第一篇：野生动物生态保护补偿制度的立法完善

摘 要 野生动物是生物多样性重要保证，对野生动物的保护不应该只限制于防止野生动物的不断减少，而是应该更加关注对野生动保护增益层面的补偿。野生动物生态保护补偿是生态保护补偿的重要内容。本文主要从我国野生动物生态保护制度入手，探讨野生动物生态保护补偿制度法律体系的建立。

关键词 野生动物 生态保护补偿 立法

作者简介：吴杨浩男，长沙理工大学文法学院本科生，研究方向：法学。

中图分类号：d922.6 文献标识码：a doi：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.303

野生动物是生态环境的重要组成部分，我们讨论野生动物生态保护补偿制度就离不开对生态保护补偿制度的研究。本文将在生态保护补偿制度的语境下探讨野生动物生态保护补偿制度的立法完善问题，同时因为野生动物致损救济是完全不同的研究方向，在本文中将不做研究。

一、生态环境保护补偿制度的理论背景

从法学理论角度出发，法作为社会利益的调节器，通过对社会各方利益分配的调节，可以激励主体保护生态环境。从原始社会伊始，人们便不断为自己的生存权努力，扩展着自己的发展权。但是人类赖以生存的生态环境日益恶化，污染公害日趋严重，人类对于自身价值、人生意义的追求也不断变化，人类的需求已由原来的追求生存权和发展权层面上升到追求环境层面，环境权成为了人们理应享有的正当权利。环境权是指公民及其相关主体对影响其生存和发展的各种环境因素所享有的各种权利，它是生存权的前提和升华。但是在实践之中生存权、发展权和环境权之间往往处于矛盾之中。例如内蒙古阿拉善盟占据着内蒙古自治区近三分之一的土地，也拥有中国的两大沙漠，长久以来当地居民生存以畜牧业养殖为主，但是随着人口的增长和经济的发展，居民生存对草原资源的需求逐步扩大。加之沙漠戈壁的生态环境本就脆弱不堪，一旦破坏恢复极其困难。为了防止沙漠化进一步加剧，国家对阿拉善地区开展退牧还草工程。农牧民由畜牧业进入其他行业，但是因为缺乏在城市的生存技能，农牧民的收入极其不稳定，主要还是通过政策补贴予以为继，这样的问题便是生存权、发展权和环境权之间的冲突。

野生动物是生物种群的重要代表，是生态环境的重要组成部分。上文生存权、发展权和环境权平衡的理论在生态环境保护的语境下同样适用于野生动物生态保护补偿制度。笔者认为对野生动物的生态保护补偿也是生存权、发展权和环境权的平衡。但是这三项权利不仅仅是相对于人来说，也是对野生动物生存权、发展权和环境权的保护。奥尔多?莱昂波德在《沙乡年鉴》中提出动植物及其其他生物有“生存下去的权利”这使得在人之外的生命形式与人共享地球的生命享有生存下去的权利。通过建立野生动物生态保护补偿机制，对野生动物实施有指向性的保护补偿制度，使人类对野生动物的保护不单单是简单的防止对野生动物损害的发生，更应该是主动的对野生动物的生存发展做出更有益的努力。这便是对野生动物这样的生命形式的权利予以充分的尊重。

二、我国野生动物生态保护补偿制度的立法现状和缺失

我国《环境保护法》第31条规定了国家建立、健全生态保护补偿制度。该法条对生态环境保护补偿作出了规定。此外，《森林法》、《草原法》等相关法律法规对土地、草原、水面等在各自领域的生态补偿制度也作了一些规定，部分省市也对生态补偿开展了实践，如财政部、环境保护部2011年联合印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》开启跨流域生态补偿试点工作。就目前的立法实践来看，从国家层面到地方层面，生态保护补偿工作将生态系统作为一个整体进行保护补偿，针对其中的重要组成部分，如野生动物的专项法律法规还未出台。

《宪法》仅仅就保护生活环境、生态环境和防止污染与其他公害做了规定，并且将保护生活环境置于保护生态环境之前，对生态环境的保护重视程度也远不如对生活环境的保护程度。

在《民法》中，规定了野生动物的有权是属于国家所有，如何进行保护补偿未涉及。在与野生动物生态保护补偿制度关系最为密切的《环境保护法》和《野生动物保护法》中只用一到两个条文进行简单规定，可操作性不强。其他一些单行法规虽然对其自身调整对象的保护补偿进行了规定，但是都不能认为是对野生动物生态保护补偿制度做出了规定。

三、野生动物生态保护补偿制度的立法完善

法律作为人类利益调节的有效手段对于调节人类和野生动物之间正常的生产和生活关系具有重大作用。就目前我国法律体系的组成角度看，可对野生动物生态保护补偿制度从不同位阶的法律入手进行立法，并不断完善法律的内容。

（一）野生动物生态保护补偿制度立法体系的完善

1.《宪法》：

《宪法》作为我国的根本大法，拥有最高法律效力，《宪法》是下位法制定的依据。可在《宪法》中对生态保护补偿制度做出原则性规定。如在《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。可在此条中加入一款，如“国家建立并完善生态保护补偿制度，对重要生态环境要素重点保护补偿”。由于野生动物是生态环境的重要要素，如此表述既不失宪法规定的原则性又使野生动物等重点生态要素的保护补偿纳入宪法规定。

2.基本法《环境保护法》：

《环境保护法》是我国生态环境保护领域的基本法。其中只用一条规定了生态保护补偿制度。显然这样的规定不足以对生态环境保护制度的建立提供更为详细指导。在十二届全国人大常委会第二次会议上审议的国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告中也提到：目前，对生态保护者合理补偿不到位。重点生态区的人民群众为保护生态环境作出很大贡献，但由于多种原因，还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。这些现象的根本问题在于补偿机制的不健全。笔者认为在《环境保护法》中有两种规定方式可以选择。

一是在《环境保护法》中开设专章对生态保护补偿进行规定，这样可以对生态环境保护补偿制度进行相对较为详尽的规定，对野生动物生态保护补偿制度的建立完善作出说明，政府根据相关规定制定相应法规。二是针对《环境保护法》出台实施细则。对野生动物的生态保护补偿制度适用的主体、对象、范围、补偿方式和途径、补偿标准作出规定，以确保这一制度的有效实行。

3.其他法律规范：

由于野生动物生态保护补偿针对性、灵活性较强，使用专门的法典对者野生动物生态保护补偿制度进行单行法规制并不适合。

一是生态环境下的野生动物生态保护补偿方式、标准、依据和范围各不相同。同时又涉及到行政、环境、农林牧业等多个方面。

二是我国立法一项采取“宜粗不宜细”的原则，在法律中原则性条款占据多数，而具体的，具有较强操作性的条款在法律条文中并不多见。

三是目前我国关于野生动物生态保护补偿制度的法治实践还属于空白，并无多少立法经验可循。立法者对法律的实践也是一个认识过程，是一个从不成熟到成熟的过程，考虑到法律实施的稳定性，出台单行法能否在实际中取得良好效果尚未可知，所以使用更具灵活性的法规较为适宜。法规是国家机关制定的规范性文件，政府在制定法规时可以充分发挥自己的灵活性，协调各个部门。在区域生态环境的现实状况的基础上，考虑社会经济的承受能力制定适时有效的野生动物生态保护补偿法规可以更快速、更直接的对野生动物生态保护补偿制度的建立提供法律依据。所以使用法规的形式颁布《野生动物生态保护补偿实施条例》将最为合适。

（二）完善野生动物生态保护补偿制度的立法内容

1.明确野生动物生态保护补偿的对象和补偿主体：

野生动物是生物多样性的重要组成部分，补偿对象不应该仅仅限于国家珍贵、濒危野生动，而是应当拓展到一切野生动物。这样可以保全野生动物的多样性，防止未受保护的一般野生动物不断的进入到国家保护野生动物名录成为珍贵、濒危野生动物。可以根据区域实际情况的不同，在国家做出总体规定的基础上由各地政府对当地野生动物生态保护补偿进行一定的区别对待。

野生动物保护补偿实际上仍然是一种人对人的补偿，目的是为了恢复和重建野生动物生态系统，其最终归宿仍然落到了生态系统上。这种补偿不仅包括对生态建设者成本费用的补偿，还包括对因生态建设活动而遭受损失及丧失发展机会者的补偿。对于野生动物生态保护的补偿不应当仅仅关注损益性补偿，还应当关注增益性补偿。补偿主体因补偿类型的不同而不同，在损益性补偿中应当以“谁致损谁补偿的”的原则进行。因为野生动物属于国家所有，所以接受补偿的一方应为国家。补偿实施者应当是直接从自然中获取资源或间接从事野生动物经营利用活动以及从事其他经济活动造成野生动物栖息地遭到破坏、对野生动物生息造成影响等行为者。对于增益性保护补偿，以“谁受益谁补偿”的原则进行，国家是受益方，则国家是补偿的主体。

2.拓展野生动物生态保护补偿的方式：

在补偿方式上，主体仍然以政府资金补偿为主，形式可以采取中央地方财政补偿、政策优惠、生态补偿基金、环境税费制度。在市场补偿上可以采用公共支付，一对一交易，市场贸易。在补偿方式上可以采用货币补偿、产业补偿、项目补偿、智力补偿。除此之外可以探索各种新的补偿融资方式，如：企业集资、金融机构债券、国债、绿色保险、pfi、bot、tot投资资金等。

3.明确野生动物生态保护补偿的范围：

补偿的范围首先应该是对超出野生动物生态自我恢复能力部分的补偿，生态系统中的所有要素的活动都会对生态系统产生扰动，人类活动的正常扰动在一定限度之内是合理的，当人类活动扰动超出生态系统的自我恢复能力时，人为的补偿必不可少。其次是对使野生动物生态系统增益的补偿，当人开始有意识的对野生动物的生存进行保护时，这必然会限制部分地区或者人员的发展权，此时对该地区的经济和人员进行补偿是有必要的。

第二篇：野生动物保护地方立法有关情况汇报

野生动物保护地方立法有关情况汇报

‍根据市人大常委会立法计划，市人大常委会农村办公室会同法制办公室、市司法局、市园林绿化局、市农业农村局，运用《市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》(以下简称《实施办法》)立法后评估成果，对制定《市野生动物保护条例》(以下简称《条例》)进行了立项论证，并提前介入《条例》起草。现将此项立法有关情况报告如下：

‍一、立法背景。‍野生动物是生态系统的重要组成部分，对维护生态平衡、保障人类生存发展环境具有不可替代的重要作用。同时，野生动物是国家所有的自然资源，是工农业生产和科研、教育、医疗、文化、旅游等领域不可或缺的重要资源。保护野生动物是生态文明建设的重要内容。

‍是南北方动物过渡性地带，野生动物资源比较丰富。随着生态环境的持续改善，本市野生动物呈增长态势。据调查，本市有自然分布的野生动物500多种。其中：国家一、二级重点保护陆生野生动物52种，市一、二级重点保护陆生野生动物222种和市二级水生野生动物17种。

同时，位于东亚──澳大利西亚候鸟迁徙通道，每年春秋两季约有330多万只候鸟过境。也是国内外野生动物及其制品的重要集散地和大市场。因此，野生动物保护工作具有关注度高、流通环节多、监管任务重等特点。加强野生动物保护，是国际一流和谐宜居之都建设的重要内容，关乎生态安全、公共卫生安全，关乎国际形象。

‍为规范野生动物保护，国家和本市逐步完善了相关法律体系。1988年，《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》出台，并先后三次修改；国家还制定或修改了环境保护法、森林法、渔业法、陆生和水生野生动物保护实施条例等相关法律、行政法规和部委规章。

1989年，本市制定了《实施办法》，并配套制定了一些zf规章和政策性文件。30年来，《实施办法》和有关法律法规，为本市野生动物保护工作提供了有力的法制保障。但是，由于2016年《野生动物保护法》在立法理念和栖息地保护、许可管理、人工繁育、经营利用等方面进行了重大修改，且实践中出现了一些新情况、新问题，为了增强立法的系统性、针对性、操作性，迫切需要在《实施办法》基础上，制定一部具有特色的地方性法规。

‍二、立法的必要性和可行性

‍(一)必要性。‍1、推进生态文明建设的战略需要。党的*大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；*大提出构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。中央和市委领导高度重视野生动物保护。指出：野生动物是地球上所有生命和自然生态体系的重要组成部分，它们的生存状况同人类可持续发展息息相关。总理在肯尼亚内罗毕国家公园焚烧象牙纪念地表示：保护野生动物就是保护我们共有的家园。蔡奇书记指出：应当是个生态和谐的城市，要加强城区野生动物及其栖息地保护并研究立法。因此，开展野生动物保护立法，是落实中央和市委生态文明建设部署的必然要求。

2、加强野生动物保护的现实需要。随着经济社会的发展，相关改革的深入推进，现有野生动物保护制度已不能完全满足实践需要。一是，在野生动物及其栖息地保护的规划管理等方面，需要与《市城市总体规划(2016-2035)》对接。二是，超大城市监管任务重，需要突出城区野生动物保护工作，严格市场监管，固化收容救护、放生放归、外来物种管理、社会参与等方面行之有效的措施。三是，野生动物保护专业化建设有待加强，监督执法机制有待完善。与机构改革要求相适应，需要明确主管部门与相关部门的职责分工与协作机制，细化乡镇(街道)属地管理职责。四是，为推动京津冀在野生动物保护领域的协同，需要总结实践经验，建立疫源疫病监测、监督执法等协作机制。

3、落实法律行政法规的客观需要。一方面，《野生动物保护法》第四十一条明确授权省级人大或者其常委会制定地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物管理办法，给地方立法预留了空间。如，对地方重点保护野生动物名录管理、狩猎许可等制度需要立法补充。另一方面，《野生动物保护法》及有关行政法规的一些规定比较原则，需要结合实际细化。如，当前网上违法销售野生动物及其制品问题突出，《野生动物保护法》第三十二条仅原则规定了禁止网络交易平台为违法买卖利用野生动物及其制品提供服务，对网络交易平台及经营者的权利义务仍需具体规范。

‍(二)可行性

‍1、法律政策比较充分。以《野生动物保护法》为核心的野生动物保护法律体系已经形成，立法有上位法依据。《实施办法》的施行积累了经验，为废旧立新提供了基础。《市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》《市核发驯养繁殖许可证管理办法》《市地方重点保护水生野生动物名录》等规章和政策性文件，也为立法提供了支撑。

2、社会基础较好。本市已连续37年组织开展了“爱鸟周”、“野生动物保护宣传月”等宣传活动，通过广泛宣传，形成了良好的舆论氛围。随着生态文明建设推进，社会各界野生动物保护意识不断增强。特别是一些科研机构、协会组织和公众等积极加入志愿队伍，在野生动物资源监测调查、救护放归等方面发挥了积极作用。

3、工作实践比较扎实。在管理机构方面，市园林绿化局设立野生动植物和湿地保护处、森林公安局、执法监察大队、野生动物保护自然保护区管理站、野生动物救护中心；市农业农村局设立畜牧渔业处、渔政监督管理站、水生野生动植物救护中心；各区也明确了相应工作机构。在资源调查方面，2001年、2016年先后两次完成陆生野生动物资源调查，2010年完成渔业水域野生水生动物资源调查，资源底数基本摸清。

全市野生动物繁育利用和危害补偿数据库已经建成使用。在栖息地保护方面，全市建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等6大类自然保护地80多处，约占市域面积的27%，90%左右的国家和本市重点野生动植物及其栖息地得到有效保护。此外，强化了野生动物救护和疫源疫病监测体系建设，严厉打击违法行为，取得积极成效。“十三五”以来，救护各类野生动物160种2万余只(头)，放归132种1万余只(头)；查处刑事案件243起、抓获犯罪嫌疑人276人，查处行政案件2038起、处罚3483人次。

‍三、立法思路和具体建议

‍(一)基本思路。‍以*思想为指导，认真贯彻落实生态文明思想，坚持“人与自然和谐共生”、“保护野生动物就‍是保护人类自己”等理念，着眼建设国际一流和谐宜居之都，坚持“保护优先、规范利用、严格监管”，从名录管理、栖息地保护、经营利用、监督管理、京津冀协同、社会参与等方面完善具有特色的野生动物保护制度。‍立法注意把握三个原则：

‍一是维护法制统一。把握《野生动物保护法》立法宗旨和制度内容，在法律体系中找准立法空间，细化保护内容，规范利用形式，完善多层次全方位监管措施。

二是分类分级管理。

针对城乡不同区域(城市和郊区)、不同类型(陆生、水生以及不同保护等级)野生动物保护的差异性，健全野生动物及其栖息地分级分类管理制度。

三是坚持问题导向。

立足城市功能定位，针对名录管理、栖息地保护、繁育利用、网上交易、宠物饲养、放生放归、部门协作、监督执法、京津冀协同等方面的重点问题，研究符合野生动物保护工作实际、切实管用的制度。

‍(二)具体建议。‍1、关于完善管理体制机制。‍一是建立党政同责及目标考核制度。2016年，中办、国办《生态文明建设目标评价考核办法》明确考核实行党政同责，实行地方党w和zf领导成员生态文明建设一岗2责。本市相应制定了《市生态文明建设目标评价考核办法》及《绿色发展和生态文明考核2个指标体系》。2018年，本市根据“五位一体”总体布局，成立了市委生态文明建设领导小组。可见，本市高度重视生态文明制度建设。

梳理发现，本市现行考核指标体系中，耕地保有量、污水处理率、地表水环境质量目标完成情况、森林覆盖率、城市绿化覆盖率、湿地保护率、陆域自然保护区面积等二级考核指标与野生动物保护密切相关。从立法看，野生动物保护作为生态文明建设的重要内容，可以通过立法体现党政同责改革措施，并健全考核指标。为此，建议：将野保工作纳入生态文明建设考核，在资源利用、生态保护等一级考核指标下，设定疫源疫病监测、栖息地保护、救护野保关键考核指标。

‍二是建立野生动物保护规划管理制度。受野生动物资源调查和科研、队伍建设相对滞后等因素影响，本市虽然有园林绿化事业发展规划，但是尚未制定野保工作中长期规划，一定程度上造成此项工作缺乏明确目标引领。从需要看，建设国际一流和谐宜居之都，需要明确生物多样性保护领域的专项规划。从可能看，本市野保工作比较扎实，有实践基础。冀、沪、浙等省市条例均有相关制度设计。

如，浙江省陆生野生动物保护条例规定各级zf应当制定野生动物资源保护、发展和合理利用规划和措施，纳入国民经济和社会发展计划，主管部门制定实施方案。鉴于组织制定实施野保专项规划，是落实党政同责和目标考核的重要抓手。为此，建议：明确市、区两级园林绿化部门会同规划自然资源、农业农村、水务等部门，根据野生动物资源调查结果，制定野生动物保护规划并组织实施。同时，明确野生动物保护规划主要内容及其与目标考核制度的衔接关系。

‍三是明确部门职责。野生动物保护工作与公安、工商、城管综合执法等部门密切相关，实践中在执法协作上存在合力不强的问题。‍本市常见非法鸟类交易市场执法职责不够明晰。从区域上看，野生鸟类非法交易点，在城区主要隐藏在一些自发市场(流动摊贩集聚场所)内，近郊区存在非法交易点8‍处，远郊区主要隐藏在农历大集内，约有非法交易点6处。

‍野生动物保护行政执法需要固化机构改革成果。目前，市级层面，野生动物保护行政案件主要由园林绿化局执法监察大队负责，刑事案件由森林公安局负责。其中，市森林公安局和6个直属派出所现有民警85人，执法监察大队设政法专项编制执法人员21人。

‍此外，鉴于野生动物保护需要各部门齐抓共管，建议总则部分明确规划自然资源、生态环境局、水务、工商、经济信息化、海关等主要部门和航空、铁路等单位的概括责任。同时，从资源调查、监督检查、信息共享、执法协同等角度做细化规定。

‍2、关于野生动物及其栖息地分类分级管理。‍一是健全野生动物分类分级制度。野生动物分为国家级、市级和三有动物。国家级细分为一级和二级。三有不分级。立法中分歧意见主要是：对于市级重点保护野生动物，原法规中和实践中区分了一级和二级。这次是否沿用分级制度。一种意见认为，不用分级，理由是出售、购买、利用市级重点保护野生动物及其制品的许可，根据放管服要求，改变了以往市级、区级分别负责市一级、二级保护动物许可的做法，全部由区野生动物保护主管部门统一审批。另一种意见认为，需要分级，理由是管理中仍有需求。如执法机构认为，区分市一级和二级重点保护，对于确定处罚额度有一定意义。不分级，是一种倒退。我们赞同后一种意见。理由是：

‍一方面，本市野生动物分级有实践基础。据统计，本市有国家I级重点保护野生动物7种，包括褐马鸡、黑鹳、白头鹤等；国家II级重点保护野生动物45种，包括斑羚、大天鹅、灰鹤、鸳鸯等；市I级重点保护野生动物48种，包括貉、豹猫、黄腹山雀等；市II级重点保护野生动物174种，包括野猪、黄鼬、苍鹭等。此外，市II级重点水生野生动物17种，暂无I级。这种分级，是根据野生动物资源的稀缺性等因素确定的。

‍另一方面，分级意义不仅在于行政审批，与栖息地分级、行政处罚、目标考核等其他制度也密切联系。如，野生动物保护栖息地制度，涉及到重要栖息地和一般栖息地。重要栖息地，按照野生动物保护法是国家一级、二级野生动物的栖息地。如，2017年底《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》(第一批)》中：中华鲟是国家一级重点保护野生动物，湖北省长江新螺段中华鲟重要栖息地，保护形式是湖北省长江新螺段白鱀豚国家级自然保护区。大鲵是国家二级重点保护野生动物，在湖北、湖南、山西等省划有8个大鲵重要栖息地，保护形式均为国家级自然保护区。以此类推，区分市一级、二级重点保护野生动物，对确定栖息地分级管理有意义的。

据统计，全市共有陆生野生动物387种。其中，国家一级和二级共有52种，市一级和二级共有222种，二者合计274种。此外，还有165种非重点保护野生动物。又如，江苏省野生动物保护条例明确规定，对分布在本省境内的麋鹿、丹顶鹤、江豚、中华虎凤蝶等国家重点保护野生动物，应当实行重点保护。表明分级对分类施策具有意义。

‍二是健全栖息地分级管理制度。栖息地是野生动物赖以生存和繁衍的特定区域，栖息地面积减少、破碎化、隔离和质量下降是造成野生动物资源减少和物种濒危的主要因素。根据野生动物保护法释义，重要栖息地包括：极度濒危野生动物种群的栖息地，集群活动区域，迁徙路线(含候鸟迁飞通道，迁徙通道包括停歇地、越冬地等)，连接野生动物重要种群的生态廊道。本市栖息地管理主要问题：保护方式多样，关系不够明确(比如，野生动物重要栖息地和自然保护区核心区、缓冲区以及自然保护地、生态保护红线的关系)；城市栖息地保护缺乏规范(如，城市森林中采取了本杰士堆等野生动物招引措施)；京津冀栖息地保护协作机制不明确(如，雄安新区规划充分考虑京津冀候鸟迁徙通道协同保护)。

为此，建议：明确野生动物栖息地分为国家级重点保护野生动物重要栖息地、市级重点保护野生动物栖息地和一般栖息地；根据野生动物调查、监测和评估情况，结合国家公园、自然保护区、风景名胜区、湿地等自然保护地划定，确定各类栖息地；细化城市栖息地和一般栖息地保护的措施。避免林木采伐、过度去除灌草等，破坏动物生存繁衍场所。结合超大城市野保实际，规定在城市公园、绿地、林地、河湖等适宜小型动物生息繁衍的区域，市、区野生动物保护部门应当根据城市野生动物种类及生活习性，划定或者设置小微型栖息地进行保护与修复。市、区zf应当与毗邻地区协作，明确京津冀野生动物生态廊道和迁徙通道，并纳入重要栖息地进行管理。

‍3、关于宠物管理。‍作为超大城市，市民饲养动物很常见，主要是猫狗等家养动物，但也不乏野生动物。据农业农村局相关调查，从种类来看，有鹦鹉、乌龟等常见动物，也有蜥蜴、蛇等另类动物。将野生动物作为观赏动物进行饲养，不仅可能涉及人畜共患病危害公共卫生安全，而且可能因为随意放生带来生态破坏。比如，紫竹院公园附近发现放生的牛蛙吞噬麻雀。巴西龟多了，本地龟少了。北松鼠掏鸟蛋。专家表示，国际影响大，花鸟虫鱼市场多，网上销售野生动物问题多，观赏动物的监管任务重。可以涉及宠物管理。中国林科院专家表示，据全国网上野生动物交易情况调查，2400个交易记录，涉及310种脊椎动物，含11种国家级重点保护野生动物。广东最多，第二。专家表示，最终交易一只野生动物，可能在流通中会有好几倍的动物死亡。宠物贸易涉及腾讯、百度等网络平台。考虑到宠物贸易完全禁止不可能，为了加强生态文明建设，构建国际一流和谐宜居之都，建议加强观赏动物饲养的规范管理。加强宣传，合理引导，严格处罚。可以考虑规定：禁止个人饲养来源于野外的野生动物。个人可以饲养具有合法来源的人工繁育野生动物，但是不得危害公共卫生安全和其他公民的人身财产安全。放弃饲养时，应当送交野生动物救护机构，不得随意放生。野生动物保护主管部门应当制定野生动物作为宠物的管理办法，明确可以饲养的野生动物种类及其饲养条件，并明确禁止饲养的野生动物。

‍4、关于社会参与。‍野生动物虽然公众有所了解，但是总体上保护意识不强。这与野保工作队伍专业化水平不高，科研相对滞后，科普宣传不够等有关，也与社会参与机制不健全有关。实际上，野生动物保护的社会参与度正在逐步提高。如民间保护组织蓬勃发展，在协助查处破坏野生动物资源案件中发挥了重要作用。有企业家捐资参与雨燕的保护；有志愿者参与野鸭湖等湿地资源调查，等等。

为此，建议：一是针对野保科研相对滞后的实际，明确zf加强本地物种科研。二是明确主管部门组织编制宣传资料职责。三是细化表彰奖励制度。四是鼓励教育科研机构、环保组织、志愿者参与野生动物保护。设置野生动物保护基金等。沪、苏等地有立法例可资参考。如，上海市实施野生动物保护法办法规定，本市设立野生动物保护基金。资源来源包括财经专项拨款、野生动物保护机构自行筹集、国内外单位或者个人捐赠。野生动物保护基金由市野生动物主管部门管理，应当全部用于野生动物保护事业。

‍5、关于人工繁育野生动物及其制品可追溯监管

‍本市人工繁育的野生动物共349种，其中：国‍家I级重点保护野生动物61种，包括大熊猫、亚洲象、朱鹮等；国家II级保护野生动物84种，包括猕猴、马鹿、藏马鸡、红腹角雉等。作为超大城市，人工繁育野生动物种类多，规范利用非常重要。它不仅涉及传统中医药文化的传承发展问题，也涉及人畜共患病防治、生物安全等公共安全问题，事关形象。

为此，建议：因应超大城市现实管理需求，在国家级人工繁育技术成熟野生动物实行标识管理制度基础上，借鉴国内外野生动物及其制品可追溯管理经验，明确市级重点保护野生动物人工繁育利用的可追溯监管制度。结合电子商务法有关规定，对网络平台经营者、销售者的义务和责任予以明确。

第三篇：俄罗斯重视立法保护野生动物

俄罗斯重视立法保护野生动物

本报驻俄罗斯记者朱冬传

一

2012年亚太经合组织峰会9月8-9日在俄罗斯远东的符拉迪沃斯托克俄罗斯岛举行。在峰会前夕9月5日，俄罗斯总统普京飞抵秋明州萨列哈尔德考察访问了“库舍瓦特”鸟类学科学站，参与“希望飞行”科学项目。这一项目的目的是展示幼鸟的飞行路线，保护鹤类。总统率先垂范。普京身穿白色宽松衣裤，头戴特制头盔和护目镜，驾驶三角翼动力滑翔机，为一群放生的鹤“带路”，引导这群濒临灭绝的仙鹤向他们过冬地迁徙。传说，总统普京还因此还受了一点小伤。这一段视频成为亚太峰会展现俄罗斯形象的亮点。总统的率先垂范给民众极好的积极影响。

我们记者站座落在莫斯科西南边的拉缅基地区，住宅楼栅栏的另一边就是沃龙佐夫公园。今年莫斯科的冬天特别漫长，从2012年10月下旬的第一场雪到4月上旬10的最后一场场雪近120天。整个冬天，有一位老妪经常清晨在公园树林中自己做的投食点给小鸟喂食。在一些树干上还挂着一些纸牌，上面介绍不同乌的的习性及喂食时应注意的事项。比如对山雀而言，它的体温在冬天要保持在30度以上，不能喂黑面包和咸味的瓜子等。这位老妪对记者说，她是保护鸟类自愿者，10年来一直这样坚持，“购鸟食的钱是自己从退休金中节省抠出来的”。像他们这样爱鸟护鸟的人大有人在，但与此相反的人也有不少。

“每年冬天不道德的狩猎熊巢穴，会出现5-6万只孤儿熊”。“在俄罗斯阿尔泰－萨彦地区非法捕杀紫貂量超过数10倍。为了满足西方富贵人消费需求，其皮毛经过在圣彼得堡“皮毛联盟”拍卖后得到合法化，再转运出口赫尔辛基、哥本哈根、莱比锡、西雅图、多伦多和纽约的毛皮拍卖行进行交易”，俄罗斯野生动物基金会专家谢·甘乌谢维奇指出。在当地一些网络上有不少出售各种野生动物的广告。如有一则说，“出售猛禽，种类多样，送货上门，帮你圆梦，在自个家拥有‘微型动物园’”。一只隼鹰标价1000美元，一头熊3500美元，一匹狼1000美元，一条蟒蛇300美元，一只非洲鸵鸟1,500美元„„国际刑警2002年数据称，野生动物贸易已超过武器走私，成为除毒品外的第二大“火爆生意”，年贸易数量约上亿只，价值达200亿美元。据研究动物走私的专家弗·普罗汉罗夫介绍，1996年莫斯科谢列梅捷沃机场海关查获非法走私5222只，1997年9649只濒危野生动物。每年通过谢列梅捷沃机场走私的的野生动物约价值150万美元。2006年俄罗斯边防机关查获走私野生动物数量翻番。据有关数据，1995－1999年远东地区查获797只走私野生动物，如盘羊、猎隼、雪豹、老虎及衍生物，麝香腺年出口约450公斤，而一个麝香腺干制品重20－30克，按此计算每年俄罗斯要捕杀约1200－1500只麝，而82%属于非法捕杀。每年俄罗斯稀有动物损失约100亿美元。相反，走私者则获得600－1500倍利润。

俄罗斯野生动物基金会专家谢·甘乌谢维奇对违法狩猎深恶痛绝，他表示，“违法捕杀野生动物会导致物种灭绝，对动物的虐待、不敬和不科学的利用会导致动物疾病对人的传播和传染，对法律的蔑视，使国家蒙受损失”。

原世界野生生物基金会主席彼·皮舍尔说，每年地球消失约100种野生动物。俄罗斯具有极为丰富的动物群和植物群，但同时也是物种问题极为严重的国家之一。俄罗斯主要是猛禽野兽数量的减少。原俄罗斯野生生物基金会负责人马·瓦伦佐娃说，按《濒危野生动植物种国际贸易公约》，俄罗斯有302个种类入册，基本涵盖了俄罗斯红色名册中列出的物种，但也还有一些，比如狼等没有列入红色名册中。普遍的偷猎，大量走私，只有10%被查获。打击乱捕、滥猎、毒杀、滥食野生动物，以及走私、非法经营野生动物及其产品的任务十分艰巨，形势比较严峻。

二

“这不是我的老虎”——这是世界自然基金会俄罗斯分会2012年出版的一本书的书名。这句话是取自一名偷猎者在法庭调查时的辩护词。这名偷猎者被抓获时，手上有一把猎枪，肩上扛着一只布袋，里面装有一张刚剥下的老虎皮。而这位偷猎者辩称，“这不是我的老虎”，“老虎不是我杀的，我狩猎的对象是松鸡。我打猎时偶然在树林里发现一个大布袋。并决定将它带出交到野生动物管理部门，但在路上被他们发现。他们却认定是我捕杀的”。法庭对这段陈词难以提出异议。因证据不足，将其释放。

作者阿·瓦依斯曼认为，这一案例表明，俄罗斯司法在对待野生动物保护案件过于“柔性、仁慈和宽容”。“法庭审判不在于对犯罪行为惩罚一定要严厉无情，而是说，司法履行了这一原则必定会减少犯罪，包括对自然界的犯罪。要让犯罪分子明白，他们迟早会不可避免地因自己的行为受到惩罚”。

三

偷猎是多数俄罗斯人较为熟知的行为，特别是在某些地区具有传统。据世界自然基金会俄罗斯分会的研究报告称，非法捕杀、毒杀、非法买卖现象之所以普遍存在，是因为有许多其他因素的综合作用而形成：首先，历史传统和人们生活方式的使然。偷猎在某远东、西伯利亚有着行业传统，有专业的偷猎手、加工制作人员和倒买卖中介，形成一种产业。主要是产品是麝香、熊胆、鹿角、鹿鞭、虎骨等。基金会通过采访式和问卷式两种形式进行的民意调查结果表明，偷猎在当地不仅是一种传统和普遍现象，也是多数居民的“公开的生活方式和生存形式和谋生手段”。80%人知道什么是非法捕猎，只有7%的人不清楚。除了国家有明文规定的珍稀野生动物外，对其他的野生动物非法狩猎的理解不尽相同，并随野生动物的经济价值大小而递减。

其次，社会因素。偷猎作为一种现象具有较深的社会根源：偏远地区人口收入低，就业率不高，有关狩猎法律规定不清晰，执法部门职能定位不明，部门管

理过余分散，执法人员匮乏等。司法对庶民为生存违法狩猎行为是绳之以法，判处强硬，但对权贵违法狩猎却是网开一面，置若罔闻。“为什么他们可以，而我们却不行”。有选择性的不公正的司法带来负面影响，不断发酵并刺激部分猎户采取过激行为。所以，有时当地居民将偷猎作为一种无意识的对社会反抗和不满情绪的宣泄。

第三，经济动机。偷猎通常出于个人的需要和市场需求。但现实中，非法狩猎动机则是多重的，“肉留在家里吃，鹿茸出售挣钱。”最可怕的是作为经营生产型商业类的偷猎。他们的主要目的不是为了基本生存需要，而是为了从野生动物及衍生物上获取巨大利润。

第四，不公正的司法的刺激。森林地区居民习惯于需要什么就向自然界索取，不顾行为是否合法。这些人普遍认为，“既然野生动物生活在我们的林子里，就意味着这是我们的”。批评国家规定狩猎野生动物许可证制度是荒唐之举。甚至还有人提出，当地居民是生存之必需，需要花钱申请许可，且到处是“红灯禁止”，而另一方面，从全国各地来的为了满足自己的狂野欲望的释放来到深山老林打猎高官达贵们既无许可，也无限制，能随心所欲，“一路绿灯放行”。

第五，部分居民法律意识淡薄。居民对非法狩猎概念不清，有时在审理案件时，法庭是同情被告的，法官认为偷猎案件是“不幸的、无柰的偷猎者遇上了邪恶的、较真的执法者”。

四

在野生动物保护方面，俄罗斯的立法基础是由以下几个法律构成：《宪法》，确定野生动物及生存的地区是国家所有，但根据联邦法律可以确定一些属联邦主体所有。根据宪法第72条，动物保护和利用是国家和联邦主体负责；1995年4月24日《动物法》，确定法律关系的调整的特定对象；对领海的动物保护有《俄罗斯大陆架法》和《俄罗斯专属经济法》，确定这些特殊区域动物的国家财产所有权的属性；2009年7月24日的《狩猎及保护狩猎资源法》调整狩猎活动中法律关系，2010年4月1日生效。上述法律及一些子法和其他领域的法律构成体系，以调整法人、个体、官员及自然人与动物的相关活动，如《行政违法法》，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《劳动法》《仲裁法》、《虐待动物保护法》、《兽医法》等。根据保护野生动物违法行为性质分别处以钱财处罚、纪律处罚、行政处罚和刑事处罚。刑事处罚按《刑事诉讼法》量刑，行政处罚按《行政违反法》处罚，钱财处罚按《民事诉讼法》和《仲裁法》执行、纪律处罚按《劳动法》和《国家公务员法》实施。此外，1996年2月19日俄罗斯政府制定了保护濒危动物红色名录，对野生动物的狩猎实行许可发放制度。总体上讲，有关保护野生动物立法中没有涉及动物与人的道德方面，更多关注的是人类对其使用利用。

作为苏联解体的政治遗产之一，俄罗斯经历不同发展时期，有过不同的立法。因政治体制的变化，法律的衔接不太好，新的法律通过，老的也并没有及时废除，所以，不时会有一些法律不匹配和冲突现象存在，甚至还有一些法律空白点。这些问题导致俄罗斯在野生动物保护方面的立法基础不够完整，法律的不确定性使各级执法部门，各行其事，从而使法律执行大打折扣。

世界自然基金会俄罗斯分会专家瓦依斯曼认为，俄罗斯有关野生动物保护，打击违法犯罪的立法不足之处主要表现在：第一，刑法第258条对非法狩猎违法四种情况界定不清，这四点是，1、违法捕获野生动物造成巨大损失的；

2、使用机械交通工具，飞行器或是爆炸物等方式进行违法捕获的；

3、捕获明令禁止的物种；

4、在生态灾害区或生态危急区等自然保护区进行违法捕获的。瓦依斯曼

指出，第一，在实践中，损失巨大通常是由执法者拍脑袋的估算和法官的主观评判，比如有一法院对一只麋鹿巨大损失的估价为5000卢布（约30卢布折合1美元）。所以，国家要确定生态损失的法律概念、范畴，还要量化细化，制定计算公式。第二，违法捕获“完全禁止”的物种，这里是指俄罗斯联邦红色名录中列出的濒危动物，还是联邦主体自己编撰的红色名录，或是不在红色名录中，但也是不允许狩猎的野生动物，如天鹅，苍鹰等。完全禁止的法律界定过余笼统。建议修改为红色名录中列举的，这才有法律的明确定义。第三，处罚要细化。《行政违法法》只是宽泛地对违法行为处罚200-500个最低工资标准（2008年12月31日为2300卢布，2013年1月1日为5205卢布），或是-5个月的工资收入，或2年劳动，或4-6月监禁。对公务员及团伙的违法，处以5-7个月工资罚金，且2年内不得担任公职。第四，《狩猎法》中对狩猎的法律界定不够清晰。《狩猎法》中的狩猎的概念是寻找、跟踪、尾随狩猎资源的活动，也包括对其捕获，初步加工和运输。瓦依斯曼建议，这里应改为“寻找、跟踪、尾随哺乳动物、飞鸟、蠕动的、两栖类动物活动和对其捕获，初级加工和运输”。

五

解决非法狩猎需要二个基础条件，一个是建立专业部门机构和人员保障；第二，建立保障履行这种职能的法律基础。野生动物的保护需要国家之手来操办，要国家之力来支撑。是一个系统工作，包括立法、建立政府和地方专门机构、财政预算的保障，吸纳社会力量等。此外，地方政府根据实情也可立法。莫斯科市从新的视野和理解通过了野生动物保护法。野生动物是整个动物世界的一个有机组成部分，它的生存环境是人类生态系统的不可分割一部分。野生动物保护最好的方法是人们对自然界的敬重，在此前提下建立人们彼此间及人们与政府间的“社会协议”，“制定清晰的法律和规定，出台理智的让人信服的一些限制”。建立生态监控机制也是人类自身生存环境的需要。应制定相关规划，进行生态保护宣传。进行国家统计和制定允许使用野生动物人员名册，进行国家登记；统计野生动物的地理分布、数量、习性，及其经济用途等等数据；动态跟踪野生动物种群，并作好预测，国家监测，实行季度报告，并进行强制性国家生态鉴定，其内容除了对野生动物植物区域环境评估外，还有对化肥，农药及植物生长激素使用，对野生动物进行驯化和杂交所需要的以及配套材料总量（限制，配额）的检测分析；为了保障居民的健康，预防农用牲畜和家畜数量过剩，以免给经济带来损害，可以对动物和其生活环境进行数量控制；要明令禁止违法行为，对于濒危野生动物只允许科学研究教学教育目的之用：如宣传或模拟野生动物的生活环境时需要有动物实体展示、科学研究用、在野生动物生存地的拍摄；禁止投毒、惊扰、折磨野生动物、禁止强迫家养驯唤野生动物或强迫它们进行容易引起外伤、疼痛、残疾的动作和行为；建立野生动物康复中心；禁止在除狩猎场以外的地方打猎；吸引社会广泛参与政府主导的野生动物保护，出台相关优惠政策，比如对一些团体、个人减免社会支付，税收或实行奖励。建立保护基金，其来源由政府预算、个人或单位的捐赠，及其他法律没有禁止的资金组成。2013－04－20

第四篇：我国的生态补偿立法的进程及完善建议

我国的生态补偿立法的进程及完善建议

摘要：中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“五位一体”中国特色社会主义事业下的“加快生态文明制度建设”做了具体的安排，包括实行生态补偿制度，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区建立横向生态补偿制度等措施。目前，我国理论界和实务界都没有关于“生态补偿”的统一定义，其主要是基于国际上通用的“生态系统服务付费”而来。

关键词：生态补偿 生态补偿条例

一、生态补偿在立法上的突破

生态补偿作为一种逐渐兴起的环境保护制度、一种新的经济政策手段被寄予厚望，我国对生态补偿进行了长期的实践探索，1953年建立的育林基金制度中体现的补偿思想，对生态补偿政策的出台和后来的实践起到了指引作用，目前我国已经在以森林为主诸多领域开展了实践工作。随着生态补偿实践的开展，立法工作也在不断地进步，向着更高效力的法律、更具体的法律迈进。

（一）、单行法方面取得的成绩

近年来我国在生态补偿法制建设方面取得的成绩突出体现在各单行法中对生态补偿制度的涉及，规范性文件对生态补偿的进一步阐述以及地方政策法规的不断细化相关制度，确保生态补偿的实施，以森林生态补偿为例，我国森林生态补偿政策和法律的演变，“经历了早期实践——摸索前进与政策准备——试点先行——扩大范围实施的不同阶段”并伴随着对可持续发展理论、生态文明建设战略等不断地认识而不断发展。

（二）、《生态补偿条例》工作的推进

新《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”从基本法上对生态补偿制度进行了确立，对其他法律的制定、修改作了方向性指导。2010年国务院《生态补偿条例》立法的启动对生态补偿立法的建设起到了巨大的推进作用，《生态补偿条例》草稿（征求意见稿）的完成使立法工作向前迈进了一大步。

二、生态补偿在立法上的短板

目前我国生态补偿的立法工作虽然呈现繁荣趋势，但是与蓬勃开展、取得重大进展的生态补偿实践相比，我国在生态补偿立法方面明显滞后，存在重大缺失，但由于种种原因，我国至今没有建立健全的生态补偿法律体系。我国目前的生态补偿立法存在两个重大问题，分别是法律结构的不平衡和法律内容的不完善。

（一）、法律结构——不平衡

1、《宪法》中没有涉及生态补偿的相关内容

《宪法》作为我国的根本大法有着最高的法律效力，在生态文明建设成为国家重大发展战略的现状下，序言中没有体现生态文明，总纲26条也没有生态补偿制度的体现，“生态利益”没有在《宪法》中和“经济利益”摆在同等重要的地位。

2、专门立法的缺失

在制度建设上，生态补偿缺少专门立法，造成其环境法律体系中的缺位，虽然在有些单行法对生态补偿做了规定，但缺乏实施细则和下位法，由于立法的缺失，在广泛开展的生态补偿实践中，更多的是依据各类红头文件和地方规范性文件，政策成为了执行的保障。相比较法律，政策弹性大、不稳定，缺乏有效约束，造成实践中各种问题突出，虽然“这些规范性文件和规章为生态补偿试点提供了法律依据，但是并不能满足全面建立生态补偿机制的立法需求。”

（二）、法律内容——不完善

1、原则性的规定导致缺乏操作性

我国现有的生态补偿立法还停留在原则性的规定，缺乏操作性，不管是《森林法》的“森林生态效益补偿金”还是《水土保持法》关于“水土生态效益补偿”亦或是《水污染防治法》、《草原法》、《矿产资源法》等都只有原则性的叙述，对于补给谁、怎么补、补多少、操作程序等都没有规定。

2、缺乏基础性制度支撑导致法律适用时的冲突、重合和法律的不稳定性

虽然我国的单行法基本上都有关于生态补偿的内容，但由于缺乏基础性的制度支持，造成相关规定不统一，导致法律适用时出现冲突或重合，“生态补偿的范围广泛，涉及自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护、资源枯竭型城市等不同类型，对生态补偿具有管理权限的部门多、权力分散且有交叉，不可避免地出现部门之间的利益冲突和纠纷。”单行法之间缺乏协调，部门色彩浓厚，影响整个法律体系合理性的构建。同时，由于不同部门在实践中的重点不一样，在长时间实践的影响下，各个领域形成了相对封闭的系统，导致不同领域中的措施相互重叠，在实务中就存在湿地保护与草原、森林、流域的保护相重叠。同时由于立法层次低，也导致了政策法规的不稳定性

3、法律实效不足“宣誓性条款过多，权利、义务及法律责任规定不清，使一些生态补偿立法沦为‘观赏法’。”纵观我国现阶段的生态补偿立法，生态资源保护单行法很难满足法律关系的要素“主体”、“客体”、“内容”方面的构成，没有对各主体做出明确的确定，大都是从国家、各级政府部门以及个人提出一些广泛的要求。同时在实施过程中大多采取全国一刀切的做法，脱离地区实际，不利于补偿工作开展地区人民积极性的提高，例如在退耕还林中全国的补偿标准中仅分为南北两个标准。我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属国家所有，即全民所有；由法律规定集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这一规定导致我国自然资源所有权的模糊性，环境成为了公共财产，给补偿工作带来阻碍。

4、生态税立法的缺失

已经开展的生态补偿的实践表明，虽然我国现行生态补偿的财税政策主要有纵向财政转移支付、横向财政转移支付、生态税三大类，但是生态补偿资金的来源主要是依靠中央的财政转移支付，“2012年以来，中央政府每年通过财政转移支付安排的生态补偿资金总额接近800亿元人民币。”横向的财政转移支付主要发生在流域生态补偿领域，包括福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目，新安江流域水环境补偿试点项目等。在生态税制度方面，我国没有独立的生态补偿税收，我国现行的资源税、消费税等虽与环境保护相关，却难以发挥调解作用。因此修改税法，开征生态税，为生态补偿提供稳定的资金来源是摆在我国生态保护立法方面急需解决的问题，“我们应该加快立法进程，不仅要开征生态税，而且还有开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为，并未生态补偿提供长效的稳定的资金来源，最终实现人类社会经济发展与自然生态系统协调一致的目的。”

三、完善生态补偿立法的建议

（一）、结构方面的建议

为完善生态补偿在立法结构上存在的问题，首先应从《宪法》上对生态补偿的相关内容予以确立。我国的环境法律体系是在《宪法》的基础上，以《环境保护法》为主体建立的，新修改的《环境保护法》以对生态补偿的相关内容进行了确立，为进一步推进立法和实践工作的展开有必要将生态补偿的相关内容写进宪法，将生态文明建设写进宪法序言，推动其和物质文明、政治文明、精神文明协调发展。争对生态补偿在环境法律体系中的缺位，国务院加快《生态补偿条例》出台的进程，使生态补偿形成“基本法——专门法——单行法”相对完整的体系，在条件成熟的情况下，依靠实践的带动，对行之有效的法律进一步提高其效力位阶，在《生态补偿条例》的基础上，全国人民代表大会常务委员会出台《生态补偿法》，使整个生态补偿机制形成一个完整的法律体系。

（二）、内容方面的建议

政策的不稳定性和法律适用时的冲突以及重合呼吁专门法的出台，政策的不稳定性在于制定机关和法律效力的影响，之所以存在法律适用时的冲突有两个方面的原因，首先是因为在同一制度上缺少上位法依据，其二是同一效力的法律在制定的同时只考虑部门利益，忽视整个法律体系的协调性，整个法部门的利益。面对出现的上述问题，新修改的《环境保护法》对生态补偿制度的确立相信会对上述问题的解决提供指导，在基本法对制度予以确立的基础上，加速《生态补偿条例》的出台。为避免法律冲突，还需对相关单行法中的内容予以修改和整合，使之生态化，同时对单行法中的确立的制度进一步具体化，突出可持续思想，使单行法和专门立法相结合，相互配合，循序渐进的促进整个立法工作的完成。

我国目前生态补偿实践的展开大多是以项目的形式开展的，为了提供实践中机制的操作性，生态补偿在不同的领域立法时可以考虑以项目为载体，通过法律程序将生态补偿的框架落实到具体项目中。同时在国家出台《生态补偿条例》的基础上，各省、市、自治区根据地区具体的情况制定较为详细的《生态补偿条例实施办法》，基本保证整个操作过程都有法律为依据。在不同的补偿领域，在单行法规定的基础上，制定相关的实施办法、资金管理办法，虽然不同领域的生态补偿存在补偿标准、补偿主体等方面存在差异性，但是其他领域在立法上和实践上的完善之处依然可以借鉴到自己的领域。在其他领域生态补偿资金管理上可以借鉴森林上的管理办法，从《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中吸收有益部分，根据不同领域特点制定出完善的管理办法。各项立法从不同方面增强制度的可操作性，实现生态补偿的“恢复、维持、增强”的效果。

为了提高我国生态补偿法律的实效性，首先应明确自然资源的产权，“确认生态效益的权属问题是明确生态效益补偿法律关系主体责、权、利的关键性因素”，在明确产权的基础上在法律条文中清晰界定法律主体、法律义务、责任等问题，只有这样，才能使整个补偿过程处在有效的管理中，保证政策落实的到位性、及时性。同时还需要确定中央政府和地方政府的权力和责任，保障整个过程中执法部门严格、顺利执法，对干扰执法的现象追责，保障从中央到地方一条线，连贯的执法、操作，落实具体政策的实行。同时给予补偿的地区差异性、类型的广泛性上，在分类型的基础上考虑空间分布，严格避免全国一刀切的做法。

西方发达国家自20世纪70——80年代以来，就开始了绿色税制改革，在我国目前缺少生态补偿税制的现实状况下，紧靠体现生态补偿原则的排污费、生态环境补偿费、矿山环境恢复治理保证金是远远不够的，修改税法，开征生态税费，为生态补偿提供长期、稳定的资金显得极为重要，因此我们要循序渐进的构建我国的生态环境税制，同时保证税收的设立于其他税种相互呼应，形成一个有机、和谐的绿色税收体系。

参考文献：

【1】秦玉才、汪劲主编：《中国生态补偿立法——路在前方》，北京：北京大学出版社，2013年版

【2】李爱年：《生态效益补偿法律制度研究》，北京：中国法制出版社，2008年版 【3】赵胜才：《论区域环境法律》，光明日报出版社2009年版

【4】李长亮：《西部地区生态补偿机制构建研究》，中国社会科学出版社2012年版 【5】王社坤：《生态补偿条例》，立法构想，载《环境保护》，2014年7月10日 【6】邱秋：《完善立法为生态补偿提供硬约束》，载《环境保护》，2014年3月10日

【7】邱秋：《完善立法为生态补偿提供硬约束》，载《环境保护》，2014年3月10日

【8】汪劲：《中国生态补偿制度建设历程及展望》，载《环境保护》，2014年3月10日

【9】张建伟：《生态补偿制度构建的若干法律问题研究》，载《甘肃政法学院学报》，2006年第5期

【10】张丽君、张斌：《民族地区生态功能区建设》，载《黑龙江民族丛刊》2008年第1期

作者简介：袁宁言（1992.11-）女，苗族，湖北省，现就读于中南民族大学法学院经济学硕士学位，研究方向环境法

第五篇：立法提案制度及其完善

立法提案制度及其完善

立法机关在审议和通过法律之前，首先要由特定的机关和人员对所要制定的法律案提出相应的动议，通过一定的法定程序才能使某一种法案进入立法机关的立法议程。因此，立法提案是法案进入立法议程的起始阶段，也是一项很重要的立法环节，对法案的制定有着重要的意义。在我国立法实践中对其重视不够，在立法理论中也对其缺乏较为深入的研究。

一、立法提案的界定

立法提案或提出法案是提案的一种。什么是提案？学者们众说纷纭，意见不一。有学者认为，提案在议学中称为动议，在国外立法机关的议事规则中称为提议，是指以书面形式提出的动议①。有学者则认为，提案是指提出为供讨论的议案②。美国学者司徒吉士认为，提案是向议会提出考虑和行动的一种建议或审问的正式声明。所谓动议，是指出席会议的人，提出一个问题或意见，请求与会者予以讨论或采纳③。笔者认为，所谓提案即提出议案，指享有提案权的主体向有关国家机关提出的动议。

作为提案一种的立法提案（或法律议案、法案），是指享有立法提案权的机关、组织或人员（以下简称为提案主体）按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。

其一、立法提案主体的法定性。

立法提案主体即立法提案权人是指提出立法动议的人或机关。立法提案权是指法定的机关或人员向国家立法机关提出法律动议或法律草案的权力。拥有立法提案权的机关或人员各国规定都不一样④。

我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员。比如宪法第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1／5以上的全国人民代表大会的代表的提议；立法法 ①②

[台]罗志渊：《立法程序论》，正中书局1974年版，第85页。

[台]王堡丽：《议学理论与民权运用之研究》，黎明文化事业公司1987年版，第137－138页。③

司徒吉士著，沈已尧译：《会议程序规则》，香港经济法律出版社，1987年版，第28页。

④

大致有以下情况：第一、属于议会。如美国1787年宪法规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院所组成的合众国国会。第二、属于议会和政府。如1958年法国宪法第39条第1款规定：立法创议权同时属于总理和议会议员。1947年意大利宪法第71条规定：创制法律权，属于政府、两院每个议员，以及根据宪法性法律享有法律创制权的机关和机构。第三、属于政府。如1934年奥地利宪法规定：法律草案的提出权属于政府，议会不得提出法律草案，但有权否权政府提出的法律草案。第四、属于特定的机关和公民。如1947年意大利宪法第71条规定立法提案权属于政府和议员外，还规定：人民通过5万以上的选民提出拟定条文的草案的方法来实现法律创制权。第99条第2、3款还规定：国家经济与劳动会议是参众两院和政府的咨询机关，享有创制法律权。根据法定原则并在法定范围内，协助拟定有关经济与社会问题的立法。第12条、13条规定：全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。《立法法》第24条、25条规定：委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向全国人大常务委员会提出法律案。国务院组织法、各级人民地方政府组织法以及民族自治地方法等都相应规定了不同的立法机关立法活动中享有立法提案权的机关和人员。

其二、立法提案程序的法定性。

立法提案程序是立法提案权人向立法机关提出法案的程序性规定，包括在何时向什么机关提出法案。比如说向全国人民代表大会提出法案，一般要求在全国人民代表大会期间向特定的机关提出法案。对于在全国人民代表大会休会期间，享有向全国人民代表大会立法提案权的人是否可以提出法案，应该也是可以的，我国《立法法》第14条就规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。这里有两个问题：一是怎样向全国人大常务委员会提出法案，是直接提交给全国人大常务委员会（全国人大常务委员会按法律规定是每两个月召开一次会议）还是它的工作机构？二是立法提案权向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围的法案与直接向全国人大提出法案在进入议程的程序上有什么区别？对于第一个问题，我国《立法法》没有做出详细规定，但实践中的作法是可行的。对于第二个问题，《立法法》做出了特别规定，立法提案权人向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围内的法律案，须由全国人大常务委员会根据一定的程序审议以后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向全国人民代表大会全体会议做出说明，或者由提案人向大会全体会议做出说明。《立法法》对于不同的立法提案权人的提案有不同的程序规定，比如，全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会作为提案权人向全国人民大会提出法案，由全国人大主席团决定是否列入大会议程。但对一个代表团或者三十名以上的代表联名的立法提案权则有两个途径选择：一是由主席团决定；一是交有关的专门委员会审议后提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

其三、立法提案效力与内容的法定性

立法提案虽然是一种立法建议，但是它与一般的立法建议不同。对于一般立法建议的提出主体、提出程序、提出方式等，法律没有任何限制。任何机关、组织或个人都可以在自己认为适当的时候、以适当的方式提出自己有兴趣的立法建议，这些建议可能有较大的社会价值，在许多情况下可能是决策机关编制立法规划和形成立法决策的重要材料来源与参考因素。而立法提案中的立法建议主体，一般是由国家法律法规规定，立法提案中的立法建议提出后，立法机关一般负有必须接受和处理的义务，对其采纳与不采纳做出一些必要的说明。但对一般的立法建议立法机关没有此项义务。

立法提案与法律草案有联系也有区别。立法提案有两种情况：一种是不仅提出制定、修 改、废止法律法规的倡议或意见，而且附带法律草案；另一种是仅仅提出制定、修改、废止法律法规的建议、倡议或意见，不附带法律草案。提出法律草案的情形也有两种：一种是有关主体在向立法机关提出立法倡议时提出法律草案（这个属于立法提案的范畴）；另一种是立法机关已经将某种动议（不附带法律草案的动议）提上立法议程的情况下，由接受法律草案起草任务的某种机关、组织或个人向立法机关提出法律草案（准确地说是进入立法议程的法律起草的范畴）。笔者认为，这两种法律草案的提出法律意义不一样，在立法提案中，提出的法律草案还有待立法机关根据一定的程序和标准决定是否将其纳入议事日程，而后一种情况则是法律草案已经进入议事日程。在我国现有的法律法规中，并没有区分附带法律草案的立法提案和不附带法律草案的立法提案，因此这两种情形都应该是立法提案的情形。

二、立法提案与立法规划的关系

立法规划是指有立法权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署①。立法规划对我国立法机关的立法工作、国家的法律体系建设、社会主义法治目标的实现等都有着非常重要的作用和意义。立法规划对立法提案有很重要的影响。一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进入立法议程，才能保证立法规划的实施和执行。另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。不管是短期立法规划（如立法计划）、中期立法规划（如立法五年规划）还是长期立法规划（如十年立法规划），都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。虽然立法规划不是一成不变，但它的改变必须履行一定的程序如提起、审议和表决通过等。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这才是立法项目真正进入立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空。同样，立法规划在一定程度上决定法定机关或代表提出的立法议案的质量，就是说立法提案能否被真正纳入立法议程，一定程度上受立法规划的影响。以全国人民代表大会为例，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能进入大会议程。“据九届人大一次会议统计，共收到立法议案830件，这些议案往往仅有建议‘应当制定×××法’或者建议‘应当修改×××法’，少部分也附有法律草案。”②然而真正被纳入会议议程的非常少。如果说，国家机关和代表的提案很少被提交大会议程，有可能伤害提案人的积极性的话；另一方面也要看到，提案不应是想当然的行为，它应该结合国家发展的实际需要，并考虑国家的立法规划。

立法提案也是一条有效的修正立法规划的途径。立法规划确定的立法项目不一定非常适合或贴切，有时必须作一些调整。在法定的提案主体提出的某一动议（其不包括在立法规划的立法项目中）经过立法机关一定的审查程序后，决定其应该被纳入大会议程或正式提上立法日程，则立法机关应启动一定的程序修正立法规划，使其变得更加完善和具有可执 ①②

郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1195页。

李林：《立法权与立法民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，清华大学出版社2000年版，第281页。

行性。

三、立法提案列入立法会议议程

一般来讲，立法提案是立法形成阶段的起点，即正式立法程序启动的导引，然而有立法提案并不必然就进入正式的立法程序，一种立法提案是否进入立法日程，由立法机关根据一定程序和标准，决定其是否提上立法日程。

立法提案列入立法会议议程是正式立法程序的开始，此前都是立法的序幕。不过，立法提案要进入立法会议议程要经历一定的审议或审查过程，什么样的立法提案能够进入立法会议议程以及怎样进入立法会议议程，一般由国家法律来规定。我国法律规定了立法提案进入会议议程的法律程序，而没有规定什么样的立法提案才能进入立法会议议程。

（１）立法提案进入立法会议议程的法律依据

虽然我国没有一部法律法规为立法提案进入立法会议议程提供法律依据，但笔者认为，立法机关的立法规划可以作为立法提案进入立法会议议程的法律依据。立法规划就是有立法权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署①。立法规划决定了立法提案能否被大会提交立法议程。不管是短期立法规划（如立法计划）还是中期立法规划（如立法五年规划）以及长期立法规划（如十年立法规划），它都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这是立法项目真正进入立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空，也就有可能影响立法规划的执行。如果立法机关不以立法规划为依据，列入议程的立法提案的不是立法规划的立法项目，那么立法规划的制定就失去了意义。很多国家通过法律规定，立法依据立法规划进行。如保加利亚的《规范性文件法》规定，立法工作必须按计划进行。依照该法第19条，只有国民议会常设委员会和议员，才有权向国民议会提交不在法律草案工作计划之内的法律草案②。我国全国人大和国务院以及不少地方立法机关也制定过立法规划或立法计划。因此，立法提案权的主体提案时应考虑立法机关的立法规划，立法机关对立法提案能够进入立法议会议程的审查依据主要也是立法规划。当然，如同立法规划可以通过一定的程序加以修正一样，有些非立法规划中的立法项目提案经由立法机关审议，并确定其有立法的必要性、可行性和紧迫性时，也可以列入立法议程。

（2）立法提案列入立法会议议程的程序

很多国家对于立法提案权的主体提交的立法提案都规定了一个列入立法会议议程的法定程序。比如美国规定，国会所有的立法提案都须提交小组委员审议，在这个过程中，有可能淘汰80％的立法提案，剩下的立法提案再提交一院委员会审议，又会淘汰一部分立法提案，然后经过一院全体会议审议、两院协商委员会审议等程序，最后能够进入立法议会议程的不到原先总提案的5％。

我国的立法法、全国人大组织法、全国人大议事规则规定，凡由一个代表团或者30名 ①②

郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1195页。

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第784页。以上的代表向全国人大提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。凡由其他享有立法提案权的主体所提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，常委会组成人员10人以上联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程；不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。其他机关向全国人大常委会提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先提交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

（３）立法提案的撤回

享有立法提案权的主体对于所提的法案是否有权撤回，一般地来讲，立法机关都规定视法案提交审议的程度来决定。我国法律法规规定有不相一致一处。全国人大组织法规定：向全国人大提出的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。这实际上等于赋予提案人以撤回议案的绝对权力，这是不合适的。这里没有区分两种情况：一种是提交了立法提案，但尚未提交有关部门审议，如果提案人要求撤回，应该说是允许的，这就等于实际没有提交一样。另外一种情况就是，提案人提交了立法提案，并且立法机关已对其进行审议、已列入会议议程时，提案人就不能享有绝对撤回的权力。原因在于，该提案所表达的已不仅仅是提案人自己的意思表示，而同时凝聚了审议机关和人员的智慧和劳动。如果允许提案人随意撤回，势必使立法程序的启动处于不稳定状态，而且还会造成立法资源的浪费。在2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》中对立法提案的撤回做了更为完善的规定。全国人大及其常委会区分三种不同情形，分别规定了法律案的撤回程序。第一种情况，提案人虽已提请审议，但全国人民代表大会或全国人大常委会尚未列入大会议程，如提案人提出撤回请求，则该法律案的撤回即刻生效。第二种情况，法律案已交付表决，则提案人提出的法律案的撤回请求无效。第三种情况，对于提请审议的法律案已列入全国人民代表大会或全国人大常委会的会议议程，而在交付表决前提案人提出撤回请求的，《立法法》规定，在全国人民代表大会举行会议期间，提案人应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告后，多数代表不持异议，则允许提案人撤回法律案；在全国人大常委会举行会议期间，提案人应当说明撤回理由，经委员长会议同意，并向常委会报告后，若多数常委会组成人员不持异议，则提案人撤回法律案。

四、我国立法提案制度存在的问题及完善对策

我国立法动议和法律草案的提出方面，存在有这样几个问题：第一、立法提案权的主体不全面。我国现实的做法与法律规定不一致，例如，从1988年以来，我国三次修改宪法共十七条，最初的修宪动议均由中共中央提出，且我国《立法法》关于立法提案权的主体均无规定政党可以提出议案，更别说其他八个民主党派了，对于一定数量的公民是否可以提案也没有规定，立法提案权的主体范围较小。第二、议案的提出数量与进入议程的数量之 间存在障碍。在全国人大召开每次会议时，全国人大代表提出议案数量的多少与进入议程的议案数量并无必然的关系①，而且每次全国人大开会时，都有一些常规议程如一府两院的工作报告、政府预决算报告等，占据了大量的时间，从而导致进入全国人民代表大会议程的立法议案就更少了。对于全国人民代表大会来讲，如果代表的提案得不到重视的话，势必影响提案人的积极性，人民的意志就无法表达出来。这应该是立法中加以注意和改善的地方。第三，立法动议和立法草案的提出，应该通过法律加以详细规定。根据我国的法律，享有立法提案权的人可能只提出立法动议并不提出法律草案，或者提出立法动议的同时也提出立法草案，法律应该对提出动议和提出法律草案加以区别，或者确定一定范围的提案在提出动议时必须提出法律草案及其说明，以提高我国立法提案的质量。

鉴于此，笔者认为完善我国提出法案的程序的对策有以下方面：首先，立法法案的提出是特定机关和组织的事情，我国关于立法提案权的规定中，关于立法提案权主体的范围规定过于狭窄，而且与现实立法实践不相符合。中国共产党中央委员会就有向全国人大提出过法案的事，其他社会团体和组织在法案的提出与起草过程中也发挥过重要作用，因此，我国立法提案权享有的主体应增加：中国共产党、各民主党派、共青团、工会、妇联等社会组织。另外，我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，但是广大人民群众却不能依法直接向立法机关提出法案，而世界上其他国家，人民享有立法创制权是宪法法律规定的权利。例如，奥地利宪法规定，20万以上的选民联名，可以提出法律草案；意大利和瑞士规定，5万以上的选民联名，可以提出法律草案；索马里规定，1万以上选民可以联名提出法案②。从我国的国家性质以及发挥社会主义民主制度的优越性的角度来讲，我国也应规定一定人数的公民可以向国家立法机关提出法律草案，我国有学者曾提出过建议：“应当允许50万以上选民联名可以向全国人大提出法案；30万选民联名可以向全国人大常委会提出法案；20万以上选民联名可以向省级人大提出法案；15万以上选民联名可以向省级人大常委会提出法律草案；10万以上选民可以向较大的市的人大提出法案；8万以上的选民可以向较大的市的人大常委会提出法律草案。”③其次，应当准确区分提出立法动议与提出法律草案，并且进一步规范法律草案的提出。我国法律应明确规定立法动议的提出与法律草案提出有不同的要求，立法动议只是提出某一种倡议，并不附带具体内容，而提出立法草案则不同，要求其内容应规范化。法律应明确这二者不同的意义以及适用的不同程序，对于立法动议应集中登记，交有关委员会审查决定由什么样的主体再行提出法律草案，或者决定不予提交审议，对于立法草案待进入审议程序再交由有关委员会审议。对法律草案的提出，应要求法案的提出者必须提交符合规范化的法律草案，必须具备如下内容：“

1、法案的名称；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原则 ①

如八届人大期间，人大代表及代表团共提出议案3369件（不包括人大代表及代表团提出的各种立法建议），列入议案即交付专门委员会审议的仅566件。参看全国人大常委会副委员长田纪云在1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上所作的《全国人民代表大会常委会工作报告》，载1999年的《中国法律年鉴》。还有九届人大一次会议期间，全国人大代表及代表团共提出议案2782件，列入议程即方交付专门委员会审议的仅190件；九届人大二次会议期间，全国人大代表及代表团提出议案916件，列入议程即交付专门委员会审议的仅195件。以上资料根据1999、2000年《中国年鉴》统计得出。②

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第438页。③

李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，高鸿钧主编，清华大学出版社2000年版，第280页。和基本架构；

5、法案的主要条款及其内容；

6、提案人署名、附议者联署。对于不符合规范化要求的法案，应当建立退回重新修改的制度予以处理。”①

①

李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，高鸿钧主编，清华大学出版社2000年版，第281页。