第一篇：市小型水利产权制度调查与思考

小型水利设施产权制度改革调查与思考

随着农村改革的不断深入，作为村集体所有的小型水利设施的管理和维护日益成为农村工作中“老大难”问题，也成了制约农民增收的一大“瓶颈”。进一步盘活小型水利资产，提高水利工程的综合效益，实现小型水利工程建管用和责权利的统一，建立适应农村经济发展要求的建管新机制已成当务之急。近期，我们对全市小型水利设施产权制度改革的情况进行了一次全面的调查。

一、改革后的小型水利设施有时那些好的经验还存在哪些问题。

二、未改的小型设施为何推不动的原因。

三、结合这次抗旱对已设的小型水利设施还有哪些问题。

一、全市小型水利设施基本情况。

农村小型水利设施是指国家集体投资或补助修建的国有集体农村小型水利工程。包括小二型水库、坝塘、小水池、小水窑、小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。我市有较好的小型水利设施基础。全市有小

（二）型水库**座，有各类坝塘小水池、小水窖**个，总蓄水量为**万方。小泵站及小型引水工程**处，小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道**公里，配套建筑物有**处，得天独厚的水利条件为全市**万多亩水稻田丰产打下了较好的基础。目前，全市已对**多座堰塘、**座小型水库的经营权、**座村管泵站进行公开的拍卖，末级渠系建设纳入全市以奖代补年度计划是**公里，实际完成末级渠道硬化**公里。水利设施经过明确产权后，农民投资维修、改造和兴建小型水利设施的积极性明显提高。

二、现状及问题。

小型水利设施长期以来无人管护已成全市带共性的问题，严重制约着我市农村经济发展。出现了干旱严重时有水不放、无水可放的局面。一方面，部分村没有水源而无水可放，另一方面部分水源条件好的村不愿意放水。这主要因为：一是大部分水利设施老化，放水成本高。村级大多数水利设施是六、七十年代修建的，年久失修，渗漏严重，导致放水成本居高不下；村级大部分堰塘长期无人维护，淤塞严重，蓄水能力严重退化。二是水费难收，影响村干部的积极性。由于

村级债务等多方面的原因，水费难收，而放水时必须缴纳水费（或电费），一些设备损坏需要及时出资修理，不少村干部需要垫钱维修，形成了管理上的恶性循环。村干部对这项工作积极性都不是很高。**年，由于难以收到水费，河溶镇前程村的一季中稻仅放了一次插秧水，导致部分田块减产严重。三是水利设施难维护。联产承包责任制后，村集体对农户缺乏必要的约束手段。水利设施维护本应由受益农户承担，但部分农户逃避义务，或“给钱就干”，导致大部分水利设施长期得不到维护。农村的小型水利设施根本无法发挥应有的灌溉效益和经济效益，通过上述问题分析，我们认为在全市大面积铺开小型水利设施产权制度改革迫在眉睫，借鉴企业民营化改革的经验，对小型水利设施以“卖”为主，以租赁、承包方式为辅，以自然人和农民用水者协会为主体，面向当地村民，采取招投标等方式拍卖产权或经营权，调动广大农民参与到小型水利设施的管理上来。达到农户和水利设施的管护“双赢”的局面。

四、主要作法。

一、因地制宜、分类指导。我市探索小型水利产权制度改革起步较早，在**年，镇政府将**水库（小二型水库）以**万元的价格卖断了养殖权和所有权，在全市水利产权制度改革工作中迈出了第一步。**年，全市各镇处按照省、市文件要求采取各种改革方式在开展这项工作，基本原则是坚持民营化的主导方向，宜卖则卖，宜租则租。宜包则包。主要采取两种方式：一是“卖”断经营权。市政府以当政文**号下发了《关于开展农村小型水利设施产权制度改革工作的通知》后，各镇处都相继开展改革工作。镇政府及时抓住了契机，动作迅速。二是实行租赁经营。对村内泵站经营权实行公开竞标，报价较低的农户获得当年经营权，农户自己负责机械维护、沟渠维修、水费收取；三是有条件“赠送”经营权。将泵站或小型渠道无偿赠送经营权，获得经营权的农户负责周围农户的农田灌溉，并严格按照水费的收取标准收费。真正实现了村集体摘包袱，村干部减担子，承包业主、农民得实惠。四是全市各镇处相继成立了用水者协会，强化了协会与农户的利益联结机制，实行全面“托管”。农民自我管理，自我约束，沟渠、泵站等灌溉设施由协会无偿使用，并负责维护，村级组织只负责协调

和监督。既减轻了村干部的工作压力，又解决了放水收费难、管理难、水利设施维护难的问题。四是坚持群众自愿、民主决策、公开公平，严格程序。为防止村级暗箱操作，使集体资产流失，大部分镇处专门下发了《关于加强村级资产管理的通知》，对资产处理程序作了明确规定。一是召开村民议事会，形成方案。村民议事会必须要由村民代表的2/3以上参加，方案经一半以上代表通过，并形成书面材料。二是上报审批。形成的方案首先报镇政府审批，批准后方可实施。三是广泛宣传。方案批准后，确定拍卖日期，通过张贴通告、召开会议等形式广泛宣传，吸引广大群众参与。四是公开竞标。召开村民代表大会，由报名竞标的经营户公开竞标，由出价较高者中标，严禁搞暗箱操作。五是签定合同。由村与中标者签定书面合同，明确双方的权利义务。对于放水的收取标准，村委会一般都作了上限规定，最高水价一般不超过35元/亩。

五、小型水利产权制度改革取得的初步成效。

全市小型水利设施产权制度改革工作正在全面铺开，已改革的水利设施正在发挥较好的经济效益。改革工作取得了初步成效。一是集体资产得以盘活。通过改革，小型水利设施灌溉维护形成了良性循环的局面。改革前，水库、堰塘等财产，使村集体不仅不能从中受益，还要负责维护，成了“累赘”。改革后，这些水利设施为村级带来了可观的收入。二是解决了水利设施维护的问题。“卖”断或承包后，水利设施的维护不再由集体承担，为降低放水成本，买断或承包、租赁的个体业者积极投资投劳，改造堰塘、沟渠，以前淤塞的堰塘变深了，沟渠疏通了。三是解决了水费难收的问题。承包者自己进水，自己收水费，不再通过村集体，同时减轻了村干部们的工作压力。水费回收都在98%以上。四是群众满意了。改革后，群众普遍反映水价下降，水也好放了。全市各镇处改革前放水是个“老大难”，尽管机台近在眼前，但村集体无钱交电费，有水不能抽。承包后，只要农户需要，随时可以抽水灌溉。五是减轻政府负担，通过开展小型水利工程产权制度改革，进一步明晰了水利工程的产权，落实了管理的主体，日常管理及经济维护工作逐渐得到落实，水资源的利用效率大大提高。

六、建议。

在产权改革中还需要注意以下问题：一是要因地制宜，要选择操作性强的方式来进行产权改革，不能只强调单一的改革模式。要达到改革后小型水利设施发挥最大的效率和价值，切忌“一刀切”的模式和一蹴而就、一哄而上的方式来进行产权改革。小型水利工程承包要在工程所有权不变的前提下，根据所有权与经营权适当分离的原则，由承包人对承包工程进行维护管理和经营开发。发包方和承包方依法签订承包合同，明确承包的内容、费用、期限及有关合同规定进行管理、经营。

小型水利工程租赁要在工程所有权不变的条件下，所有者以收取租金为条件，发租工程及其附属设施经营权的经营方式。出租和承租要依法签订租赁合同、明确租赁费、期限、违约责任，承租期满时应保证工程完好。承租方在租赁期内、独立经营、自负盈亏，按合同规定按期交纳租金。

小型水利工程股份合作制，是一种劳动合作和资本合作相结合的组织形式，股东可用资金、实物、土地、技术劳务等作为股份入股合作，股份合作制可采取个人与个人联合，个人与集体股合，个人与社会团体联合及个人、集体和国家联合等形式。参股各方要依法制定章程，建立健全管理经营机制，确定专管人员。

小型水利工程拍卖是对属于集体的小型水利工程、经过资产评估，通过竞价拍卖的形式，将工程的所有权或使用权，经营权出售或转让。根据工程设施的资产结构和规模大小，对工程所有权可实行部分拍卖或全部拍卖，也可以在所有权不变的情况下只转让使用权或经营权。二是小型水利设施在拍卖过程中一定要公开公平，严格程序。小型水利工程产权制度改革，根据不同形式，一般应按照调查摸底、清产核资、资产评估、产权界定、确定方案，审核批准，公开招标，签订合同，依法公证、签发证书、建档立卡等基本步骤实施，镇（处）所有的小型水利工程产权制度，其改革方案应报市水利部门审批，属

村级所有的，报镇（处）政府审批，村民委员会或村集体经济组织主持实施。三是改制工程所有者或经营者必须遵循国家与法律、法规和政策，服从当地经济社会发展大局，服从和维护公共利益，服从市政府及主管部门的统一管理，在工程管理经营过程中，应不断推广采用新技术，兼顾经济效益、社会效益和生态效益。严禁破坏水土资源和生态环境。四是小型水利工程产权改制回收的资金，归工程原产权所有者所有。回收资金的管理，采取上一级部门管理的办法即村有资金由镇（处）政府管理，镇（处）资金由市水利部门管理。使用时专项用于本村或镇（处）小型水利工程维护，建设资金不得挪作他用。五是要建立合理的水价形成机制和有效的收费计收方式，合理确定供排水与服务的价格，小型水利产权制度改革涉及的供排水价格，参照国务院《水利产业政策》等有关规定，根据工程类别和不同用途，由市物价部门会同市水利主管部门制定具体的实施办法。六是小型水利工程产权改制后，双方签订的合同，要依法公证、改制后工程所有者或经营者，应及时到原工程管理权的水利行政主管部门办理统一监制的小型水利工程产权证，使用证或股权证，工程涉及土地使用权的，要到有关部门办理《国有土地使用证》或《集体土地使用证》，小型水利工程产权、使用权发生转移时，要及时处理变更手续。

第二篇：农村小型水利产权制度改革的调查与思考

农村小型水利产权制度改革的调查

与思考

农村小型水利产权制度改革的调查与思考

x县是一个农业大县，也是一个水利大县。全县共有水利工程万处，其中双牌大型灌区1处，中型电灌站2座，小一型水库30座，小二型水库178座，小型河坝167座，大小山塘7万余口，总蓄引提水量亿立方米，有效灌溉面积56万亩，旱涝保收面积49万亩，形成了以四大灌区为主，大、中、小并举，渠库站相结合的水利工程灌溉体系，为全县工农业的增产增收及县域经济的发展作出了重大贡献。但由于我县水利工程大多始建于二十世纪五、六十年代，经

过30多年的连续运行，水利工程的病险隐患日趋严重，灌溉效益逐年下降，尤其是农村税费改革后，小型水利设施建设资金难以筹集，现行农村小型水利设施的产权制度越来越不适应生产力发展的需要。为尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程产权制度，促进水资源的可持续利用，充分发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益，使水利工程成为推进社会主义新农村建设的生力军，我们成立了一个课题组，对全县的水利工程进行了深入的调研，并引发了一些思考。

一、我县小型水利工程在产权制度上存在的问题及原因

（一）产权不清晰，责任主体不明确

1、农村小型水利设施产权界定不清。我县水利设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难，水利工程一直存在“产权不清、责

任不明、难以为继”的问题。⑴国家投资兴建的水利设施产权界定不清。二十世纪五、六十年代，为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，各级政府发动广大人民群众，把大量的人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，我县的大多数水利工程就是在这一时期建成的。这些工程绝大部分是公有制形式，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。几十年来，虽然进行了改革，但总体上看改革的步伐缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应，人们常说的“所有者缺位、产权不清、责任不明”就是这种体制的集中表现。⑵国家和集体共同投资兴建的水利设施产权界定不清。国家和集体共同投资兴建的水利设施，由于国家和集体的投资额难确定、土地使用权作

价难确定、农民的投工投劳难评估，产权关系往往界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的“包盈不包亏”，有的“大锅饭”，造成人力、财力、物力资源的严重浪费。⑶以集体投资为主兴建的水利设施产权界定不清。小型水库、灌区、机电井、塘坝等农村小型水利工程大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。从我县来看，有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，但大多所有权和责任主体不明确，特别是处于瘫痪半瘫痪状态的工程更是无人问津。在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，更没有维修养护的硬性规定。

2、农村小型水利设施责任主体不明。农村小型水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体并不明确。⑴国家作为责任主体太抽象。我县的很多水利工程由国

家投资兴建，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，大多数工程国家既没有体现所有权，又没有行使管理权，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大村民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现放公家水灌私家田、重使用轻维护的局面，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。⑵政府机关不够重视。进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，大部分乡镇不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，领导不力，发动不够，投入不足，农田水利正面临滑坡的危险。近几年全县20个镇通过“一事一议”筹集资金用于水利建设的村不足30，有些村尽管收取了“一事一议”资金，但每人

5-15元的标准，全村筹资往往不足1万元，根本解决不了水利资金短缺的“瓶颈”，小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。⑶群众缺乏自觉性。实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，在一定程度上给农村公益设施的建设和维护带来了一系列弊端。一是农民经营土地面积小，改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限。二是农民的组织化程度低。没有哪一家农户能够很好地把农民组织起来，让农民出资共同改善水利设施，即使一些有这个愿望的农业大户、中介组织和合作经济组织，因为做农民的思想工作难度大，也不得不中途放

农村小型水利产权制度改革的调查与思考

第三篇：农村小型水利产权制度改革的调查与思考

农村小型水利产权制度改革的调查与思考

x县是一个农业大县，也是一个水利大县。全县共有水利工程7.9万处，其中双牌大型灌区1处，中型电灌站2座，小一型水库30座，小二型水库178座，小型河坝167座，大小山塘7万余口，总蓄引提水量4.6亿立方米，有效灌溉面积56万亩，旱涝保收面积49万亩，形成了以四大灌区为主，大、中、小并举，渠库站相结合的水利工程灌溉体系，为全县工农业的增产增收及县域经济的发展作出了重大贡献。但由于我县水利工程大多始建于二十世纪五、六十年代，经过30多年的连续运行，水利工程的病险隐患日趋严重，灌溉效益逐年下降，尤其是农村税费改革后，小型水利设施建设资金难以筹集，现行农村小型水利设施的产权制度越来越不适应生产力发展的需要。为尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程产权制度，促进水资源的可持续利用，充分发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益，使水利工程成为推进社会主义新农村建设的生力军，我们成立了一个课题组，对全县的水利工程进行了深入的调研，并引发了一些思考。

一、我县小型水利工程在产权制度上存在的问题及原因

（一）产权不清晰，责任主体不明确

1、农村小型水利设施产权界定不清。我县水利设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难，水利工程一直存在“产权不清、责任不明、难以为继”的问题。⑴国家投资兴建的水利设施产权界定不清。二十世纪五、六十年代，为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，各级政府发动广大人民群众，把大量的人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，我县的大多数水利工程就是在这一时期建成的。这些工程绝大部分是公有制形式，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。几十年来，虽然进行了改革，但总体上看改革的步伐缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应，人们常说的“所有者缺位、产权不清、责任不明”就是这种体制的集中表现。⑵国家和集体共同投资兴建的水利设施产权界定不清。国家和集体共同投资兴建的水利设施，由于国家和集体的投资额难确定、土地使用权作价难确定、农民的投工投劳难评估，产权关系往往界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的“包盈不包亏”，有的“大锅饭”，造成人力、财力、物力资源的严重浪费。⑶以集体投资为主兴建的水利设施产权界定不清。小型水库、灌区、机电井、塘坝等农村小型水利工程大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。从我县来看，有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，但大多所有权和责任主体不明确，特别是处于瘫痪半瘫痪状态的工程更是无人问津。在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，更没有维修养护的硬性规定。

2、农村小型水利设施责任主体不明。农村小型水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体并不明确。⑴国家作为责任主体太抽象。我县的很多水利工程由国家投资兴建，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，大多数工程国家既没有体现所有权，又没有行使管理权，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大村民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现放公家水灌私家田、重使用轻维护的局面，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。⑵政府机关不够重视。进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，大部分乡镇不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，领导不力，发动不够，投入不足，农田水利正面临滑坡的危险。近几年全县20个镇通过“一事一议”筹集资金用于水利建设的村不足30，有些村尽管收取了“一事一议”资金，但每人5-15元的标准，全村筹资往往不足1万元，根本解决不了水利资金短缺的“瓶颈”，小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。⑶群众缺乏自觉性。实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，在一定程度上给农村公益设施的建设和维护带来了一系列弊端。一是农民经营土地面积小，改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限。二是农民的组织化程度低。没有哪一家农户能够很好地把农民组织起来，让农民出资共同改善水利设施，即使一些有这个愿望的农业大户、中介组织和合作经济组织，因为做农民的思想工作难度大，也不得不中途放弃

。三是水利建设资金难以收缴。农村税费改革后，不少农民群众在思想认识上出现了偏差，认为国家既然取消了农业税费、取消了“两工”，并且还对农民进行多项补贴，农村就不应再存在收费项目，收取“一事一议”资金被认为是地方政府变相收费的借口，大多不愿出资，使得不少小型水利设施无法维修。

3、水管部门权利难以得到保障。⑴“两费”落实难度

大。一些水管单位管理粗放，没有按照规定开展“两费”测算工作，拿不出有说服力的分析数据，影响了与有关部门沟通协调的效果。同时，由于我县财政困难，水管单位公益性部分的基本支出和公益性部分维修养护经费全部纳入财政预算难度较大。⑵灌溉水费征收困难。据调查，去年全县灌溉应收水费272万元，实收水费仅158.6万元，仅占58.3。造成农田灌溉水费收缴困难的主要原因有：一是收费面积大量减少。以双牌、大江边、石喝、龙江桥四大灌区为例，由于土地抛荒、镇村隐报瞒报面积、渠道老化渗漏等原因，实际灌田只20.2万亩，而实际收费面积只有12.2万亩，仅占设计水费面积37.75万亩的32.3。二是镇村截留、挪用水费严重。农民大多将灌溉水费上交到镇、村，但镇村却没有上交到水管单位。如大江灌区八宝镇火田村有稻田400多亩，去年应交水费1.14万元。群众应交的水费90交到了村，但村上交给管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破坏。受条件限制，现阶段难以实行封闭式供水。下游群众要水，必须经过上游，甚至经过上游的稻田，上游农户仅靠渠系渗水、过水灌溉就够了，或者直接挖水，导致尾水区的群众过水损失很大，有的尾水区稻田根本灌不上水。水管单位上门收费时，上游农户声称没有放水，拒不交水费，下游群众也因为过水的损失太大而怨声载道，根本不愿按灌溉面积承担水费，更谈不上承担损失水费，导致水事纠纷难以协调，灌溉效益日渐下降。

（二）投资渠道单一，投资环境欠优化

1、投资渠道单一，投入量少。⑴国家没有投入。近年来，由于国家调整了对水利投入的政策，集中精力、集中资金进行治理大江大河和湖区的一些大工程项目，对各类小型水利投入主要依靠地方财政和群众自筹。据调查，从202_年以来，国家对我县的大小灌区（水库枢纽工程除外）基本上没纳入投资计划。⑵地方政府投入不足。由于我县地方可用财力不足，难以拿出大笔资金投入水利工程维修。据调查，我县目前存在不同病险隐患的水库有41座，处理这些水库至少需资金400万元。近几年来，县里虽从防洪保安资金中安排60万元用于灌区的维修整治，但远远不能满足治崩治垮的资金需要。⑶群众投入几乎为零。202_年农村税费改革后，水利公积金被取消，尽管国家出台了“一事一议”的政策，但由于农民认识不到位、审批程序复杂等方面的原因，筹资难度大，广大乡村基本没有落实好这一政策，以致灌区配套、维修资金落空，农业抗灾减灾能力普遍下降。

2、投资环境欠优化。⑴相关部门未形成良性互动关系。小型农村水利具有工程小、数量多、分布面广，公用性、群众性、政策性强，季节使用、经营管理难等特点，涉及到水利、财政、发展改革、编制、劳动社保等多个部门和县、镇、村、组、农户等多个主体。目前的水利工程管理单位层层隶属于政府，政府既是宏观经济的管理者，也是微观经济单位具体财产的支配者，实际上政府成为工程运行管理的唯一主体，各自的职能不明确，没有实行“政事分离”，这样势必造成管理部门片面追求单位效益、相关部门相互协调不到位等短期行为。⑵需要协调解决的问题复杂困难。一是我县的水利工程设施主要是靠借贷建成的，给集体和群众都背上了沉重的债务负担。群众重使用、轻管理，再加上被盗或人为破坏，使一些机埠未到使用年限就丧失了使用价值而报废。二是灌区的财务统收统支，由于水价不到位、冗员等原因，导致广大职工工资不能按时足额发放，水管单位运转日益困难。且受分流人员自身条件、安置渠道、就业形势以及配套措施等因素的限制，使得人员分流成为水管体制改革的突出问题，造成运行管理费难以维持，改革改制阻力大、招商引资难度大的被动局面，丧失了发展动力。（3）投资成本相对较高。由于水利工程具有投资大、周期长、收益慢的特点，灌溉服务也具有时限性、效益的随机性等缺点，且水管单位长期吃惯了“大锅饭”，村民吃惯了“大锅水”，灌溉稻田基本上是低收费，有的是无偿使用或由村集体作挂账处理，水管部门连平时的维修费、电费及管理人员的费用也难以维持，水利工程面临的失修、效益衰减等问题更是无从解决，水利设施的作用没有得到充分发挥，效益普遍不高，水管单位的改革、改制也面临更多棘手问题，这样势必造成投资水利事业需要解决的问题增多、成本相对较高，为民间资本进入水利行业和招商引资增加了难度，导致水利工程的发展后劲不足。

(三)经营方式落后，管理措施不到位

1、经营方式落后，工程效益无法体现。（1）经营活动不规范，暗箱操作严重。农村小型水利工程在承包、租赁、拍卖等方面操作不规范，没有明确双方的权利、责任和利益关系，有的虽然明确了权责关系，但在实际操作中由于人情关系等原因合同很难履行到位，有的承包者没有按规定向工程所有者交纳承包费，有的承租者擅自转让，擅自改变经营范围和用途，更谈不上承担工程维护的职责，承包合同往往没有执行或遭到任意破坏。（2）经营方式单一，综合效益无法发挥。水利工程经过几十年的运行，特别是农村实行家庭承包责任制以后，由于管理粗放，建设、管理、使用严重脱节，致使工程老化失修，有的甚至废弃闲置，工程灌溉效益日益衰减，直接影响到农村生产发展和农村经济的持续稳定增长。（3）经营环境欠佳，矛盾纠纷难协调。农村小型水利工程的运营，涉及到农村千家万户的利益。干旱季节农民望水心切，争水抢水现象常有发生，丰水季节拒水灌田，泻洪又是一道难题。加上农村小型水利工程经营者缺乏人与自然和谐的理念，片面追求水利的经济效益，忽略了水利的社会效益和生态效益，造成了许多社会矛盾，协调和处理十分艰难。

2、管理方法滞后，管理措施无法落实。（1）思想认识不到位。广大群众对“谁受益、谁出资、谁管理”的政策认识不够，放松了对水利设施的管理。几十年来，水利科技、信息设备更新缓慢，与水库、泵站运行管理密切相关的水雨情信息（水情）、工程安全监测信息（工情）一直采用人工观测、电话上报的管理方法，资料记录不完整、不规范，而且上报速度慢，直接影响水资源配置，汛期防洪调度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。长期以来，农村小型水利工程的管理工作向规范化、制度化的方向发展的步子不大，没有建立起与社会主义市场经济和现行农村家庭承包经营责任制相适应的农村小型水利工程管理体制和运行机制，现有农村小型水利工程的综合效益没有充分发挥出来。（3）管养没有分离。我县的小型水利设施由于没有实行“管养分离”，将管理养护机构和维修养护人员分离出来，实行合同管理，因而存在诸多问题，如水管单位存在的管理体制不顺、运行机制不活、经费严重短缺等问题。近年来，由于管理经费投入相对较少，加上农村改革的发展，外出务工人员的增加，导致劳动力紧张，原体制下的群管队伍已名存实亡。专业队伍工资没有保障，不能专心从事工程管理工作，严重影响了工程管理工作的开展。且现有的管理队伍结构老化，人员配备不合理，缺乏专业技术人才，设备陈旧，消耗的人力、物力、财力较多，经济效益较差，直接影响工程管理工作的正常进行。

（四）服务质量不高，工程效益日渐衰减

１、基础工作薄弱，服务质量不高。（1）基础工作比较薄弱。水利工程管理体制改革需要协调解决经费、编制、水价调整、人员分流、社会保障等诸多复杂问题，需要提供水利工程管理单位人员、资产、收支状况等大量基础数据。由于一些单位没有按照规定经常性开展“两定”测算工作，基础工作薄弱，不能为改革提供富有说服力的数据，致使实施方案不能及时出台，改革措施难以到位，一定程度上阻碍了水利管理体制改革的进程。（2）管理单位人员严重超编。如我县四大灌区现有人员671人，其中在岗254人，分流370人，离退休96人，按照国家规定标准定员为366人，超编305人，202_年以前，年均人员增长率在15以上。人员的严重超编，造成这些水利工程管理单位工资发不出，养老保险金交不齐，工作无法正常运转。尽管四大灌区职工工资按照1995年标准发放，但现在仍欠职工工资776.6万元，欠缴职工社会养老保险金283.6万元，负债609.2万元。导致职工工作极积性下降，整体素质不高，严重影响工作质量。（3）服务难以满足需要。由于水利工程病险严重，导致灌溉服务不到位。四大灌区送水普遍存在不到位的现象，从而造成水费收缴困难，导致供水服务难以满足的恶性循环。

2、病险严重，工程效益越来越差。我县水利工程建设受历史条件限制，工程建设大多采用群众劳力上马，施工进度快，工程质量差，建筑材料和施工工艺落后，导致工程存在各种病险隐患，加之工程运行多年来，不断老化，维修投入少，病险情况越来越严重。（1）工程老化失修，病险隐患日益严重。一是水利工程存在严重隐患。突出表现在渠系渗漏严重，四大灌区渠系渗漏长度达1726公里。如大江灌区干渠渗漏达35.6公里，其中总干渠首到龙潜凼25.2公里，渠首放水12个流量，到龙潜凼不足5个流量，损失达7个流量，到进宝塘镇（17公里）只有1个多流量。双牌灌区11支渠总长42公里，从渠首放水0.5个流量，到16公里处的羊角塘井渠段却只剩下0.2个流量，影响下游11个村6000亩稻田无法灌溉。二是渠系淤塞严重。四大灌区渠系总淤塞达95公里。大江灌区因渠道两侧衬砌石倒塌，水土流失造成淤塞达44.49公里。右干渠肖家村镇汪家村渠段1.5公里，渠内已淤塞过半，预计土石方达4000立方米，影响过水2个流量。三是渠系滑坡严重。四大灌区渠系滑坡共有8处2.6公里。大江3处1.4公里，严重影响渠下数千人民的生命财产安全。特别是双牌灌区11支渠羊角井2组屋后渠段山体滑坡长800米、1000多立米。龙江桥灌区干渠张家院段山体滑坡150米，影响渠下6户近30人的安全。文明铺镇政府院后填方滑坡60米，影响七一等村600人和一所小学的安全。四是渠道溶洞多。四大灌区渠道出现溶洞达9处3.4公里。石喝灌区干渠高山村杨家岭到高山小学，渠长2.5公里，去年8月出现溶洞2处60多米，严重影响渠下一所学校的安全。五是渠道废弃，灌溉面积少。四大灌区渠道有92公里废弃不能发挥作用。双牌灌区17条斗渠127公里只有98公里能够灌溉，尚有50公里废弃不能发挥灌溉效益。石喝灌区喝罗滩电灌站干渠8.4公里，有5公里废弃，喝罗滩电灌站几乎丧失机灌功能。六是渠道附属建筑损坏严重。涵闸、倒虹吸管、渡槽、遂洞等损坏达397处。仅大江灌区就损坏渡槽6处，遂洞6处，暗涵4处，严重影响了灌溉效益的发挥。（2）配套设施建设滞后，工程效益难以发挥。各类水利工程，特别是纯水利工程，自身效益差，社会效益也日益衰减，原因是配套设施建设滞后，在过去的水利工程建设中，由于重建轻管，造成先天不足，工程运行以来后天营养不良，工程配套建设严重不足，以致应有的社会效益不能发挥，自身效益更是少之又少，职工队伍难以稳定，加之在水费收取机制上，沿用过去计划经济的一套老模式，据统计，202_年至202_年四大灌区累欠水费240.83万元，造成水管单位入不敷出，严重地制约了水利经济效益的发挥，造成了管理和服务能力大大减弱。

（3）建设经费难以筹集，工程维修举步艰难。近年来，县里仅从防洪保安资金中拿出60万元，财政安排40万元用于四大灌区的渠系建设。前年仅大江灌区渠段改线工程就耗资160万元，管理所只有采取贷款和自筹的办法解决。202_年干旱，四大灌区应可抗救面积30万亩，而实际只抗救20万亩，损失稻谷4000万公斤，折合人民币4000万元。工程维修投入不足问题已成为目前的最大难题。

二、我县小型水利工程产权制度改革的几点建议

（一）建立“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村现代水利产权模式

1、严格界定各类农村小型水利设施的产权。实施农村小型水利产权制度改革必须因地制宜、分类指导，全面推进、重点突破。在改革前必须进行清产核资、资产评估和产权界定，其中国家投资兴建的水利设施属国家所有，由各级水行政主管部门行使出资人权利；国家和集体共同投资兴建的水利设施，按投资比例划分产权；以集体投资为主兴建的水利设施，产权属集体所有。（1）因地制宜，分类指导。在水利产权制度改革过程中，必须坚持因地制宜的原则，不搞“一刀切”，由县级水行政管理部门根据产权归属、设施规模、经济状况、受益范围等情况进行分类，实行宜卖则卖、宜股则股、宜包则包、宜租则租。对一些领导班子比较强、水利工程管理效果比较好的村，继续推行企业化管理；对村集体规模经营土地范围内的小型水利工程，以拍卖为主；对具有重要防汛抗旱任务的小型水库和塘坝等工程以承包或租赁经营为主；对产权属集体所有受益范围跨村以上的小二型水库、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌区支渠取水口以下的渠道等工程，以农民用水合作组织为主要形式进行改革，按水系、渠系范围组建用水者协会，实行用水户民主管理。组建具有独立法人资格的农民用水者协会，建立规范的协会章程和工程管理、灌溉管理、财务管理等规章制度，实行科学化、民主化、制度化管理。（2）全面推进，重点突破。应按照“先小后大、先易后难、先点后面”的办法，在试点成功的基础上，发挥典型示范和辐射带动作用，全面推广。在实践中不断探索和完善，认真学习外地经验，并及时总结本地区的典型，加强指导。（3）各司其职，权责明确。农村小型水利设施产权制度改革应由县级人民政府统一领导，乡（镇）政府组织实施，县级水行政主管部门监督指导。对改革中出现的问题，乡（镇）政府一级应及时向上级政府反馈，并依据实际情况，提出具体解决措施，切实维护农村稳定。各有关部门要密切配合，为改革提供优质服务。

2、积极推行产权转让和股份制改造。（1）招标拍卖，依法实施。对小堰塘、小型饮水工程等群众投资热情高、产权改革易于突破的项目，可采取招标拍卖等方式转让产权。购买人依法享有资产的所有权依法行使经营管理权、收益权和处分权。对防洪、灌溉任务小的小二型水库，经县以上水行政主管部门同意，也可以探索上述形式进行改革。（2）完善租赁，承包经营。对于不宜转让产权的小型水利设施，应采取租赁、承包等管理办法，实现所有权与经营权的分离，落实经营管理的责任主体。（3）所有权和经营权分离，落实管理的责任主体。在资产评估的基础上，根据工程规模、现状和效益等情况，合理确定标的，面向社会公开竞争，实行拍卖、租赁、承包。产权所有者与经营者依法签订租赁、承包合同，明确双方的责、权、利。

3、鼓励单位和个人经营水利工程。（1）方便办证，优惠收费，鼓励单位和个人经营水利工程。新建、购买、租赁、承包、股份合作经营水利设施，在办理资产评估、权属转移、合同公证、注册登记的手续时，给予收费优惠。（2）一事一议，原则明确。按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，大胆引入市场机制，积极鼓励单位和个人采取户办、联办、股份合作等形式投资农村水利设施建设，调动社会办水利的积极性，建立多元化的农村水利投资体系，积极拓展农村小型水利设施建设途径。村内公益性水利建设实行“一事一议”，各级财政和村集体经济组织应给予适当补助。（3）放宽政策，保护经营。

对于在水利产权制度改革过程中购买水利设施的经营者，一次性付款的可以适当给予优惠。承包、租赁水利设施，在承包期内经发包、出租方同意可以依法转让、转租。鼓励经营者扩大投入，对水利设施进行更新、改造、配套，提高扩大再生产能力。经营者新增投资所形成的固定资产归投资者所有。承包、租赁合同期满，原经营者有优先承包、租赁和购买权。依法打击干扰、破坏经营者正常经营活动的不法行为，保护经营者的合法权利。

4、科学合理制定水价，坚持依法管水。（1）补偿成本，依权审批。根据国家物价局、水利部《水利工程供水价格管理办法》的规定，按照补偿成本、费用的原则，合理核定水价，并依照价格管理权限进行审批，保护经营者和用水者的积极性。（2）服从监督管理，履行服务条款。水利工程所有者和经营者应遵守国家法律、法规，服从防汛、抗旱调度，自觉接受水利行政主管部门的监督管理，切实履行合同规定的服务条款，不能擅自变更水利工程的用途和服务对象。工程的扩建改造应符合当地经济和社会发展规划，以及水利建设的总体规划，保护水土资源和生态环境。（3）实现经营者和用水者的“双赢”。通过小型水利工程体制改革，明晰农村小型水利工程的所有权与经营权，实现责权利的统一，促使经营者对水利工程的维护管理、资源挖潜、开发利用同经营效益紧密结合起来，注重经济核算和管护治理，提高水土资源和工程利用率，发展水利产业和水利经济，保证农业生产的健康进行，同时减轻用水农户的负担，实现经营者和用水者的“双赢”。

(二)优化投资环境，拓展投资渠道

实行农村小型水利工程产权改革，必须首先解决资金问题。

1、统一认识，促动政府投入。（1）强化责任，加大投入力度。农村中小型水利设施建设关系到农业的基础命脉，关系到社会主义新农村建设的兴衰成败。各级各部门应紧紧抓住国家实施积极财政政策和建设新农村有关政策的机遇，积极争取上级的重视，跑部进厅，争项目，争资金，保持水利投资稳步增加。同时，在县级财政预算中，加大对农村水利设施兴建和改造的投入，争取每年拿出1000万元以上资金投入水利设施建设，并每年保持一定的增长速度，以满足实际需要。（2）协调关系，形成良性循环。农村水利设施建设不是一个两个项目，而是一项长期的任务，资金的需求不是一两个重点投资能完成的，也不是一两年就能解决的。应对水利设施建设作出长期规划，落实各级责任，保证规划有序实施。

2、推动干部参与，拉动资产盘活。（1）优惠政策，鼓励干部走向水利改革的主战场。可借鉴外地好的经验，采取干部工资待遇不变、税费减免、贡献大的重奖等各种优惠政策，积极鼓励干部通过招商引资、自己独资或合资、参股等各种方式，调动干部参与的积极性。（2）积极招商引资，大力发展民营水利。实行农村中小型水利产权改革最关键的要吸引民间资本的进入。可采取拍卖、租赁、承包等方式，吸引更多的民间资本和外商资本进入到水利改革。

3、促进水费收缴，带动群众投劳。（1）厘清收费障碍，降低收费难度。制定出切实可行的措施，采取多种形式，厘清收费障碍，以保证水费的顺利收缴。（2）保证资金到位，带动群众投劳。按照工程建设的需要，保证各项资金及时到位，防止中间环节的截流和克扣。同时，大力宣传发动，组织群众出劳出力。

（三）改革经营方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理体制改革。重点是确定水管单位类别，明确水管单位性质，落实管理经费来源，积极推行管养分离，建立充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制。二是加快水资源管理体制改革。进一步加强水资源统一管理，严格取水许可制度，规范和完善基本建设项目水资源论证工作。三是改革水价形成机制，充分发挥价格在水资源配置中的杠杆作用。

1、改革经营方式，切实提高经营水平。（1）规范经营管理，杜绝暗箱操作。应按政策办事，规范操作，加强透明度，接受群众的监督，坚决杜绝暗箱操作，防止国有资产的流失。（2）实施立体开发，发挥综合效益。充分发挥行业优势，实施立体开发，把发电、生态养殖、生态旅游、水费等有机地结合起来，提高管理水平，发挥综合效益，促使我县水利经济再上一个新台阶。（3）改善经营环境，形成良性机制。加大《水资源法》等法律法规的宣传力度，大力整治重点水利工程周边环境，进一步提高全民水患意识和依法治水意识。加强水利执法队伍建设，加大水事违法案件查处力度，依法维护水利设施安全。改善经营环境,引导农民参与管理，采取扶持成立农民用水协会的办法,来实现用水户参与管理、协调供用水关系。实行民主协商、自主管理，逐步形成水利管理的良性机制。

2、提高管理水平，落实各项责任。重点是实行管养分离，确保责任到位。完善和优化工程目标管理，定岗、定编、定职、定责，形成精简高效、运转灵活的管理机构，把维修养护职能和人员从管理机构中剥离出来，实现工程管理与维修养护机构和人员的分离，通过合同管理，稳定管理队伍，增加职工收入，引入竞争机制，调动维修养护人员的积极性，落实管理责任，降低养护成本，提高养护质量。

（四）全面提高服务质量，充分发挥工程效益

1、加强基础工作，提高服务质量。⑴加强基础工作。小型水利工程产权改革涉及面广、政策性强、操作难度大，必须做好基础性工作。认真搞好调查摸底，对所有的小型水利工程进行详细的登记造册，科学分类。凡属公益性小水利工程，应由政府部门管理，以发挥其应有的社会效益；凡属盈利性小水利工程，可以根据实际情况，坚持因地制宜，一库一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人员素质。整合人力资源结构，引进专业对口的技术人才，加强对在职人员的离职进修和在职培训，提高队伍整体素质，逐步建立起“公开，平等，竞争，择优”为基础的能上能下、能进能出的有效激励机制，达到人力资源使用效益的最大化，吸引那些有知识、懂经营、会管理的人才加入小型水利工程的管理人员队伍中来。⑶增强服务功能。水管部门应发挥主管部门的作用，开展灵活多样的服务。

2、加大病险处理力度，提高灌溉效益。⑴拓宽筹资渠道，加大病险处理。一是加快产业结构调整,在严格保护生活用水水源质量的前提下，发展多种经营，发挥水利资源的经济效益，增加建设和改造资金的来源。二是引入市场机制，加快水利建设资金的回收,如对水利资源采取租赁、承包、出让经营权等办法回收水利建设资金，实现水利建设的滚动发展。三是实行政府补贴，采取以奖代补的办法，鼓励农民自己修复水利工程，将有限的资金用在刀刃上。⑵综合协调，提升质效。一是协调好水管部门与受益人的矛盾。其一，可以通过价格听证会，听取各方意见，确立一个合理的水费价格：其二，可以按照wto规则中绿箱原则，实行政府补贴。二是协调好受人之间的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在着明显的区位差异。政府应秉着公平、公正的原则，想方设法保证不同地区的人获得同样的利益。⑶加强管理，提高效益。政府部门应加强对小型水利工程的宏观管理，保证小型水利工程发挥应有的效益。一是加强领导,建立一套的完整水管责任制。以党政一把手为第一负责人，水管部门一把手为直接负责人。做到工程责任到人，处处有人负责。二是加强小型水利工程的安全监管工作，建立一支高素质的监管队伍。对辖区内的小型水利工程进行定期定时监管，发现险情，及时诊断，找出病因，对症下药，以免影响人民生命财产安全。三是建立病险处理机制。各级各部门都要根据当地的实际情况，建立小型水利工程的病险处理预案，一旦发生病险隐患都要及时进行处理。

第四篇：关于襄阳市农村水利情况的调查与思考

关于襄阳市农村小型水利设施的调查与思考

今年中央一号文件聚焦水利问题，这是新世纪连续7年聚焦“三农”问题后，一号文件的主题首次指向水利。当前长江中下游大旱再次印证“小农水、大民生”的道理。襄阳市是农业大市，完善可靠的水利设施是农业生产和社会稳定的根本保证。由于多种原因，襄阳农村水利设施年久失修的问题己严重制约了农村经济发展。为此，抓住贯彻落实中央一号文件精神的机遇，解决农村水利建设问题迫在眉睫。

一、襄阳农村小型水利设施的现状

我市现有农村人口380万人，耕地面积622万亩，水利工程设计灌溉面积480万亩，有效灌溉404万亩。由于鄂西北特殊的地理位臵和地形特点，旱灾发生频繁，成为全省有名的“旱包子”。上世纪五十年代至七十年代，各级党委和政府不断动员和组织群众修建沟渠塘坝，全市建成以水库和堤防相配合的防洪安全体系和蓄、引、提水相结合的灌溉保证体系。除建成的大中型水利工程外，小型水利工程更是星罗棋布，多达12万余处，设计灌溉面积303.48万亩，其中灌溉面积小于1万亩的水库760座，设计灌溉面积84.53万亩；中小型泵站1927座，装机11.01万千瓦，设计灌溉面积120万亩；堰塘88461口，蓄水能力4.58亿立方米，有效灌溉面积34.95万亩；灌溉机井4266眼，设计灌溉面积64万亩。这些小型水利设施很好地弥补了大中型水利设施的 不足，消灭了“旱包子”大面积的干旱现象，基本扭转了人民群众靠天吃饭的局面，当地生产生活条件大大改善，农业生产发展，粮食增产丰收，国民经济持续快速发展。

在过去相当长的一个时期内，我市农田水利建设的主体是集体，责任明确。实行家庭联产承包责任制以后，集体经济淡出，农田水利基本建设的主体逐渐缺失，加之上级及本级政府对水利投入的方向发生了改变，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入骤减，对小型水利设施的管理也随之荒疏。九十年代国家出台的“两工”政策（政府和基层组织可以据此组织大规模的农田水利建设）推迟和掩盖了农田水利问题的严重性，小型水利设施的抗旱和抗洪能力不断下降，有效灌溉面积逐年减少。据调查，全市小型水利工程原设计可控制灌溉面积303.48万亩，目前实际仅有152.26万亩，衰减率高达50%，其中小型水库84.53万亩控制灌溉面积，目前实际灌溉面积只有50万亩，衰减率41%；中小型泵站120万亩控制灌溉面积，现在实际灌溉面积只有75万亩，衰减率48%；堰塘34.95万亩控制灌溉面积，目前实际只有12.26万亩，衰减率65%；机井64万亩控制灌溉面积，目前只有15万亩，衰减率77%。水利工程灌溉面积的急剧下降，导致农业成灾率不断上升，大面积耕地又恢复到“靠天吃饭”的格局。

二、造成农村小型水利设施萎缩的原因分析

造成农村小水利现状的原因很多，笔者认为，最主要的 2 原因归纳起来有两个方面，一是管理与运行体制不顺；一是投入（包括投劳）大幅度下降。

（一）农民投工投劳和”一事一议”对农田水利建设产生的影响

我市农村水利工程设施的建设和维护，过去主要靠农村义务工。从202_年开始，我国开始在农村推行税费改革，逐步取消义务工，农民投入义务工大幅度减少，进而辅之以“一事一议”的方式也没有解决好投工投劳问题。农村取消义务工，对农村水利建设十分不利。农村水利大多数跨村、跨组，甚至跨乡镇，就现阶段来说，完全依靠“一事一议”解决农村水利存在的问题有很大局限性，农民投工投劳必定受到影响。以202_年的一组数据为例，这一年，我市农田水利建设完成土石方8762万立方米，改造中低产田27万亩，当年新增灌溉面积10.82万亩。而202_年以前，全市每年高峰上劳力100多万人。对比一下当前农村水利投工投劳的情况，我们不难看出这几年农村小水利的变化原因。

虽然国家规定，农村公益事业可以采取“一事一议”的方式解决投工投劳问题。但农民义务工用于水利仍然难于开展。一是农田水利设施比较原始，重复劳动量大，如渠道的清淤清障工作年年都得进行，有厌倦情绪；二是依赖思想严重，认为党中央和各级政府强调取消义务工，又要增加对农村水利的投入，错误地认为现在应该是农民修生养息的时候，应由政府来全部承担农村水利建设投资，不需要农民再 投工投劳了；三是乡镇、村级因机构改革，干部思想不够稳定，缺乏兴办水利的积极性。

按照 “一事一议”的方式组织农民开展农村水利建设也存在很大困难。据统计，从开展“一事一议”以来，全市开展“一事一议”10253次，成功的为3515次，占议事量的34.3%，其余为议而不决或决而不干。如枣阳市七方镇74个村对开展农田水利基本建设是否出义务工进行”一事一议”，结果有72个村遭否决，只有西坡和安庄两个村在”一事一议”中得到通过，同意出义务工。议不成的原因就是由于机构改革，基层干部人心不稳，组织小型农村水利建设力度不大，同时受益不均，建设成效不能直接与群众见面，群众有想法、思想工作做不通。但也有部分农村水利建设成功的采用“一事一议”，其主要原因是宣传组织发动到位，方法得当，班子团结有力，基层干部能起到带头作用，责任心强，有作为，办事公开、公正。

（二）财政投入不足的影响

目前可用于农村小水利建设的投入来源主要有中央和省配套小农水重点县建设投入、国家农业综合开发、土地平整以及部分县（市、区）小农水奖励补助资金等，这些投入分属于不同的管理部门，有着不同的管理方式和不同的实施办法，由于缺乏统一规划，投资分散，整体效益不明显，远不能满足农村小水利建设资金需求。而且，能享受到国家投资的地区也只是少数，据统计，202_年以后，全市80%以上 的村没有得到国家农田水利建设投入。

（三）建设与管理体制不顺的影响

改革开放前，我国按照“民办公助”原则，国家对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助。建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。

联产承包责任制后，水库、机井、渠道、桥闸涵虽然仍实行集体所有、集体管理。但新形势下产生的问题是：没有集体经济组织依托的“集体”到底是谁？集体所有制以什么形式来实现？不明确。“集体”虚设，水利工程所有者主体相应“缺位”，政府与农民在农村水利中的角色“错位”。农民兴修农田水利，改变生产和生活条件，是自己要干的事情，结果变成政府要农民干，甚至被人理解为政府加重农民负担。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，维护管理责任自然就很难落到实处，造成“集体”所有的工程，有人使用，没人管理，老化、损坏、失修严重。

三、农村小型水利设施的特点与基本性质

（一）农村小型水利的特点

我市农村小型水利工程数量、种类和功能很多，大体可归纳为以下几类：小水库、塘坝、水池等蓄水设施，小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施，渠道、管道、闸门等输水配水设施，渡槽、隧洞、倒虹吸、桥、涵等交叉建筑物，泵站、机井等提水设施，灌水沟、畦等田间灌水设施，保护 村镇、农田的小型河堤等防洪设施，排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等排涝降渍设施，小蓄水池、水窖等生活供水设施。这些水利设施的特点主要有：

一是地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农村水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。如果拥有完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农村水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农村水利的重要地位作用，需要不断提高认识。

二是群众性强，需要广大农民参与。农村水利遍及全市各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近百万的劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农村水利的重要特点之一。就单个农村水利工程看，技术比较简单，但从流域、区域水土资源综合开发利用以及它涉及水利、农业、政策、经济、管理等众多领域看，农村水利又是一项十分复杂的系统工程。必须尊重自然规律和经济规律，搞好统一规划，加强指导。

三是公益性较强，需要政府扶持。农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果 园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。以兴利为主的工程兼有经营性和公益性，防洪除涝等工程完全是公益性，不具备经营条件。从总体上看，农村水利的服务对象是弱质产业，投资回报率较低，但又直接关系着地方稳定和社会经济的基础。

四是具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农村水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。农村水利设施多地处农田荒野，无人值守；风吹日晒雨淋，易老化损坏；土方工程多，维护工作量大。除生活供水工程外，多数工程季节性使用。农村水利的建设与管理需要在政府的规划与计划指导下有序进行。

（二）农村水利的性质

农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民 增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外，农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分，具有较强的基础性、公益性。

农民是农村水利事业的主体。尊重农民意愿，依靠农民的力量，合作办水利，是发展农村水利事业的基本原则。农村水利的宗旨是服务。以兴利为主的工程，既要适应市场经济要求，有偿服务，核算成本，降低费用，促使工程良性运行，又要坚持不以营利为目的的宗旨。有关法律和政策对此有明确规定。

四、关于加强农村水利设施建设的几点建议

农村小农水建设资金需求量大，国家投入有限，农村社会发展到今天，“人海水利战”的局面将无法再现。调查表明，广大人民群众对各种失修的农田水利设施，有着很深的感情和忧虑，他们有出力出钱的意愿，但苦于没有牵头的组织。笔者认为，基于农村水利设施的特点和性质，依靠群众、依靠地方小农水建设的总体格局不能改变。关键是要加强政府引导扶持、发挥农民群众主体作用、灵活运用市场机制，加强经营管理。要通过深化农村水利改革，政府对农村水利的扶持引导不应当削弱，而要加强，要做好服务监督，提供必要的公共服务和公共产品。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要让群众自己办。各级党委、政府部门必须充分发挥组织核心、服务引 8 导作用，充动调动广大农民参与工程建设和管理的积极性，突破性地开展工作，在建设组织形式、考核方式、投入体制及工程管护机制等方面进行改革创新，形成党委政府引导、干部积极、群众主角，社会广泛参与的农村水利建设格局。

（一）发挥党委、政府组织推动作用，形成大兴水利的良好氛围。建议各级党委、政府把农田水利建设作为当前农业农村工作的主要任务，作为统筹城乡和区域发展，增强农业发展后劲的主要措施全力推进。各县（市）区、各乡镇要层层建立以党委、政府主要领导为指挥长，发展改革、国土、财政、农业、水利、农机、林业、农经、扶贫等部门负责人参加的农田水利基本建设指挥部。农建指挥部代表本级政府行使农田水利建设的组织协调、检查指导、规划建设、验收考评等职能。农建指挥部实行定期的会议制度，研究本地当年农田水利建设重点、项目申报方向、实施整合的办法以及督办落实的措施。要进一步解放思想，明确投工投劳与加重农民负担的界限，让各级干部放手干水利，积极主动抓农建、都觉得只要是为群众干事就不会背过。特别是农经、信访、宣传部门要完善和规范“一事一议”制度，加大政策宣讲力度，只要是有利于农业增产，有利于农民增收，有利于维护大多数群众利益的事，干部群众就不等不靠大胆干。对农民直接受益的生产性工程，可采取简化程序、降低门槛、取消上限控制的办法开展“一事一议”，议定后即可付诸实施。同时，鼓励社会各界通过义务劳动出资出力等方式支持农田 水利基本建设。如有可能建议每年冬季在全市范围内组织机关干部、企事业单位开展哪怕是1天的农田水利建设义务劳动,让干部先干，干部带动群众干，逐步在全社会形成一种重视农建、干好农建夯实国民基础的意识和风气。

（二）制定完善的农田水利建设目标。农田水利基本建设的目标任务要从解决农民群众反响最强烈、受益最直接的工程着手，建议每年7月初，各地要依据县级农田水利规划，每个村、每个乡镇、每个县（市）区自下而上逐级向申报本地农田水利基本建设任务，由当地党委、政府统一审核把关平衡后，以县为单位形成本地区农田水利基本建设实施计划。各级农建指挥部根据各地上报情况，结合国家已安排投资项目下达各地建设目标任务，并作为各级、各地考核的依据。

（三）整合水利建设资金，突破资金瓶颈制约。涉及农村水利的国家投入有多种，各地也有整合资金的意愿，但一直没有找到较好的切入点。为此，建议各级党委、政府充分利用农田水利基本建设指挥部的平台，按照“统一规划，集中连片、统一标准、统一实施、统一验收、整体推进”的原则，制订符合本地实际的农建目标任务，分部门、分类型自下而上争取国家资金支持。各县（市）区要建立在党委、政府领导下,发展改革、财政、国土、农业、水利、林业、农机、扶贫、农经等部门共同参加的农田水利基本建设联席会议制度，联席会议的主要任务是，根据市委、市政府的水 利工作部署,综合各有关部门用于农田水利建设的资金,审查县级农田水利基本建设规划，提出农田水利建设总体方案及涉水项目重点整合区,报市委、市政府同意后,由市农田水利基本建设指挥部下发给各地，作为验收的依据。从而达到在不改变各部门资金投向和使用范围的前提下，集中连片建设，形成资金合力，从而突破制约农田水利建设资金制约的瓶颈。

（四）建立考核评比、激励约束的有效机制。考核评比是确保农田水利基本建设各项政策措施落到实处的有效手段。建议市委、市政府在全市深入开展农田水利基本建设“汉江杯（或隆中杯）”竞赛活动，市级成立相关部门参加的农建验收组，每年4、5月对各地农建任务执行情况进行专项检查验收，对前三名的先进县（市）区、前若干名乡镇以及有突出贡献的若干名先进基层干部和群众带头人，以市委、市政府名义在全市范围内给予通报表彰和奖励。对考核排名倒数第一的县（市）区、乡镇给予通报批评，连续两年农建工作不力，评比倒数第一的县（市）区、乡镇主要领导调离工作岗位，同时将各级将农田水利基本建设工作纳入本级党委、政府工作考核范围，层层签订责任状，实行党委、政府领导及各部门负责人参与下的领导负责制。市委、市政府领导包县（市）区，县（市）区及市直部门负责人包乡镇、乡镇负责人包村组。市农建指挥部对各地农建责任制落实情况进行百分制考核，各级组织部门要将农建工程完成的好坏与 干部工作实绩和使用挂钩。通过激励措施彻底改变基层干部干与不干一个样的局面。此外，以奖代补等激励措施也是调动各级各部门大干水利的有效催化剂。建议市财政每年拿出一定资金对各地农田水利开展好的项目进行奖励，县级人民政府要设立小型农田水利设施建设专项资金，将财政收入或土地出让金的一定比例以奖补的方式用于农田水利建设的项目补助；地方用于农田水利建设的资金全部实行“以奖代补”，中央新增农资补贴、中央“一事一议”奖励等资金，在不违背上级政策的原则下也要实行“以奖代补”方式，按照“大干大补，小干小补，不干不补”，不搞平均分配，以鼓励农民主动参与小型农田水利建设的积极性。

（五）探索新的管理机制，确保农村小型水利设施有效运行。（1）明晰所有权。建议按照“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”原则，组建用水合作组织。国家对农村水利一直以来采取“民办公助”政策。从宏观上看，这个“民”是集体的“民”。从每一个具体工程微观层面看，这个“民”是“受益者”。对不同类型工程实行不同管理体制。农户自用的微型工程，实行“自建、自有、自管、自用”体制；较多农户受益的小型公共水利工程，应当按水系、渠系范围，组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，用水户是建设主体、投入主体、所有者主体、受益主体，是以用水合作组织为纽带的利益共同体，用水户合作办水利，就是要有钱的出钱，有力的出力，有设备的出设备，可以以物换工，以资换工，以工换工，以工换水，每个成员的权利、责任和应尽义务都严格按章程办事，合作组织有章程，民主选举负责人，在内部采用民主协商方法决定成员出工、出资分摊以及水费计收等大事。（2）采取灵活多样的形式加强经营管理。第一，用水合作组织自己直接经营管理。适用各类农村水利工程。应当成为当前和今后农村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全市近８０％的工程仍实行所谓的乡村“集体”管理，应当逐步规范为用水合作组织自主经营管理。第二，用水合作组织聘用“能人”经营管理。用水合作组织内部找不到合适人选时，可以聘用外部的“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水合作组织“打工”，领取报酬。用水合作组织对受聘者监督，促使其真正对工程的日常经营管理负起责任，搞好服务。第三，承包。承包不改变工程所有权属。它通过合同契约，由工程的所有者把管理权委托给承包者，同时对双方权利、责任、义务给予明确，承包者比合作组织聘用的管理负责人有更大的自主权。承包者可以是合作组织内部成员，也可以是社会上的人，可以一个人，也可以是几个人组成的小组。承包方法简便易行，较好地解决了工程维护管理差，管理责任不落实的问题，易被农民接受，已有多年实践经验，适用于各种类型的农村水利公共设施。目前全市约有１０％的工程采用这种形式，应当作为农村水利经营管理机制改革的主要方式之一加以提倡。第四，租赁。严格地说，它与承包经营管理属于同一类型，因为工程所有 权没有改变，只是所有权与经营管理权分离得更进一步，租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以从直接或间接的经营利润中获取报酬，同时也承担更多的经济责任和风险。因此“租赁”主要适用于经营性较强，可以自主经营、自负盈亏的农村水利工程。如租赁小水库、塘坝，在提供灌溉服务收取有限的水费的同时，通过养鱼获利，养鱼要处理好与灌溉的关系，养鱼要服从于灌溉。第五，“拍卖”经营管理权。严格地讲，这不是“卖”，而属于一种公开竞标的承包方式，有利于做到公开、公平、公正确定承包者。“拍卖”经营管理权，在所有权与经营权的分离上比租赁更彻底。“拍卖”农村水利设施经营管理权存在三种风险：一是购买者不能取得预想利润，甚至背上沉重的债务负担；二是购买者掠夺式地开发水资源（机井）或工程设施，工程损坏报废后，还得让广大群众收拾“烂摊子”，重新出资投劳；三是购买者改变工程用途，让防洪抗旱服从个人养殖，受害的是广大用水户。为此，无论是承包、租赁还是拍卖，所有权都必须归受益农户共同所有，一定要把服务农户、保证农户用水放在首位。

第五篇：市旅游调查与思考

市旅游调查与思考

―上半年**市旅游调查报告

**市城市社会经济调查队 马振麒

今年上半年，受**市旅游局委托，**市城市社会经济调查队进行了**住宿设施接待和景点游客情况抽样调查。本次调查采取随机抽样方法。调查有效问卷===份。调查结果显示：上半年全市旅游市场运作井然，各景区（景点）服务意识明显增强，景区（景点）旅游、娱乐项目增多，**人游**的特点突出，旅游业发展增速迅猛，旅游收入保持较快增长。与去年同期相比，接待人数增长了===%。截至=月底，全市各主要旅游景区（点）累计接待游客==万人次（含牛首山和黄河生态园），门票收入===万元，一日游游客消费====万元，过夜游客消费====万元，实现旅游总收入====万元。

一、**人游**的特点较为突出

随着人们生活水平的提高和假日旅游的兴起，居民家庭的旅游意识增强，特别是本地城镇居民走出家门，享受大自然的阳光和美景，因此，**人游**的特点较为突出。据抽样调查，=-=月，本区游客占游客总量的==%，外地游客占==%。从一日游游客的客源看，一日游游客中==%为本地游客，内蒙、某省、某省、某省等周边地区和住亲友家的外地游客占=%左右、较远的游客有某省、某省、某省、某省、某省、某省、某省和某省等地，占=%。过夜游客中来自某省本地区的游客占==%，外地游客占==%，过夜的外地游客中，周边的某省、某省、某省、某省游客最多，分别占==%、==%、==%和=%。

从游客的出行方式看，==%的游客以家庭和亲友结伴的自助式的旅游方式出游，单位和旅行社组织的占==%，个人旅行的占==%；过夜游客中家庭和亲友结伴的占==%，单位和旅行社组织的占==%，个人旅行的占==%。从=月份调查情况看，单位和旅行社组织的比例由=月份的==%上升到==%；个人旅行的由==%上升到==%；以家庭和亲友结伴的自助式的旅游方式出游则下降到==%。

从某省游客的地区构成看，**游客占==%；银川游客占==%；石嘴山游客占=%，中卫和固原游客占=%。

二、多数游客对我市旅游的综合服务基本满意

从本次调查游客对我市旅游及服务的评价看，对旅游综合印象“好”的游客占==%，综合印象“一般”的占==%，“差”的占=%；其中外地游客综合印象“好”的达到==%，本地游客综合印象“好”的==%。

从游客对我市旅游环境和服务的评价看，区内外游客对我市的交通、餐饮感觉“满意”，对景点游览、娱乐、住宿、购物环境方面“不太满意”，对导游服务“不满意”。具体情况如下：

=、游览景点：认为游览“好”的占==%，一般的占==%，差的占=%；（其他为“不知道”，也就是说这些游客没参加该项活动，无法评价，以下同。）

=、住宿条件：在住宿方面认为“好”占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、餐饮质量：认为餐饮“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、购物环境：认为购物“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%。

=、长途交通：认为“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、娱乐消遣：认为“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占==%；

=、市内交通：认为“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、导游服务：认为“好”的占=%，“一般”的占==%，“差”的占==%，还有==%的游客没有见到或者没有享受到导游同志的服务。

三、游客消费服务对象

在旅游的客人中，男性占==%，女性占==%。以==-==岁的游客最多，占==%，==-==岁的游客占==%，==-==岁的游客占==%。分城乡看，== %游客为城镇居民，==%为农村居民。来旅游的游客中，有==%为服务销售人员，== %为企事业管理人员，== %为工人，== %为公务员，== %为专业科技人员，有==%的游客为农民、军人、学生和离退休人员。

游客来本市的目的，==%为休闲、观光和度假，=%为探亲访友，==%为商务，=%则为参加会议和进行文化等交流。

在被调查的游客中，搭乘交通工具时，=%选择火车；==%选择长途汽车；==%选择自备车（轿车、摩托车）或出租车，这主要是游客以本地人为主，乘自备车或出租车方便的缘故。

四、制约**旅游业发展的因素

**市的旅游业在发展，也得到了社会各界的肯定，但与旅游业发展较好成型的地区相比较，从政策支持、总体设计和打造精品旅游区方面，还存在着较大的差距，影响和制约着**旅游业的发展。主要因素有：

（一）认识不到位。长期以来，受传统观念的束缚，一些单位和部门对发展旅游业的重要性和迫切性缺乏必要的认识，没

有把培育旅游业作为新的经济增长点来认识，对旅游产业链的发展缺乏政府的主导和强有力的政策支持。

（二）旅游总体规划和管理滞后。旅游规划简单，形式雷同，缺少创意，重复建设，前瞻性不强。景区（点）的规划没有形成全市一盘棋，随意性较大，各自为政；没有形成景区（点）旅游联动线路，景区（点）建设随意性大，造成与自然环境不和谐统一。

（三）投资渠道单一，少而且只为局部利益。政府搭台、企业唱戏的局面尚未展开，招商引资、多渠道融资不畅。即使个人投资仅限于局部或个人利益，从整体上考虑的少。

（四）旅游宣传促销的力度不够。我市在旅游形象和发展上未形成鲜明、最具特色的品牌，创品牌的意识淡薄；客源范围狭窄，缺乏与周边及发达地区城市间的沟通；旅游宣传促销手段简单、无中长期计划，宣传仍处于低层次、低水平，宣传地方特色、民族特色不突出；设计新颖、独特、具有民族特色的旅游商品几乎没有。在本次推出的**市的十个旅游景点的知名度上，游客认可的依次排序是：青铜峡===塔、牛首山寺庙群、鸟岛、金沙湾旅游区、古城湾旅游区、同心清真大寺、中营堡湖、罗山、盐池哈巴湖、盐池古长城。从景点的知名度上给我们以认识和发展的启迪。

（五）旅游管理体制不顺畅。旅游局对旅游景点的发展规划指导作用不够；有些景点对旅游管理开展的正常工作不予配合、不重视。景点设置随意性大；旅游景点经营机制缺乏活力；旅行社实力弱，接待和服务质量不高；旅游业人才匮乏，这些都不能适应旅游业的发展。工商、税务、银行、电力以及政府的各部门对旅游的支持力度不大，有些时候出现服务政策不够灵活和不协调。

（六）旅游市场存在的问题较多。据**市城调队四年来对旅游市场的抽样调查和监测，游客反映的问题主要有：一是旅游景区（点）门票价格偏高。==%的游客认为“高”，==%的游客认为“较高”，==%的游客认为“一般”，只有=%的游客认为“较低”。二是旅游区服务意识淡薄，服务态度生硬，人性化的服务和设施少。三是旅游区和景点标识不清或无标识，导游不足或无引领人员。有些景区餐饮质次价高服务差。四是景点环保意识不强，垃圾随处可见。五是缺乏适应不同层次、不同收入水平游客的景点、娱乐设施和旅游线路。六是展示塞上江南风光、古老的黄河文化、神秘的西夏文化和浓郁的回乡风情程度不够；旅游区的文化底蕴、人文挖掘和发挥不够。七是景点适合儿童、成人的娱乐设施少、单调，各景点有些设施雷同，吸引游客消费的项目少，景区绿化少。八是各景点均无旅游纪念品。无宣传景点的视听设备，没有一种烘托景区的氛围。

五、对发展**旅游业的一些建议

旅游业是一项朝阳产业。旅游产业能够刺激消费，扩大有效需求，拉动经济增长。据统计，近几年我国旅游业直接收入每增加=元，商业、饮食、交通等相关的第三产业值就增加=.=元，而且旅游业聚人气、财气和扬地方名气。旅游业又是一项劳动密集型产业，就业层面较多，既可以吸纳大量的不同层次的劳动力，又能连带其他行业就业，旅游业直接就业增加=人，社会间接就业至少增加=人。旅游业不仅自身可以成为大产业，还能带动农业、工业、服务业等行业的共同发展。目前我市的旅游业已初具规模，我们要以旅游发展“十一五”计划和总体规划为龙头，以争创滨河城市和生态城市为抓手，以创新发展机制、整合旅游资源、提高组织程度、培育品牌特色、增强竞争实力为主线，聚全市之智、举全市之力，动员和协调各方力量，进一步构筑全市旅游特色强市的格局，优化布局，调整结构，提高水平，加快发展，力争“一年一个样、三年大变样”，全面提升**旅游业发展的整体水平，提升**旅游在全区的位置，提升旅游业在整个地区经济中的贡献率，重点要做好以下几个方面：

（一）完善旅游发展总体规划，构筑旅游发展蓝图

要尽快以国际国内和全市经济及其旅游发展为背景，以我市自然山水、人文历史资源、区位优势和现代文明为依托，以优化结构、培育特色、塑造品牌、提高水平为重点，坚持高起点开发和可持续发展，立足当前，着眼未来，抓紧制定或完善全市旅游发展总体规划，精心描绘我市旅游发展的宏伟蓝图。

（二）整合旅游资源，建设特色旅游区域

整合旅游资源，提高组织程度，优化产业布局，注重规模特色，重点建设五大特色旅游区域：一是打好“古老黄河文化”牌，以十里长峡为中心、以黄河水和沿岸景点为主体，以长峡水道为交通线，将拦河大坝、沿岸风光、鸟岛、罗山、同心清真大寺景点联结成一条旅游线。二是打好“西夏文化”牌，重点建设===塔和开辟西夏发展及人物文化景区。三是打好“大漠风光”牌，依托金沙湾生态项目，盐池哈巴湖、盐池古长城，展现大漠风情。四是打好“塞上江南、回乡风情”牌，将秦渠建成环城水系，通滨河大道，水入黄河，显示两岸塞上江南农村田园风光，整体规划和开发建设回族文化民间建筑和“江南水乡”的民俗风情，坚持高起点规划、高标准建设，形成规模和特色。要形成来某省了解回族文化，不到**没有真正了解回族文化。五是打好“古城湾、中营堡湖、牛首山寺庙群”牌，以牛首山寺庙群为重心，以中营堡湖为依托，以古城湾、黄河公园休闲娱乐为主线，以绿色和生态为主题，整合“佛、山、湖、果”的优势，大力发展生态旅游、健身旅游。

（三）瞄准国内水平，培育旅游景区精品

深入开展旅游景区等级评定工作，切实改变我市景区小、散、低水准的状况，全面提升旅游景区景点规模和水平。要注重运用高科技手段、设备支撑旅游，提高旅游产品的科技含量，使**的景区实现古迹与现代的完美结合。全市其它景区要不断投入，使每一个县市都有等级景区。

（四）提高

文化品位，打造文化旅游名品

**有着悠久和深厚文化底蕴，要将自然资源的开发与人文资源的开发有机结合起来，依托**丰富的人文资源，借“红色旅游”为契机，打造一批文化旅游名品，提高全市旅游的文化品味，增强城市魅力和旅游竞争实力，推进文化旅游消费，实施五项文化旅游：一是“红色文化”旅游，二是名人文化旅游，三是特产文化旅游，四是文学、艺术和思想学术文化旅游，五是回族文化旅游。

（五）调整产品结构，开发度假休闲新品

适应市场变化，调整产品结构，拓展产品内涵，提升产品档次，实现我市旅游产品从流水观光型向观光旅游和度假休闲旅游相结合的重要转变。要充分体现我市作为最佳人居环境城市的特色，开发并推出一批度假休闲功能区和参与性项目、农业旅游示范点、工业旅游示范点；积极发展休闲旅游、会展旅游、商务旅游、保健旅游等，开发一批假日酒店、乡村客栈、农民旅馆和营地式度假村。开展**一日游，积极推出**二日、三日度假休闲游的产品、线路和活动，拓展度假休闲市场。

（六）促进产业联动，完善旅游产业要素

积极促进文旅结合、商旅结合，发展体育旅游、文化旅游、购物旅游和饮食旅游，丰富旅游产品。在“食、住、行、游、购、娱”旅游六要素中重点发展旅游餐饮和旅游文化娱乐。弘扬**回族餐饮特色，培育具有**特色的“餐饮文化”，打出食在**的品牌；组织一批具有**回族地方特色的文艺节目，开发面向游客的固定演出场所，常年定时向游客提供表演，在宾馆、饭店、景区增设一批形式多样的文化娱乐活动和设施，延长游客在吴逗留时间，增加游客在吴消费。建议部分景点适当调整门票、娱乐价格，使大多数消费者都能消费的起，将门票和船票合二为一进行收费，实行一票通，减少中间环节，节约时间。解决景点之间缺乏交通连接的问题。虽然今年城市通往景点的交通问题比去年有了很大改善，但占==%的游客选择自助式的家庭和亲友结伴方式出游，因此，部分散客的交通问题是旅游业发展中至关重要的方面。但是，我市旅游景点之间缺乏的交通（公交车）连接，给游客带来许多不便，既浪费了游客的时间，也给旅游单位造成经济损失。

（七）树立整体形象，加大宣传促销力度

根据整合旅游资源、塑造整体形象的要求，对我市的旅游资源、旅游产品、旅游特色、旅游品牌和旅游口号，进行整体策划和包装。政府应加大对旅游宣传工作的经费支持力度。实施“旅游外扩”战略，整合各种宣传力量，组织参与各种全国性会展、文化、体育等活动，组织旅游企业参加国内外各种旅游展示会、交易会，与国内旅游界建立广泛合作、稳固关系。利用各种宣传途径，加强周边地区旅游市场的宣传促销，提高市场占有率；加强对国际、国内旅游市场的宣传促销，提高**的知名度、美誉度和吸引力。

（八）加强城市和行业管理，规范旅游市场

一方面要营造一流的旅游环境，提供绿化、美化、净化、亮化的生态环境，加大环境保护力度和城市、景区综合整治力度；另一方面要吸收和引进国内、国际先进的管理经验和方式，健全旅游法规体系，全面提高旅游人才队伍和从业人员队伍素质，全面加强旅游行业管理和企业管理，全面规范旅游购物市场，规范旅游企业行为，规范导游员行为，治理整顿旅游市场秩序，提高旅游行业的服务质量，维护**城市形象，塑造一流环境、一流产品、一流服务、一流质量的**旅游“质量”品牌。