多措并举

预防村官职务犯罪

“村官”是指农村基层组织中的村支书、村主任、村会计“三大员”，他们是社会主义新农村建设的直接组织者、实践者和推动者，在党和国家政策的贯彻执行方面起着承上启下的作用，在农村经济建设和社会事业的工作落实方面发挥了积极作用。近年来，随着国家各种支农、惠农资金的大量投入，农村基层组织人员掌握的权力和管理的资金也相应加大，而权力相对集中、财务管理不规范、主管部门监督不力等因素，致使农村基层组织人员职务犯罪屡发，村官职务犯罪应当引起高度重视。

一、村官职务犯罪的主要特点

1、职务犯罪呈高发态势。近三年来，本市村干部经纪检、监察机关立案查处违纪违法案件65件。其中2011年11件，2012年25件，2013年26件，其中失职渎职案件46件；经检察机关立案查处职务犯罪案件11件，其中渎职犯罪案件4件。涉案人利用负责经手管理公共财物的职务之便，采取贪污、挪用、受贿等手段，中饱私囊，能捞就捞；或者不依法办事，胡乱作为，滥用职权，或者懈怠职守，工作中严重不负责任，给国家造成重大损失。如刘集镇仓房村支部书记曹某，明知本村土地不好卖给外地人建造房屋，滥用职权，同意多名外地人购买本村土地建造房屋，并以该村村民名义，找国土资源部门变通相关土地审批材料，办理土地使用证，致使国家利益遭受重大损失。

2、发案环节相对集中。主要集中在农村基础设施建设、拆迁安置、土地平整等项目中，占总数的99.9％。市国土资源局土地储备开发中心征用真州镇长江村844亩土地时，给付该村土地征用补偿款2672万元，该村党总支书记兼村委会主任李某在总账会计金某提议下，超越职权，擅自决定将其中200万元转入个人账户而致被金某挪用，造成100余万元无法归还。

3、犯罪手段形式多样。主要表现为：利用农村基本建设发包过程中受贿、索贿和拿回扣；在土地选用和拆迁补偿过程中虚报冒领补偿款；任意开支，重复报支，白条入账侵吞公款；采取收入不记账的手段直接侵吞公款；等等。如李某利用担任十二圩办事处红旗村村委会副书记、副主任、总账会计的职务之便，在其负责政府搬迁农户附属物补偿款证明、登记、盖章、汇兑等过程中，伙同他人通过采取虚列搬迁农户、伪造附属物补偿协议等手段，套取搬迁附属物补偿款50余万元。

4、造成的社会危害越来越严重。涉案数额在10万元以上的案件9件，占立案总数的81.8％。如吴某利用担任新城镇新城街道居委会党支部副书记、镇政府征地拆迁服务办公室办事员的职务之便，在负责新城镇相关拆迁工作督察过程中，先后单独或伙同他人收受被拆迁人所送现金42万余元，其中一次受贿数额就达20万元。十二圩办事处红旗村村委会书记、主任等玩忽职守，工作严重不负责任，致使国家被套取搬迁附属物补偿款60余万元。

二、村官职务犯罪的原因分析

近年来，随着新农村建设力度的不断加大，国家各种支农、惠农资金给农村经济增添了活力和动力，也给农村基层工作人员的职务犯罪提供了可能。

1、选拔任用有局限，村干部整体素质偏低。在选拔任用上重工作实绩、轻思想素质，加之村干部大多数从本乡本土选拔，受农村家族观念的影响，家长作风和特权思想严重，处理日常事务我行我素，为民服务的意识较差。而村干部微薄的收入，使得少数人在攀比之下心理失衡，人生观、价值观发生扭曲，经不起金钱的诱惑。

2、村务公开不全面，民主权利保障不力。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会对重大问题、重大事项在认真听取村民意见的基础上，实行集体讨论决定并监督落实；村级财务收支情况、土地征用补偿情况、集体经济项目建设情况、集体资产变化情况等公共事务要定期向村民公示、公布、公开，村民享有参与权、知情权、监督权和决策权。目前农村普遍实行了“村务公开”，但实际操作中村委会很少能够真正履行，“公开”内容不够全面及时，村民知晓面不够广泛，尤其是大多数有文化的青壮年常年在外务工，使得对村务失去应有的监督作用。有的虽然张榜公布了大小项目、开支情况，但是项目中用“其他”概括的开支用于何种事项，该不该开支，村民不得而知。

3、财务管理不规范，监督机制执行不到位。农村财务管理仍停留在原有水平的基础上，账目设置不规范、会计人员无资质、财务审批不严格、财务权力仍集中在村党支部书记和村主任等少数人手中，甚至相关人员相互勾结，导致会计监管制度流于形式，监督形同虚设。一些农村基层组织工作人员在财务收支、宅基地审批、土地出让、房屋拆迁补偿费用等方面，想方设法造假、虚列，进行违纪违法活动。虽然普遍实行了村账镇管制，但镇代管中心工作人员，只是把各村报账员交上来的条据收集起来，简单地审查一下单据是否缺失，签字手续是否齐全，代为处理账务，充当记账工具，一般不进行实质性的调查核实，不掌握村组经济活动，不主动了解集体经济收支情况；有时没有严格要求报账员及时报账，往往在事情发生半年甚至一年后才记账，根本谈不上日清月结，使村账镇管、加强监督失去本来意义。而镇政府的定期检查监督有时也执行不到位，不能及时发现问题，从而让农村基层组织工作人员蒙混过关。

4、惩防力度不够大，法制宣教成效不明显。经济犯罪案件存在着处刑偏轻，而对一些村官处刑更显轻缓。本市查处的4名村官渎职犯罪均被免予刑事处罚。农村职务犯罪案件因时间跨度大、单次案值小、情况较复杂、证据难收集，使得受到查处的与未被查处的比例悬殊相当大，这也降低了人民群众的举报热情。相关部门对农村法制宣教的基础工作做得不够扎实，法制宣传教育形式化，群众仍然缺乏必要的法律知识，更谈不上培养良好的法制观念，农村基层干部依法办事意识淡薄，群众在利益受侵时浑然不觉，或是事不关己，不懂得拿起法律武器保护合法权益。

三、预防村官职务犯罪的对策建议

鉴于“村官”职务犯罪逐年上升呈蔓延之势，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，要“坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治相结合，推进农村惩治和预防腐败体系建设”，为预防村官职务犯罪指明了方向。2011年《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》就行为规范、实施与监督、违反规定行为的处理等作出规定，为促进农村基层干部廉洁履行职责提供了明确的行为规范。因此，纪检、监察、审计、农经管理等相关职能部门开展预防职务犯罪中要坚持“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”的工作方针，建立教育、制度、监督并重的预防职务犯罪体制，采取各种行之有效的措施，为新农村建设创造廉洁宽松的发展环境。

1、主要是从源头上遏制，严把用人关，提高村干部的综合素质。在选举任用上要加强考察培养，严守程序，杜绝暗箱操作，保证选举制度落到实处。要选好配强村党支部书记，将那些政治素质过硬，群众信得过，察民情体民意，具有开拓进取精神的人员充实到“村干部”队伍之中。实行村干部招聘制，选拔、培养素质高、能力强、懂经济、会管理的大学生当村干部，改善村干部文化和年龄结构，切实加强村级班子建设，改变目前农村干部学历偏低、财务知识不够、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状。形成吐故纳新的竞争机制，开辟多种渠道，加强教育培训，培养勤政廉洁、务实肯干的工作作风，提高政治素质和拒腐防变的能力，增强带领群众勤劳致富的本领，成为建设社会主义新农村的“领头雁”。

2、在重点领域防控。村官职务犯罪涉案集中在农村基础设施建设、土地征用、房屋拆迁、惠农资金等方面，村委会等基层组织人员从事“属于依法从事公务的范围”的公务活动，从实效的角度考虑，应当制定尽可能明确的权责规范和程序机制，提供相关判断取舍的标准，尤其是应当明确规定必要的村民参与机制，保障村民行使民主权利。进一步推进村务公开，完善村民代表会议议事规则，规范决策程序，实现重大村务由村民代表民主决策，一般村务经村班子研究决定，促进村务决策民主化、科学化；坚持定期向村民公示与农民利益相关的村级政务、财务和重大事务，真实、全面地向村民公布全村的重大信息，让村民知晓。镇政府、办事处要切实履行监督管理权利，为村民提供一个行使四项民主权利的平台，让村民在行使各项权利的同时锻炼和提高参与村务的能力，使村务公开、民主管理工作逐步走向制度化、规范化的轨道。

3、监督管理提高质态。一是推行村级重大事项决策“五议三公开”措施。对全村群众普遍关注和涉及全村绝大多数村民利益等村级重大“资产、资金、资源”管理事项决策，由村党支部在广泛征求党员和村民意见基础上提议，经村“两委”会商议、党员大会审议后，由村民会议或村民代表会议形成最终决议，村民监督委员会全程参议。在村级重大事项民主决策和执行中，坚持做到决议公开、实施过程公开和结果公开，确保群众的知情权和监督权。二是落实完善村账乡镇集中管理制，进一步加强村级财务代管中心的建设管理，主管会计加强村级财务代管中心与村民理财小组的联络，及时了解村组经济活动状况，克服被动的坐等业务，充当记账工具现象的发生。平时加强对单据真实性的认真核实，把管账与管事和管钱结合起来。三是把好征地补偿等惠农资金监督关。为有效防止中间环节截留、贪污、挪用惠农资金，确保专项资金及时足额拨付，有关职能部门要监督前移。建立和健全惠农资金同步监管体系，使各项惠农资金的下拨与监督同步，无缝对接，不留空档。四是各镇和办事处对镇中村、园区村要加强管理、完善制度、相互借鉴、取长补短，逐步建立村级勤廉巡查制度、村级廉政联络员制度，将廉洁网编制得细密周全。

4、注重惩防并举，构建农村预防职务犯罪人民防线。打击惩治是手段，预防防范是目的，要坚持惩治于必然，防患于未然的原则，加强教育、宣传、监督、管理。一是纪委、检察机关要积极配合党委、政府抓好农村基层组织勤政廉政建设，不断提高其政治素质、思想道德修养和遵纪守法意识，筑牢农村干部拒腐防变的思想根基，自觉抵制新形势下腐朽思想的侵蚀和影响，积极营造预防职务犯罪文化氛围。二是组织部门要将预防职务犯罪教育作为“廉洁从政教育”的重要内容，以党校为阵地，开设农村基层工作人员预防职务犯罪法制课，采取定期学习、培训、专题研讨等形式，进行党风廉政、政策和法制教育。三是审计部门要定期对重点村财务年审，开展专项资金审计活动，尤其是对民政救济、农业开发、资源处理、土地征用、项目建设等领域的资金管理和使用情况重点审计，发挥审计监督对职务犯罪行为的预防预警特殊作用。四是检察机关要加大查办和预防农村基层组织人员职务犯罪力度，发现一起坚决查处一起，威慑和遏制村干部职务犯罪；坚持惩防并举，通过以案释法、检察建议、个案预防、参观警示教育基地等方式，抓好法制警示教育、举报宣传，用法律武装村干部的头脑，建立预防职务犯罪的思想道德防线。

5、强化保障措施，解决村级干部后顾之忧。根据我市当前经济发展现状，逐步提高村级办公经费，适当提高村级干部的工资标准，并与工作任务、工作实绩挂钩；积极采取一些扶持政策和措施，帮助村干部快速致富，并结合中央惠农政策，解决医疗、养老、培训等方面的问题，调动他们工作积极性，为全市农村经济社会发展发挥应有的作用。