浅析检查院信访面临问题

十九大报告指出：“当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，挑战也十分严峻。涉检信访面临的现状亦是如此。”由于利益关系的调整，各种矛盾交织、刑事犯罪高发，影响社会和谐稳定的大量矛盾纠纷进入司法领域，导致涉法涉诉信访特别是涉检信访十分复杂。如何处理此类涉检信访，成为检察机关尤其是基层检察院面临的重大课题。笔者结合几年来的工作实践，从涉检信访的特点、引发涉检信访的原因以及解决对策，谈一点粗浅看法。

所谓涉检信访案件，是指公民、法人或者其他有关单位通过信访渠道反映的涉及人民检察院或者检察人员的下列案件：不服人民检察院处理决定的；人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；人民检察院违法违规或者检察人员违法违纪的。检察机关涉检信访问题近几年社会反映比较突出，如何从源头上预防和减少涉检信访案件的发生，是检察机关当前乃至今后一段时期内的一项重要而紧迫的任务。

一、新形势下涉检信访的现状及特点

市位于南部，毗邻，经济、交通发达，群众思想活跃。在新形势下，人民群众到检察机关信访，反映的问题不仅仅是涉检信访问题，所涉及的问题包罗万象，有的是改革发展过程中社会矛盾的集中体现，有的是执法机关、司法机关办案不文明、不规范或者是办案质量不高引发的，有的则是无理纠缠甚至是有一定的政治目的或个人目的。近年来，市检察院在涉检信访工作中，与时俱进，坚持疏堵并举，源头治理，有效消除信访隐患，使信访工作形成良性循环，连续五年实现了涉检信访“零积案、零赔偿”的双零目标。在新形势下，涉检信访也呈现出新的特点。

（一）涉检信访案件涉及面比较集中

涉检信访案件涉及面比较集中，主要为举报和申诉。举报人举报的心理动机各有不同，在举报信访中，有的由于观察问题的角度不同或了解情况的局限性，反映的情况有较大出入；有的为了引起重视，故意夸大事实；有的是把道听途说、推理猜测的东西也向检察机关反映；有极少数人还蓄意编造虚假材料诬告陷害他人。在申诉信访中，申诉人往往只讲自己有理或有利的一面，不讲或少讲自己错误和不利的一面，这就难免缺乏实事求是。有些上访人是因为检察院对自己反映的申诉案件不支持或者不服反贪局的不立案决定而走上上访路的。申诉案件大多都是疑难复杂案件，申诉人总是认为自己的理由很充分，当检察院向其说明不予支持的理由后，其往往难以接受，从而引发涉检信访，甚至越级上访。如：对于举报人反映的贪污受贿案件，有的线索较为复杂，很多情况下都是猜测，证据不足，事实不清，法律规定不够明确，罪与非罪的界限难以区分，有的达不到立案标准，举报人往往认为是检察院包庇，所以不断来信来访。我院受理的职务犯罪案件线索主要来自群众举报，但构成犯罪立案查处的较少，仅占举报线索的不到10%。

（二）涉检信访行为发生的时间比较有规律

在实践中发现，群众上访一般选择在农闲期、年末即将过年期间、“两会”或国家重大活动敏感节点及两委班子换届期间或者其他敏感时期。选择农闲期间是为了不影响其农业生产，过年期间是为了获得帮扶救助，“两会”、两委班子换届及其他敏感期间是为了给相关部门施加压力，以期获得或满足自己的最大诉求目标或过分要求。检察院近三年的统计数据汇总后显示，“两会”、两委班子换届及其他敏感期间上访98件，占33%；农闲时节上访34件，占12%；过年期间上访27件，占9%。

（三）涉检信访群众年龄普遍偏大

涉检信访群众年龄普遍偏大，中老年人居多。近两年我院涉检信访案件上访人大多处于50—60岁，甚至有的上访人年龄超过70岁。通常年轻的上访户较为明理，通过向其解释法律、讲明道理，他们一般都能理解和满意，因此也很少发生越级上访。年龄偏大的上访群众，文化水平低，缺乏法律知识，情绪偏激，思想较为固执，不轻易接受外界观点，容易导致盲目信访。近三年来，到我院的信访人中，50岁以上老人占全部信访人的37%。

（四）上访呈现“四增多”现象

上访呈现“四增多”现象，即重复上访增多，越级访增多，无理缠访缠诉增多，信访不信法增多。部分群众对于自己合法权益受到损害但又不知道采取什么样的方式和途径去维护，信“访”而不信“法”。没有想到要寻求正当合法途径如提起诉讼等形式解决，片面认为只有把事情闹大引起上级领导的重视才能解决问题，而有些上访人则是由于对法律政策了解不深不细，盲目跟风，举报申诉没有针对性，出现盲目检举、多头举报、重复上访等问题。于是就出现了不管自己的诉求是否合理上访甚至缠访闹访，也有些案件已经通过合法途径处理，当事人不服，仍提出不合理要求，无理取闹纠缠党委、政府和检察机关。市检察院2015年度信访案件重访的有5件，2016年度重访7件，2017年度的重访案件达到11件，占到信访案件总量的12%，呈现逐年增长趋势。

（五）当事人善后要求满足难，息诉工作难度大

由于申诉案件的特殊性，复查难度大，法律、政策性强，申诉人对复查结论不服，可能导致重复申诉、越级申诉的案件。有的申诉人对申诉结果的期望值过高或者缺乏必要的法律常识，一旦结果不能达到他们的要求，就认为检察机关执法不公而缠诉，申诉人演化为上访人，导致一定时期内不能息诉的情况经常发生。当事人对法院的判决、裁定不服而请求检察机关抗诉，我院依法除了有一定数量的民事、行政抗诉外，刑事抗诉总量不是很多。截止目前我院仅受理一起不服本院处理决定的涉检信访案件，申诉人李某等（原案举报人）不服本院对被韩某（原案犯罪嫌疑人）以不构成非法占用农用地罪作出的不起诉决定，遂向本院提出申诉。在我院立案复查该刑事申诉案件期间，申诉人反复缠诉、闹访，控申部门复查终结后认定原案定性和处理适当，引用法律条文准确，无违反法定诉讼程序的情形，本院作出了原不起诉决定正确，予以维持的决定。并及时将刑事申诉复查决定书送达申诉人，同时对申诉人进行了释法说理、心理疏导，做好善后息诉工作。实现了市检察院涉检信访“零积案、零赔偿”的双零目标，息诉罢访率和群众满意率均达100%。

二、基层院涉检信访形成的主要原因

从上述涉检信访问题的基本特点分析，当前基层涉检信访形成的原因主要有以下几个方面：

（一）执法环节存在瑕疵

主要表现在两个方面：一是办案环节上重实体轻程序的问题。有的办案人员不重视办案细节，把应当提交检委会研究决定的案件，忽视了这一程序，如职务犯罪立案环节、重大案件的批捕起诉、撤案处理等程序环节上，有许多案件减少了检委会研究决定程序，因而导致一些案件把关不严，出现差错，引发了涉检信访矛盾的发生。二是办案证据质量上存在证据缺失瑕疵。侦查阶段承办人员取证不扎实，只停留在突破犯罪嫌疑人的口供上，过分重视和依赖言词证据的取得和使用，忽视其他证据的收集和鉴别，使证据链条的完整性不强。待报捕审查起诉补查时，一些证据已无法搜集，加之证人口供前后反复，致使案件在事实和证据方面认定出现分歧，无法定案，引发当事人重信重访。

（二）信访接待工作存在薄弱环节

基层检察院普遍存在案多人少的问题，一些干警对案件的处理，从法律效果方面考虑得多，从社会效果方面考虑得少，忽视了化解矛盾和息诉工作；对来访群众，宣传法制、进行说服教育和引导上做得不够。有的检察干警工作方式简单，责任心不强，对待群众淡漠，业务能力有限，对信访的一些疑难复杂问题，不能做出正确的解答和圆满处理，有一推了之的现象，这使部分来访群众心中的疑虑难以消除。此外普遍对群众信访举报和处理结果口头答复的多，书面说理答复的少，不能使信访者得到心服口服的满意结果。有的院首办责任制没有落实，信访举报宣传不够深入，每年只限于在城区搞设点宣传活动，很少深入到农村基层社区开展宣传，使举报、信访宣传在社区乡村长期存在死角，这也是造成涉检信访的一个重要原因。针对这种情况，市检察院改变以往的宣传形式，结合每年的“举报宣传周”活动，深入到全市11个乡镇及3个社区开展举报宣传，扩大宣传覆盖面，通过与群众面对面接触，收集社情民意，受理控告申诉，接受法律咨询，矛盾排查化解，增强举报宣传效果，为全市社会和谐稳定做出了积极的贡献。

（三）群众法律知识欠缺，举报申诉没有针对性

在基层院接待和处理信访案件中，有部分诉求是涉及案件管辖问题的上访，仅有少量的涉检信访矛盾。有的当事人由于对法律政策了解不深不细，举报申诉没有明确的针对性，于是出现盲目检举、多头举报反映问题。按照刑法管辖规定的解释，对反映的问题明显不属于检察机关管辖的案件，按规定将此类信访案件移送公安机关后，举报人又来检察机关反映，认为是检察机关推诿，造成重复来访。如：商某反映本村原村主任经济问题一案，市检察院初核后认为应以职务侵占罪由公安机关管辖办理，依法将该案移送公安机关，公安机关查处未果，致使商某纠集多人又多次到检察院上访催案，我院从证据和法律的角度向上访人释法明义，详细分析案件事实，阐明检察机关移送案件的依据和理由，最终缓解了上访者的对立情绪。

（四）当事人无理纠缠，重复投诉拒不罢访

在基层院信访接待中，有个别举报人或当事人由于对处理案件的期望过高或不懂法律，无视信访规定，以利用信访达到个人不当目的和利益无理缠访，这也是形成涉检信访的一个因素。如：曹某等三人系犯罪嫌疑人于某的近亲属，我院对于某涉嫌故意伤害罪向法院提起公诉，曹某等人对我院的起诉决定不服，在我院机关门口采取哭喊、静坐、拉条幅等方式，影响我院正常工作秩序。我院检察长、科长、办案人多次约谈信访人，并告知其如对我院决定不服或相关干警违法违纪可向控申部门控告，信访人无正当理由及相关证据，却执意到我院上访缠访，其真正用意是向法院办理该案的法官施加压力。

（五）某些信访接待部门法律水平不高。

由于司法办案具有程序性，当事人对案件办理的侦查、批准逮捕、审查起诉、审判、上诉、执行等环节都有可能存在异议、进行申诉并引起信访，有些信访人多点撒网，一个案件向很多部门反映，少数上级部门的信访接待人员法律水平不高，不清楚案件办理或管辖情况，随意批转，甚至以法律监督为由推向我院，致使一些原本不属于检察机关管辖的棘手案件最终汇集到检察环节，一方面导致矛盾化解难度上升，另一方面使得检察干警疲于解释应对，影响了工作效率。例如去年省中心批转我院办理的戚友信访案，其不服保定市中院行政诉讼终审判决到省中心信访，我院因无管辖权，无法进行实质答复，但在省中心更改之前，我院仍承担了大量的稳控工作，影响了正常工作的开展。

三、源头处理涉检信访案件的几点对策

针对当前基层涉检信访工作中存在的问题和原因，为从源头上处理和预防涉检上访问题的发生，找到化解对策，笔者建议主要从以下几个方面着手：

（一）加强领导，强化责任

要把处理涉检信访问题作为一项重要工作来抓。一是坚持并强化检察长接待工作，在疑难的初信初访中，检察长接待能够增强来访民众的信任感，也便于协调检察院各有关部门的整体力量，提高接访的成效。我院对来访人员要求见检察长的，随时接待，有效平息了事态，助推案结事了。二是实行领导包案责任制，对于重点涉检信访案件，坚持集体决策与领导包案相结合，研究制定处理案件及息诉罢访的工作方案，明确领导职责，提高了工作效率。三是要积极开展检察长带案下访巡访工作，探索建立带案下访、定期巡访工作新机制。对各类信访苗头，及时做好政策解释、协调化解工作，切实把矛盾解决在基层，把涉检信访人员稳控在当地。

（二）严格规范执法行为，全面提高办案质量

严格执法、秉公办案是减少涉检信访最有效的方法，也是治本之策。案件质量存在瑕疵和缺陷是引发涉检信访的主要因素，只有规范执法行为，提高办案质量，才能从源头上遏制涉检信访问题的发生。在执法活动中要坚持实体公正和程序公正并重的原则，严把案件质量关。强化对行政、民事案件的监督，充分履行检察职责。在办理自侦案件中，侦查人员要提高证据意识，注重保证案件质量，并在规范执法行为上下功夫。对于极易导致异常的案件执法环节，设置专门整治违规违法、不文明办案的管理部门；建立完善有效的检察人员执法档案，切身落实以评查办案水平为中心的执法绩效考核机制；完善案件监管机制，深入剖析执法环节中细微问题的处理情况，最大空间提升办案效率和质量。

涉检信访案件往往经过了多道环节处理却仍无法解决，处理起来需要特别谨慎，一定要严格依法处理，否则，将使处理结果仍然处于不确定状态，容易出现反复，引起新一轮的信访。市检察院推行规范办案工作规程，优化执法办案流程，加强内部制约，对案件的线索受理、初核和侦查、批捕、起诉等每个具体执法环节的质量标准做出严密、细致的规定，使每一个执法行为都有章可循，同时将执法责任追究、办案质量督查贯穿其中，确保办案质量，防止因执法不当激化矛盾或引发新的涉检信访矛盾。

（三）坚持规范执法，善用调解

市检察院在依法办案的同时十分重视调解的作用，把调解工作贯穿于办案当中，大大减少了信访量。在实践中发现，某些由于执法不规范或执法瑕疵对上访人或其近亲属造成身心上的伤害，对其生活和精神产生了一定的负面影响，所以上访人要求讨一个说法，有的诉求很高，有的态度很强硬。通过与上访人沟通了解，他们其实是想寻求一个能够解决问题的办法，并不是真的想走上访之路。经过实践的检验证实，在法律允许的范围内，促成调解是一条有效之路。

（四）加强与律师队伍的沟通与协调，引导律师发挥积极作用

在接待中发现，律师在涉检信访案件中发挥的作用很微妙。他们既可以引导上访人通过正当法律途径解决问题，又可以误导群众走上访、闹访之路。上访人心理上往往认为律师是帮助自己的人，因此会言听计从，而对检察机关的解释和说理，却很难接受。可见，律师的负面作用不容忽视，因此，检察机关应当加强与律师队伍的协调与沟通，充分发挥律师的正面作用，减少非正常访的发生几率。市检察院积极探索创新方式，推行以律师为第三方的特殊身份介入疑难复杂信访案件的息诉工作，并由此探索形成了第三方介入的公开、公正、公信的涉检信访模式，收到良好效果。

（五）健全涉法涉诉信访案件终结机制，妥善处置终结案件。

对于符合法律规定终结条件的涉法涉诉案件，凡经省级以上政法机关审批终结的，应建立通报制度，及时向党委、人大、政府、政协、纪委、信访等有关部门通报，当事人以同一事实和理由继续信访的，有关部门应不再受理批转。对依法终结的案件，地方党委、政府应建立稳控处理机制解决过去信访案件终结后，后续稳控工作无法衔接的问题。在党委的协调、政府的支持下，整合公安、司法行政、综合治理、社区、乡镇等各方面力量，按照属地原则，做好上访人的稳控工作。尤其是对一些无理缠访、闹访的人，要依靠有关部门来依法进行惩戒，加大监管和处罚力度。对上访人合理的要求，按照相关政策和规定，通过司法救助、法律援助、综合治理等手段，统筹解决当事人在生存、生活面临的困难，使信访案件实现真正终结。

（六）加强宣传引导，让群众树立正确的涉检信访观

根据检务公开的精神，充分利用电视台、报刊、宣传册等渠道，以案说法，以案释理，让群众了解关于涉检信访方面的相关政策、法规，提高公民法律意识。同时要整合部门优势，坚持做到涉检信访工作全院一盘棋，信息资源共享，对群众提出的一些疑难问题，要经过探讨后有理有据的统一答复，避免多头答复。本着对群众高度负责的精神，依法公正地处理好上访问题，区别性质，因势利导。对那些无理上访、缠访以及破坏社会秩序的依法予以处理，以维护法律尊严。