第一篇：浅析国有企业改制过程中国有资产的流失及其防范对策

浅析国有企业改制过程中国有资产的流失及其防范对策

王福君

内容摘要：国有企业改制提高了资产配置效益和资产的运营效益，对我国国民经济的发展、人民生活水平的提高具有决定性的意义。本文通过对企业改制过程中国有资产流失现状、渠道和原因的分析，并探索出防止国有企业改制过程中国有资产流失的对策。

关键词：企业改制国有资产流失法人治理结构

企业改制是现代产权交易的中心内容，它是指把国有企业改组为现代公司的过程。1987年10月党的十三大报告中，明确指出：“一些中小型全民所有制企业的产权可以有偿转让给集体和个人。”这是最早提出的国有企业的产权可以流动重组的文件。1992年国家体改委等联合发布《股份制企业制点办法》，此后我国又陆续颁布了《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》《中华人民共和国公司法》等文件，1995年体改委又下发了《关于在股份有限公司设立中企业改制的问题的通知》，从而进一步推动和规范了我国现阶段的企业改制。国有企业改制提高了资产配置效益和资产的运营效益，对我国国民经济的发展、人民生活水平的提高具有决定性的意义。然而近几年来，由于种种原因，在企业改制中国有资产的流失呈快速递增态势，给国家和企业造成了难以估量的损失。分析企业改制中国有资产流失的原因，寻找防止其流失的对策，已成为国人所共同关心而又必需解决的问题了。

一、企业改制过程中国有资产流失的现状

我国国有资产截止1995年12月31日，总额达到57106亿元，相当于解放初的285倍，平均每年递增12.4％。①到1996 年底全国国有资产存量已达到 6.6万亿元，这是我国各族劳动人民创造的物质财富，是社会主义制度赖以生存和发展的物质基础，是国民经济的领导力量，它对于保证社会主义方向和整个国民经济发展起着决定性作用。

有研究资料反映，我国国有企业，特别是中小型国有企业所有者权益损失十分严重。国有大、中、小型企业权益损失占净资产的比重分别高达15.2％、59.4％、52.8％。那么，在国有企业改制过程中，国有资产每年到底流失多少？ 据武汉市武昌区审计局的审计表明，1993年7月仅对10户国有企业审计发现，50%的企业不同程度地发生了国有资产所有权界定的错误。共少计国有资产256万元； 上海某股份有限公司曾规定，国家股不享受一次性送股权益，仅此项就使国家股本损失471．15万元。武汉市某股份制企业1988年至1992年分红，国有股分红率11.5%-13.7%。社会公众股为17-17.5%，内部职工股为20%②同股不同利造成了国有资产大量流失。总之，改制过程中国有资产的流失已经成为一个十分严重的问题。它已经引起了人们极大的关注。江泽民同志在党的十五大报告中指出：“要积极推进各项配套设备，推进有效的国有资产管理、监督和运营机制，保证国有资产保值增值，防止国有资产流失。”国有企业改制中国有资产的流失给国家、企业造成了严重的影响：（１）严重侵蚀了国家的权益，造成国有企业责任的社会化。

（２）改制过程中国有资产的流失不仅没有给当事人自身的权益带来负效应，相反，在一定程度上反而使某些当事人的收益得以增加，这是导致资产流失的最主要原因。

（３）改制过程中国有资产的流失，扰乱了社会主义市场秩序，使资源配置无法达到最优。

二、改制过程中国有资产流失的渠道

党的十五大以后，股份制在我国国有企业中普遍推广。无疑，这种新体制为我国国企走出困境，重振雄风，注入了活力。但是由于一些企业操作不规范，造成了国有资产大量流失，1

其流失途径大致有：

（１）改制初期将国有资产低估或不进行评诂就低价入股。

（２）将公有资产按比例配送给个人。有两各方式：一种是以低价或无偿的形式设置内部职工股；另一种是以明晰产权关系为名搞负债持股。

（３）在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。

（４）职工个人股负盈不负亏。

（５）以搞股份制名义，按股分红，利率高于国家有关规定

（６）企业只扩个人股，不扩国有股或集体股，造成国有股或集体股比例降低

（７）改制企业合并、分立、破产、终止，不按规定清算

（８）改制中对商标、专利等无形资产折价计入国家股，而对评诂难度较大的无形资产

如商业秘密、商誉等忽略不计，致使大量未入帐担能带来巨大效益的无形资产不能入股。

三、改制过程中国有资产流失的原因分析

１.改制过程中国有资产流失的体制基础

国有资产的所有权主体是国家，但国家既不同于自己出资的自然人，也不同于自然人出

资的法人，因而不可能像他们那样直接行使所有权，必然要通过授权让代理人即各级政府来

管理国有资产，这样就使各级政府为追求自身局部利益而做出损害国家所有权主权即国家权

益的可能性。在市场经济中企业是相对独立的利益实体，追求利润的最大化，同时承担资产

保值增值的责任。但是实践中并非如此，企业很难实现这一目标，在经营中使国有资产始终

处在最容易流失的状态中

（１）管理体制不顺。即行政管理职能和资产所有者职能不分，由此必然造成政企、政

资不分，使企业依赖政府生存，造成国有资产的流失无人问津。

（２）产权主体不明。各级政府争着要当所有者代表，造成国有资产事实上的多级所有，这与国有资产按市场要求统一优化配置相矛盾，造对资产的关切度降低，由于没有建立有效的选任机制和激励约束机制，使资产的保值增值对经营者来说，也只是一种形式上的义务。

国有资产的权责主体不清，产权界定只是行政意义而非经济意义上界定，这种状况直接导致了国有资产的流失。

（３）法制约束力弱化。我国的法制建设虽不断加强，但在各种经济活动中有法不依、执法不严、违法不咎、有禁不止、有令不行的状况屡有发生。企业经营者法律观念淡薄，企

业监督机制和激励约束机制不健全。而国家有时在执行法律时，又考虑其它的一些因素，这

往往又冲减了法律的效力。如：《破产法》从1988年试行以来，全国共审结破产案件只有

202_多件③，难道国有企业效益真那么好吗？实际上国有企业的亏损面和亏损额相当大，企业经营负盈不负亏，资产怎么会不流失。

（４）“内部人控制”──这一概念原来主要用来研究东欧和前苏联各国在向市场经济

转轨的过程中出现的治理结构问题，有“事实上的内部人控制”和“法律上的内部人控制”。

法律上的内部人控制指的是内部人通过持有企业的股份而参与对利益的瓜分。而事实上的内

部人控制是指不持有企业的股份，但却参与企业利益的瓜分。在中国企业改制过程中，内部

人控制是指经理（厂长）伙同他的三套马车（财务部长、办公室主任、人事部长）或亲信形

成小集团，在改制过程中共谋瓜分国有资产。但也有像“甘化窝案”那种员工利用职权侵吞

公款的事例，也有的是企业经理和工人共谋瓜分国有资产，如职工个人股负盈不负亏等。

２.改制过程中国有资产流失的主体行为

（１）主体价值取向的单一利益导向

市场经济条件下，经济主体个人利益的价值取向以及追求个人物质利益行为取得了合法

地位，这种导向以主体经济利益不断增长作为推动改革的动力，其结果只能是强化主体利益的刚性，使国有资产在面对经济主体的个人利益行为时失去制度屏障，导致主体行为扭曲，从而使国有资产流失。

（２）主体政绩取向的趋动

企业经营者以自己经营期间的政绩，作为政治上晋升的资本，必然导致企业短期化行为和主体扭曲行为的产生。在国家政府利益和企业职工利益关系上，经营者不愿失去企业职工支持而动摇政府信任，从而危及自己的地位，因而使他的意愿选择偏向于后者，而且给自己带来的经济利益也往往大大高于一般职工的经济利益，这种利益刚性的推动，促使企业经营者千方百计侵蚀国有资产。

（３）所有权制度约束弱化

市场经济条件下企业是产权主体，但不是所有权主体。企业和国家的关系应是一种委托代理关系。如果把产权主体和所有权主体混同，必然会扩大企业行为权限，是约束弱化，国有资产是国家的，属于全民所有权，而国有企业职工又是国家的主人，当然应当具有所有权，所以对国有资产进行化公为私也就有了他所谓的理论根据。

四、防止企业改制过程中国有资产流失的对策

１.建立制度上的监督、防范措施

从理论上讲，国有企业的改制过程应该是一种市场行为、企业行为。根据市场的运作规律和本企业的情况自行决定其兼并、改组等活动，也可以依据《破产法》申请破产，政府在一定程度上可以起到推动、协调和促进作用，但一定要遵循客观经济规律和市场法则。20年来的改革实践表明，中国的国有企业产权交易说到底是一种政府行为，政府操纵着企业的兼并、改组、出售、破产等行为，所以，在国有企业的改制时，要加强改制方面的制度建设，建立监督机制，监督整个改制过程。通过市场竞争的方式公开的进行，设立一套法制秩序规范操作，避免暗箱操作，同时，涉及的政府官员应采取回避制度。

２.建立有效的法人治理结构和选任机制

市场经济国家的实践证明，公司能不能经营得好，首要前提是企业能否建立有效的法人治理结构。政府部门作为企业的最大股东，不但有权按股分红，而且也有权选派所有者代表去经营企业。但他只能是董事会成员。规范的法人治理结构必须按《公司法》运作。同时，处理好董事长和总经理之间的关系，董事会和党组织之间的关系，建立起选人、用人的连带责任制度。如果选上的人给国家造成了资产流失，必须让其当事人和推荐人联合作出经济赔偿。

３.建立有效的激励机制

为促使经理人员为实现股东利益和公司目标而努力，不仅要对经理人员进行严格的监督，建立制度上的监督防范措施，而且还应当对他们有足够的激励，以平衡他们的心态。激励可以通过给予高额薪金，发放奖金或按增值资产提成等方式进行，但必须要制度化。市场经济条件下，对他们的业绩的激励不宜采取同政治上挂钩的办法，因为这样会导致企业短期化行为和经理行为的扭曲。

４.完善国有资产评估制度

目前由于利益驱动和我国传统体制惯性作用的延续，使资产评估业很不规范，而且对国有资产审计也不负连带的法律责任。所以，完善企业改制过程的国有资产评估制度，建立硬性约束的审计监督机制，是企业改制过程中防止国有资产流失的有效措施。

５.建立国有资产流失的查处制度和司法追偿制度

从1995年以来我国制定和出台了不少规定和政策，如《国有企业财产监督管理条例》等，突出强调资产运营过程中的查处。而对于在企业改制过程中如何发现和堵住国有资产的流失，并没有明确的规定，应该明确规定产权交易的主体、客体、范围、程序等，以加强改制过程中的监督和查处。对于在改制过程中故意或过失造成国有资产流失且流失数额较大的，要立案实行司法追偿。从目前来看，检查机关和审判机关都可作为国有资产流失案件的司法追偿机关。对改制中国有资产流失案件进行司法追偿，一是可以追究有关责任人员的相应责任，以产生震慑、教育作用，从而规范国有企业改制，二是使流失的国有资产重归国有，减少国家的损失。

１《国有资产管理》孙桂芳主编立信会计出版社1998年版第10页

２《现代化的陷阱──当代中国的经济社会问题》何青涟著

今日中国出版社1998年版第108页、109页

３《流失的中国》陈剑著中国城市出版社1998年版第30页

４甘化窝案──详见《法制日报》1996年8月13日

第二篇：国有企业在改制中导致国有资产流失的原因及对策

国有企业资产流失的表现方式、原因及对策

建设工业（集团）有限责任公司纪委监察处

一、国有企业资产流失的主要表现方式及原因

（一）在对外投资入股方面：主要是办联营公司，亏损比较大，几乎是办一个亏一个，如建设上海联营公司，经清算，有几百万的亏损，应收款是1千多万；江苏南京联营未清算，对方现在帐都没认。我公司帐上挂400多万等等。凡我公司对外联营的公司，没有一个是赢的，而且亏损金额巨大。

如有一欠款单位，称作A公司，它成立于1993年2月，注册资金为85万元，为独立法人单位。A公司于1994年起与建设集团销售公司发生购销业务关系，当年，也就是1994年就欠销售公司货款达1千多万元。至1998年5月，共计欠款总额达5千多万元。在1998年5月，销售公司向重庆市高级人民法院提起民事诉讼，至1999年11月，重庆市高级人民法院下达“一审判决书”，认定A公司应归还建设销售公司货款4千多万元。另有1千多万元货款因销售公司拿不出对方收货依据而未予认定。该案的结果虽然为公司挽回了部分损失，但仍造成公司直接经济损失1千多万元。而且还用去诉讼费、审计费、保全费、差旅费等100余万元。并且在此案的办理过程中，暴 1

露出公司内部管理问题的严重性，发人深省。

在联营方面造成国有资产流失的主要原因：

（1）盲目决策：如搞联营未进行可行性的分析。典型的就是某联营公司，在我公司财务帐上反映的是A公司而不是联营公司，我们公司没有任何联营公司的资料，只签了个联营协议，所以我公司去清欠时，A公司说不差我们的款。事情发生后，投资的50%的摩托车，谁都不知道，查无记录。对方以联营公司开发票，A公司提车。

（2）粗放管理，对联营公司只签协议，不考虑后果，也未认真安排人去管过。一般联营我方任董事长，对方任总经理，我方未派一人去管，包括财务，对方帐是怎么做的，钱转到什么地方去了，没有任何人知道。前几年，摩托车好销的时候，个个批发商都赢钱，而个个联营公司都亏本。

（3）不按规定的程序办事，不依法办事。我们有的联营公司董事会都没开过，说不联营就不联营了。不认真组织清算，不采取相应的措施进行处理，反正损失是公家的，如有一联营公司亏损巨大，现在能够清得回来的，只是零头。

（二）在合同签订方面：这是国有企业资产流失的主要方式之一。

如1992年，我们建设集团摩研所与南充某公司签订协议，共同开发摩托车磁电机。由于对方未按时提供合格样品，也因我方基层人员操作不规范，大约在1994年，南充某公司向南充市顺庆法院提起诉讼。官司打到今天，已经历时八年（属技术合同纠纷）。由于对方在丧失主体资格后起诉法院，南充顺庆区法院进行了立案。也由于对方典型的地方保护主义，使这场官司经历了一审、二审、再审程序，法院判我方败诉110余万元。由于我方不服，现已进入四川省检察院抗诉程序。此案我们也咨询了曾给江总书记讲过课的龙一飞、李昌琪，他们是国内知名的教授法律专家，他们均认为南充顺庆法院的判决是不合情理的。

在合同签订方面造成国有资产流失的主要原因：

（1）合同签订人员缺乏基本的法律常识，但又有权签合同，人家怎么起草，就怎么签，权利得不到保障，违约了人家把你套得巴巴实实的。如前几年，我厂一个加工中心，1000多万设备运回，打开看，有很多零件生了锈，拿回来安装起，就开始维修，修了三年，全是拼装设备。

（2）未充分发挥专业法律人员的作用。很多法律工作是做在出事后，如诉讼等，而不是在事前，包括监察监督，如大的项目，这些人参加不了，无法提供法律服务与帮助。

（3）人员素质差，责任心不强，在合同覆行中造成损失。

如货物发出时不让对方签收，而是我方帮签字，造成对方不认帐。前面讲的A公司1千多万查不到依据，就是送货不叫对方签收而造成的后果。

（4）合同条款约定不全，不严谨，造成很多漏洞。如产生纠纷，由那个法院受理，未作明确约定，付款方式、收货地点等事是而非，由此发生纠纷。

（5）内部管理极不规范，证据、资料，谁经办，谁保管，不归档管理。如经办人工作调动，资料全没了。上面两个案例，均存在证据、资料找不到的情况。另外，就是没有建立在市场经济上，对方相应的资料。对方的资信情况，根本不了解。如上面举的A公司：在与我厂交易的当年就欠款1000多万，事后才知道对方注册资金只有85万，而且未到位，是个空架子。我方还不断发货，至1000多万，如追究投资主体的责任，投资85万，只能追究85万。但我公司诉讼、审计等费用都花了100多万元，工厂只能赢了官司输了钱。

国有企业资产流失，其后果是给企业带来严重亏损。现我公司在外的债务是几个亿，有的根本就无法挽回，造成公司现在资金困难，职工收入低，严重影响了企业的发展。

二、避免国有资产流失应采取的对策

（一）重大决策，必须坚持集体研究决定，不要个人盲目

决策，不然后果不堪设想。

（二）管理规范化，制定适应市场经济需要的管理制度，特别是投资、资金、财务管理，不能只投入，不管理。

（三）严格监督，建立相应的监督体系，包括监事会、财务、审计监督，特别是对公司级及“一把手”的监督。怎么监督，谁来监督，应制定相应的办法和措施。

（四）应加强岗位培训，员工必须持证上岗，在什么岗，持什么岗位证。签合同、决策应持资格证书，以提高员工的个人素质和责任心。

（五）签订合同时，必须严格审查对方资信情况，投资应树立高度的风险意识，借款不能借给私人企业，而且要采取高于借款的抵押方式，以保证国有资产不流失。

建设集团纪委办、监察处二00二年六月二十七日

第三篇：国有企业改制资产流失的成因及对策

国有企业改制资产流失的成因及对策

202_/12/

21------国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节。当前，国有企业改革在步步推进的过程中，在国有企业重新焕发生机的同时，也暴露出一些问题：产权转让中国有资产流失严重，有人甚至借改革之名，行侵吞国资之实。据有关部门统计，国有资产每年至少流失800亿至1000亿元人民币。下面就改制中国有资产流失的原因及治理对策，谈一下自己的看法。

国有企业改制中国有资产流失的原因、方式较多，归纳起来主要表现在以下三个方面：

一是操之过急，优惠过多。当前，一些地方政府有一种错误意识，认为国有企业是政府的负担。觉得只要国有企业退出了，给职工一笔经济补偿费，解除劳动合同，就不用纠缠政府了。为尽快完成国有企业改制，这些地方政府大都制定改制时间表，成立督导组，要求在规定时间内完成企业改制。更有甚者，把完成改制当成一项政治任务，给“一把手”下指标、限时间、压担子，否则“乌纱帽”难保。重压之下，为了赶进度，国有企业改制往往走调变样，国有资产很容易被低估贱卖、“合法”流失。

二是自卖自买，暗箱操作。在国有企业产权改制各种形式中，最具争议的是管理层收购（M BO）。这种行为是指：公司的管理人员通过购买本公司的股份，改变公司股权结构，成为公司所有者的一种收购行为。管理层收购之所以成为一些地方国有企业改革的主要模式，在于它是实现国有企业股权多元化的有效途径，不仅可以解决企业所有者的缺位问题，还可以解决管理人员的激励机制问题。不过，在改革实践中，被人称作国有资产“自卖自买”的管理层收购模式很容易走样。虽然经国家有关部门叫停，但仍有许多企业抵挡不住诱惑，偷偷地施行管理层收购。

三是收人钱财，给人“方便”。按照规定，国有企业改制之前，必须聘请中介机构进行审计、评估，评估结果作为产权转让价格的直接依据。中介机构能否独立、客观、公正地进行审计、评估，是决定国有资产流失与否的关键环节。但中介机构为招揽客户，在经济利益驱动下，往往投企业所好，看企业“脸色”行事，与企业联手，低值评估、贬损国资。“收人钱财，给人方便”，审计、评估工作中走过场、造假，使“评估报告”成为国有资产流失的“帮凶”。

毋庸置疑，国有企业改革的方向是对的。国有企业改革势在必行，而国有资产流失也不是无药可救，是可以有效预防的。如何防止改制过程中国有资产的流失呢？我个人以为，应从以下三个方面做好工作：

首先，积极稳妥，谨防刮风。国有企业改革是一项具有长期性、艰巨性和复杂性的工作，面对困难无所作为不行，急于求成也不行。必须警惕简单化、片面化倾向，防止刮下指标、定时间表之风，防止改革走样。在实际操作过程中，一要坚持因企制宜原则，从企业实际出发，成熟一个改革一个，不能用行政命令推进企业改制，不能搞“一刀切”，保证改制工作规范、有序地进行；同时要坚持着眼于企业发展、区别对待原则，制定较为具体的改制企业范围，针对不同企业采取不同政策，防止国有资产政策性流失。

其次，民主决策，严格程序。涉及企业改革决策，事前务必充分调研，广泛听取各方意见，确保改革能够统筹兼顾国家、债权人和职工等各方面的利益。改制不规范是国有资产流失的一大原因。要堵塞国资流失黑洞，必须规范操作，切实增加改制过程的透明性、竞争性。操作过程中，要把好评估、交易和决策“三道关”：在资产评估工作中要

1引入竞争机制，从有资质的评估公司中选择具体的中介机构进行评估，评估结果由出资单位进行审查批准；国有企业改革必须充分发挥产权市场的作用，让市场决定国有资产的转让价格，通过产权市场实现公开、公正、透明交易；由于国有企业改革涉及各方面复杂的利益关系，具有挑战性和风险性。所以要加强决策的规范性，要求决策过程要民主科学，结果要公开透明。

第三，健全法规，强化监管。没有规矩，难成方圆。目前，国有企业改制的规章制度尚存漏洞、不够完善，有的还缺乏法律效力。所以，应着重建立科学的规则和程序，加强国有企业改革的法规建设，堵塞由于法规缺位造成的国有资产流失。

管理层收购需要具备相应的条件和环境。在目前条件下，国有及国有控股的大企业不宜实施管理层收购并控股。国有中小企业改制可以探索试行管理层收购或控股。中小国有企业试行管理层收购，必须加强相关法律、法规的建设。法规建设要重点突出以下几点：要限制管理层的持股比例，管理层不得参与具体收购过程，要进场交易、公平竞价，不得向包括本企业在内的国有企业借款，更不得以拟收购的企业资产作抵押进行融资或贷款。

要健全产权交易制度，规范交易行为。产权交易制度应包括以下内容：国有产权的转让必须在国有资产监管机构认定的产权交易机构中公开进行，实现“阳光交易”；国有产权的转让必须按照规定的内容、方式、时间公开披露产权转让信息，广泛征集受让方，以杜绝暗箱操作，逐渐形成国有产权转让价格的市场发现机制；国有产权必须实行竞价交易。

防止改制中国有资产流失，必须加强改制的外部监督制约力量，加大上级督察力度，鼓励广泛的社会监督。对人民群众反映强烈的国有企业在改制中国有资产流失和产权转让不规范问题，必须及时进行检查和查处。

（作者：张立强，来源：中华工商时报，本文仅代表作者本人观点）

第四篇：国有资产流失的途径、原因及防范对策研究

国有资产流失的途径、原因及防范对策研究

摘要

社会主义市场经济体制的建立，企业经营机制的转换，给企业带来了蓬勃生机，但是在经济大发展的同时，由于客观体制上还存着一些漏洞，国有资产流失还相当严重，引起了全社会的广泛关注。国有资产的全方位多渠道流失己经是一个不争的事实，因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。本文通过深入剖析国有资产流失的途径与原因以及我国国有资产流失的现状进行分析，提出防范国有资产流失的主要对策。

关键词

国有资产流失；原因；途径；防范对策

一、国有资产流失的概念

（一）国有资产的定义

国有资产是指国家依法取得和认定的或者由于资本金投人及其收益、拨人经费、接受馈赠等形成的各种形态的资产。国有资产是国民经济发展的命脉，是我国社会主义市场经济和现代化建设的重要物质基础。随着我国社会主义经济体制的改革和发展，国有资产在国民经济中主导地位日益彰显，对其他经济形式的带动、牵引作用明显增强。

（二）国有资产流失的概念

固然国有资产流失这个概念在我国很多文件中经常出现，但是有关文件并没有明确地界定其内涵。从法律上看，国有资产流失是指由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。因为国有资产流失可以在不同的学科视野中进行审视，在实质上它不可能只是“法律”上的。如果把国有资产流失只局限在法律范围内将会因我国法制状况而使国有资产流失的漏洞无法弥补。也正是从这个角度，我们不得不重申：国有资产流失的责任主体是国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者；在主观方面，是由于有关责任主体主观上的过错即故意或过失；而从客观方面看，国有资产流失是有关责任人的违法行为造成的；在行为结果上，是造成了国有资产的损失或减少。只有同时具备这些方面，才能在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来说，由于自

然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产作为物质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。

所以，国有资产流失是指国有资产在未得到补偿或补偿不足的情况下，被非国有性质的产权主体占有或控制的事实；或者国有资产虽未被非国有性质的产权主体占有或控制，但其带来的经济效益或其他效果的全部或一部分，被非国有性质的产权主体占有或控制的事实。

二、国有资产流失的现状

近几年来，随着改革的深入，国有资产的流失日益成为一个不容忽视的问题。国有资产流失触目惊心，据有关专家估计，以各种形式流失的国有资产每年近千亿元。愈演愈烈的国有资产流失现象，已经严重影响到国家经济的安全和正常的发展。同时，国有资产流失造成多数社会财富被少数人无偿占有，贫富差距不断拉大，社会分配明显不公，贪污腐败现象蔓延增长。有研究表明，国有大、中、小型企业权益损失占净资产的比重分别高达15.2% 59.4%和82.8%，国有企业资产流失现状令人震惊。不仅如此，据报载，我国国有企业的呆帐、死帐及银行不良资产损失至少在 12000亿以上，每年公款吃喝的费用高达 1000亿，每年偷漏税损失 1100亿以上．由于决策失误造成的浪费，每年至少在 1000亿以上。根据统计资料估计，自80年代以来，我国国有资产流失累积达14000亿元，另据世界银行的一份研究报告估计，我国公共部门的资产流失约占GDP的8%-12%。

上述现象不仅造成国有资产大量流失，国家利益受到严重侵害而且加剧了社会矛盾，扰乱了国家正常的社会秩序。因此，必须采取有效措施，坚决堵住这股暗流，以维护国家和人民的利益。

三、国有资产流失的途径

（一）规避法律和违法犯罪造成国有资产流失

1、国有企业向股份转制过程中，有的企业董事长兼总经理，还是单位下属公司总经理，大权独揽，利用职务便利，采取各种手段巧妙地变更股权，化公为私，导致国有资产流失。

2、在生产经营中，把国有公司、企业应入正规帐的营业性收入、利润等不入帐，形成帐外资产，然后巧立名目，集体私分这部分国有资产。

3、部分国有公司、企业在相互合并、兼并过程中，采用“移花接木”的办法，通过单位间业务往来以高进低出，赔本销售等手段，转移、隐匿和侵吞国有资产。

（二）以各种所谓正常活动的名义大量消耗国有资产赞成国有资产流失

1、借洽谈业务、接待参观、考察等为名，搞公费旅游和吃喝、玩一条龙，挥霍资产。

2、利用合资企业的身份或合作投资的名义，向国有企业和社会个人进行非法融资，然后非法占为已有，使国有资产严重损失。

3、在商贸活动中以各种名义截留贷款私用或以各种借口滥发“项目活动费”虚列中间人和开支等方式，使大量国有资产装进个人腰包。

（三）钻改革开放过程中的法治不完善和管理上的漏洞，造成国有资产严重流失

1、国有企业承包租赁联营，无法律约束，造成大量国有资产流失。据调查，一些私有企业负责人将国有企业承包租赁亲戚或朋友，最后，承包人或租赁人以亏损为由拒绝交纳承包、租赁费。还有的企业与个人联营，在联营中，企业出钱出场，有的出资额达几百万甚至上千万。由于企业缺乏对联营有效合理的监督，相互之间的权利与义务不明，几年下来联营企业瘫痪，几百万的国有资产付诸东流。

2、随着国有企业改革的深入，国有企业组建股份公司势在必行，在组建股份公司过程中有的人乘国有企业清产时，故意涂改帐册，谎报损耗，提供虚假情况和资料；有的人与评估人来意串通，对国有资产低估，致使国有资产流失。

（四）工作严重不负责任和玩忽职守千万国有资产流失。

1、在经营活动中，一些企业负责人和业务员盲目轻信。有的轻信诈骗犯的花言巧语，导致国有资产被骗，有的严重不负责任，对国有资产缺乏保护意识导致国有资产被转移。

2、违章经营管理，随意委托他人办理业务或在与外方人员合作过程中，轻听轻信，不负责任，使外方债务转移到合资合作企业身上，造成国有资产大量流失。

3、国有企业为私营企业盲目提供经济担保千万国有资产损失。尽管担保法1995年已颁布实施，但大多数国有企业负责人对担保法的意义不了解，对担保的法律后果不清楚也不重视，往往出于人情、私情关系或其他种种原因为私营企业提供担保，一旦担保的私营企业不能偿还债务时，损失便落到国有企业身上。该类案件在经济纠纷案件中所占的比例相当大，由此造成的国有资产流失也日趋严重。

4、国有商业银行中有的掌握信贷大权的人，贷款审查批报不严格，即使是严重亏损的企业仍贷巨资，造成银行大量的呆帐和坏帐，使国家大量贷款无法收回。

5、部分掌握经营管理大权的人官僚主义思想严重，工作中不注意掌握有关业务知识和投资经营信息动态，盲目投资，在投资经营活动中千万严重亏损，使国有资产大量流失。

（五）隐性国有资产流失

1、“三产”企业无偿占用国有资产。一些国有企业为了安排子女、家属就业，投入一定的资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业，或让出适销对路产品的经营权给“三

产”公司，或将国有企业的某个车间整建制地划出成为“三产”公司，或者为没有产权关系的“三产”公司提供贷款担保。在进行这些产权转移程序时，仅凭协商或领导意见确定，手续不全，资产转移无账可查，造成国有资产大量流失。

2、国企“寄生公司”侵吞国有资产及其收益。一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资成立“民营”公司经营，从中获取的高额利润就成了职工特别是中高层管理人员的“福利”。

3、国有企业无形资产的流失。一是企业自行研制新技术取得的无形资产未按规定入账，虽然这些新技术已为企业所拥有和使用，并带来经济效益，但由于未入账，致使总资产中少了无形资产这一块；二是在出售、转让技术，尤其是转让技术与提供技术服务同步进行时，往往忽视技术本身的价值，搞低价出售、转让技术和技术服务；三是在对外技术服务、学术交流、接待参观访问中无意泄密，把所掌握的技术秘密或内部事项提供给其他企业，造成企业无形资产的损失；四是在企业整体转让时，将“商誉”无形资产忽略不计，只计算实物资产。

四、国有资产流失的原因

1、法律规定不尽完善，对导致国有资产流失的违法犯罪打击力度不够。比如玩忽职守犯罪案件，往往给国家财产千万严重损失，而刑法规定处罚的幅度却很低。修订后的刑法在打击预防国有资产流失犯罪方向迈出了可喜的步伐，规定了为亲友非法牟利罪，签订、发行合同失职被骗罪等等，但是，对其它玩忽职守千万国有资产流失的行为未能明文规定。

2、寻求法律保护的积极性不高，保护国有资产的意识不强。主要表现为：国有资产所有权被侵犯后，这些企业怕麻烦或企业领导、业务人员拿了“回扣”，得了好处费而主动放弃三权：即放弃起诉权、放弃抗辩权、放弃申请权，致使国有资产千万损失。

3、国有资产还未建立完善的管理机制。国家作为所有权主体，对国有资产享有占有和运用权，但这个占有和运用并不是对资产直接进行支配，资产的管理和经营建立在不同层次的授权关系基础上。国家对不直接支配的资产如何管理，目前还没有统一的模式。

4、企业领导权力过于集中缺乏必要的监督机制。政企分开以后，普遍实行厂长、经理负责制。企业有了更多的自主经营权，但从违法犯罪案件看往往由于厂长、经理“一支笔”，一个说了算或是厂长、经理身兼数职，上下一条线，缺乏专门的机构进行监督。失去监督的权力必然导致腐败千万千万的损失也难以挽回。

5、企业财务管理混乱，财产帐目不清。有的企业财务制度形同虚设，一些资金和经费掌

握在个别领导和经办人手中，特别是私设名目繁多的“小金库”，这些管理上的混乱使犯罪分子有机可乘。还有的企业连对外拥有多少债权都不知道，导致企业对外的债权多年不收，超过诉讼时效而得不到法律保护，千万国有资产流失。

6、国有企业工作人员在认识上有心理误区，千万国企犯罪增多，从而使国有资产的部分流入到个人腰包，这些误区主要表现在：藐视法制，认为工作辛苦，挣点“油水”属小节无害；贪图享乐；还有部分国企工作人员认为对企业贡献大，而得到的少，心理失衡产生通过将国有资产占为已有，弥补不足等等。

7、政企不分，国有资产运营低效。政企不分的问题现今主要体现在能源、电力、通讯、交通等垄断行业和公用事业部门。政企不分导致政府直接干预企业的生产经营，对企业管理过细、过死，致使企业缺乏应有的自主权，这就严重挫伤了企业的积极性，其最终结果是企业经营管理不善、国有资产流失；同时在国有资产运营上，由于政企不分，职责不明，企业无法有效承担国有资产保值的责任。企业经营者读职失职，搞暗箱操作。尤其是在转制过程中，某些人利用国家企业改制制度不完善的漏洞，人为混淆是非，将转制当成转私，产权量化到个人；在改制中的国有股转让和国有资产出售中没有创制一种透明、公平竞争和获得债权人同意的机制，使得利益转移

五、防范国有资产流失的主要对策

（一）发挥检察打击职能，遏制国有资产流失

国有资产流失的严重状况表明，违法违纪等腐败现象，贪污贿赂等经济犯罪以及玩忽职守犯罪是国有资产流失的主要渠道之一，只有通过严惩各种腐败现象和犯罪活动，才能斩断伸向国有资产的“黑手”，遏制国有资产流失的恶流。为此作为检察机关，应从以下几个方面工作入手：一是自觉增强发慌市场经济条件下保护国有资产安全的意识，深入到金融、工商、税务等部门调查研究，摸清侵吞国有资产的贪污贿赂等经济犯罪情况，把保护国有资产安全视为检察工作的一个重要着眼点和立足点来部署打击犯罪工作。二是要注意调整侦查思路，加大打击侵吞国有资产的各种犯罪分子，调动起广大干部群众与侵吞国有资产的违法犯罪活动作斗争的积极性。三是要把法律监督专门工作与群众迫切要求反贪惩腐的热情结合起来，把经济举报中心的工作做得更好，为群众积极参与惩治侵吞国有资产的各种犯罪提供有效的途径。

（二）健全国有资产管理监督机制

首先，国有资产管理部门对企业负有指导、督查责任。明确国资管理 部门和企业领导 的责任，对失职、渎职者要严格依法追究其民事、行 政、刑事责任。加强审计力度，对企业的不法行为进行曝光、披露。通过“审计风暴”进行严厉的打击，依靠社会公众实行舆论监督。

其次，强化国企的内部监督。如国企监事会制度、职工代表大会制度应健全且有效运转。不能让内部监督流于形式。国有资产管理部门要监督改制企业的清产核资。加强对资产评估机构的管理，严格审查评估机构资格．核查评估结果。保证评估质量。对改制企业中发生的国有资产流失案件，要协同有关部门进行查处，坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。

最后，应建立产权管理的法律责任制度。当前，要加速制定维护国有资产权益的有关法规，通过建立法规责任制度，明确企业的责任、规范企业的行为。通过国有资产管理部门和社会中介机构进行监督。强化企业民主监督机制．充分发挥职代会作用。职代会要把资产保值与增值列入重要的议事内容，并通过选举参加监事会与资产管理委员会的代表，参与企业重大决策与监督活动，逐步创造条件实行民主选举厂长，以便强化对其经营活动的民主监督。确保国有资产保值增值。

（三）建立健全科学的国有资产管理体系

1、建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强的可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。

2、建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。

3、改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

（四）重点防范企业改制过程中国有资产的流失

1、审批改制企业，严把“六关”。一是严把“界定关”。界定清楚国有资产的范围，特别注意的是利用国有资金、资产创造的收益也属于国有资产。二是严把“审计关”。对改制企业首先进行清产核资，再聘请会计师事务所对改制企业资产进行专项审计，同时对法定代表

人进行任期(或离任)责任审计，对法定代表人在任期内的财务收支和经营情况进行全面的审计评价。三是严把“评估关”。严格按照国务院《国有资产评估管理办法》，采取符合实际的标准及方法，按规定程序和环节进行操作。四是严把“核销关”。按照“少核销，多挂账，慎剥离”的原则慎重处置企业申报的呆坏账，注重保持改制企业法人财产的完整。五是严把“方案关”。慎重制定改制方案，改制方案充分考虑和听取职代会意见。六是严把“交接关”。严格执行付款“三不许”原则，严防用国有资产买国有资产。

2、规范产权转让过程，严格要求进场交易。规范企业国有产权转让行为，建立企业国有产权交易制度，已经成为从源头上防治腐败，防止国有资产流失，加强国有产权交易监管的制度性要求。产权交易市场是在公平、公正、公开的交易平台上，经过严格程序化的方式把交易信息完全暴露在阳光之下。通过产权交易市场，可以发现和提升国有资产的价值，规范交易行为，节约交易成本，对反腐倡廉，防止国有资产流失具有积极作用。

（五）防范国有资产的隐性流失

1、完善法律法规体系。隐性国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。少了法律的支撑，没有强有力的约束力，种种隐性国有资产流失现象如何界定性质都是一个问题。如果我们的法律法规体系能够进一步的完善，将对杜绝此类国有资产流失现象起到重要作用。

2、严格执行“主辅分离、辅业改制”政策。中央七部委联合印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知，一方面是要辅业改制分流安置富余人员，另一方面也是为了防范主业的效益和利润通过辅业流失。

3、加强对企业无形资产的监管。企业应从内部加强对无形资产的管理，特别是现在企业对外资产重组的转让、租赁、兼并收购、资产置换等经济活动，无形资产的运作和交易显得格外活跃，通过对无形资产的内部核算管理，可以减少交易过程中的损失。做好无形资产保护和保密工作，以防止泄密而导致的无形资产流失。

（六）建立健全国有资产流失的责任追究制度

企业国有资产流失往往不单纯是国有资产流失问题，而是与违法违纪行为相伴而生。对已发生的国有资产流失或损失问题应当弄清事实，认真分析，分清责任，区别不同情况子以处理。分清是不可抗力影响，还是经验不足造成失误；是责任心不强个人失职，还是主观从中牟利，损公肥私。有针对性地加大责任追究力度，以达到惩前毖后之效。

参考文献：

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第五篇：产权制度改革中防范国有资产流失的对策

产权制度改革中防范国有资产流失的对策

摘要: 国有资产是我国社会主义制度巩固和发展的物质基础。国有资产管理运营体制的改革是实施国有经济战略性改组, 建立现代企业制度, 提高国有资产运营效益, 发展社会主义市场经济的重要保障。国有资产从一般竞争性领域退出, 使国有企业的改革进入新的阶段。但是, 日渐突出的国有资产流失问题, 却在制约着国有资产退出的进程, 对国有企业的改革形成了障碍。

关键词: 产权制度;国有资产;管理

一、加强国有资产的评估和核定

1.资产评估的原则。(1)未来收益原则。资产评估应当核定公司价值, 即在根据公司盈利能力、股利发放比率以及资金时间价值和投资风险价值所确定的股东权益资金成本的基础上确定的公司未来价值, 而非目前公司净资产的账面价值或股票价值。在评估公司价值时, 还要根据企业生命周期理论, 随着企业的发展而有所侧重。(2)贡献原则。根据资产的某一部分对于资产整体的作用或价值来确定该部分资产的市场价格, 该部分资产的价值取决于其对资产整体效用、价值等的贡献情况。根据这一原则可以有效地对资产的某一部分进行科学的评估。(3)市场原则。某项资产具有何种市场价格, 除了其本身的价值外, 还受到市场供求关系变化的影响。资产评估应该充分考虑该资产由于市场供求关系所导致的市场价格。(4)替代原则。替代资产的价值对资产的评估同样会产生影响。在资产评估中, 接受评估的资产的价值不应超过同种商品的最高售价。(5)外在性原则。资产本身之外的经济或非经济因素也会影响资产的价值。如果资产本身之外的经济或非经济因素发生变化的话, 资产的市场价格也会随之发生变化。2.国有资产评估和核定中必须注意的问题。大部分国有企业都拥有一些不具备经营条件的资产和非经营性资产。不具备经营条件的资产包括应核销资产损失、核减债权等方面的资产;非经营性资产包括用于城市管理如市政道路、供电、排水、清洁卫生和市政园林等方面的资产, 用于劳动人事、社会保险如离退休人员管理、劳动用工管理和扶贫等方面的资产以及用于其他应由政府负有职责如职工住房管理、学校、医院和托儿所等方面的资产。

在国有资产退出时, 必须先将这些不具备经营条件的资产和非经营性资产从国有企业资产中剥离出来, 以便在国有资产转让时能够正确核定转让的国有资产数额。对非经营性资产进行剥离可以采取整体出售、租赁经营、无偿移交或委托代管等几种方式。在对国有企业不具备经营条件的资产和非经营性资产进行剥离的过程中, 政府必须全力介入, 一方面与国有企业共同完成对不具备经营条件的资产的核销或核减, 完成对非经营性资产的估价;另一方面, 妥善处置其中的部分非经营性资产(如国有企业的学校、幼儿园、医院等),使产权尽快明晰, 完成国有产权退出的过程。

二、国有资产退出实行“二次改制”

1.国有资产退出的第一次改制。国有资产退出过程中发生的国有资产流失, 在很大程度上是因为政府这个原有的国有资产所有者的信息缺失。无论进行怎样的国有资产评估,国有企业的管理者和经营者掌握的信息总是多于政府主管部门掌握的信息。在缺乏相应约束情况下, 很容易出现国有企业的管理者和经营者的“逆向选择”问题。如何防止国有企业的管理者和经营者故意隐瞒资产或者人为采取措施使国有资产“缩水”而造成的国有资产流失呢? 较好的选择是在国有资产退出时, 在原来的国有企业中仍然保留部分股份, 国资委或国有资产运营公司作为国有企业的股东之一而存在。政府在国有企业中保留部分股份, 国资委或国有资产运营公司就能作为国有企业的股东之一。这样可以在国有资产退出中掌握大量的改制信息, 避免原来的国有企业管理者和经营者可能发生的隐瞒资产的情况。退一步说, 即使在国有企业改制中, 原来的国有企业资产被隐瞒或被人为缩水, 也会因为国有资产部分股份仍然留在国有企业中, 国资委或国有资产运营公司是企业的股东之一, 在企业的日后经营中会获得大量的国有企业经营信息和资产信息, 从而大大地降低国有资产流失的风险。为了保证国有企业改制的顺利进行, 完善原来企业的产权结构和法人治理结构, 保留的国有资产股份在企业中所占的比重不宜过大。一般情况下, 在改制后的国有企业中保留20%左右较为适宜。按照我国普通股份制企业的情况, 20%左右一般不会造成国有资产在国有企业中处于控股地位, 也就不会影响国有资产退出对于国有产权结构的调整和优化作用的发挥。但是, 20%左右的股权比例在国有企业的股权结构中也是处于举足轻重的地位, 因此, 在国有企业的经营决策中享有重要的发言权和决策权, 能够获得有关资本运营的相关信息, 能够保证国有资产在改制过程中的保值和增值。

2.国有资产退出的第二次改制。在第一次改制中, 保留的国有股份, 能够避免国有资产在改制过程中的流失。但是, 保留国有企业中的部分国有资产, 并不是国有资产退出的终极目标。根据党的十六大精神, 要通过国有资产从一般竞争性领域“逐步减持, 有序退出”, 盘活国有企业存量资产, 调整国民经济结构, 完善国有企业的法人治理结构。因此, 在完成国有资产的保值退出后, 国有资产运营公司要进一步减少国有企业中的国有资产比重, 以利于国有企业股权结构的进一步完善和国有企业经营的进一步市场化。国有资产退出的第二次改制, 可以采取企业国有股上市交易、转让、租赁、委托经营等方式。通过这些方式, 降低国有企业中国有股的比重, 完成国有资产退出一般竞争性领域的国有企业改制。通过第一次改制, 政府在国有企业中保留部分国有资产, 以存量吸补增量, 减轻国有企业资金压力, 使国有企业有足够的资金进行新产品的开发和上市, 促进国有企业的运营进入一个良性轨道;通过第二次改制, 完成国有资产的退出, 促进国有企业的产权多元化和国有经济布局战略性调整。

三、积极发挥专家学者在国有资产退出中的作用

为了在国有资产退出过程中保证国有资产评估的公正性以及国有资产退出后国有资产运营机构对于部分国有资产运行的有效性, 引入相对独立的专家学者团队, 可以产生以下几个方面的效应:

1.国有资产评估的准确性。专家学者在国有资产的评估标准、评估方法和评估手段等方面具备专业知识, 是对国有资产进行准确评估的高素质人才。专家学者在国有资产退出过程中, 可以作为独立的第三方, 对原有的国有资产评估进行监督, 从而在技术上保证国有资产的保值和增值。

2.国有资产评估的公正性。专家学者在国有资产退出过程中, 其地位比较中立。因为无论对于国有资产的让渡者还是承接者来讲, 专家学者都不具有利益关系, 是利益相关方之间的中立者。这种特殊的中立身份和地位, 使专家学者在国有资产的评估中, 能够避免受到利益的影响和牵制, 尽可能地按照国有资产的真实价值进行评估。

3.国有资产评估的有效性。专家学者在国有资产退出中对国有资产进行准确评估, 一方面可以防止国有资产流失;另一方面, 也可为以后国有资产运营公司的经营提供宝贵的第一手资料。如前所述, 国有资产退出一般竞争性领域后, 仍然要通过国有资产运营公司的经营, 保证国有资产的保值和增值。在这一方面, 专家学者也可以提供很大的帮助。

1.交易不公平, 交易方式不合理有些国有企业, 经营良好、发展强劲, 而以低的价格转让给了现任厂长经理与管理层。这种交易的不公平, 往往伴随着交易方式的不合理: 买方的垄断。国企转让、产权

转移市场化运作, 不能事先设定只卖给谁或只允许卖给谁。比如目前推行的管理层收购。如果国企转让只许转让给管理层, 国企作价又往往受管理层的影响或操纵, 那国企定价就不会公平。再就是交易条件, 一方卖, 一方买, 卖方卖的是工厂、资产, 买方支付的应是货币、资金。

2.公众和职工认识的不公平在国有资产转让工厂中, 难免有这样那样的问题, 少量国有资产流失是正常的, 要完全避免也是困难的。因为国企转让给私人, 私人必然要有一定的利益才会有购买的动力, 否则国有企业产权将难以出手。另一方面的问题是, 有些人可能夸大了这种流失的程度或以不正确的标准去评判交易价格。这主要是人们习惯于商品交换和实物交换, 对于国企这种产权交换也套用商品交换的观念, 就容易错误评价国企交换的得失。这是因为, 企业的交换是产权转让,并非交换企业的物品。而转让企业的能力, 产权的价值不仅仅考虑有形资产, 而且要考虑企业的无形资产与潜在的价值。

1.责任、权利、义务界定不清晰，导致过高的代理成本。国有企业资产的所有权归属于国家或集体，日常的管理活动却是由不拥有产权或只拥有非常少的产权的企业管理者完成。资产所有权与管理权的分开必然导致代理成本，又由于其中间隔了三层代理关系：国家或集体、政府官员，企业领导。国家或集体对资产剩余价值的索取权，但却不可能直接进行管理，而管理者并非产权所有者，因此其对企业投

资亏损也不用承担任何财产责任，企业经营业绩的好坏对他们的激励作用非常不明显，导致政府和企业之间的责、权、利的不对称。

2.国有企业产权关系不明确。资产属于任何人也意味着资产不属于任何一个人，因此国有企业也被认为是无主财产或所有者缺失的组织。由于传统国有企业的产权主体不到位，另外资产的占有与使用具有无偿性，各地区、各部门政府作为国有资产的代表者，力求使得国有资产占有最大化，对国有资产盲目配置扩张，造成资产配置上的极大浪费。

3.许多国有企业并非真正作为市场主体参与市场竞争，而是作为政府经济职能的行使手段之一。由于政府与国有企业之间相互支撑的关系，政府为当地国有企业提供一定的地域保护，国有企业作为当地龙头产业为政府提供高税收，国有企业无法摆脱对政府的依赖，也就无法通过完全的市场竞争优胜劣汰，提高效率。政府也因此常以行政手段干预企业，使企业的发展符合当地政府的特殊利益。中央政府与地方政府对一些国有资产的责权不明，也限制了国有企业作为市场主体参与市场经济活动的潜力与效率。