第一篇：借鉴国外经验 完善我国转移支付审计方法 --中国期刊网

借鉴国外经验 完善我国转移支付审计方法--中国期刊网

我国现行的财政转移支付制度始于1994年分税制改革，经过十几年的发展和完善，初步建立起政府间财政转移支付制度的框架，在平衡东西部地区差异，促进经济均衡发展及西部大开发等多个方面取得了明显的成效。但是从近几年中央预算执行审计调查了解的情况看，该制度还很不完善，具有明显的过渡性特征，原财政包干体制中的转移支付因素与分税制中的税收返还和过渡期转移支付同时并存，双轨运行，没有能够有效地控制地区间公共财政能力差距的扩大，其横向平衡效应大大降低。对此，国家审计机关作为国家经济监督机制的重要组成部分，应充分发挥审计作为国家经济发展“免疫系统”功能，紧紧围绕党和国家在新时期的中心工作，充分运用自身的特点和优势，借鉴国外发达国家好的经验做法，采取切实有效的措施，推动我国财政转移支付制度的科学化、规范化和法制化。

一、西方发达国家转移支付审计的经验

尽管西方各国的审计制度不尽相同，但国家审计机关对转移支付审计基本上都是遵循全方位监督的原则，不仅重检查而且重管理；重视审计的深度、广度和力度，重视阶段性、集中性、专项性的事后检查，重视对财政转移支付全过程的监督。笔者认为，美国、德国对政府间财政转移支付的审计比较有特点，具有一定的代表性。

（一）美国的转移支付审计

1984年美国联邦政府就颁布实行《单一审计法案》明确规定凡每年从联邦政府取得10万美元以上财政转移支付援助的州政府和地方政府，以及州政府和地方政府所有的经营项目，例如市政建设、环境保护、医院及学校等都必须接受国家独立审计师的年度审计。

1.审计的目标。第一，改进地方政府对联邦政府财政援助项目的财务管理；第二，对联邦政府财政援助的项目制定统一的审计要求；第三，提高审计资源利用的效率和效果；第四，使联邦政府机构和部门相信并依靠独立审计师遵守单项审计完成的审计工作。

2.审计方式。美国联邦政府对转移支付的审计主要是在财务合规性审计的基础上开展绩效审计。财务合规性审计，旨在查明财务工作是否恰当，被审计单位提交的财务报告是否公正、是否严格遵守有关的法律和规定。绩效审计旨在查明被审计单位是否以经济的、有效的方式管理或利用其资源；查明效率低下的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因。

3.审计程序和内容。美国联邦政府审计所采用的审计程序包括审计前期准备、拟订审计方案、实施现场审计、编制审计工作底稿和提出审计报告等。审计前期准备工作包括：了解审计对象、评估内控制度重要性和审计风险。拟订审计方案就是确定审计依据、审计时间、审计人员、审计监督等。实施现场审计步骤是：检查、观察、核实、询问、测试、复算、核对、清点和审查。

4.审计报告的要求。独立审计师必须遵守美国会计总署关于财务审计和合规审计的标准，其中以美国公证会计师协会颁布的公认审计标准为主，审计师必须确定并报告：关于接受联邦政府财政援助的财务报表；接受单位的内部会计控制系统，包括用于管理联邦财政援助项目的控制措施；接受单位是否遵守有关联邦财政援助项目的法规。审计师可将以上三方面的内容编入一份审计报告中。

（二）德国的转移支付审计

德国审计部门对财政转移支付制度的审计监督主要体现在两方面：一是联邦政府在对各州进行财力平衡时，先由各州分别测算自己的财力指数并经州审计部门审查并签署意见，再上报联邦政府财政部。联邦政府财政部按照财政平衡法等法律规定，确定有义务提供财政资金和需要得到财政资金的州。二是各州的审计部门有权针对具体项目检查财政转移支付资金使用情况。主要审计联邦、州投入的资金是怎样使用的，其经济效果如何。

1.审计方式。德国转移支付审计采取多种审计方式：（1）一般性审计，主要是了解行政管理部门预算及其经济经营活动的大体情况。（2）重点项目审计，主要涉及转移支付中较大的投资项目进行重点审计。（3）制度和规则审计，审查相关的规则、程序体系或几个一致的或相协调的计划方案是否有的放矢。

2.审计标准。德国宪法规定联邦审计院的重要审计标准为合规性和效益性。合规性是审查现行的管理规定和原则是否得到了遵守，包括记账方法的正确性和管理部门措施的合法性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过程中是否讲求经济性、效率性和效果性。

3.审计程序和内容。德国的转移支付审计主要包括以下内容：首先，制定工作计划、明确审计目的、选派审计人员或组建审计团队、规定审计时间、检查组织顺序。如果转移支付项目历时数年，那么审计人员就有必要审查计划及决策的各个阶段是否具有实质性意义，确定审计重点，阐述预定的审计方法。第二，审计的执行。与被审计单位的领导或职员面谈、落实审计方案、要求提供信息和材料、审计过程的记录、控制与调整工作程序、就审计结果与被审计部门或者其他涉及到的部门进行谈话，目的是决定审计结果。

4.审计结果的处理。（1）

审计通告的适当时机。联邦审计院可以在转移支付发生前提出建议；可以在转移支付执行过程中进行审计，提出审计意见；对转移支付项目决策进行审计，即审查转移支付项目决策的过程和结果；对立法、预算编制和政府相关部门提出建议。（2）审计结果的贯彻。审计完成后，对审计结果的处理采取由联邦审计院、被审计单位等多种形式贯彻审计结果

二、借鉴国外经验，发挥审计在规范化转移支付制度中的作用

建立规范化的转移支付制度是一个庞大的系统工程，不可能一蹴而就，需要经过相当长时期的不断积累经验，改进和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索，针对转移支付制度存在的主要问题，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监督措施，促进转移支付办法及相关指标体系的不断完善，并为最终形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。审计机关应在以下五个方面发挥作用：

（一）深化对中央财政专项拨款的审计，促使其规范化和透明化。目前，我国财政部门的专项拨款具体项目有100多项，几乎每个业务司局都管理着十几项专项补助资金，有的专项拨款的政策依据年代跨度长达40年，同时，在申请、分配和管理方面不透明、不规范，由此产生三大问题：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是专项补助缺乏科学的测算标准，效果不佳；三是截留、挪用专项资金现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下”的力度。由于立场和角度不同，有些问题只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。例如，审计署京津冀特派办在对某省中央财政专项补助资金的审计中就发现相当长时期内专项补助项目设置过多导致一些项目建设内容重复且管理部门较多，以及个别专项补助设置缺乏科学性等问题。二要有针对性地开展转移支付专项审计。可考虑选择部分有代表性的重点省（市），以中央补助地方专款的项目类别、设立依据、规模大小、管理方式、达到的目标或取得的效果等为专题，开展全面、彻底的审计，逐项摸底，分类总结，并予以适当披露，以促进专项拨款资金的管理和使用进一步规范化、透明化，充分发挥中央补助地方专款的导向性作用。

（二）开展转移支付资金的专项审计调查，揭露体制和制度方面的问题。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的力量，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计调查，全面了解我国财政转移支付的现状、问题、效益，进而从宏观层面发现转移支付制度设计、中央与地方的事权与财权划分、转移支付规模的确定、项目设计的依据、数据和信息的真实和准确等方面存在的问题，并提出改进建议，促使专项拨款规范化，以有效地实现公共财政水平的均等化，促进经济社会均衡发展方面的重要作用。

（三）将上级财政补助资金纳入本级预算执行审计，以实现对转移支付资金的全面监督。按照预算法第五十六条规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方政府应当向本级人大常委会报告有关情况，但实际上，一些地方同级人大对这部分资金情况不清、规模不明，监督无法到位。例如审计发现某省向人大所做的预算执行情况报告及附表中，均未反映当年中央财政补助的各类资金。此外，地方的审计部门对转移支付资金进行全面审计的很少，而地方财政部门也常常以“上级拨款”为由，逃避同级人大的监督，这部分资金实际上已成为地方预算执行监督的“盲区”。因此，今后在开展预算执行审计时，要把对这几部分资金纳入审计范围，加大审计力度，以形成对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监督。

（四）对转移支付专项资金开展效益审计，促进规范化转移支付指标体系的建立。在当前审计机关还不具备全面开展效益评估的情况下，可选择财政转移支付规模较大的专项资金开展效益审计。根本目的：一是针对财政部制定的《中央对地方过渡期转移支付办法》，指出项目设计的合法性及合理性、项目规模的适当性、相关指标设计的科学性、相关数据和信息的真实性和完整性等问题，推动财政部门尽快修改和完善转移支付相关管理办法；二是采取适当的方式方法，对按“因素法”设计的转移支付资金使用的真实性、合法性及其经济效益和社会效益情况进行全方位的评价或评估，通过建立和完善转移支付审计评价指标体系，推动规范化转移支付指标体系的建立和完善。

（五）切实加强对审计结果的调查研究，促进有关部门完善相关法律法规。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，预算法中也无相关内容。这使得现行的转移支付缺乏专门的法律依据，大部分转移支付所依据的是仅仅是一些部门规章。对此，应可加强对转移支付审计结果的汇总研究，重点分析法律规范方面存在的问题，指出产生的原因，进而推动有关部门完善转移支付和预算法律的规定，尽快启动财政转移支付方面的立法工作，同时也为中央与地方财权的划分及相关法律法规的制订和修改完善提供强有力的支持和保障。

第二篇：借鉴国外经验完善我国中小企业技术创新

借鉴国外经验完善我国中小企业技术创新

科技型中小企业技术创新活动中存在着障碍性因素。各国政府都对科技型中小企业技术创新实行了政策支持，促进其发展。本文就国内外政府对科技型中小企业技术创新的支持进行了比较分析，并探讨了我国政府支持的成效和不足。

一、国外政府对科技型中小企业技术创新的支持１、扩大创新资金来源，拓宽融资渠道。美国国会于１９８２年通过了《中小企业创新发展法》。中小企业管理局据此制定了“中小企业创新研究计划”（ＳＢＩＲ），要求联邦政府机构中，凡研究和开发费用在１亿美元以上的单位，要按一定比例向ＳＢＩＲ拨出专款；凡研究与开发经费超出２０００万美元以上的单位，每年要为小企业确定科研项目和目标。目前，已由农业部、商业部、国防部、宇航部、卫生部、能源部和国家基金会等１１个部门参加了该项计划。据估计１９８３—１９９５年间，ＳＢＩＲ共从这些部门接到５５亿美元拨款。这笔经费分别用来资助技术研究开发项目可行性研究、项目研究开发和技术成果商业化三个阶段的活动，其中研究开发占大头。其次，该政府制定的《小企业法》授权小企业管理署（ＳＢＡ）作为中小企业的借贷担保人，允许其提供各种不同形式的借贷担保；ＳＢＡ还制定了小企业投资公司（ＳＢＩＣｓ）计划，通过全国２７０多个风险投资公司向中小企业投资和提供长期贷款。另外，美国在股票市场上还开辟了ＮＡＳＤＡＱ市场，专为科技型中小企业提供直接融资。法国政府每年通过国家技术交流转让中心（ＡＮＶＡＲ）向中小企业提供约１４亿法郎的无息贷款，资助额占每个资助项目总费用的５０％，项目成功后，企业返还全部资助，如项目失败，经专门的评估机构确定后，可以不偿还资助；政府还对实施新技术的企业给予减免５０％的税收优惠，以提高企业采用新工艺和新技术、生产新产品的积极性。对中小企业的科研投入部分，政府采取退税办法予与优惠；政府还在证券交易所设立专门机构，帮助中小企业迅速上市。其次，政府还为新技术企业设立专项风险资金。此外，自１９８４年起，法国先后为推广电子器件、先进材料和信息技术提供大量资助。资助对象为２００００人以下的企业，每年约１０００个项目。资助方式为，对可行性研究费用资助５０％，工业项目投资给予５０％的贷款。国家技术交流转让中心还向创办不足三年的科技型企业提供“创新资助金”。德国政府自１９９４年８月起实施了“创新信贷计划”，目的在于间接资助中小企业及其与研究机构之间的合作。根据该计划，政府将以低息贷款的形式，对年销售额不超过５亿马克的中型企业开发新产品、新方法进行资助；对年销售额不超过４０００万马克的小企业，除资助创新费用外，还资助投入市场的费用。该计划的贷款期限为１０年，年利息为４?郾５％，支付９６％的现款。２、通过政府采购促进技术创新。政府采购为科技型企业自主知识产权提供市场需求。政府的公共采购被普遍认为是影响技术创新的方向和速度的重要政策工具，可以有效起到引导作用，引导企业加大自主知识产权的研发。大多数科技型中小企业为高新技术产业企业，政府采购在该领域市场培育中发挥着重要作用，在一定程度上缓解了科技型企业的风险问题。许多国家都采用创造需求策略提供创新产品的初期市场。美国是最早采用政府采购政策的国家之一，也是世界上采用政府技术采购对技术创新进行扶持和推动最成功的国家之一。在美

国的《联邦采购法》中，有专门针对技术创新成果采购方面的内容。美国硅谷的许多高新技术中小企业的成长壮大，都离不开政府采购政策的支持。美国政府采购每年要花费几千亿美元，美国国防部、能源部、航天局等部门对高新技术产品定货价格比国外产品高很多。克林顿政府为扶持国内新产品的初级市场，仅计算机相关产品的采购就高达９０亿美元。日本在振兴汽车工业时，政府采购资金都投入到了日本汽车工业，在振兴电子工业时期，政府办公自动化建设和通信设备采购也极大地支持了刚刚起步的电子工业。法国政府要求航空、铁路、通信等部门优先购买本国产品，英国要求政府部门从本国采购计算机和通信器材。２００５年软件产业迅速发展的印度能成为世界上第二大软件出口国，与其政府规定在安全、军事、国防等政府部门必须采用国产软件密不可分。３、提供信息等服务，建立服务机构，优化创新环境。由于科技型中小企业产品的研发周期日益缩短，技术更替日趋加快，只有加快技术成果的产业化速度，才能抓住转瞬即逝的市场机会，获得成功。建立完善的信息服务体系、建设信息服务网络，对于科技型中小企业来讲尤为重要。服务功能完善的中介服务机构在很大程度上促进了科技型中小企业技术创新的开展。成立于１９５３年的美国小企业局创办的商业信息中心遍布全国的大中小城市，每个中心均配有８到１０部计算机和专业软件，向中小企业免费提供最广泛的信息服务和资料服务。美国政府还实施了小企业信息服务计划。该计划在全国建立了信息网络，把信息分门别类地输入网络，供中小企业自由选用。中小企业信息服务计划既为中小企业提供了技术、资金管理、专家等方面的信息服务，同时又可以防止社会资源的重复使用造成浪费。欧盟针对中小企业建立了一系列信息咨询服务机构，包括ＥＩＣｓ、ＣＯＲＤＩＳ、ＢＣ—ＮＥＴ、ＢＲＥ等，为中小企业提供全面服务。欧洲信息中心（ＥＩＣｓ）作为中小企业的“首选信息服务窗口”，现已形成了覆盖整个欧洲经济区以及中东欧、地中海沿岸，拥有２９４个分支机构的信息网络。它向中小企业通报有关欧盟的活动和议案，包括研究与开发技术的信息及技术转让计划。欧盟研究与开发信息服务机构（ＣＯＲＤＩＳ）负责为中小企业提供有关欧盟研究和创新活动的全面信息（包括计划的执行、结论等），同时还帮助中小企业寻找合作研究伙伴，寻求研究活动的潜在资金来源等。创新传播中心（ＩＲＣｓ）负责向中小企业提供技术和创新方面的帮助，协助它们确认技术要求和合理技术，帮助它们参与欧盟科研开发计划。两个企业合作网络（ＢＣ—ＮＥＴ与ＢＲＥ）专门负责帮助中小企业在地区、成员国、欧盟乃至全世界寻求合作伙伴。

二、完善我国政府对科技型中小企业技术创新的支持中国支持科技型中小企业的扶植政策正在逐步完善，并不断地显示出其巨大的成效。自２０世纪７０年代末中国实行改革开放政策后，特别是９０年代以来，中国政府先后制定了一系列加速发展中小企业的政策，包括：为中小企业营造公平竞争环境的政策、鼓励创业和促进科技成果转化的政策、优惠的财政税收政策、金融支持政策、土地优惠使用和转让政策、科技人才引进及激励政策、出口和对外投资政策、知识产权保护方面的政策等。此外，各地还根据自身的特点，进一步制定了一系列鼓励科技型中小企业技术创新政策措施。根据我国科技型中小企业技术创新面临的困境和我国政府对这些企业的扶植政策，我们可以看到，虽然我国在政府支持方面实施了很多政策和策略并取得了很大的成效，但仍然存在一些薄弱环节，亟待我们进一步完善，引导和扶持科技型中小企业的技术创新活动。１、采取更多方式，扩大融资

渠道。由上文可以看到，目前在我国政府所采取的诸多解决科技型中小企业融资问题的方法中，只有科技型中小企业技术创新基金取得了明显的成效。然而，仅仅这些对我国现存的数量众多的科技型中小企业来讲，是远远不够的。而且，仅仅依靠创新基金这样一种有效的方式，科技型中小企业所可能获得的帮助范围和力量都是有限的。我们需要通过其它更多样的有效方式在更多层面、更大范围上促进这些企业的创新活动，进而更大地发挥科技型中小企业在我国经济发展中的作用。２、增加政府采购在科技型中小企业技术创新方面的支持。从我国实际来看，目前我国从“供给推动”来促进我国高科技产业创业的做法、政策较多，而利用“需求拉动”，特别是以政府采购为工具促进我国科技型中小企业技术创新的政策措施出台则较少。政府采购行为中没有体现出对高技术产业的倾斜，没有针对科技型中小企业这一经济建设的重要力量的技术创新的采购政策支持。基于现状，政府应该将技术采购政策纳入创新体系，为创新产品创造出市场需求，减少科技计划成果产业化风险，明确提出促进高新技术创新成果市场化的目标，进行采购行为时对科技成果产品优先购买。３、完善技术服务体系，加强政策保障。有关调查表明，企业普遍对“政府能够提供国内外的政策法规、市场需求信息”、“对企业如何进入国际市场提供相关的指导和培训”有迫切需求，有７１?郾８％的企业认为信息服务是最重要的政府服务项目。完善技术服务体系，一是要加强信息咨询服务，为数量众多而个体力量薄弱的科技型中小企业提供信息和政策咨询，扩大信息资源，实现信息资源效益最大化；二是要加强中介服务，建立完善的服务机构，为科技型中小企业寻找合作伙伴，寻求研究活动的潜在资金来源和潜在市场；三是要加强培训服务，为科技型中小企业提供企业家、管理、服务、有关政策法律等方面的不间断培训，增强其在市场中的存活能力和创新能力。另外，建立有效的技术创新机制，同时注重制度创新，实现政策的联动作用，逐步完善社会的配套机构和政府的配套政策。借鉴国外经验完善我国中小企业技术创新 赵新丽

第三篇：地方财政转移支付的审计重点和方法

财政转移支付是指上级政府向下级政府无偿的资金流动。财政转移支付制度是财政改革中的一项重要措施。审计机关作为综合性经济监督部门，加大对转移支付资金的审计监督力度，对促进财政体制改革、提高资金使用效益具有十分重要的意义。

一、财政转移支付的审计目标

（一）推动细化转移支付资金支出预算，提高资金分配的透明度。从地方预决算编制的完整性入手，通过揭露财政预决算对上级转移支付资金编报不完整、不规范的问题和脱离人大监督的危害，反映转移支付支出预算不细化、不公开的问题，提出细化预算，增强资金分配透明度的建议。

（二）促进专款项目整合，提高资金使用效益。从项目设置的合理性和科学性入手，通过揭露在使用转移支付资金中存在的项目交叉重复、缺乏统筹协调和资金分散、政策效果不明显等问题，反映专项转移支付资金项目设置不合理、不科学的问题，提出清理整合专款项目，优化支出结构，提高资金使用效益的建议。

（三）促进完善资金分配的决策机制。从资金申报、审批程序、资金的使用效果入手，分析资金分配的依据和标准是否科学、合理，通过揭露使用专项转移支付资金中存在的资金供需脱节、项目调整频繁、损失浪费严重、资金使用效益不高的问题，反映目前专项转移支付资金管理体制、制度、机制中存在的问题，提出完善资金分配决策机制的建议。

二、财政转移支付的审计重点

（一）转移支付资金整体效果分析。一是总体上了解近年来转移支付资金的规模、结构、分配管理方式等情况；转移支付资金在地方财力中的比重以及转移支付资金的增长变化和结构性变化情况，从政策层面分析其设计的科学性和合理性，揭示过多依赖转移支付资金或专项补助资金比例过大、过散等问题。二是分析评价转移支付资金在保障地方政府正常运转、支持地方三农、教育、医疗卫生、社会保障及其他经济和社会事业发展方面发挥的作用。

（二）转移支付资金预算管理情况。一是检查转移支付资金是否按照《预算法》“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”和《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见的通知》的规定编入年初预算，有无脱离人大监督的问题。通过年初预算与上年决算的比较，反映出漏编总额和漏编比例，同时要着重反映专项补助是否漏编，并分析其漏编原因。二是有无将专项资金用于平衡预算或改变规定项目用于其他财政支出问题。三是有无收到专款后虚列预算支出挂往来或列支转入财政部门自设专户或过渡户，造成预算支出不实的问题。

（三）转移支付资金分配和拨付情况。重点检查有无挤占挪用、分配不及时、配套资金不到位等情况。

１、重点检查专项资金的拨付程序和流经环节、累计时间，并分析由于环节多、程序复杂、时间长等因素对项目实施产生的影响。

２、重点检查有关部门有无擅自改变规定用途，挪用专项资金的问题，重点抽查农业、教育、社保以及基本建设等项目。

３、重点审核项目的申请资料，发现有无多头申报、虚假申报、重复申报财政资金等问题。

４、重点摸清配套资金情况。一是检查要求配套的项目数量、资金比例、具体金额以及实际配套情况，在对地方财力作出客观评估的基础上，分析配套资金对本级财政构成的影响和形成配套缺口的原因；二是分析配套资金来源情况，是否存在以增加地方债务、加重农民负担以及乱收费等方式进行配套的问题；三是检查是否存在项目申报不真实导致名义配套和虚假配套的问题，同时对由于配套资金不到位，影响部分项目正常运行的问题进行分析研究。

（四）转移支付资金管理和效益情况。

１、对照上级专款，核实专项补助资金结转情况，对结转原因及造成影响要做出客观分析。

２、重点关注结转时间长、项目金额大的专项补助事项。核实是否有具体真实的支出项目，是否有国库资金做保证，有无以结转为名将转移支付资金用于平衡预算的问题，有无因项目情况变化导致专项补助失去原有意义而造成资金闲置的问题。

３、延伸抽查部分重点项目的实施情况，对照项目申请和可行性报告，对资金使用效益进行分析和评价。

三、财政转移支付的审计方法

财政转移支付资金金额大、项目多，资金具体使用单位大多在基层，在具体工作中，要注重查账与延伸审计相结合、同级审和上审下相结合、全面审计与专题审计相结合，提高审计质量。具体做法：

（一）查账与延伸审计相结合。对转移支付资金审计，要以资金流向为主线，重点延伸项目资金使用情况。重点选取新建基础设施项目、农业、教育、卫生、救灾和社会关注的其他项目进行延伸审计，注重发现挤占挪用、资金闲置、损失浪费和效益不佳等问题。

（二）“同级审”和“上

审下”相结合。由于专项转移支付资金使用大多在基层，工作中，要在同级财政转移支付审计的基础上，注重发挥基层审计机关熟悉情况、审计面广的优势，统一方案，上下联动，核实专项资金管理和使用情况。

（三）全面审计与专题审计相结合。转移支付资金金额大、项目多，全面审计难度较大。在具体审计实践中，要围绕地方经济社会发展中心，根据专项转

移支付资金的结构和资金量，选取部分专题项目重点审计。特别是建设新农村专项资金、民生资金、救灾扶贫等资金进行审计，揭示管理使用中存在的突出问题，保证政府惠民政策的落实。

第四篇：浅谈我国财政转移支付制度的完善

浅谈我国财政转移支付制度的完善

【摘要】转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。无论是从分税制理论角度看，还是从我国区域经济非均衡发展实践角度看，均迫切需要建立相应的转移支付制度，以达到各级财政事权与财权匹配统一、促进各地区经济的协调发展、提供均等化的公共服务能力的总体目标。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程，不仅制度设计本身难度大，在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重要调整。本文主要就目前我国财政发展状况进行分析，就改善我国转移支付的原则、体制设计以及实施等方面的对策问题展开研究。【关键词】转移支付公共财政财权事权

一、我国财政转移支付快速发展自1994年我国实行分税制以来，财政转移支付政策工具的使用获得了巨大进步。总体来看主要表现在以下一些方面。首先，中央对地方的转移支付数额已有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。202_年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其次，转移支付形式日趋多样化。目前我国政府间转移支付的形式已经多样化，主要形式有：（1）体制补助。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力。（2）专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。（3）税收返还。这是在1994年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。是属于一种一般性补助，主要补充各地财力的不足。最后，省对省以下政府的转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。地方政府转移支付的资金来源于两个方面，一是中央对省级的均等化转移支付，202_年为85.46亿元，再加上专项补助、体制返还等形式的转移支付，共达到4668.2亿元。二是地方政府安排的资金，从1994年到1997年4年中，全国地方政府用于转移支付的资金总额为285亿元。

二、目前财政转移支付制度尚存不足之处首先是事权划分不够明确，财政支出范围界限尚不够清晰。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处：一是没有从法律上明确划分中央政府和地方政府之间的职责权限，而实际上仍由中央财政负担，如高等教育支出等；二是事权、财权相互交叉，既有中央财政负担地方支出的现象，又有地方政府承担中央部分支出项目的现象，如中央所属部委和省级职能部门对基础设施工程共同出资建设等；三是中央政府的委托性事务或中央、地方共同承担的事务的执行没有规范、统一的可行方案，对这类事务，谁都应该去负责、去做，却是谁也没有好好做，如普及初等义务教育等。其次是财政转移支付种类过多，转移支付结构不尽合理。我国由于一般性转移支付规模偏小，中央在出台新的重大政策时，特别是要求地方政府提供配套资金的政策时，为保证政策的顺利实施，往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助，造成我国现行的转移支付种类众多的现象。如为农村税费改革出台的农村税费改革转移支付补助资政策而实行的。众多转移支付补助的存在，造成年终中央与地方结算时，手续繁杂，不利于转移支付制度的规范。第三，转移支付的合理结构应根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。现行的财政转移支付体系中，除了一般性转移支付（202_年前是过渡期转移支付）外，其他形式的转移支付基本上起不到均等化作用。从202_年分配的财政转移支付总额上看，前者仅占2.3％，后者占了97.7％（仅指中央对地方层次）。前者明显偏低，后者明显偏高，结构极不合理。第四，转移支付的政策导向尚不够明确，有效转移支付支出不足。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整，运用财政转移支付贯彻国家的政策意图，即以公平为主，兼顾效率。第五，财政转移支付监督机制不够健全，转移支付资金的使用缺乏有效制约。目前我国还缺乏针对财政转移支付资金使用情况而设置的监督制约机制，当中央财政转移支付补助资金下达到地方后，地方政府支配转移支付资金存在相当大的随意性，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图，特别是当地方政府与中央政府的支出偏好不一致时，挪用资金的情况就时有发生。造成这种状况的主要原因在于，一是相关的法律法规体系的建设，比较滞后；二是财政转移支付的决策和运作，有时还不够民主、公开和透明；三是执行部门与监督部门的协调，有时还不够通畅。第六，转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。我国现行的转移支付制度的不规范，相当程度上是由于缺乏强制性约束造成的，政府间事权划分的不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配的随意性、分配过程的不透明、转移支付资金规模的不确定性等等，都是由此造成的。第七，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。目前，我国为了照顾原有的既得利益，分税制体制中保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数据的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，从而根本达不到财政均衡化的目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。而其他转移支付的分配也带有很大随意性，未采用统一规范的科学方法。此外，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及各行各业；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

三、完善财政转移支付的制度建设首先是要转变政府职能，调整财政供给范围。要科学界定事权，必须转变政府职能，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。首先，划清政府与市场界限，必须坚持市场优先的原则。其次，科学界定政府职能，缩小财政资金供给范围。政府职能要从“越位”领域退出和填补“缺位”领域的职能。我国政府职能方面，必须立足于通过提供公共商品与服务，纠正市场失灵，以满足社会公共需要，同时考虑我国目前的特殊国情。要逐步改变政府“越位”现象，政府应逐步从私人商品的生产与提供领域退出来，让位于市场，同时弥补“缺位”，即政府该管的、属于社会公共需要领域而没有管好的事项。其次须合理划分各级政府的事权与财权。现行分税制财政管理体制对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间还存在着事权不清、交叉重叠的现象，经常会因财权与事权的不统一，造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。因此，应根据公共财政理论合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济条件下，公共财政理论要求按照公共物品的层次性与受益的范围来规范各级政府的事权范围。全国性的公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡（镇）的分级框架，实行层次化管理；对跨地区的具有“外部效应”的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律形式确定各级政府的事权范围。为此，在省与市县之间应重新调整事权的搭配结构，将事权适当上移。县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，这些基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。对一些地方性税种，允许地方政府有一定的开征权和某些地方税税目、税率的调整权；同时，加快财政转移支付制度的立法工作，加快“费改税”改革步伐，将一些地方政府批准的收费项目改为地方税税种，纳入地方财政收入的范围。构建和完善转移支付制度，必须加快地方税收体系的建设，逐步完善地方收入体系。首先要科学划分地方税种，突出地方主体税种。

四、确立完善财政转移支付的基本原则第一，遵循科学合理、规范统一的原则。财政转移支付制度的科学性与合理性，是决定该制度能否生存的前提条件。财政转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择、计算公式的设置或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据我国政治、经济的实际情况和财政运行规律，力求做到科学合理。而规范统一是财政转移支付制度的内在要求，规范统一的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的立法保障，并运用客观因素，统一通过数学模型来规范运算过程。以规范统一的财政转移支付制度取代目前的税收基数返还、专项补助等分散支付方式，从而有效地排除人为因素和基数法弊端对制度的影响，保证财政转移支付制度的实施。第二，遵循效率优先、兼顾公平的原则。财政转移支付制度，作为政府间集权与分权的制衡机制，其作用不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段，它的目标是为人们的活动提供一个激励机制。均衡并非平均主义，地区财力差距过大，不仅会使地区经济和社会发展差距拉大，同时会使公共服务水平差距拉大，资源低效配置，贫富矛盾加剧，从而导致财政失去稳固、平衡的内在机制；地区财力差距过小（即财力完全平衡分配），则会缺乏必要的激励机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。因此，只有坚持效率优先、兼顾公平，以公共服务水平相对均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间时，才会促进资源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。第三，遵循公正透明、注重绩效的原则。在测定与分配财政转移支付资金额度时，要从制度和计量方式上保证对不同地区一视同仁。并根据各地区的实际情况，统一考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度。坚决改变原来拨款、分配过程中人为因素过多的行为，确保财政转移支付的公正性。财政转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及财政转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，使各级政府都能明确自己的收支责任，使每个地区都能对自己的转移支付情况作出比较准确的测算。同时，要注重财政转移支付的绩效考核。所谓绩效，主要是指财政转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个社会带来的经济效益与社会效益。为此，在资金使用上要做到三条：一是弥补财政缺口而并非弥补财政赤字；二是保证最基本的公共服务水准而非平均主义；三是减轻对经济发展的影响同时不影响市场配置资源的基础作用。并通过财政转移支付引导社会资金投向，调控宏观经济，从而实现经济稳定发展的目标。

五、完善财政转移支付的实施策略首先，逐年降低直到最终取消税收返还，是建立规范的一般性转移支付制度的重要前提条件。一方面可减少税收增量返还，另一方面，还可减少对体制上解地区的税收增量返还，增加对体制补助地区的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财力分布。然后，把税收返还的一定百分比作为一般性转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，税收返还就可以被归并到一般转移支付中去。其次，逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的资金合并到一般性转移支付中进行分配。其他补助是我国目前转移支付制度不规范的典型形式，也是目前提出的强化预算、严格预算执行和淡化决算所针对的主要对象之一。处理的办法是，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入一般性转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，对其中具有财力补助性质的资金纳入一般性转移支付中。其次，建立规范的、服务特定政策目标的专项转移支付体系。从规范现有专项补助入手，建立规范的专项拨款制度。第一，着力优化结构。首先按事权与财权相对应的原则，对分散于各预算支出科目中的专项补助进行清理整顿；对属于中央政府事权以及中央委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权的、按照各自负担比例承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权范围内的、应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对按政策与制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚决取消不再安排；对一次性的带有照顾性质的、不利于中央与地方事权划分的专项拨款，不再安排。第二，确保重点。如救灾扶贫、国土整治、环境保护、跨地区基础设施建设等，同时应加大下岗职工基本生活费补助、支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等方面的资金投入。第三，规范管理，提高资金使用效益。如建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目审批的随意性与盲目性；使用规范的公式法分配资金，并将其与均等化转移支付协调起来，提高转移支付的整体均衡功能。最后，注重转移支付的管理机构、监督机制和法制化建设。首先，成立权威性的转移支付管理机构。因此，应该成立一个专门的决策和执行机构来进行转移支付方案的确定和资金的拨付。一是成立专家委员会，可由财政学家、经济学家和中央、省、市财政系统的实际工作者组成，负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作，搜集、处理有关政策信息和数据资料，计算转移支付额，并对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈和考评，在预算规定的范围内对地方政府支出行为和收入努力进行必要的监督。二是设在财政系统内部的执行机构。其次，建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。再次，加强财政转移支付制度的法制建设。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，做到制度运作的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行的实效。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。

第五篇：我国财政转移支付制度内容、问题及完善

我国财政转移支付制度内容、问题及完善

13法硕 刘军SA13216913

内容摘要：所谓财政转移支付制度(Financial Transfer Payment System)，是指处理中央政府和地方政府间关系、实现公共服务均等化以及促进社会和谐的重要制度安排。我国实行分税制改革以来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进一步发挥：中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，202_年增长到2.294561万亿元。我国财政转移支付最关键主要的第一位目标是实现基本公共服务均等化；而均等化的基本公共服务范围和服务水平亦应与我国经济发展水平相适应，所以影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，影响人们起点公平的公共服务应达到较高水平。另外，转移支付方式要根据转移支付目标而定，我国应建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式。

最后，由于受到一些因素影响，我国财政转移支付制度仍存在一些问题，我国目前转移支付效果不太理想，在构建和谐社会与中国梦的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度加以研究与进行规范。

关键词：财政转移支付 一般转移支付 专项转移支付 基本公共服务 一．研究背景及现象

（一）在所有的国家都存多级政府，政府间的财政转移支付已经吸引了许许多多经济学家的注意。他们的许多讨论集中在如何判断政府间的转移支付。人们提出了三个主要的理由。首先，人均收入低、（二）基于以上之分析，我们知晓，所谓财政转移支付，也称政府转移支付、预算转移支付或预算补助，是指在多级政府分税体制下，一级政府为实现某种目的，将一部分预算资金及其使用权无偿转移给其他政府的制度。而我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。我国实行分税制改革以来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进一步发挥；这些年来，这一体系对确保困难地区政府正常运转和基本公共服务的提供、遏制地区间财力差距的扩大趋势和国家重大政策的顺利实施发挥了重要作用。

如前所述，在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度；向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。在具体实践中，自1995年到202_年，中央对地方一般性转移支付规模从21亿元增加到1121多亿元。专项转移支付从1993年的360亿元增加到202_年的3517亿元。202_年，除税收返还和体制性补助4144亿元外，中央财政安排各类转移支付补助达到7330亿元，在一定程度上推动了基本公共服务均等化，缓解了县乡财政困难。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。

移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。中央财政按核定的各地所得税基数，对地方净上划中央收入实行基数返还。国家对人民的税收返还。我国的政策是“取之于民，用之于民”。税收虽然不能直接归还给每个具体的纳税人，但具有整体的返还性。

其二，是财力性转移支付。此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主使用，所以又称一般性转移支付或无条件转移支付。一般性转移支付的基本目标是基本公共服务均等化。这部分中央不规定具体用途，由地方政府根据自己的需要安排。财力性转移支付又分为一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助。

其三，专项转移支付。此类转移支付有附加条件规定资金的使用范围，因此又称有条件转移支付。专项转移支付是以政府间支出责任划分为依据，对承办应由上级政府承担的事务的政府给予一定的转移支付。专项转移支付是中央政府为了实施其宏观政策目标，以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿设立的补助地方的专项资

但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。

（二）其次，关于一般性转移支付

在财力性转移支付中，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付、退耕还林转移支付都是特定改革和政策措施下增加的转移支付，具有专项用途，将其归入专项转移支付中去更为确切；如果不能并入专项转移支付，可以考虑按因素法计算确定，将其列入一般性转移支付中。同时，应适度提高一般性转移支付的规模。可确定一般性转移支付资金占中央财政收入增量中的比例与增长速度，并制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划，逐步扩大均等化转移支付的作用。加大并规范一般性转移支付，控制专项转移支付规模。综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，逐步缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。同时，在保持分税制框架基本稳定前提下，完善中央与地方共享税分成办法，适当提高中央财政集中程度，继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政支持力度。

（三）再次，关于专项转移支付制度

专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略

如《财政法》、《预算法》和《财政监督法》等，对转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督加以规范。特别是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予转移支付相应的法律地位。同时，应制定关于财政转移支付的单行法规，对转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序和分配公式等作出统一规定。

四．结论

财政转移支付是处理府间关系的重要制度,它是构建分税制财政体制的要素，它是协调府间财政关系，实现公共政策的重要工具。第一，财政转移支付具有资金的预算性、对象的政府性和产权转移的无偿性等三个基本特点；第二，财政转移支付是随着分税制预算体制而产生的，是构成预算体制的三大要素之一，这些要素也称为制度。它的基本作用是弥补分税制度的缺陷，调节府间财力关系，同时，它也是协调府间关系，实现公共政策的重要工具，我国财政转移支付最主要的目标是实现基本公共服务均等化。除此之外，由于受到一些因素影响，我国财政转移支付制度仍存在一些问题，我国目前转移支付效果不太理想，在构建和谐社会与中国梦的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度加以研究与进行规范；建立规范化的财政转移支付制度还必须进行一系列相配套的改革措施，这些措施具体包括：政治体制、户籍体制、国库体制、税收制度、预算管理制度、政府审计体系等，使之与财政转移支付制度相适应。

总之，在构建和谐社会的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度进行规范。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。五．参考文献：

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