茶陵县国土资源经济形势分析报告

茶陵县位于湖南省东部，总面积2507.1平方公里，总人口62.1万人，辖21个乡镇（办事处），地理坐标北纬26°30′29″～27°07′25″，东经113°20′55″～113°55′23″。近年来，在县委、县政府的正确领导下，茶陵充分发挥自身在交通区位、资源文化等方面的优势，引领县域经济跨越发展，在全市及周边地区经济社会发展版图中的影响力、竞争力不断提升。幅员辽阔。全县土地总面积250711.13公顷，其中农用地216708.67公顷，占土地总面积的86.44%；建设用地12472.00公顷，占土地总面积的4.97%；未利用地21530.46公顷，占土地总面积的8.59%。人口较多。全县户籍人口62.1万人，常住人口57.8万人，城区居住人口7.8万人。矿藏丰富。已探明矿种26种，其中金属矿11种，非金属矿15种；除湖口镇外，其余乡镇（办事处）均有不同程度分布。交通区位优势明显。随着

“3211”交通大格局的基本形成，我县“一城五区”县城框架、“一区五园”工业布局正在加紧实施和完善，全县城区规划面积96平方公里，土地规划面积14.72平方公里，建成区面积15平方公里，核心园区规划面积8.46平方公里，城区人均居住面积39平方米／人，城市道路总长63公里，奏响了“建成湘赣边境中心县”的宏伟序曲。现根据本人对全县国土资源工作运行情况的理解，特提出以下报告：

一、运行情况

（一）土地审批情况。

受国家严控建设用地报批指标宏观政策影响，我县2014年批回用地量与去年同期相比有所下降。2014年，省下达我县年度新增建设用地计划指标仅为33公顷，通过协调争取，计划用地指标追加到75公顷；县下达我局的用地报批任务为2000亩（133公顷）；全县“圈内”需求用地项目共56宗，总用地面积324.5673公顷，为省下达计划指标（追加指标后）的4.33倍，其中新增建设用地需求293.2128公顷。截止目前，我县批回建设用地11宗，面积40.89公顷，与上年同期下降近2个百分点；上报建设用地项目3宗，面积23.685公顷（含近期向省厅争取的米江风光带只转不征项目用地13.6291公顷，不占新增建设用地指标，节省资金300万元）。今年省厅下达给我县的75公顷新增建设用地计划指标，现已使用34.279公顷，剩余40.721公顷。

（二）土地供应情况。

今年县下达我局的土地纯收益任务为3.8亿，预计可实现土地出让收入（含报批费用、征地拆迁成本等）4.9亿元。截止6月底，共招拍挂成交供应土地10宗，面积7.94公顷，实现土地出让收入11251万元，纯收益8398万元，占县下达任务的23 %。7月份我局已将财富中心、慧科生态园、云阳矿业、工业园区5个工业项目等建设用地供应市场，土地出让总价款预计可超过个2亿。根据“土地出让主要集中在下半年”的市场规律，下阶段我局还计划将仙人湾旅游设施配套用地、湘东书画院、小哈佛、朝阳街加压加气站、84仓库剩余土地等7宗用地供应市场，土地招拍挂总价款预计可超过1.5亿元，加上朝阳街项目承诺在8月份再缴纳欠款3000万元，土地出让收入将超过1.8亿元。综上所述，如果以上宗地能顺利挂牌成交、朝阳街项目承诺缴纳款项能及时到位，土地出让收入预计为4.9亿元。

（三）耕地保护情况。

市人民政府下达我县的耕地保有量为38667公顷，基本农田保有量为33018公顷。根据2012年土地变更调查成果，确定我县耕地总量为39515.29公顷，占总保有量的102%，基本农田面积33018.33公顷，占总保有量的100%。2013年来，我县实施县本级补充耕地项目7个，计划新增耕地3058.37亩，预计在归还已借用市国土资源局3114.67亩耕地占补指标后，还将倒欠市局耕地占补指标56.30亩。

（四）土地储备情况。

2014年，土地储备计划总规模为467.2公顷，已入库地块114.06公顷，占计划任务的24.4%；拟入库地块353.13公顷，占计划任务的75.6%；今年计划向银行融资1.4亿元（城投公司拟以我局储备中心的名义融资1亿元，融资手续正在办理中）。该融资资金到位后，可在一定程度上助推城市建设的提速。

（五）执法监察情况。

2013年来，我局共开展土地、矿产巡查1265次，发现和制止违法行为237起；单独组织或参加县政府组织的拆违行动59次，拆除违法建筑面积21193.4平方米，其中耕地5510.1平方米；配合全县矿山领域开展“打非治违”专项行动39次，出动执法检查人员980余人次，炸毁封闭非法井硐506个，捣毁设备69套，拆毁厂棚205个，配合经信局停电、断电25家企业；立案查处国土资源违法案件43起，结案41起，收缴罚款623386元，其中土地资源违法案件立案21起，结案21起，罚款213127元；矿产资源违法案件立案22起，结案20起，罚款410259元。上述工作对维护我县正常的土地、矿产开发利用秩序起到了较好的作用。

（六）征地拆迁情况。

2014年，全县共上报土地征收项目6个，面积795.6435亩；实施土地征收项目9个，面积706亩，其中新征项目7个，面积518亩，续征项目2个，面积188亩；预征项目3个，征收面积912.063亩。已组织用地报批的6个征地拆迁项目，需征收土地面积795.6435亩，需支付补偿款3809万元，安置农业人口1083人。新开征的7个用地项目，目前已完成项目征地2个，征地面积

92.6亩，支付征地补偿款436万元。湘赣汽贸城、东环线公路、朝阳西路等3个县重点建设预征地项目，需征地总面积为912.063亩，需拆迁房屋及附属设施93户，拆迁房屋建筑面积20258.08平方米；现已完成征地面积511.2078亩，已签订房屋拆迁协议

50户，拆迁建筑面积12330.63

平方米，支付征地拆迁补偿款3187.3082万元。

二、形势分析

（一）用地供需矛盾加大。

严控建设用地指标是今年用地政策调整的核心内容。周边县市早两年已进行了土地储备，这种“未雨绸缪”的做法一定程度上缓解了用地的压力。近两年，我县充分利用“三高一铁”建设、罗霄山脉连片特困地区国家扶贫等机遇，每年批回用地约为2000亩，但仍供不应求。全县用地需求呈“井喷”状态。因长期受经济总量、财政收入不足等因素影响，我县土地储备工作相对滞后，目前已出现了“库中无粮”的状况。2014年，根据中央领导严控新增建设用地指示精神，国家制定出台了一系列关于土地管理的新政策，受此影响，省严格实行建设用地指标省直管县，明确要求：县年度计划用地指标一次性下达，不再追加，市县之间不能相互调剂，同时运行建设用地远程报卷系统，用地指标使用完毕，该系统则自行关闭，以此严控建设用地审批管理。此举从源头上杜绝了市、县向上争取追加指标、调剂指标的行为。6月上旬，我县通过协调争取，使省下达年度计划指标由原来的33公顷追加到75公顷，虽然可用指标有一定幅度的增长，但较之往年的实际批回量和今年县委、县政府下达的2000亩（约133公顷）目标任务仍相距甚远，用地指标不足将进一步激化用地供需矛盾。

（二）土地出让市场乏力。

年初以来，全国一、二线城市房地产市场持续低迷，始终没有起色，在并无政策明显压制的背景下，传统热销期却出现“量价齐跌”的局面，并被判断为“拐点”。不少地方政府甚至出台救市政策，但实际效果并不明显。就我县而言，房地产消费主要以居住为主，而非以投资为主，农村村民及部分城镇居民倾向于建厢房居住。透过上半年的房产交易总量和土地出让收益来看，市场对经营性用地的需求“刚性”不足。究其原因主要有三：一是近三年的经营性用地供应量过大。近三年，我县商住开发用地供应22宗，面积为59.9公顷，建筑面积约有167.73万平方米（按110平方米计约有1.47万套商品住房），近20处地产几乎同期开盘、集中释放，市场呈现短期饱和状态，新增需求不旺；二是违法违规建设楼盘对市场形成冲击。受利益驱动，我县出现多起违法违规建造、销售自建楼盘的情况，这类不符合城市建设规划、土地利用规划的“小产权”性质楼盘，不仅给目前的房地产市场形成了冲击，也将给今后的土地、房产发证留下隐患；三是大中城市房价调整导致部分百姓对购房持观望态度，加上信贷政策持续收紧，我县个别房地产企业为促销甚至出现恶意竞争的情况。基于以上原因，市场对经营性用地入市的反映可能不会太乐观，确保完成“入库土地纯收益3.8亿元”的目标任务面临较大压力。

（三）耕地占补保障不足。

耕地占补平衡是建设用地报批、储备土地出让的前置条件，三者环环相扣，相辅相成。近期，国土资源部相继出台了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》和《节约集约利用土地规定》第61号令，要求：坚持最严格的耕地保护制度，严防死守耕地红线；坚持先补后占、占优补优、占补对等的原则，占耕地补耕地，占水田补水田。耕地保护的高要求，使得我县耕地占补平衡既要面临节流的压力，又要面临开源的压力，还要面临耕地开垦经费预算不足的压力。一是县财政为我县2013年实施的7个县本级补充耕地项目预算费用为1200万元，实际需求约为2400万元，缺口1200万元；二是随着国家占优补优、占补对等政策的出台，我县拟开垦水田1000亩，概算经费约1300万元，上述两项工作的资金缺口达

2500万元。如果县财政不能及时追加预算外资金予以补充，我县将无法按时归还向市借用的耕地指标，同时，也不能保障新增建设用地项目及时报批。

（四）征地拆迁存在困难。

目前，我县征地拆迁工作除面临历史遗留问题多、失地农民社会保障推进缓慢等方面困难外，最主要还是来源于安置困难和园区征地不规范两个方面。一方面是安置困难。在农村，被安置对象普遍以“集中安置、异地安置不便于生产生活”为由，要求自主安置，这给耕地、基本农田保护及土地利用总体规划的落实带来了压力。据统计，我县仅重点工程建设就产生违法占用耕地建房户132户，面积为12559平方米。在城镇，被安置对象普遍要求安置到城区繁华地段，对政府确定的安置点不满意，并普遍有多安排宅基地、多补偿征地拆迁款的要求，这又给征地拆迁成本增加了压力。另一方面是园区征地不规范。土地征收一般法定程序是“三公告两听证一登记”，而后进行补偿，而茶陵县经济开发区现行征地程序是只有前期预征、登记补偿。这种程序错位、内容缺失的不规范做法，导致了未按程序征地、未按标准补偿、未征先用、未批先供等情况的发生，侵害了被征地农民的合法权益，形成了社会维稳隐患，增加了相关领导被问责的风险。（园区征地模式：先以经济开发区管理委员会或经济开发区经营开发公司为主体，在土地征收未经省人民政府批准前，与土地所有者一次性签订征地协议；2012年以前按县政府特批的补偿标准执行，2012年后按签订征地协议的征地标准执行。用地落实到具体项目、经省人民政府批准农用地转用、土地征收后，没有按照《土地管理法》、《湖南省征地程序暂行规定》、《征用土地公告办法》等法律法规的征地程序实施征地；没有依法履行“两公告、一听证”的法律程序；没有按批准的征地补偿标准对被征地农民进行补偿，甚至有些项目直接进行了挂牌出让。）

（五）执法监察压力空前。

今年受国家国土资源管理新政策影响，包括土地矿产卫片执法检查在内的执法监察工作将面临更大的压力。一是卫片执法权下放。2014年国土资源部将卫片执法职权下放，明确各省人民政府为执法主体，具体承担卫片执法、问责职责，国土资源部负责监督检查各省政府国土资源卫片执法情况，杜绝了以往省、市、县三级人民政府联合应对检查、规避追责风险的行为。二是卫片执法范围扩大。国家将农村村民建房、廉租房、安置房等民生、公益项目用地的违法行为计入违法比例进行责任追究，加上卫片执法检查技术不断进步、卫片图像越来越清晰，对于县人民政府及其国土部门是一种严峻考验和挑战。三是问责对象改变。对于达到问责条件的市县，往年是由省国土资源厅对市县分管领导进行问责，今年改由省人民政府对市县主要领导进行问责。四是乡镇主体责任缺位。由于国土资源利益分配权的削弱，导致乡镇村组不能有效履行自身在国土资源保护方面的主体责任，习惯性认为国土资源保护是国土资源部门的事，与自己无关。有的对农村村民违法占用耕地建房行为不管不顾；有的为支持招商引资、工程项目建设变相主导了违法违规用地行为；有的为获取税收对矿山违法行为“睁一只眼闭一只眼”，这也是我县国土资源领域违法违规总量仍然较大的重要原因。

三、工作建议

（一）用地保障方面。

一是合理安排项目用地。通过协调争取，我县年度新增建设用地指标追加到目前的75公顷，但相对于项目用地的实际需求，用地指标仍严重不足。建议县政府依据项目的轻重缓急，按照有保有压的原则，合理确定上报项目，优先保障基础设施、重点工程、民生实事项目建设用地。二是注重盘活存量土地。对包括园区闲置土地在内的存量土地进行盘活利用是促进土地高效利用、缓解建设用地报批压力的有效途径。对此，国务院2009年9月26日发布的《关于集约用地的通知》予以了明确规定。建议县政府配套出台相关政策法规进行指导干预，可采用加压盘活、置换盘活、回购盘活等不同方式，增加企业报批用地、闲置土地的风险成本，实现土地收益最大化。三是优先保障开发资金。耕地开发是充盈耕地占补平衡指标的首选途径。2014年，我县为支持耕地占补平衡工作，对县本级补充耕地项目所需经费实行了预算安排，一定程度上缓解了“耕地占补指标等耕地占补项目，耕地占补项目等耕地开发资金”的矛盾。但由于经费预算总量不足、财政评审时间较长等原因，客观上仍给该项工作的组织实施带来了不小的困扰。鉴于今年用地报批工作的严峻形势，建议县委、县政府督促县财政加快耕地占补平衡项目评审进度，优先、足额追加县本级补充耕地项目预算外经费；制定出台明确、合理的项目评审标准，避免出现“因耕地占补平衡指标不足而无地可用”的情况。

（二）土地出让方面。

一是科学有序供应土地。有序安排土地供应是确保土地市场稳定的前体。建议县政府对土地出让供应严格实行规划计划管理，合理控制建设用地供应的规模、时序、结构、方式等要素条件，确保土地供应的科学性、针对性、合理性，以此遏制囤地、圈地行为，减少土地闲置浪费，提高土地利用效率。二是严格实行“净地”出让。“净地”出让可以最大限度地降低土地出让合同风险和社会维稳压力。国家相关法律法规明确要求：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿、安置等经济法律关系。我县在过往的土地出让交易过程中，个别出让宗地曾出现过“矛盾未协调好，就先行挂牌出让”的情况，给后来的税费催缴、社会维稳等工作带来了难以克服的困难。建议县政府在土地出让工作中严格依照国家“净地”出让相关规定，实施“净地”出让。这样既可减少矛盾，又规避风险。三是合理认定收入任务。按照国家、省、市相关文件要求，土地出让收入必须严格实行“收支两条线”管理，国土资源部门主要负责“出让”、“征收”环节工作，“支出”环节工作主要由财政负责。建议县政府将通过国土平台“招拍挂”实现的土地出让收入全部纳入国土收入任务，不应剔除园区用地、工业用地出让收入及城市基础设施建设支出的费用。这既可以真实地反映本部门土地出让收入状况，又可以有效规避国家审计工作可能存在的问责风险。四是做活储备融资平台。茶陵县土地储备中心是我局下属单位，其主要职责有制定并组织实施土地储备计划、做好收购土地投放市场的前期开发配套工作、核算土地收购及开发成本、筹集土地储备资金等，具有合法的土地储备、融资主体资格。因各种原因该中心暂未按照上级要求实质性开展业务。建议县政府拨付土地储备资金及时进行经营性用地的报批，土地储备中心组织实施县内国有资产的土地处置、闲置土地的盘活利用等业务工作，解决我县土地储备“库中无粮”的问题。

（三）耕地保护方面。

对此，主要有三个方面的建议。一是前移关口，延伸控违拆违管理。县控违拆违执法大队自成立以来，充分发挥其早发现、早处置、严厉快速打击的职能优点，牵头负责对我县县城核心区范围内“两违”行为的查处打击工作，为维护县城核心区及周边区域良好的土地开发利用秩序起到了关键性作用。建议参照此模式，在各乡镇成立“两违”清查工作领导小组、控违拆违执法中队，实行一套人马、两块牌子管理，负责各乡镇辖区内国土资源的巡查、监督、违法行为查处、违法建筑物和构筑物拆除等相关工作，将控违拆违关口向乡镇前移，将土地、规划管理向基层延伸。二是突出重点，明确乡镇耕地保护主体责任。建议严格落实《关于建立全县国土资源执法监管国土责任机制的通知》（茶政办发〔2011〕89号）、《耕地保护离任审计制度》，进一步明确乡（镇）政府、办事处在耕地保护中的主体责任及责任、权、利关系，并对其进行严格监督考核，实行“一票否决”，用利益导向、奖惩机制促进耕地保护责任的有效落实。三是齐抓共管，形成部门联动合力。建立健全执法监察部门联动机制，以联席会议、联合执法、案件移交等为主手段，促进纪检、公安、检察、法院、国土、林业、城管等部门及各乡镇进一步加强协调配合，努力解决国土资源执法监察手段单一、力量偏软的问题。建议对国土资源部门已形成案卷资料但缺乏强制执行力的违法案件，在报告县政府后移交到县控违拆违执法大队进行快速处理。

国土部第61号令摘要及相关情况

5月22日，国土资源部部长姜大明签署国土部第61号令，发布《节约集约利用土地规定》，这是中国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，共九章38条，自2014年9月1日起实施。《规定》针对当前土地管理面临的新形势，充分借鉴和吸收地方成功经验，对土地节约集约利用的制度进行了归纳和提升。具体内容摘要如下：

一是进一步加强规划引导。

《规定》强调国家通过，对建设用地实行总量控制，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排。

二是进一步强调布局优化。

《规定》根据实践中探索出的成功经验，提出城乡土地利用应体现布局优化的原则，引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。鼓励线性基础设施并线规划和建设，集约布局、节约用地。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。同时，城市建设用地应因地制宜采取组团式、串联式、卫星城式布局，避免占用优质耕地。

三是强化标准控制作用。

国家实行建设项目用地标准控制制度，国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。建设项目用地审查、供应和使用，应符合建设项目用地控制标准和供地政策。

四是充分发挥市场配置作用。

《规定》提出各类有偿使用的土地供应应充分贯彻市场配置原则，运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。进一步强调除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。针对实践中创造的工业用地新方式，《规定》明确，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。

五是突出了存量土地的盘活利用。

《规定》总结近年来土地整治领域多项改革经验，从农用地整治和建设用地整治两方面提炼节约集约用地的创新做法。对农用地整治、高标准基本农田建设、城镇低效用地再开发和农村建设用地整治、工矿废弃地整治等方面提出了新的要求。

六是完善了监督考评新机制。

县级以上国土资源主管部门应当加强土地市场动态监测与监管，对建设用地批准和供应后开发情况实行全程监管，定期在门户网站上公布相关情况，接受社会监督。省级国土资源主管部门应当对节约集约用地情况进行监督，依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。