉及申请材料的相关情况进行调查核实的。

三是企业登记机关作为履行政府经济调控和整顿规范市场经济秩序的职能部门，可根据法律法规授权，对特殊行业的市场准入进行实质审查，以达到严把市场准入关、控制总量、维护市场经济秩序的目的。

（三）关于实质审查的程序问题

对此，一方面要在现有程序规定的基础上，健全一套较为完整的包括启动、告知、实施、决定、中止、终止、送达等环节在内的实质审查操作程序。另一方面需要注意的是处理好实质审查程序与诉讼程序的衔接问题。对于在提起登记申请前以及实质审查过程中，相关人员就申请材料或其实质内容提起诉讼（包括民事诉讼和行政诉讼），且法院已受理的，企业登记机关无法再自行审查，而是可以中止审查程序，待法院作出判决后再重新启动程序再作决定；而在目前无中止程序规定的情况下，笔者认为在15日审查期限届满后，法院尚未作出判决的，企业登记机关以相应材料或其实质内容效力未定为由，也可作出不予登记的处理决定。

此外，在实行有限审查的前提下，登记机关仍有可能对一些审查事项无法做出认定，对此，可考虑设置一种诉讼补充审查机制，在对有利害关系人提出异议的情况下，若登记机关无法查清事实作出认定，可告知利害关系人向法院提起诉讼解决争议，在规定期限或合理期限内利害关系人不行使诉权的，登记机关则核准申请人的登记申请。而在由登记机关完全自行主动进行实质审查的情况下，在法定期限届满后，既使相关事实尚未查清，登记机关也应作出准予登记的决定。

以上探讨还不是很成熟，请各位领导指正。

小淀所武兴华

202_年8月2日

第二篇：浅谈工商机关企业登记的审查责任

工商机关是企业登记主管机关，肩负市场主体的准入职能。朱熔基总理曾强调：，“工商管理部门要把好市场主体的入门关，当好市场运行的裁判员，做好市场秩序的坚强卫士”。市场经济转型期，做好市场主体的准入工作，意义重大。然而企业登记审查究竟履行什么义务，承担什么责任？ 是我们需要认真探讨的问题。

一、形式审查和实质审查

企业登记程序包括受理、审查、核准、发照、公告五个阶段，审查程序是企业登记管理的关键环节。所谓形式审查是对申请设立之企业提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查，实质审查则是对申请设立之企业所提交文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性所进行的审查。

二、现有法律、法规的规定倾向于形式审查

1、关于企业法人登记。原1988年《企业法人登记管理条例施行细则》 第55条规定审查程序主要为：“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记实事项和开办条件”。202_年12月1日国家局96号令修订的《施行细则》第53条将审查程序规定为“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件”，此条应该理解为主要是对材料的完备性、有效性、合法性的审查，而不包括对材料真实性的审查。

2、公司登记事项的审查。《公司法》及《公司登记管理条例》15条、24条、37条对设立、变更、注销登记需要提交材料均做了规定。公司中除国有独资和外资登记需要特殊审批外，大多数公司登记是公司股东形成合法有效民事决议为前提。公司议事程序除要符合《公司法》要求，主要由公司章程来具体规范，对公司决议形成的具体细节、过程、时空要件，工商机关既无权以行政权力干涉民事行为，实际也不可能做到全程监督。只能就形成后的有关决议审查其是否符合《公司法》规定，做出其是否完备、合法、有效的判定。

3、国家工商局规范性文件《关于加强企业登记审查工作的通知》（工商企字〔202_〕291号）规定：“企业登记注册的受理、审查、核准人员依工作程序和各自的职权对企业登记材料和证明文件是否齐全、内容是否完备以及是否符合企业登记管理法律、行政法规和国家政策的规定进行审查”。受理、审查、核准人员的职责为：“受理人员对企业登记材料是否齐全进行审查，材料齐全的予以受理，并签署受理意见；审查人员对企业登记材料是否符合企业登记管理的法律、行政法规的规定进行审查，并签署审查意见；核准人员对受理、审查人员的意见进行复核，并在法定时间内签署核准登记或不予核准登记的意见”。

4、材料不实的法律责任。《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》及其施行细则明确规定，办理企业登记时提交虚假证明文件或者采取其它欺诈手段，取得登记的，由登记主管机关责令改正，并处罚款；情节严重的，撤销登记，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，申请人提交申请材料和证明文件真实性的责任应由申请人承担，登记机关不承担相应的责任。202_年 10月国家局关于《公司登记机关是否应对法定验资机构出具的验资报告的真实性承担审查责任问题的答复》（工商企字〔202_〕247号）明确指出“因验资证明内容不真实所引起的法律责任和后果，应由其验资机构承担”，公司登记机关只审查是否合法有效，是否属于法定的验资部门出具，而不承担验资报告真实性责任。

三、形式审查的把握

形式审查是对提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查，但从目前的登记机关实践看，不少登记人员对完备、有效的理解有所偏差，认为自己的责任仅仅是材料“有”即可，对材料是否“全”且“有效”疏于审查。如对验资报告审查，仅仅审查是否提交验资报告，是否盖有审验单位公章，而对该验资报告是否符合《注册会计师法》、《独立审计实务公告第1号—验资》的有关规定不予审查或审查不严，对提交的验资报告是否超过90日审查不严。虽然审验部门承担对审验结果的不实责任，但登记机关有权对认为不实的验资报告提出置疑，认为必要时，可以要求企业提交银行出具的出资证明、实物转让清单、专利证、商标注册证、土地使用权证明、资产评估报告及评估结果确认书或者股东、发起人认可证明等材料。所以，形式审查也要求登记人员对相关知识有一定程度的了解，否则就会被别有用心的人轻而易举地蒙混过关。原创：文秘知音www.teniu.cc网站。

四、有关法理探讨

我国企业登记主管机关对登记要件的审查既要形式审查又要实质审查的全面审查方式产生于计划经济体制中，其出发点在于强化国家行政权力的运用和控制。但随着我国市场经济的发展，其缺陷正日渐突出。一方面，审查的内容越多，范围越广，投入也就越大，从而大大降低行政活动的效率。其次，企业登记主管机关有可能借实质审查的名义，对企业实施不正当的行政干预，甚至推行地方保护主义，使一些具备设立要件的企业不能依法设立，损害了企业设立效率和市场运行效率；同时又使一些本来不具备设立要件的企业在行政保护伞下进入市场领域，危害社会经济秩序和交易安全。再次，对每一个申请设立之企业的全部设立要件从完备性、有效性到真实性、合法性进行全方位的审核和把关，对干工商机关来说是勉为其难和不现实的。

参考国外做法，大多数西方国家和地区都奉行形式审查主义，法律未赋予实质审查的职责。其立法目的是维护企业的设立自由、营业自由、促进市场运行和行政管理的高效率。至于企业设立中的安全保障，西方国家大都通过公司设立无效或撤销制度，来对第三人利益加以保护。

根据市场经济的内在要求及国际接轨的需要，我国企业登记应该以形式审查为一般准则，保留相机实施实质审查的职能。登记机关对申请登记的企业主要审查是否已按法律规定提交各项必要的文件、证件和材料，文件材料是否规范、所载事项是否齐全。只要符合上述程序要件，登记机关即可核准，准予设立。登记机关对登记内容的真实性、合法性不负责任。同时保留相机实施实质审查的职能，仍享有依实际情形自由裁量是否需要启动实质审查的职能。实质审查可与设立过程中的形式审查同时进行，也可于企业设立后相机实施。若发现申请设立的企业或已设立企业有与法律规定的实体要件不相符合者，登记机关可拒绝登记或撤销已生效之登记。

第三篇：工商局对公司注册登记事项审查的要点

工商局对公司注册登记事项审查的要点

公司注册登记需向工商行政管理局提交申请材料，公司设立人将申请文件整理好后全部交给工商审批工作人员，工作人员根据提交的材料，作出同意受理或不予受理的决定，同意受理的发给受理通知书，不同意受理的，说明不予受理的原因，并指明存在的问题和更正的办法。

同意受理后即进行初步审查，审查中，公司登记机关工作人员要重点审查以下几个问题，这些问题同时也是公司申请人应注意的问题，主要有以下四个方面：

一、审查股东是否具备投资资格

有限责任公司的股东既可以是法人股东，也可以是自然入股东，法人作为股东时，审查其是否是合法组织，并审查其是否具有投资资格。如各级党的机关、人大机关、公、检、法机关以及政府的工商行政管理、审计、税务、安全、监察、海关、商检、土地管理、技术监督等部门就不能当股东。另外，企业法人作为股东时，除国务院规定的投资公司或控股公司外，公司的累计投资不能超过公司净资产的50%。自然人当股东时，应审查其是否具有民事行为能力，重点审查其有没有投资能力。

二、审查公司章程

公司章程的要件是否符合《公司法》规定的公司章程必备条款的要求，也要看公司章程规定的内容是否符合国家法律、行政法规的规定，不符合国家规定时，审查人员有权要求公司予以修正。有限责任公司章程由全体股东共同制定，股东应在章程上签名、盖章。

三、审查公司组织机构

在公司机构方面，一般应注意两个问题

(1)董事会人数是3一13，多于或少于上数人数时都是不合格的，对监事会的人数也是有相应的规定的，组成董事会或监事会的人数一般为奇数。

(2)有限责任公司的法定代表人是董事长(或执行董事)。有下列情形之一的人，不得担任公司的董事、监事、经理：

① 无民事行为能力或者限制民事行为能力的;

② 因犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪，被判处刑罚，执行期满未逾5年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾5年;或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未通5年;

③ 担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起末逾3年的;

④ 担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表入，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾3年;

⑤ 个人所负数额较大的债务到期未清偿。另外，国家公务员不得兼任公司的董事、监事、经理(国家公务员是指在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员)。

四、审查公司的登记事项是否符合规定

1、关于名称的核准，有限责任公司只准使用一个名称，公司名称由四部分组成(所在行政区划十字号十经营范围方式或行业特点十有限责任公司);

2、关于住所的审查，应贵彻公司住所只有一个的原则，如青岛和济南的两个企业共同投资设立一个公司，而主要办事机构设在青岛，则公司住所是青岛，公司应在青岛市公司登记机关进行登记;

3、对注册资本的审查。

4、审查企业经营范围是否符合法律规定。

公司设立登记审核初审结束，由公司登记审查工作人员将审查的情况进行汇总，得出符合条件予以登记的结论或不符合条件予以驳回的结论，将结论签署在“公司设立登记审核表”的“受理审查意见栏”，然后再由科长(处长)审查，最后经局长进行核批，被核准的在15日内通知公司设立登记申请人，发给申请人“企业法人营业执照”，公司即宣告成立，不符合登记条件的发给核驳通知书，驳回公司登记申请。

详情咨询：大上海注册公司 或注册公司代理http://.cn

第四篇：上海注册公司在工商查名时需要注意的事项

上海注册公司在工商查名时需要注意的事项

注册公司的时候大家关注的是在上海注册公司流程及费用是哪些？但是明白注册公司流程的人都知道，注册公司查名是再重要不过的了，那么为什么有的人查名就是不过？为什么有的人一次就会通过？这些技巧你知道吗？注册公司查名你明白吗？

一、申办人提供法人和股东的身份证复印件(复印件要清晰)

申办人提供公司名称2—10个，写明经营范围(只要求写一到两项与行业相一致的)，出资比例。

二、名称一般由四部分依次组成：行政区划+字号+行业特点+组织形式。

例：上海(地区名)+慧安(字数二个、企业名)+投资管理(行业名)+有限公司(类型)。

三、行业名要规范。

四、名称核准后的有效期限：名称核准单的有效期为半年，到期后可以延期半年(只 能延期一次)，总共有效期为一年。

五、名称撤销重报要求：

1、一般撤销(变更投资比例，注册资本)，申请人写份情 况说明书，全体投资人签字，重新填写查名单，由办理证件中心报送区名称登记窗口；

2、变更投资人，申请人填写企业名称注销申请书，全体投资人到区名称窗口，由窗口干部核对全体投资人身份证件；

3、申请人自己申报的名称需撤销的，都由投资人到区名称窗口填表、核对身份。同时，交回《企业名称预先核准通知书》及所有相关申请材料。

六、名称迁出：要求：应当填写企业名称迁出申请，写明迁往何地、迁出理由，并由全体投资人签字或盖公章。

备注：字号(企业名)在同类行业内不得相同，不能用译音、数字、伟人、地名、封建色彩等作为企业名称，身份证复印件必须和原件一致。

慧安中心特别提醒：因上海市工商局——已注册企业、注销企业未愈三年、企业名称核准未办理证照、及全行业受保护企业字号、知名企业字号等，直接影响到新企业名称的核准，因此，新企业在字号选择上一定要规避以上几种现象，以便新成立企业名称尽快核准。

第五篇：工商注册登记“先照后证”改革存在的问题、原因及对策建议DOC

工商注册登记“先照后证”改革存在的问题、原因

及对策建议

“先照后证”是国务院推行降低市场主体准入门槛，激发民众创业热情的重要举措，目前全国各地工商部门在国务院的统一部署下正在积极推进此项工作，然而基层工商部门在具体实践中发现“先照后证”存在一些问题须引起重视。目前工商注册登记“先照后证”存在的主要问题。

一、部门协同配合缺乏。国务院推行的“先照后证”改革不仅是工商一部门的事，这项改革还需要卫生、安监、食药、公安、交通、文化、质监、住建等多部门相互协调配合，形成工作合力，才能确保改革顺利实施。但从目前的推进情况看，由于改革缺乏统一的领导协调，导致改革推进还停留在各个部门自行推进上，各个部门之间的协调配合较少，没有形成统筹推进的良好工作态势。如部分行政审批部门已经习惯于工商部门的把关，认为推行“先照后证”是工商部门推卸责任的一种行为，对按照改革方案推进先照后证改革的积极性不高，后置许可办理的效能较以前也没有明显的变化，事实上并没有为市场主体带来多大便利。

二、改革中一些具体问题解决方案未明确。目前在推行“先照后证”的改革中出现了一些具体问题需要引起重视。一是某些企业所从事的经营范围本来需要其他行政部门审批，获得审批许可才能从事经营活动，工商部门按照“先照后证”改革措施为企业办理了营业执照，但是企业在办理相关后置许可时发现自身并不符合从事该经营范围的条件，无非获得审批许可，按照规定企业就不能从事经营活动，像这种已经注册登记但不能从事经营活动的企业怎么办就成了一大问题。二是经营范围核定问题。实施“先照后证”改革后很多以前需要前置审批的经营范围现在需要工商部门先核定颁发营业执照后再办理行政审批，这样很容易出现工商部门核定的经营范围与后置审批部门许可的经营范围不一致的情况。例如某经营者从事副食品销售，工商部门按照经营者的申请将“预包装食品、散装食品、乳制品（含婴幼儿配方乳粉）”等经营范围核定在营业执照上，但是该经营者到食药部门办理食品流通许可证时核定的许可经营范围却是“预包装食品、散装食品、乳制品（不含婴幼儿配方乳粉）”，这样就导致了营业执照经营范围与许可经营范围不一致的情况。如果经营者再到工商部门按照许可经营范围进行变更就增加了经营者的负担，事实上并未达到方便经营者办事的情况。

三、相关配套改革不完善。目前推行的“先照后证”改革主要是国务院和工商总局以规范性文件的形式下发各地各部门，要求按照其规定执行，但这些行政审批作为前置是由相关法律法规确定下来的，现在工商部门要因为一个规范性文件就将其改为后置，涉及到这些行政审批的法律法规却没有及时修改或废除，这就给工商部门履职带来了风险，一旦在注册登记和监管过程中出现问题要追究责任时，到底是以国务院的规范性文件为准还是以法律法规为准，就会造成推诿扯皮现象。

四、监管理念仍然滞后。根据国办发〔202_〕7号文件精神，实施“先照后证”改革要进一步转变监管理念、创新监管方式、落实监管责任、强化依法监管，并按照“谁主管、谁审批、谁负责”权责一致的原则履行各个部门的监管职责。但从目前的情况看，在市场监管方面仍然存在问题。一是工商部门并未完全转变观念，仍然习惯于事前监管，对事中、事后监管没有引起足够的重视，也没有健全相关制度，完善相关措施，与实施“先照后证”的监管要求还有距离。二是各部门的职责划分还不够清晰，存在推诿扯皮的现象。很多行政审批部门习惯性的认为工商部门就是市场监管的部门，市场监管一切都归工商部门管，并没有按照“谁主管、谁审批、谁负责”原则履行好自身的职责。从12345及其他部门移送工商部门的投诉举报情况来看，很多涉及到其他部门职能的仍然移交到工商部门，工商部门再负责解释及移送其他部门，造成行政资源上的浪费和行政办事效能的不畅，也易对公众产生行政部门相互推诿扯皮的印象。

导致以上问题的原因分析。

一、社会公众认知普遍存在误区。目前社会上无论是企业还是普通公众对“先照后证”改革的认知都不到位，普遍存在两种错误观念：一种错误观念认为只要办理了营业执照即可从事经营活动，不需要再去办理其他行政许可。在商事登记制度改革前我国一直实行的是“先证后照”模式，这对经营者及社会公众产生了深远的影响，“先照后证”改革后他们仍然难以摆脱改革前的思维定势，认为是否再办理后置审批已无所谓，只要办理了营业执照就可以直接从事经营活动。另一种错误观念认为此项改革“换汤不换药”，效果不大。这部分企业及公众认为需要的审批的事项仍然还要办理审批手续，并没有精减办事流程，“改革仅是简单的将照与证的顺序颠倒，并没有实质性的意义，对企业的经营不会产生实质性影响。

二、统筹改革工作不完善。之所以会出现“前置改后置”与法律法规修改不配套的问题，在一定程度上反映出目前在推行这项改革的过程中统筹协调工作还有待提高。

三、部门利益观念作祟。长期以来各部门逐渐形成的部门利益观念在一定程度上影响了“先照后证”改革的推进，一些部门怕担责任，生怕本部门职责多了，在执行国务院“先照后证”改革措施时推三阻四，消极应对，使得此项改革在推进过程中遇到很多阻力。

对策建议。

一、加强宣传引导，消除认识误区。针对企业和社会公众对工商注册登记“先照后证”改革的认识误区，充分利用网络、电视、报纸等媒体有针对性地开展宣传，重点宣传“先照后证”改革的目的、意义以及前置改后置行政审批事项目录，让广大经营者和社会公众对此项改革有一个正确的认识，为“先照后证”改革营造良好的工作氛围

二、明确部门监管职责。针对部分部门监管职责不明的现状，可由上级政府及时出台落实监管责任的文件，对各个部门涉及变化的监管责任予以明确，将详细的监管责任以菜单式详细分解到各个部门，确保各个部门均依据法定职责行使权力，防止部门之间因责任不明确而导致产生监管盲区。

三、加快完善相关法律法规。一是尽快按照“先照后证”要求将涉及到的相关法律法规进行修订，做到法律修订和改革同步进行，使“先照后证”改革措施有法可依。二是尽快制定法律法规解决“先照后证”改革中遇到的各种具体问题，使各部门能够依法解决这些问题。

四、进一步完善“宽进严管”措施。实际工作中，应以明确职责划分为主线，侧重抓好流程设计、规则制定等基础性工作，确保在“先照后证”改革实践中有规则、有方法、有效能。一是划清监管权限及职责分工。建议由省级工商部门和地方政府以规范性文件的形式，按照“以责配权、以权负责、权责对等”的原则，合理划分省以下各级工商部门，特别是区县级工商部门和基层工商所的监管工作权限和职责，充分发挥上级工商部门对基层的指导和监督作用，密切监管工作衔接，发挥出整体监管效能。二是转变观念，加强事中事后监管力度。工商部门应根据“先照后证”的新形势，及时转变观念，改变以前重市场准入轻事中、事后监管的监管方式，将更多的力量放在后续监管中来，健全市场相关制度，完善市场监管措施，力求打开市场监管新局面。

五、进一步完善部门协作机制。针对市场监管各部门协同配合不到位的问题，各级工商部门应重点理顺协调好各方关系，构建协同监管机制，使“先照后证”改革后各职能部门市场监管形成合力。通过召开部门联席会议和定期走访的方式，进一步加强与卫生、安监、食药、公安、交通、文化、质监、住建等有关部门的协调配合，了解其他部门对改革后企业后续监管要求，争取相关部门对工商注册登记“先照后证”改革工作的支持和配合，充分发挥信息公示平台的桥梁作用，突破信息交换“瓶颈”，实现监管信息共享，使发现问题和有效处置问题达到有机结合，真正使违法企业“一处违法，处处受限”。