第一篇：美国城市社区治理及其启示

美国城市社区治理及其启示

邹丽琼

（中国矿业大学 江苏 徐州 221116）

摘 要：美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，它主要不是依赖政府,而是依赖社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的参与。美国社区治理表现出了社区治理民主化、社区治理组织化、社区权力多元化的特征。对美国社区治理的考察为中国社区治理的发展提供了经验。那就是,中国社区治理发展要求转变政府角色、培养现代公民和发展成熟的公民社会。

关键词：社区；治理；美国；社区治理

一、社区、治理和社区治理

最早提出社区概念的是德国著名社会学家腾尼斯，他在1887年出版的《社区与社会》（Community and Society）一书中指出，社区(community)是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的，关系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶的，富有人情味的社会关系和社会团体（腾尼斯，1887）。①英国社会学家麦基文（1917）认为社区是广大的区域。任何社区都在风俗、传统、生活方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。与社区最初定义的情感因素不同，美国著名社会学家帕克（1936）在社区概念中引入地域性特征，他认为社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。②社区互动理论的创始人美国学者桑德斯（1982）认为社区是一种社会互动的场域。③国外的理论界逐步完善了社区的概念，概括来看，国外社会科学家认为社区的基本要素主要有：（1）有按一定的社会制度和社会关系组织起来共同生活的人口；（2）有一定的地域和环境条件，包括地理位置、地势、资源、气候、经济、交通和公共设施；（3）有自己特有的文化、制度和生活方式；（4）在情感和心理上有共同的地域观念、乡土观念和认同感。④由此可以看出，社区首先具有地域性特质，同时还包含着一定的历史文化的含义以及制度设施和物理设施。

二十世纪九十年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。西方学者对治理作出了许多新的界定。英语中的治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代，全球治理理论的代表人物詹姆斯·N·罗西瑙（James NRosenau）在《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中指出：治理为一系列活动的领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同的是，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。⑤Rhodes认为：其中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，该委员会在《我们的全球合作伙伴》中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。⑥治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

美国城市社区治理及其启示社区治理是与社区统治相对的概念,它表示在社会利益多元化时代社区公共管理的新理念。相对于社区统治而言,社区治理具有以下几个特征:(1)非意识形态性。社区统治强调对社区的政治统治,具有很强的意识形态的价值判断。社区治理则关注对社区管理的有效性,强调节约治理的成本,提高治理的效能。(2)非暴力色彩。社区统治注重通过暴力手段来维持对社区的统治和占有,具有非常强的强制性。社区治理虽然也具有强制性,但是这种强制性是比较微弱的。社区治理是建立在政治和社会认同基础上的,更多的是依靠社区成员自觉的服从和参与。(3)权力运行的多向性。社区统治的权力运行方向总是自上而下的,“它运用政府的政治权威,通过制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、确立共同目标等方式对公共事务进行管理。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。”⑦

无论是“社区”、“治理”还是“社区治理”都是中国从西方引入的概念。它们是西方在社会和政治发展过程中为了应付新的社会形势和解决新的社会问题而建立的理论。相比较而言,西方的社区和社区治理的发展领先于中国,积累了诸多的经验和教训，而我国的城市社区治理才刚刚起步，因而研究西方尤其美国社区治理的基本问题,对于中国社区的健康发展有着重要的启示意义。

二、美国社区治理的模式

美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但是社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。在社区的日常运作中，社区委员会、社区主任、专业社区工作者、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体，对社区建设和社区发展负有职责和义务。

(一）政府机构制定政策

美国政府一般通过制定政策影响社区的发展。例如，联邦、州地方政府一方面负责评估和修改社区的社会和经济政策，另一方面又采取措施消除在就业、信誉和住房等问题上的种族、民族以及其他形式的歧视。联邦、州地方政府鼓励和支持社区组织的发展，并和慈善部门、社区企业形成合作伙伴关系，通过这些活动，联邦、州地方政府可以建立一个合作机制，探索社区发展的途径。联邦、州地方政府还通过扩展社区组织来执行有关政府社区开发项目,为了推动社区发展，政府还通过各种政策(包括税收优惠)和法规，引导私营企业投入社区建设。

(二）第三部门提供服务

国际上一般将非政府非企业的机构称为非政府组织（NGO），又称第三部门，它是美国社区治理的支柱力量。上世纪60年代以来，随着美国政府的财政缩减，第三部门在社区服务和社区发展中逐渐发挥着重要作用，特别是90年代以后，为了实现精简政府机构的目的，越来越多的、本应由各级政府机构负责提供的社区公共服务，都较多地由非政府组织（第三部门）来承担。同时第三部门所提供的社区服务内容也随着经济发展、生活方式的变化而丰富多彩，避免了光靠政府管理机构来行使专职社区服务所造成的成本增大、效率不高和服务机构难以适应社区需求等弊端。美国的第三部门或社区非营利组织主要分为三种类型：一是传统的社区服务机构，较有代表性的是慈善组织；二是在20世纪70年代后成立，能直接得到政府用于职业培训、社区服务和其他服务资金支持的组织；三是为满足邻里和其他社区需要而建立的组织。这些组织一般由志愿者发起，并由志愿者或低薪工作人员来管理。美国的第三部门或非政府组织已形成一个庞大的系统，但各组织之间没有隶属关系，而是按照法律法规，代表不同的利益群体独立开展活动。

(三）社区企业提供帮助

在美国的社区治理中，除了政府机构和第三部门两支力量外，还有另一社区治理主体，即社区企业。包括：（1）社区化的小企业发展中心，它们在社区内为个人创办的小企业提供融资、谘询等方面的服务。（2）社区化的小企业投资公司，它们一般向所在社区的小企业提供创业资本贷款。（3）社区开发公司，这些公司为所在社区成长中的小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产方面的长期债务融资（4）社区微型贷款中心，主要为所在社区的少数民族、妇女、退伍军人创办和经营小企业提供小额融资服务。

综上所述，目前美国的城市社区治理体制是一种以社区委员会为核心，议行分离，公民有广泛参与机会的公民自治模式。在这种体制下，强调了社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力。“社区是民主的聚集地，因为这里可以让每一个人都能参与到公共讨论之中”。⑧

三、美国社区治理的基本特征

美国社区治理是公民社会的治理,公共权力机构在社区治理中的作用只是局限于辅助性的协助。政府基本上不直接干预社区内部公共事务。所以,美国社区治理主要不是依赖于政府行为,而是依赖于社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的自由和平等的参与。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，许多公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化。社区治理的民主化、社区治理的组织化引起社区权力的分散,社区权力形成多个中心,从而构成了社区权力的多元化特征。

第一,社区治理的民主化。美国学者博克斯把美国社区治理模式称之为“以公民为中心的智力结构”，⑨并且把社区治理与公民治理等同起来,其目的就在于显示美国社区治理强烈的民主化特征。社区参与成为美国民主政治参与的重要方式。在美国现代社区治理中,公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来,形成了社区代议民主制⑩和社区直接民主制相混合的民主自治模式。社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接地影响社区的公共事务,也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策。但是,无论是社区代议民主制还是社区直接民主制,美国社区治理均表现出了对社区居民参与巨大的容纳能力,其公共决策的民主化特征是显而易见的。

第二,社区治理的组织化。在美国社区治理中非政府组织扮演着重要角色。美国有遍布全美各地的137万个非政府非营利组织，他们实际上是一种民众为实现自己的目标而结成的自我组织。同时由于非政府组织既是居民生活区的代理者又是政府管理社区的合作者。因此它可以起到政府和居民之间的桥梁作用，又因为非政府组织严密、机构健全、动作规范、市场化动作程度高、有强烈的责任感，所以在美国城市社区治理中是不可或缺的一部分，因而美国的社区治理是极具组织化的。

第三,社区权力的多元化。美国社区治理是多个主体自由和平等参与的过程。公民、企业、非政府组织和政府分享着对社区的治理权力和责任。社区治理权力不是被政府或者社区代议机构垄断。美国学者博克斯也指出,公民、选任官员和公共服务职业者都参与了社区治理。它们分别扮演着不同的角色：公民成为社区的治理者而不是消费者;选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力,而不是替他们做出决策;实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标,而不是着力控制公共权威机构。

当然，这些特征也会带来一些城市社区治理的难题，这给美国现今城市社区治理的走向——公民治理——的主导者们，即公共服务职业者带来了严峻的问题，包括政策制定中如何将期望的公民参与和可以接受的理性要求有机结合起来，怎样避免气愤的精英们的报复（这些人将公民和公开对话看作是对他们利益的严重威胁），如何防止职业主义力图消除的政党分赃制、政治恩赐和腐败等不正之风的反弹。

四、启示

研究美国社区治理的经验,可以为中国社区治理的发展提供以下主要启示:

（一）促进社区治理主体由单一化向多元化发展。积极培育公民社会和社区中介组织,充分发挥社区多元主体的作用,加强政府与社区组织、社区成员的合作。当前主要是取消政府对非营利组织进入社区设置的障碍,政府应支持非营利组织在社区内获得开展活动的持续资源。非营利组织加强自身能力的同时,不断与政府沟通,督促政府在社区政策方面进行有利于自身的改革,由此形成社区治理“不再是由国家”指导,而是“由国家和私营部门合作”。

（二）改革政府的权力运作方式。建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式,使社区治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构,建立以社区共识和认同为基础的,充分发挥社区能动性和自主性的治理机制。

（三）增强社区成员的参与意识和民主意识,健全社区组织体制与管理制度,为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者,通过培育居民自发性的小社团,构建社区参与网络,从而增强社区信任和合作,实现共同利益。

（四）促进社区制度创新,保持社区集体选择规则、社区操作规则与宪法选择原则的互补性,促进社区制度结构的自我繁殖。一是政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组织要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。二是保持社区参与者之间的适度分权,授权社区参与者与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。三是强化社区治理主体之间的自愿平等合作关系,凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通,实现治理机制与治理理念的转变。

总之,社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境,促进社区经济发展,提高社区居民生活质量,最终走向“善治”的过程，中国社区治理的发展要求三者齐头并进,缺乏三个因素中的任何一个,中国现代的社区治理都无法建构并良好地运作起来。

注释：

①（德）滕尼斯共同体与社会[M]北京：商务印书馆，1999，20

②（美）RE帕克 EN伯吉斯城市社会学[M]华夏出版社，1987，111  ③ 谢芳美国社区[M]北京：中国社会出版社，202_，11 ④ 常铁威新社区论[M]北京：中国社会出版社，202_，1

⑤ 参见罗西瑙《没有政府统治的治理》（Governance Without Government:order and change in world politics）[M]英国:剑桥大学出版社,1995，5；《21世纪的治理》（Governance in the twenty—first century），全球治理杂志1995年创刊号 转引自俞可平全球治理引论[J]马克思主义现实,202_(1): 21

⑥ 全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》，转引自俞可平治理与善治[M]中国社会科学出版社，202_，4

⑦ 俞可平治理和善治引论[J]马克思主义与现实,1999(5)：22

⑧ C Lasch, The Revolt of the Elites and the Betrayal of DemocracyW W Norton, 1996，171

⑨ [美]博克斯公民治理:引领21世纪的美国社区[M]北京:中国人民大学出版社，202_，7

⑩ 是指广大社区居民根据物权在兹的原则，按照一定的程序选举居民代表组成代议机构——“业主代表大会”来行使社区的最高权利的制度。社区居民参与社区管理最主要、最通行和最现实的途径是代议民主制，即“业主代表大会”制。引自http://housefocuscn/msgview/703/94576942html

[美]奥洛姆政治社会学[M]上海:上海人民出版社，1989，206

冯玲,李志远中国城市社区治理结构变迁的过程分析[J]人文杂志, 202_(1)136

[瑞士]弗朗索瓦—格扎维尔·梅里安治理问题与现代福利国家[A]俞可平治理与善治[C]北京:社会科学文献出社, 202_，111

The Administration of Urban Communities in the USA and Its Enlightenment

Zou liqiong

Abstract:The administration of communities in the USA is always considered to be the typical form of citizen self—governmentIt is not dependent on government, but rely on community citizenship, public service enterprises, as well as public service organizations The administration of the communities in the USA has displayed the characteristics of democratization,organization of community administration and the persification of community power The investigation into the administration of the communities in the USA has provided the experience for the development of the Chinese community administration,that is, the development of the Chinese community administration requires the change of government’s role and the cultivation of modern citizens and the developed citizen society

Key words:communities;administration;USA;Community Governance

第二篇：中国城市社区治理模式

中国城市社区治理模式：比较与分析

作者：何海兵 文章来源：转载 点击数：

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。

“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

一、社区治理的基本理念

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：

1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。

2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而

374 更新时间：202_-8-24 将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构 [4]。

二、社区治理的实践模式

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]

2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。

（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。

沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]

3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]

三、社区治理的比较分析

上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。

1、共同特征

（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。

（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。

（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。

2、各自特色

上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。

沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。

3、存在的问题和困难

（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。

（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心202_年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表

示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。

4、未来的方向和目标

（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。

其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。

其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。

其三，大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社区中介机构的发展，让中介组织承担起政府、企业、事业单位剥离出来的社

第三篇：美国社区学院课程设置及其启示

美国社区学院课程设置及其启示

梁万生

（浙江师范大学教育评论研究所浙江 金华343009）

摘要：作为美国高等教育系统的一个组成部分，社区学院在其100余年的发展过程中，形成了自己鲜明的办学特色，其中课程的开发是其特色的重要体现。本文试图通过系统地介绍美国社区学院课设置的特点，以期对对我国社区学院的课程开发和设置提供有益的借鉴。

以促使我国社区学院的良性发展。

关键词：社区学院； 课程设置

美国社区学院在其100余年的发展过程中，因课程设置丰富多样，办学灵活多变，学生 开放入学，学费低廉等优点，从而获得了巨大的成功。成为美国高等教育结构中的重要组成部分，被人称为美国高等教育的“沃尔玛（Wal--Mart，世界第三大连锁超市）”。并且以其“出售”的各种课程，成为社区学院运作的核心。我们知道，社区教育是通过各类社区教育课程具体实施的。社区教育作为社区教育的核心，它的建设将有助于社区教育的规范化发展，从而促进社区教育在新世纪高起点、高质量地发展具有十分重要的的意义。美国社区学院在其100多年的发展过程中，已经探索出比较科学和系统的课程体系。了解美国社区学院的课程设置，将有助于我国借鉴其有益经验为我国社区学院的发展服务。

一、概念探析

课程一词源于拉丁语，原意是“跑”或“跑道”，西方最常见的课程定义是“学习的进程”，简称“学程”。当然，对课程的理解有多种理解与界定，诸如把课程作为学科理解，把课程作为学习者的体验理解，把课程作为计划或目标理解。这些理解都是从某种角度或层面强调课程的内涵，实际上也反映了人们对课程概念认识的一种历史轨迹。随着人们认识水平的不断提高，人们对于课程的理解已经从静态的知识、内容结构化、系统化状态，到动态的实践性、弹性甚至是非结构化的活动和过程的变化，不仅扩大了课程的范围和外延，而且也反映了对课程内涵及其本质的深入认识和把握。

根据上述关于课程意义的定义，我们可以演绎出社区教育课程的定义：社区教育课程是由社区教育机构为一定区域内的各种学习者设计并提供，并由学习者自主选择的关于学习的内容、学习进程、学习活动和学习方式的全部安排。

课程设置是指一定学校选定的各类各种课程的设立和安排。以往，人们把“课程设置”仅仅理解为学科课程的开设，这是不够全面的。课程设置主要规定课程类型和课程门类的设立及其在各年级的安排顺序和学时分配，并简要规定各类各科课程的学习目标、学习内容和学习要求。

课程设置主要包括：合理的课程结构和课程内容。合理的课程结构指各门课程之间的结构合理，包括开设的课程合理，课程开设的先后顺序合理，各课程之间衔接有序、能使学生通过课程的学习与训练，获得某一专业所具备的知识与能力。合理的课程内容指课程的内容安排符合知识论的规律，课程的内容能够反映学科的主要知识，主要的方法论及时代发

展的要求与前沿。课程设置必须符合培养目标的要求，它是一定学校的培养目标在一定学校课程计划中的集中表现。

二、美国社区学院的课程设置特点

（1）重学术课程与职业课程的整合。随着经济的不断发展，美国需要大量具有实际操作能力的高素质技术人才，而当时的美国教育并不能提供这么多数量的空缺，或者说即使培养出来的人也会因为缺乏熟练的技术不能顺利上岗。因此从20世纪90年代开始，美国颁布了一系列的法律法规，鼓励社区学院通过课程与教学更好地整合学术课程和职业课程。目的在于：一是使职业教育从狭窄的、针对具体职业岗位的、技能本位培训的模式转变为宽泛的、针对岗位群的、以个性为本位的培训模式；二是随着经济和新技术的发展，毕业生不但要具备一定的职业能力还必须具备一定的学术能力。只有这样他们才能在寻求工作的过程中具有较强的竞争力。

（2）注重课程设置的多样化。美国社区学院的课程可谓是种类繁多。有的有学分, 修满必须的学分可获得副学士学位或者职业证书；有的没有学分, 仅以娱乐、休闲、提高素养品位为目的。这些种类繁多的课程向公众开放，目的是将高等教育的大门向普通民众打开，使每一个进入社区学院学习的学院都能够从中受益。

（3）课程的设置强调实践性。与普通高等院校可课程设置相比，美国社区学院的课程设置更加体现其实践性。学生有更多的时间去实验室或企业进行实习。他们认为，学习完一门课程就要真正掌握一项技能，并且能够熟练地应用它，而不是仅仅停留在对该课程知识的了解程度上。为了保证课程的实用性，美国社区学院的专业和课程都是在充分的社会调查基础上确定的，并强调与实践相结合，其专业系科的实践课程学时占总学时的50%或更多，实践课程由学院和企业派专人指导，学生必须到实际岗位上参加生产劳动。通过与社会的广泛接触，亲身参与到社会实践中，使得社区学院的学生在职场上更加具有竞争力。同时也受到了社会各界的广泛赞誉。

（4）课程的设置始终以社区为中心，以社区的需要为出发点。美国社区学院在诞生之初，其宗旨便是为本社区的发展服务。因此在课程设置上始终以本社区为中心，突出本社区的特色，始终以以社区的近期、长远需要及当地工商业的需要和就业趋势为依据。在招生方面，也是以招收本社区学院为主，并鼓励学院在毕业后能留下来为社区建设服务。

（5）课程的设置注重因材施教理念的贯彻。由于每个人的兴趣爱好不同，因此在课程的选择上也会大相径庭。美国社区学院为了能充分挖掘学员的潜能，根据学员的需要设置了众多的课程以便学员能够根据自己的兴趣爱好进行选择。这样做不仅满足了不同学员学习的需要，更重要的是，把服务于个人的利益看作最优先的领域，其首要目标是认识、提高个人的尊严和能力。

（6）注重终身教育理念的贯彻。美国社区学院的课程设置自始至终秉承着终身教育的理念，即学习不光是为了谋取一份职业或是获得一项技能，更多的是领会终身学习的真谛。通过“ 学校—工作”方案，将职业技术课程融入学术性课程，克服了学生的长期“ 升学”

与“ 就业”的分离，并且在“ 学校—工作”实施过程中，通过角色扮演、企校合作、社会参与等方式，不仅获得了职业技能，更获得了一种兴趣和终身学习的思想。

三、对我国的启示

社区学院在我国存在的时间不长，在这短短的三十年间，我国的学院在课设置上主要是借鉴和摸索的道路。其中也不免走了一些弯路。以上是美国社区学院的课程设置的特点，其中是有很多方面值得我们学习和借鉴的。

社区学院的性质，决定了社区教育的课程比正规学校教育的课程具有广阔的外延和内涵。社区教育课程从价值取向上，应以居民需求本位为主，兼顾学科本位。因此，社区教育课程体系应以居民学习需求的结构图来构建知识、技能体系。因此，非正规的课程资源在社区教育中应占有主体地位，发挥更大的作用。结合我国社区学院的基本情况，笔者认为我国社区学院课程设置应该具有以下特点：

（1）课程的设置应具有本土化特色。社区学院的首要职责是为本社区的发展服务。因此，社区学院在课程设置上既要与全国的的发展要求相适应，但主要是根据当地社会、文化、经济发展的需求和条件。在经济发达的地区，经济实力强，人们的生活水平高，社区学院的课程的课程资源就应该相对丰富，能够很好的体现出当地现代化、国际化，体现满足人们对高质量生活的追求。在经济欠发达的地区，社区学院的课程应该根据当地的经济增长点，设置当地的优势产业课程，满足人们就业、致富的需求。比如，在浙江省萧山区的社区学院根据当地的优势农作物青梅而开发出了具有当地特色的“青梅生产标准”课程，提高了梅农的经济收入，很受欢迎。现在，进化“青梅生产标准”的培训课程，已经成为“青梅系列”的精品课程。

（2）社区学院的课程在设置上应该体现实践性和实用性。社区学院的课程必须解决实际问题，所以更强调实践性和实用性。在生活中学习，在学习中生活；边工作，边学习。有条件的话，可以将课堂搬到田地里，搬到工厂里。这样，让学员亲身体验课程内容，而不是将一味地去接受书本上的理论知识。

（3）课程内容应该具有动态性。社区学院的课程内容要根据人的发展需要，要根据社区发展的需要进行不断的调整，社区学员课程的脉搏与人们的生活、社区的发展相一致。学校的课程重在给学生传授系统知识，具有基础性、相对稳定的特点；而社区学院的课程更多的是关注人们的生活需要和兴趣，课程是按居民需求设置的，居民有充分的选择权。社区学院的课程比学校的课程更注重课程的实用性与针对性，课程的内容与现代生活、现代社会文化和科技发展的联系更加紧密，这使得社区学院的课程内容领域宽泛、实用性强，更加贴近社区居民的生活实际需求。因此，社区学院的课程内容应该具有一个动态的过程。

（4）课程对象的广泛性。社区教育具有全民教育的特点，教育对象十分广泛，包括所有生活、工作、学习在社区的人，不论年龄的大小，不论性别、职业。因此，社区学院的课程对象应该是区域内的所有成员。但是需要强调的是，随着社会的不断发展，社区学院的课程对象会应其社会背景的不同而发生改变。比如，现阶段的我国社区学院，其主要任

务是为国家培养有知识、有技能的社会劳动者。因此，课程应该集中在职业技能的培训上面。在一些发达地区，由于居民的生活水平有了较大的提高，这样自然会对精神生活、对知识有了更大的渴求。这样，社区学院的课程设置应该以更多的以社区生活、社区文化为主。

（5）课程目标的自主性。由于社区学院课程对象的广泛性，所以，表现在学习需求上就会呈现差异性。同时，普通学校教育更多的由于教育者确定的，而社区教育的目标更多的是由学习者自主确定的。社区学院课程目标，必须满足学习者的个性化需求。因此，社区学院课程目标的制定应以学习者的实际需要为依据，它是由学习者自主确定的。

（6）课程的设置应以调查为前提。社区学院应该形成调查的好习惯，即在课程的设置前到社区实地考察，通过各种形式的调查，分析当前该社区最需要的是什么，并依此制定相应的课程内容。比如萧山社区学院，结合萧山社会主义新农村的建设需要和造就新型农民的需要，制定了相应的课程。其课程的对象是以农民为主，重点关注弱势群体。其课程在实施上以小城镇为基本单位，课程内容的确定以来自小城镇的发展需要和农民的需要为依据，随发展需要和需求变化不断调整。总之，其宗旨始终是以服务新农村建设，造就新型农民为中心。

此外，在课程结构上，应该强调课程结构的非常规性。社区教育是为了满足不同的人群的不同的需要而开展的教育活动，除了部分课程是以学科本位呈现的常规性课程，更多的课程应该是以需求本为导向的。因此，社区学院在课程设置上，不应该像普通高校那样一学科知识的系统性为价值取向的，而应该是以解决工作、生活中的具体问题为价值取向的。在课程管理上，应该强调开放性。不应该像普通学校的课程管理那样比较严格，而应该给其更大的自主权。这样，也就要求社区学院在课程的管理方面，能够大胆地创新，采取更为开放、灵活方法。

参考文献：

[1]刘晓保.美国社区学院课程设置的特点[J].上海电机技术高等专科学校学报，202_.（1）.[2] 李阳琇.美国社区学院课程设置特点及其基本理念[J].比较教育研究，202_，（4）.[3]黄丽娜.美国社区学院课程设置对我国高等专科教育的启示[J].理工高教研究，202_.(5).[4]何锡涛.借鉴国际课程理论与实践促进我国高职课程的改革[J].职成教育研究

[5]邵宏.社区教育新视野[M].浙江人民出版社.

第四篇：城市治理

前我市城市管理显现“四多”现象，即“流动摊点多、违章建筑多、小街小巷多、弱势群体多”。城市管理和执法工作面临着“人手少、任务重、压力大、经费少、要求高”的实际状况，而随着城市规模的不断扩大，人民群众对城市管理的要求日益提高，管理力量不足，管理不能全面的问题已日益突出，如何构建“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理模式，充分调动各方力量参与城市管理，形成“大城管”格局，最终实现“全覆盖、经常化、高水平”的城市管理，应该是各级政府和相关部门思考的重点问题，也是城市管理工作的重点。[找材料，到网，一站在手，写作无忧！]

一、××区目前在城管方面的主要做法

1、按照属地管理原则，进一步理顺城市管理工作体制，实现重心下移。理顺城管工作体制对加强和改进城市管理工作有着十分重要的意义。区委、区政府领导对此项工作一直高度重视，多次召开专题会议进行研究，提出了“条块结合、合理分工、分清责任、区别对待、统一执法”的指导思想。202_年初，区城管执法分局按照“强化属地执法、健全管理机制”的指导原则，在曲江、文峰街道开展城管执法大队派驻街道试点工作。今年，在总结试点工作经验的基础上，又在汶河、东关两个街道推广了这种做法。目前，区内的四个街办均有城管执法大队派驻，形成了“分局、大队、中队”三级执法网络，通过城管执法大队派驻街道，不仅健全了城管执法的基层网络，而且实现重心下移，属地管理的目标，使街道城管工作的深度和广度得到了延伸和拓展，街道在城市管理中的基础性作用逐步体现，主观能动性得到了进一步发挥。对辖区内出现的问题形成有效的互动，初步形成了“条为块服务，块为条分忧”的局面。

2、逐步健全基层网络，城管工作逐步向社区延伸，强化关口前移。在城市管理工作中，通过健全组织网络，自上而下，形成一个完整的工作体系，使工作不断向基层延伸，将问题解决在基层。实行城市精细化管理，是城市管理的最终目标。按照城市管理“全覆盖、经常化、高水平”的要求，构建城市管理网络，不断延伸触角，努力实现全覆盖。市、区、街道三级城管人员配备相对合理，而作为承担大量基础性城市管理任务的社区，由于没有专职人员和经费，城管工作不能保持延续性和长效性。对此，结合近期实施的数字化城市管理，加大了对社区城市管理工作的投入，给社区配备了专门的电脑接入数字化城市管理网络，明确社区在城市管理工作中所有的权利和相应承担的工

作任务，并通过数字化城市管理系统的案件办理及回复率，量化考核各社区的工作落实情况，努力形成“权责一致、保障到位”的新社区城管体制，新机制的实行已经切实增强了社区工作人员城市管理的意识和责任心，提高了问题的处置率。

3、加大保障力度，逐步加大城管经费和人员投入，增强管理和执法能力。随着城市建成区面积的不断扩大，城市管理要求的不断提高，城市管理任务不断加重，区政府逐年加大了对城市管理工作的投入，政府拨款逐年增加。202_年拨款532.6万元，202_年拨款611.7万元，202_年拨款789.7万元，202_年拨款978万元,h 上述费用含环卫经费和专项经费。今年，还专门投资120万元，用于建设区数字化城市管理系统，在全区的4个街道和29个社区设立了数字化城市管理网络。在人员上，也尽可能的创造条件配齐城管执法人员和协管（更多精彩文章来自“秘书不求人”）员，通过市、区两级政府逐年努力，区城管执法分局的人员已从最初的正式执法人员50人，协管员30人，逐步发展为正式执法人员88人，协管员120人，结合城管执法大队派驻街道，各街道也按照1:1比例相应配备了协管员，目前，各街道的城管队伍都有30人左右。

二、存在的问题

1、城市管理网络不够完善。目前，“三级管理”中街道一级作为政府派出机构，在城市管理中发挥的管理作用还不够充分，尽管各街道都有城管卫生科，但由于人员编制及经费落实不足，城管卫生科尚未发挥显著的第三级管理作用，社区也没有城市管理专职工作人员和处置力量。

2、城管工作经费缺口大。202_年，区城管执法分局预算共需经费约584万元，其中仅正式人员的人头经费就需330万元，而实际预算拨款359万元，相差225万元。环卫经费缺口更大，202_年经财政局、审计局审计，当年缺口526万元，202_年缺口288万元，202_年缺口205万元，202_年缺口180万元，202_年预计缺口200万元。街道、社区的城市管理工作经费至今也未落实。

3、城管处置力量不够。数字化城市管理，给我们提出了新的更高的要求，对问题不仅要求处置，还要求处置及时和彻底。目前，××区各乡镇、街道、社区以及专业部门的处置力量都明显不足，其中包括处置队伍、专业装备，车辆等。

4、环卫装备和环卫设施差。一是垃圾运输车辆少，车况差，按规定要配备40辆，而目前仅有26辆，而到明年4月就有10辆车要报废。二是垃圾运输中转站少，按规定要有60座，而目前仅有11座。三是厕所陈旧，全区有230多座直管公厕，占市区公厕量的80%以上，绝大部分年代久、老化，老百姓怨声载道，急需翻修。

5、社区城管工作薄弱。首先没有专职城管人员，其次缺少专业经费，这样基本上形成了“晴天靠风吹、雨天靠水冲、突击靠人工”的现象，尤其表现在小街巷的保洁上。

6、社会参与程度不高。目前的城市管理已呈现“大城管”格局，单单依靠政府部门难以彻底实现全面的城市管理，而由于宣传、教育等方面的原因，群众对城市管理的认识和参与程度、以及市民素质不高，自觉遵守法律法规的意识不强，企业参与城市管理积极性不高，还没有完全引入竞争机制。

三、对策与建议

城市管理是一项复杂的系统工作，也是一项长期而艰巨的任务。必须立足实际，更新理念，大胆探索，勇破难题，加快实现城市长效管理，提升管理效能，不断优化区域环境。随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，城市管理日益显示出其民本、规范、服务、效率的特征，城市管理工作必须从全新的角度、更高的起点，来审视、反思和完善。为此提出以下几点建议供参考。

1、坚持城市长效管理的四项原则：

（1）以人为本——“善治必达情，达情必近人”，城市管理必须满足居民的精神、物质需求，使居民对日益完善的公共服务体系感到满意。坚持堵疏结合，注重人情化关怀、人性化操作，扶助困难群体，缓解社会矛盾和管理压力。强化城市管理的社会宣传，对居民进行持续性的、潜移默化的影响，努力提高城市人口素质，增强市民环境意识，倡导良好的社会风尚。

（2）依法管理——城市必须依靠法规来治理，才能井然有序，保障长治久安。要不断完善城管方面的法律法规，注重法制教育，加强执法管理，并使两者环环相扣，真正做到有法可依、违法必究、执法公正。

（3）综合治理——突破经验式管理、问题式管理、突击式管理的单一管理模式，结合目前实施的数字化城市管理，建立起综合管理模式。

综合运用行政、法律、经济、教育等多种手段，从以行政手段为主向以法制手段为主转换，从单一手段向诸种手段共同作用转换。（4）公众参与——公众与各种非政府组织是城市管理的基本细胞，只有社会组织与公众广泛而自觉参与，城市管理机制才能从被动外推转化为内生参与，从而实现城市管理的良性循环与可持续性。

2、构建城市管理的六大工作机制：

（1）综合协调机制。一是加强城管执法部门与卫生、公安、工商、环保等相关专业主管部门的协作。二是完善区与街道、社区层面既联系又独立的运行机制。继续深化城管体制改革，不断完善和改进城管执法大队派驻街道制度，从制度层面支持和强化街道城市管理工作的责任和权力；加强对街道城市管理工作的指导、协调和监督，形成“块块负责、条条保障，条块结合、区街联动”的城市管理工作格局。（2）责任包干机制。明晰管理职责，进一步理顺街道办事处和专业管理部门的职责，解决管理中的职能交叉和边缘性问题，避免出现管理空隙。根据责任和权利相一致，事权和财权相匹配的原则，加大对街道、社区城市管理工作的投入。按“谁许可谁负责”的原则进行管理，对一项事务涉及多个部门的，按“谁为主谁负责”原则予以界定，切实履行好城市管理职责，发挥保障作用，实现“条块结合”。细分责任范围，以路为线，纵横成网，建立四级管理责任区。一级为街道，二级为社区片，三级为责任块，四级为责任点，点面相间，条块结合，格网成面，横向到边，纵向到底，不留死角。实行错层管理、网格管理，推行环境承包制，做到责任主体具体化、工作标准清晰化。（3）快速反应机制。城市管理具有动态性、反复性的特点，现在实行的数字化城市管理就是要提升管理效率，我们必须增强快速反应能力和应急处置能力。在具体管理活动中，把握阶段性、及时性、经常性三个环节，使辖区始终处于严格的监管之下，对重点地区和违规易发地段在管理时间上保持连续性。在城区主次干道两侧、窗口地段和公共场所实行严格的定人、定时、定岗、定责“四定”管理，强化“门前四包”责任制，随时纠正违规行为。在管理技术上，加快推进城市管理信息化、数字化，促进城市管理工作由粗放型向集约型、科技型、精准型转变。

（4）市场竞争机制。引入市场竞争，是提高城管作业水平的外在驱动力。要坚持政府管制与社会参与互补原则，突出政府在城市管理中的主导作用，充分发挥社会力量的作用，在深化事业单位企业化管理

改革中，着力在环卫工作中引入市场竞争机制，逐步培育和发展城市维护作业市场，达到管理和作业的分离，通过政府公开招标，企业竞标管理，以此促进管理的标准化，降低管理成本，提高管理绩效。（5）考核激励机制。建立有效的考核激励机制，是提高城市管理效率、实施长效管理的重要保障。一要强化目标考核，按照“责任目标化、目标数字化”的要求，将考核从定性型向定量型转变，建立数字化的量化考核体系，采取多种手段和形式进行多层次、全方位的考核，实行职能部门与街道之间的双向考核，将考核与日常考核结合起来，对城市管理的实际效果进行客观评价。二要严格奖惩措施，把激励机制贯穿于各项工作之中，无论是日常管理，还是阶段性工作，都要有考核、有奖惩，以考核为依据，通过物质、精神等多种手段进行奖惩，鼓励先进，鞭策后进，激发活力。

（6）投入保障机制。一是经费保障，在城市管理过程中，确保必要的城市管理经费开支，逐步加大投入，逐步改善装备，提高管理和执法能力。二是建设保障。充分发挥城市规划、城市建设对城市管理的基础性作用，增强规划的前瞻性、预见性，管理前移，规划建设与管理要加强沟通与反馈，克服建设“后遗症”现象，做到标本兼治。加强基础设施建设，加快老城改造和“城中村”改造，优化农贸市场、公厕等配套设施，为城市管理提供良好的基础平台。三是队伍保障。科学核定城管执法队员、协管员人数，充实管理力量，保证管理需要。强化城管队伍的专业化培训，严格管理，建设一支纪律严明、作风过硬、反应快速的城管执法队伍。

3、健全管理机制，强化属地职能的几个具体建议：

（1）确保城市管理和行政执法的正常经费。除区政府每年财政拨款外，市政府对××区要实行倾斜政策，真正做到工作重心下移，与其配套的一些政策也要相应下移。

（2）适当增加乡镇、街道城市管理专职工作人员，以4-5人为宜，同时在各社区明确一名副主任专事城市管理工作。

（3）同时与城市信息化管理相配套，适当增加区级处置力量。加大对环卫工作及环卫工人先进事迹宣传力度，以逐步提高其社会地位，逐步改善、提高环卫工人待遇。当前应尽快解决体改后环卫工人医疗保险和养老保险问题（经调查一测算，一次性交纳医疗保险和养老保险分别为667.2万元和759.33万元）。

（4）不断加大对××环卫设施和装备的投入。

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我不是城管，但我觉得单从职业而言，城管本身，我是很愿意接受的。长远来说，占道经营，非法经营，本身对社会治安也造成隐患。我家楼下经常堵得我车都开不出去，头疼死„„老百姓小本经营，该如何规范，是政府应该着手解决的，城管不过是旅行职责——当然，也不排除个别匪类乱来„„

建议书

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建议书广州市的城管部门：广州是个大都市。而今年又在“创建国家卫生城市”，所以注意卫生是很重要的。而偏偏一些无牌小贩却在街边乱摆卖。为了全力配合城管部门和有关机关工作，我建议广大市民应该积极开展“远离街边小贩”的活动。为此，我提出以下几点建议：1.城管应加大对“乱摆卖”等现象的打击力度。

常勇是解放区城管局二大队队长，面对关系民生、繁重而艰辛的城管工作，他不叫苦、不喊累、不畏难，辛勤工作，乐于奉献，他经常对自己说：“我是一名普通的城管队员，但我要做一名出色的城市卫士。”

人文关怀促和谐

城管执法面对的多是下岗职工、残疾人等弱势群体，如果执法方式不当，有可能得不到群众理解，甚至出现暴力抗法事件。因此，常勇积极推行亲情执法，以换位思考的理念构筑了一片和谐的城管天地。

为充分调动商户参与城市管理的积极性与主动性，常勇发动城管队员结合各责任路段管理情况，用亲切生动的语言写出《致沿街经营商户的一封信》，深入浅出地说明“三种经营”等违章经营行为造成的危害以及创建卫生城市和宜居城市给广大商户带来的好处，引导经营商户积极配合城管工作。他还鼓励队员们与商户谈心、交朋友，主

动给商户讲解有关法律法规、帮助商户解决实际困难，并广泛征求意见、建议，以理服人，以情感人，营造了良好的城市管理氛围。辖区经营商户开始逐步养成自觉遵章经营的良好习惯，商户参与城市管理和“创卫”工作的积极性也明显提高，市容市貌开始从源头发生转变。

温情服务当公仆

城管工作需要严格执法，但必须尊重商户人格，讲究执法艺术。常勇深知城管执法对象多为困难群体，每一个影响市容、堵塞交通的商贩背后都有一个贫困的家庭和艰辛的故事。所以，他经常教导队员们说：“虽然治理‘三种经营’是为了大多数市民的利益，但一定不能忘记，我们还要服务那些最需要照顾的困难群体。”因此，他带领队员始终坚持“三先三后”原则，即先宣传、后处理；先通知、后限改；先主动、后强制，文明执法，温情服务。在执法管理过程中，根据不同情况，他先后帮助家庭确实困难的12个商贩分别联系了菜场和瓜果蔬菜定点街市，安排他们免费进场经营，既妥善解决了他们的生计问题，又做好了市容管理工作。

甘于奉献老黄牛

许多认识常勇的人发现，自打今年年初以来，原本胖乎乎的他一下子瘦了几公斤。这是因为，在常勇默默勤劳工作的背后，还有许多常人难以承受的家庭负担。今年年初，常勇的母亲被确诊身患癌症，之后做了3次手术，还经常去郑州化疗。3月份，常勇的父亲又被诊断为胰腺炎。再后来，常勇已有身孕的妻子一天天行动不便起来，正是需要人照料的时候。千斤重担全压在了常勇一个人身上。然而，为了不影响正常工作，常勇舍小家顾大家，他把父母安排在同一家医院治疗，白天按时上街治理“三种经营”，晚上再到父母床前精心侍候，给妻子送去安慰。领导和同事知道他的情况后都劝他请假休息，可他只是在母亲做关键性手术时请了半天假，之后再没有因为家里的事而耽误过一天工作。

海门城管执法局深入学习实践科学发展观活动以来，始终坚持以人为本，注重与人民群众沟通，提供全面周到的服务，满足人民群众的需要。

在学习调研阶段，我局开展了城管进校园活动，旨在加强对海门市区学校周边流动摊点的打击及车辆秩序的管理，创造一个卫生秩序、安宁整洁的社区和校园生活、学习环境；进一步改善城市人居环境和校园学习环境，提升城市品位和城市形象。让市民和学生参加城管的执法实践活动，培养全体市民的城市文明意识和公德意识，通过进校园的大手拉小手活动，带动全市人民共同关注学习实践活动期间城市管理工作。

此次海门城管局通过“城管进学校”活动的开展，“教育一个学生，带动一个家庭，影响一个社区”，从而全面提升城管宣传工作，逐步建立城管宣传教育社会化制度。

活动主要通过宣传版面巡展，采取制作漫画图片展板；制作城管宣传展板、宣传画页、便民手册等发放；执法人员进学校、进课堂，深入浅出地讲解城管法律法规知识；通过学生向家长和市民发放城市管理资料等方式，宣传城管职责职能；城市管理法规知识及处罚依据、标准；城市环境卫生常识；典型案例介绍；城管办事程序、服务承诺；与学生密切相关的城市管理工作情况等。

活动开始后，海门城管局将选拔优秀执法队员到中小学校担任校外辅导员，每个星期组织执法队员深入到每一个中小学校，讲一次城管法规教育课，将根据学生的年龄和心理特点，选择有针对性的典型案例，对学生做好讲解，配合学校开展城管知识竞赛、演讲比赛、作文比赛等活动；分批组织学生上街清洁城市公共设施，清扫白色垃圾，体会城市管理工作的艰辛；在学校组织发动“城管志愿者”，佩戴“城管小袖章”随执法队员参与城市管理；学校、城管联手治理学校周边流动摊贩和车辆停放秩序等。

为充分调动学校师生积极参与“城管进学校”活动的积极性，树立城管宣传先进学校和学生，有关方面将对学校和学生评比，颁发“城管教育示范学校”牌和“优秀小城管”奖状。

通过“城管进学校”活动，拓宽了与市民的沟通渠道，增强了青少年和市民对城市管理的责任感，提升了城市管理社会化程度。同时，借“学校”这个突破口，通过生动而贴近生活的宣传和社会化的服务方式，增进了市民对城市管理工作地理解、支持和配合，营造了“人

人参与、齐抓共管、大家受益”的社会氛围。(海门市城管局

本报讯（记者肖持刚）经营物品摆放不许超出门线、人行道停车不得占压盲道、移伐树木必须得到园林部门许可、遇到噪音扰民可打12342城管特服热线举报„„这些连一些大人都未必完全熟悉的城管法律知识，如今五味什字小学的同学们却人人熟记在心，并正在变成“小手拉大手，同走文明路”的良好行为。

昨日，市城管综合执法局、碑林综合执法局及市教育局领导，来到五味什字小学，与小学生及部分学生家长一起，参加了该校“小手拉大手，同做美丽西安维护者”的主题活动，将城管法律知识送进校园。该校师生还通过班级主题队会、征文、绘制宣传画等多种形式，推进城管法律知识学习取得实效。同时通过“小手拉大手”活动，带动学生家长参与城管法律知识的学习。参加昨日活动的一位从事商店经营的张姓学生家长说：“孩子们通过演讲、作文、漫画等形式表现出的，希望家长们都能模范遵守公共秩序的良好心愿，使自己对以往占道经营的错误行为有了更深的认识。以后再想出店经营孩子这道关恐怕都难过。”

第五篇：美国洛杉矶治理雾霾措施与启示

美国洛杉矶治理雾霾措施与启示

洛杉矶是美国的工业城市，从20世纪初就饱受大气污染的困扰。特别是1943年的“洛杉矶雾霾”事件和之后发生的“光化学烟雾”污染，让洛杉矶政府和市民下决心采取措施根治雾霾，并形成了一系列的经验，可以对我国提供有益借鉴。

一、“洛杉矶雾霾”的发展历程

洛杉矶遭受到烟雾的侵扰可以追溯到二战以前。1903年的一天，厚重的工业粉尘使广大居民误以为发生了日食。第二次世界大战极大地提高了工业发展水平，也带来了空气污染。城市人口以及机动车的数量快速增长。根据气象记录，1939年到1943年间能见度迅速下降。洛杉矶人也越来越感到震惊，烟雾模糊了他们的视野，烟尘侵入了他们的肺部。

1943年7月26日，更严重的状况发生了。当日，烟雾笼罩城区，大块厚厚的烟幕降落到洛杉矶市中心，明明是白昼，却昏天黑地，能见度只到3个街区以内。当时正值酷暑，在热浪之下，“毒气”变本加厉，袭击人们的眼睛和喉咙，使人产生难以忍受的刺痛之感。由于当时正在同日本作战，人们甚至怀疑遭受了敌方的“毒气攻击”。这就是有名的1943年“洛杉矶雾霾”事件。

1945年，二战结束了，但是对雾霾的战斗却刚刚开始。1952年和1955年，洛杉矶先后发生了两次严重的“光化学烟雾”，每次都造成数百名65岁以上老人因呼吸系统衰竭而死亡。警钟正在敲响，洛杉矶已经从“天使之城”变为“雾霾之城”，城市的天空被讥讽为“冲坏了的胶卷”。

二、成因分析

1943年，洛杉矶在分析雾霾产生的原因时，首先想到的是位于市区的南加州燃气公司生产厂，它生产一种合成橡胶原料的丁二烯产品。在公众的压力下，该厂被迫临时关闭。但是雾霾并没有减少，反而越发频繁。人们开始意识到，雾霾产生的原因并非想象的那么简单，而要消除它也不是一夕之功。随后人们知道雾霾还有许多其他来源，如机车和柴油机车喷出的烟；后院焚烧炉、城市垃圾场、锯木厂、废木厂焚烧的垃圾等。

1946年，《洛杉矶时报》聘请空气污染专家Raymond R.Tucker分析洛杉矶雾霾问题并提出解决方案。经过分析，Tucker提出减少空气污染23个推荐方案，包括禁止在后院焚烧废橡胶等。1952年，加州理工学院化学家Arie J.Haagen-Smit首次提出，雾霾形成与汽车尾气以及光化学反应下的气粒转化有着直接关系，并指出臭氧是洛杉矶雾霾的主要成分，这与美国东部污染主要来自燃煤和重油产生的二氧化硫有明显不同。他的结论，成为大气治污史上具有里程碑意义的研究。

三、公众和政府的认识过程

科学家的研究让洛杉矶市民意识到，自己选择的生活方式造成了目前的污染，心爱的汽车就是污染源－这需要很大勇气来面对。随着“把汽车整干净”和“把燃料整干净”的理念渐成共识，从市到州，一系列级别越来越高的法规被制定出来。第一次有专人检查炼油和燃料添加过程中的渗漏和汽化现象，第一次建立了汽车废气标准，第一次对车辆排气设备作出规定……

洛杉矶与雾霾战斗的道路注定是漫长的。加州政府对汽车装备标准的规定遭到了福特汽车公司等汽车制造商的抵制，而限制汽油中的烯烃最高含量并提倡开发天然气等新型燃料则让石油大亨们怒不可遏。人们开始意识到，面对跨国产业巨头，应当寻求联邦层面的立法，才能使局面有根本性的好转。到了1960年代末，随着美国民权和反战运动的高涨，越来越多的人开始关注环境问题。1970年4月22日，202_万民众在全美各地举行了声势浩大的游行，呼吁保护环境。这一草根行动最终直达国会山，立法机构开始意识到环境保护的迫切性。后来这一天被美国政府定为“地球日”。

民众的努力促成了1970年联邦《清洁空气法》的出台。这部法律在后来的环境保护中发挥了关键作用，是一个重要的里程碑。在这之前洛杉矶的监管者在面对全国性的汽车和石油巨头时往往力不从心，而《清洁空气法》的出台标志着全国范围内污染标准的制定成为可能。

这次全国环保大游行被认为是世界上最早的大规模群众性环境保护运动，除推动了《清洁空气法》的颁布，还催生了1972年联合国第一次人类环境会议。

四、应对措施

正是1943年发生的雾霾事件，开启了洛杉矶治理雾霾之战。到上世纪80年代末洛杉矶治理雾霾的成果开始逐步显现出来，洛杉矶空气质量有了明显改善。期间美国联邦政府和州政府采取了一系列卓有成效的措施。

（一）成立专门的空气质量管理机构 1.美国环境保护署

1970年地球日，2千万美国民众走上街头，抗议政府在保护环境方面不得力。压力之下，时任总统尼克松不得不同意成立了一个特殊的部门：美国环境保护署（EPA），结束了美国没有联邦政府机构共同应对危害人体健康及破坏环境的污染物问题的局面。

自1970年以来，EPA一直致力于营造一个更清洁、更健康的环境。其职责包括制定全国的环保法规，进行相关科学研究，以及向各级地方政府机构提供资金和技术支持等。根据《清洁空气法案》和《国家环境空气质量标准》规定的污染物排放标准，将全国分为3类：达标区、不达标区和无法判定区。其中，不达标区被划定为大气质量控制区，必须实行州实施计划（简称SIP），以达到并保持大气质量标准。

EPA将美国50个州划为10个大区，每个大区设立区域环境办公室，由它们作为EPA的代表，对所辖大区的综合性环保工作进行监督，在这些州内代表EPA执行联邦的环境法律、实施EPA的各种项目，协调州与联邦政府的关系，以促进跨州区域性环境问题的解决。加州属第九大区管辖。2.成立区域空气质量管理机构，实现联防联控

1946年，洛杉矶市成立了全美第一个地方空气质量管理部门——烟雾控制局，并建立了全美第一个工业污染气体排放标准和许可证制度。一批工厂被迫关闭或迁往其它城市，但空气污染状况依然存在。人们开始意识到空气污染不单是一个城市的问题，相邻城市和地区必须共同参与，在更大范围内控制空气污染。1947年，尽管遭到石油公司和商会的竭力反对，洛杉矶县空气污染控制区成立，成为全美首个负责空气污染控制的管区，给所有的工业都设置了空气污染准入制度，这是美国第一个和大气污染防治有关的区域管理项目。随后10年里，加州南部橙县、河滨县和和圣伯纳蒂诺县也先后成立相同的组织。

1967年，加州空气资源委员会（ARB）成立，其使命包括保持良好的空气质量，防止公众接触空气中的污染源，为遵守空气污染的规则和条例提供创新性方法等。加州空气资源委员会制定了全美第一个总悬浮颗粒物、光化学氧化剂、二氧化硫、二氧化氮和其它污染物的空气质量标准。

洛杉矶所在的南加州是空气污染最严重的地区，由于空气的流动性，污染源与受害区域并不一致。为了实现跨地区合作应对空气污染，合理分摊治污费用，1977年由位于南加州地区的洛杉矶县、橙县、河滨县和和圣伯纳蒂诺县的部分地区联合成立了南海岸空气质量管理局（SCAQMD），负责制定区域空气质量管理规划和政策，对区内企业和固定污染源的污染物排放进行统一监管。南海岸空气质量管理局成立后制定了一系列空气污染治理政策，成为区域联防联控的典范。

SCAQMD制定和实施“空气质量管理计划”，促使本地区恪守联邦和州清洁空气标准，同时还制定诸多规则以减少各种来源的排放，包括特定类型的设备、工业流程、涂料和溶剂，甚至消费性产品。向许多企业和行业发布可以确保符合质量的规则。SCAQMD工作人员会定期检查以确保符合这些要求。SCAQMD在所辖区域内38个位置持续监控空气质量，在出现空气质量不佳时能及时通知公众。SCAQMD主要负责控制空气污染的静态来源。这些来源可能包括从大型发电厂和炼油厂到街角加油站的任何场所。大约有28400家企业在SCAQMD许可下运营。许多消费性产品也被认为是静态来源，包括建筑涂料、家具清漆以及数以千计含挥发性溶剂的产品。

（二）出台法规为空气污染防治提供法律保障

洛杉矶空气污染防治的法律框架包括联邦、州、地区（南海岸空气质量管理局）和地方政府四个不同层次。各级政府根据其权限和职责制定相关空气质量法规和政策，各有侧重，相互衔接，并由此形成了一套完整、全面、适用于区域空气治理的策略。1.联邦政府出台《清洁空气法》

在联邦政府层面，美国环境保护署负责制定全国性的空气保护法规，监管各个州的各项污染物排放标准，包括路面机动车辆，火车、飞机和船只等移动污染物排放标准，以及监督州政府制定和推行各项空气质量管理规划和政策。

1970年，联邦政府通过了《清洁空气法》，它是从1955年的《空气污染控制法》、1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》发展而来的，1977年、1990年又对其进行了两次修正。《清洁空气法》是一项全国性的立法，具有广泛的约束效力，被视为一座里程碑。法案规定由联邦政

府制定空气质量标准，列出了空气污染物质名单，制定了车辆的认证、检测、减排配件应用等多项制度，对燃料的生产也做出明确规定。根据该法案设立了联邦环境保护署，除了赋予其实在的管理权力外，法案还规定环保署可以对污染空气的行为提起民事和刑事诉讼。这些都在未来的空气污染防治中发挥了关键作用。

1971年，美国政府颁布了《国家环境空气质量标准》，要求对6种空气污染物进行管制，当时人们对污染物的概念是“总悬浮颗粒物（TSP)”，即所有飘浮在空气中的颗粒。随着科学的发展，人们发现，一些粒径更小的颗粒物，尤其是粒径在10微米以下的颗粒物，对人体健康的影响更大。因此，1987年美国环保署废除了总悬浮颗粒物的标准，制定了PM10的标准。并开始展开了更小的颗粒物，即PM2.5的科学研究。1997年，美国环保署首次增加了PM2.5的标准，要求各州年均值不超过15微克/立方米，日均值不超过65微克/立方米。202_年，PM2.5的日均值收紧至35微克/立方米。2.州及地方政府层面的法案

在州政府层面，1988年，加州通过了《加州洁净空气法》，对未来20年的加州空气质量进行全面规划。加州空气资源局负责制定路面和非路面移动污染源的排放标准、汽车燃料标准，以及消费产品管制规定。加州空气资源局同时负责根据联邦《洁净空气法》制定州政府的空气质量实施计划。由于《加州洁净空气法》较联邦政府的《洁净空气法》更严格，故《加州洁净空气法》成为州政府监管空气质量标准的主要依据。根据《加州洁净空气法》，各类污染源必须采用有效可行技术方案控制污染物排放，并应以每年百分之五的幅度减少污染物和其先导污染物的排放。

在地区管理层面，洛杉矶所在的南海岸空气质量管理局负责监管固定污染源、间接污染源和部分移动污染源（如火车和船只的可见排放物）的污染物排放，同时亦负责制定区域空气质量管理规划和政策。在地方政府层面，由南加州政府协会（SCAG）负责区域交通规划研究，编制区域经济和人口预测，协调各城市之间的合作和协助地方执行减排政策。洛杉矶市政府则需要制定和实施与交通有关的治理措施，以配合上述各项空气质量控制规划的实施。

（三）引入市场机制

20世纪70年代开始，各国治理空气污染借鉴了水污染治理的排污许可证制度，对排污企业进行管制。加州实行比美国联邦更加严格的标准，如美联邦将排污100吨以上的企业认定为主要污染源，而加州明确排污10吨以上就按主要污染源予以监控。

如何用市场的手段治理空气污染，一直是人们思考的方向。SCAQMD推出了RECLAIM空气污染排放交易机制。目前纳入交易机制的约有300多家工厂，由SCAQMD对其排污情况进行在线实时监测，其排放额度分配依据10多年前的估算量而得出，并且每年递减，从而强制排污企业减少空气污染。排放指标在芝加哥期货市场公开挂牌交易，目前每年交易额约10亿美元。这种做法，对控制固定污染源较有效果。

（四）开发空气污染治理先进技术

因为深受空气污染之害，加州在监测空气污染方面领跑全美。如1970年率先测PM10；1980年测废气中的铅和二氧化硫；1984年测PM2.5；1990年分析PM2.5的化学成分等。加州在开发先进技术治理空气污染方面也一直居领先地位。

1953年，加州空气污染控制改革委员会推广涉及空气污染控制技术，包括减少碳氢化合物的排放量、创建汽车尾气排放标准、柴油卡车和公交车使用丙烷作为燃料、放缓增长重污染工业、禁止垃圾露天焚烧、发展快速公交系统等。

加州还成立机动车污染控制局，负责测试汽车尾气排放并核准排放控制装置。20世纪60年代加州在全美率先实行减少汽车尾气排放量的措施。1975年加州要求所有汽车配备催化转换器。

20世纪70-80年代，加州环保机构鼓励使用甲醇和天然气取代汽油，这样会减少一半的汽车烟雾排放量。

1987年，加州空气质量管理机构通过了一项汽车公乘计划，以减少空气污染。该机构从1993年开始通过回收项目来全面控制每个设施的烟雾排放量，他们还将开发更为广泛的交易计划来提高排放交易的效率和成本效益。

1988年，加州空气质量管理局成立了技术进步办公室来帮助私营企业加快发展低排放或零排放技术。这些先进技术包括燃料电池、电动汽车、零VOC涂料和溶剂、遥感、可用替代燃料的重型车辆和机车。其中，SCAQMD在开发治理空气污染先进技术方面发挥了积极作用，包括： ——资助零排放燃料电池和混合技术作为小汽车、巴士和其它车辆的动力。

——提供超过1亿美元的州和地方资金，帮助把柴油拖船、建筑设备和重型卡车转换为低排放量和清洁燃料型运输工具。

——资助研究空气污染对健康的影响，尤其是对儿童、运动员以及呼吸系统疾病患者。

（五）不同时期采取的具体措施回顾

早期控制措施：40－50年代初，规范露天垃圾燃烧、禁止后院焚烧、减少工厂烟雾排放、削减炼油厂二氧化硫的排放等。

50年代以后：通过削减炼油厂和加油操作过程中的油气挥发减少碳氢化合物的排放；建立机动车尾气排放标准；柴油货车及公共汽车采用丙烷代替柴油；减缓重污染企业的发展；禁止露天焚烧垃圾；发展快速公交系统。

60年代空气质量规章制度的实施显著地减少了排放，治理含有碳氢化合物的化工溶剂、垃圾填埋场有毒气体、热电厂氮氧化物、处理动物工厂的排放。

60－70年代重点机动车：加油站油气回收、催化转化装置、机动车强制排放检测。70年代开始，淘汰含铅汽油的使用。

直到80年代，重点都放在控制以下6种污染物上：臭氧、悬浮颗粒物、一氧化碳、二氧化氮、二氧化硫和铅。

80年代要求石化企业提供清洁汽油。90年代提出了清洁车辆和燃料的目标。

1977年成立南海岸空气质量管理局，开展跨行政区域协同污染治理。

80年代末还采取措施控制特殊有毒污染物，如：六价铬，石棉，以及已知破坏地球的平流层臭氧的氟氯化碳（即氟利昂）。

1987年采取了一个里程碑式的交通共乘方案。

90代初，不再是简单控制工厂烟囱和汽车尾气，将重点放在了运输和市场激励措施上。

1992年实施了区域清洁空气市场激励方案(RECLAIM)。包括大约330家主要排污企业，排放包括氮氧化物、硫氧化物以及燃烧的副产品，都是形成臭氧和颗粒物污染的组成成分。

202_年,联邦政府尚未要求强制性达到PM2.5标准时，加州率先制订了强制性标准(12μg/立方米,202_年联邦标准15.0μg/立方米)。

控制直接排放源措施：工业及商业固定源和燃烧设施、家庭壁炉和采暖、机动车(新排放标准、新的汽柴油标准、严格的油气回收措施)、非道路动力机械、施工工地(减少土方施工、抑尘措施)、道路铺装、农业。

控制二次污染物的措施：控制NOX(锅炉、发电设施、发动机、家用炉具、热水器)及VOC 排放(建筑涂装、溶剂使用)。

强调企业和公众的社会责任和参与。

标准(加州标准)：PM10年均值标准为20μg/立方米，日均值为50μg/立方米；PM2.5年均值为12μg/立方米，日均值为35μg/立方米。

五、主要启示

经过几十年的治理，洛杉矶地区的空气质量得到了明显改善，除臭氧、短时可吸入颗粒物PM2.5和全年可吸入颗粒物的污染指标未能达到联邦空气质量标准外，其它污染物指标均达到联邦标准。据一份202_年公布的报告披露，202_年，加州空气污染达到不健康水平的次数比10年前大幅减少。与202_年时相比，加州全州范围内202_年达到“不健康空气”水平的日子减少了约74%。1980年至202_年间，在加州全境内臭氧污染都有所下降；在同一时间框架内，颗粒物质排放也有所减少。总结加州法理空气所走的路，其主要经验有以下几条：

一是制定严格的空气质量标准和污染治理政策。加州的空气质量标准往往比联邦政府还要严格，并授权州和地区空气质量管理机构通过严格的法规和政策来治理空气污染。这些主要法规和政策包括：制定严格的污染源排放标准；严格的空气质量监管；制定清洁能源政策，鼓励使用天然气和可再生能源等。这些类似于计划经济手段的“指令及管控（command-and-control）”治理政策，加上市场导向的政策配合，在洛杉矶空气污染治理中取得了良好效果。

二是建立跨区域治理机构。由于空气污染是跨界的，受地理环境、上下游关系的影响，一座城市无法独立做好空气污染治理，必须打破行政区域限制，建立跨区域的空气质量管理机构，并赋予强有力的行政执法和监管权利。空气污染监测数据24小时实时地在网上发布，公众随时可以查看。污染检测数据的及时、公开的发布促进了公众环保意识和参与程度，对排污企业构成了强大压力，极大地推动了空气污染的治理，增强了监管机构的权威。

三是强有力的民意支持。公众强烈要求有一个清洁的环境是洛杉矶空气质量持续改善的推动力。美国《清洁空气法》的出台也是公众运动的结果。公众透过法律诉讼和其他行动向政府施加压力，是迫使未尽全力的政府机构正视空气问题的重要因素。此外，环保运动的兴起和政治领袖的决心也是推动洛杉矶空气污染治理的关键因素。目前，在美国，公众可以全面参与和监督空气质量标准的制定和实施，如美国公民可以对PM2.5的标准监控程序进行监督，根据公布的全年监测统计和日常监测数据，参与所在州的环保机构举行的公共听证会。

四是产业结构调整和区域经济发展。洛杉矶的传统制造业已基本转移到了发展中国家，从而大大减少了污染物排放。近年来，洛杉矶地区新兴产业发展迅猛，如电子、通讯、软件、生物技术、互联网和多媒体产业兴起，逐步替代了传统机械制造、能源和化工产品的生产，大大减少了污染物的排放量。五是鼓励清洁能源和可再生能源的开发和利用。美国环保署已经针对发电站、汽车等微小颗粒物排放源发布了规范和指导，其中包括对公共汽车和轻型卡车使用清洁能源，减少排放;对柴油发动机执行多层次的废气排放标准，要求发动机生产商制造符合先进排放控制标准的产品，从而使废气排放减少90%以上。

洛杉矶地区要求使用天然气替代石油或燃煤发电；鼓励使用风能、太阳能等可再生新能源使用；加强可再生能源和提高能源使用效率研发；制定减少温室气体和臭氧排放政策；提高建筑节能标准；为购买新能源汽车和安装太阳能设备的家庭提供财政补贴等。

六是发展公共交通，减少汽车用量。汽车、港口船舶和货物运输是洛杉矶最大的空气污染源。洛杉矶地区大力提倡公共交通，扩建区内轻轨系统和洛杉矶市地铁系统；在高速公路上设立两人以上车辆专用通道，并允许单人驾驶新能源汽车使用专用通道；在市区增设自行车车道；要求船舶进入洛杉矶港口后使用岸上电源；设立过境运输车辆专用通道；淘汰高污染柴油车辆等。

七是做好城市规划，提倡居家节能。做好城市规划，增加主要交通干道、轻轨和地铁沿线的住宅密度，控制郊区的无限制性扩展；鼓励民众在工作地点附近购房，缩减上下班的距离；大力发展节能住房，修建更加密闭的屋顶和窗户；更新家用供暖系统，提倡使用节能灯，支持节能家电销售等。关注微信号公众号：zhaolongyimin

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