第一篇：行政复议制度的发展和完善

行政复议制度的发展和完善

摘要：30多年的改革开放成就了我国行政法制建设的发展。行政复议制度作为一种行政法律制度，经历了一个不断发展和完善的过程。本文回顾了我国行政复议制度发展的历史，分析了当前我国行政复议制度的弊端，并对行政复议制度的未来进行了完善。关键词：行政复议制度；发展历史；现实弊端；未来完善

一、改革开放30多年来我国行政复议制度的发展历史 改革开放以来，随着民主与法制建设的不断发展，我国行政法制建设也取得了长足的发展。同其他法律制度一样，行政复议制度也经历了一个不断发展和完善的过程，每一个发展阶段，都标志着我国行政复议制度的日益健全和完善，在依法治国和依法行政的过程中发挥着重要的作用。

（一）行政复议制度的恢复阶段

20世纪50年代，我国已有了行政复议制度。1978年底，十一届三中全会的召开，首次提出了加强社会主义法制建设的战略任务，行政复议制度由此进处复兴时期。1989年4月4日，《行政诉讼法》颁布并实施。行政复议制度对维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，加强行政机关自身的监督，树立政府的形象，发挥了积极作用。但是，这一时期的行政复议具有以下缺陷：

第一，大多是原则性的规定，操作性差，而且每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议，缺乏一综合性、通用性、概括性。

第二，行政复议的名称不统一，有的称申诉，有的称复-1-

议，还有一些其他的称谓。

第三，规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同，有的是法律，有的是行政法规，还有的是部门规章。

第四，各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。

第五，在行政复议与行政诉讼的关系上，没有明确的统一规定，大部分采用复议前置的模式，极少数采用的是复议与诉讼选择模式，而且对复议后可否行政诉讼，很少提及。

（二）行政复议制度的规范发展阶段

1989年《行政复诉讼法》的颁布，对依法行政有很大的促进作用。为了配合《行政复诉讼法》的实施，国务院于1990年12月24日颁布了《行政复议条例》。这个条例的颁布，标志着行政复议制度日趋成熟。

《行政复议条例》建立了独立统一的行政复议制度，对维护和监督行政机关依法行政，保护行政相对人的权益，发挥了积极作用。但是《行政复议条例》缺少独创性和独立性，在实际工作中还存在不少弊端，如受案范围窄；申请复议的限制较多，法律责任不明确，机构的不健全，人员的不到位，经费的不落实，难以保障复议制度的落实。

（三）行政复议制度的进一步完善阶段

1999年10月1日，新的《行政复议法》开始施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护，强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义，标志着我国的行政复议制度正式

成为与行政诉讼并列的行政救济制度。是我国民主与法律建设的又一重要成果，是我国政府在依法治国，依法行政方面迈出的有力步伐。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》扩大了行政复议的受案范围，进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用；拓宽了权利救济的范围；提高了行政复议主体的级别，增强了申请复议的选择性；完善了行政复议的操作程序，充分地体现了便民、高效原则；严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任，加大了监督力度。

然而，从具体的制度运作来看，行政复议的实施情况并不是很好。首先总体上看，行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长，甚至出现过申请数量有所下降的情况。其次行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性受到质疑。同时行政复议效率低下、救济效果相对滞后。复议案件审批程序复杂，耗时较长。为了进一步完善行政争议解决机制，进一步增强行政复议制度的可操作性，修补复议制度在纠纷解决机制方面的不足，202_年5月29日国务院颁布了《中华人民共和国行政复议实施条例》（以下简称《条例》），自202_年8月1日起施行。《条例》共7章66条，以充分发挥行政复议制度在构建和谐社会中的作用为取向，其体系与我国基本国情相结合，体现了落实国家基本行政救济制度和保护人民利益并重的精神。《条例》的创新集中表现在强化行政复议机构的建设，从组织上保证行政复议制度的有效运作；通过相关制度的健全和创新，畅通行政复议渠道；引入听证制度，健全行政复议的审查方式；确立了行政复议权利告知制度；规定了复议中的调解除和和解制度，行政机关的“有错快改”制度等

方面。

二、我国行政复议制度的现实弊端

尽管《条例》对行政复议制度作了进一步完善，但囿于下位法无法弥补上位法的不足，我国的行政复议制度仍然存在以下弊端：

第一，在机构的设置上，缺乏应有的独立性。我国行政复议机构由政府法制机构或政府部门内设机构充任，缺乏一套统一和独立的行政复议机构体系，存在着下列缺陷：首先，不能公正地进行行政复议裁决。其次，在行政复议这一体系中，由于没有统一的复议机构体系，加重了各级各类行政机关的负担，不利于行政机关工作效率的提高。

第二，在人员的任职资格上，缺乏应有的专业性。行政复议人员任用资格无明文规定，许多复议人员都是半路出家，没有接受过专门法律教育，具有的专业知识与现实需求尚有一定的差距。

第三，行政复议范围不够细化、宽泛，《行政复议法》规定：“具体行政行为”可以审请复议，但在实践中对普通百姓而言，“具体行政行为”本身是个理论概念，其内涵和外延如何，百姓很难区分和认识；抽象行政行为、内部行政行为不能申请复议，当公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。

第四，审查方式过于强调书面审查，省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序；忽视了纠纷各个程序上的权利，使复议结果的可信赖度降低。

第五，近年来，老百姓明确感到，政府部门‘不作为’的比例在增加，‘行政不作为’已成为政府工作的“大敌”，行政问责

制度建立后，一些行政机关为了避免担责任，总会有绕开职责，不履行职责或者不正确履行职责，影响很坏。

三、我国行政复议制度的完善

为了更好地发挥行政复议制度的重大作用，充分实现行政复议制度立法宗旨，鉴于上述行政复议制度中存在的弊端，未来有待进一步完善：

第一，应当逐步设立独立的行政复议机构。复议机构的独立设置，也是各国行政行为审查机制的共同发展趋势。

第二，应当建立行政复议人员任职资格制度，确保行政复议人员的专业水平。

第三，应当扩展行政复议的范围。明确界定“具体行政行为”，使诸如征地批复、拆迁决定等在实践中可能被“模糊处理”的行政行为，能够明确纳入《行政复议法》受案范围，使相对人和百姓一目了然，便于监督和接受。此外，也应将抽象行政行为和内部行政行为归入行政复议的范围。

第四，改革审查方式，确立局面审查和听证审理结合的方式，采用概括规定和具体列举相结合的方式明确听证审理的范围。

第五，对老百姓而言，打嬴一个行政复议案件可能时间很久，甚至需要一年半载，但老百姓因为‘不作为’申请行政复议的情形，往往比较紧急，错过这一有效的时间就没有意义了。为此，要解决这一实际矛盾，应加大对‘不作为’行政复议的救济力度，不妨引入“临时救剂”措施。

尽管现行的行政复议制度存在这样或那样的弊端，还需要进一步的健全和完善，但应当肯定的是改革开放30多年来，我国的行政复议法制建设取得了长足的发展，在依法治国和依法行政中发挥了重要作用。希望我国的行政复议制度不断在改革中完善，在完善中成熟。

参考文献：

[1]华建敏.加强行政复议工作，促进社会和谐稳定[J].求是，202_(2)：10-15.[2]杨俊.完善我国行政复议制度的建议[J].法制与社会，202_

（6）：126-127.[3]青锋.中国行政复议制度的发展、现状和展望[J].法治论丛，202_（1）：16-30.

第二篇：行政复议制度的发展与完善

探析我国行政复议制度的发展与完善

吴仁超

开发区司法行政管理处

摘要：行政复议制度是行政救济制度的重要组成部分，对于保护行政相对人的合法权益，监督行政主体正确行使行政职权，维护社会公平正义有着重要意义。我国行政复议制度在保护行政相对人的合法权益、监督和保障行政机关依法行政，减轻法院讼累等方面，都发挥了重要作用。但在实践中也还存在独立性、公正性以及相关制度衔接上的缺陷。关键词：行政复议制度发展完善

行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议，根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规的其他机关对引起争议的具体行政行为依法进行复查并作出决定的一种法律制度。

行政复议是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式，是行政相对人维护自身合法权益的一种行政救济途径。行政复议制度作为行政救济制度的重要组成部分，在现代国家和社会生活中发挥这不可低估的作用，建立、发展并完善行政救济制度是法治国家的必然趋势。我国《行政复议法》

1在1999年颁布实施，确立的行政复议制度对于防止和纠正违法行政行为，保护行政相对人合法权益，监督行政主体依法行政，促进民主与法制建设，都有非常重要的作用。但我国的行政复议制度在立法实践中也存在一些问题需要进一步的完善。

一、行政复议制度存在的问题及原因分析

（一）对行政复议的性质定位不明确。行政复议的性

质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。

（二）行政复议范围还需完善。随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护

普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。

（三）行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且

缺乏独立性。按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。

（四）行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加诉累。《行

政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。

二、对行政复议制度改革的思考

行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社

会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。

（一）在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定

性。对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。

1.从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都

是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。

2.从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色，但必须坚持机构的独立并有严格的程序。

（二）适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围。行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。

（三）建立行政复议的回避制度和听证制度。为了加强

对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属

或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。

（四）理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系。这需

要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。

1.不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为

来对待。行政复议机关因事实不清,使用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。

2.行政复议机关在行政诉讼中不作被告。无论行政复议

机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。三是为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。

第三篇：加强行政复议理论研究不断创新和完善行政复议制度

加强行政复议理论研究不断创新和完善行政复议制度——在“行政复议论坛

（浙江）”开幕式上的讲话

国务院法制办公室副主任 郜风涛

（202_年6月10日）

同志们：

国务院法制办公室、中国法学会行政法学研究会联合举办这次“行政复议论坛（浙江）”，总结行政复议工作实践经验，从理论与实践的结合上研究探讨完善行政复议制度的思路，为修订《行政复议法》提供理论支撑，很有必要，也很有意义。对进一步发挥行政复议制度在化解行政争议、推进依法行政、维护社会和谐稳定等方面的作用，具有十分重要的意义。借此机会，我谨代表国务院法制办，对应邀前来参加会议的各位专家和政府法制战线的同仁们，表示热烈的欢迎！

这次论坛的举办，得到了浙江省的大力支持。浙江省政府葛慧君副省长亲自出席开幕式，并发表了热情洋溢的致辞。浙江省政府法制办为办好论坛做了大量周密细致的工作。在此，请允许我代表国务院法制办和全体与会代表，向葛副省长和浙江省政府法制办的领导和同志们表示衷心的感谢！

下面，我就完善行政复议制度问题讲三点意见，供大家参考:

一、完善行政复议制度是当务之急

我国统一的行政复议制度建立20年来，成果斐然。1990年12月国务院《行政复议条例》的公布，标志着我国统一的行政复议制度开始形成。1999年4月《行政复议法》的公布，标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立。202_年5月《行政复议法实施条例》的公布，使行政复议制度的功能得到了进一步完善和强化。可以说，上述法律、行政法规的基本思路都是很好的，实施效果也是非常明显的，对规范和推动行政复议工作发挥了重要作用。但是，我们也要清醒地看到，当前我国正处于改革发展的关键时期，各种矛盾特别是行政争议急剧增加，党中央、国务院对行政复议工作的要求越来越高，人民群

众对行政复议工作的期待也不断增强，行政复议制度日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，完善行政复议制度已经是当务之急。具体可以从三个层面来认识。

一是党和国家对行政复议工作提出了新要求。党中央、国务院高度重视行政复议工作。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“完善行政复议制度”；中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，强调要加强和改进行政复议工作，努力把行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中；202_年12月，国务院在重庆召开全国行政复议工作座谈会，对做好新形势下的行政复议工作进行了全面部署；党的十七大把“更好保障人民权益和社会公平正义”以及“法治政府建设取得新成效”，列入全面建设小康社会目标的新要求；党的十七届四中全会明确提出了要“健全权力运行制约和监督机制”、“健全党和政府主导的维护群众权益机制”，对加强和改进行政复议工作提出了新的更高的要求。

二是社会转型时期行政争议复杂多样，对行政复议工作提出了新挑战。社会转型时期，许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来。现阶段的行政争议数量庞大，矛盾频发，时常伴有群体性因素；土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等“热点”领域问题集中，矛盾突出；成因错综复杂，群众不满情绪加大，对抗性增强；各种利益矛盾交织，处理难度很大，稍有不慎就容易引发连锁反应；政治敏感度高，需要依法妥善处理。特别是在国际金融危机的影响下，各种不稳定、不确定因素增多，短期与长期积累的问题迭加，国际国内矛盾交织，在社会开放、多元、动态和信息化条件下，行政争议更加复杂尖锐。妥善处理好日趋复杂尖锐的行政争议，促进社会和谐稳定，是行政复议工作面临的重大挑战。三是行政复议工作的深入开展面临很多新情况、新问题。客观地讲，近年来行政复议工作取得了重大进展和明显成效，但行政复议制度应有的功能作用尚未得到充分有效发挥。这其中有认识层面和工作层面的原因，但核心主要是制度层面的原因导致的。随着行政复议工作的不断深入开展，行政复议制度的一些缺陷和问题逐渐开始显现。主要是：行政复议制度整体设计和功能定位还偏重于内部层级监督，还不能很好地适应构建更加“有效、便捷、公正”的行政争议解决机制的社会需求；行政复议受案数量偏低，大量行政争议还游离于行政复议渠道之外，行政复议制度的作用和优势还远未得到有效发挥；行政复议体制、机制有待创新，行政复议的权威性、专业性和公信力有待增强；行政复议审理程序有待规范，审理方式和结案方式有待丰富；行政复议与信访、行政诉讼在制度上还有待加强衔接、配合，等等。

这些问题的解决，涉及行政复议基本制度的调整，仅仅靠制定行政复议法实施条例是难以做到的。

今年，国务院将《行政复议法》的修订列入了立法计划。做好这部法律的修订工作，对加快促进经济发展方式转变、实现社会和谐稳定具有重要的现实意义。为此，需要理论界和实务部门的同志们紧紧围绕行政复议工作实践中存在的突出问题，进行全面深入的分析研究，提出进一步完善行政复议制度的有益思路。

二、完善行政复议制度需要重点研究的问题

根据这些年来实务部门的反映，结合理论界的研究成果，我认为，本次论坛需要重点关注和研究以下四个问题：

（一）行政复议的功能定位问题。行政复议的功能定位，直接关系到行政复议立法的价值取向，也关系到行政复议制度的具体构架和行政复议工作的发展方向。从我们了解的情况看，目前世界各国的行政复议制度大体有三种模式：一是行政诉讼强大而独立的行政复议不够发达的欧陆模式，主要以德国为代表；二是行政复议高度司法化的英美模式，主要以英国、美国为代表；三是救济优先、兼顾监督的东亚准司法模式，主要以日本、韩国和我国台湾地区为代表。从域外行政复议制度发展的总体情况看，多数国家和地区的发展趋势都是把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济的功能。日本著名学者盐野宏提出，日本二战后废止原有的诉愿制度，制定《行政不服审查法》，首要目的就是“给予私人权利、利益以简易、迅速的救济”，其次才是实现“行政的自我统制”。韩国和我国台湾地区理论界也持同样的观点。台湾地区学者蔡志方强调，即使欧陆模式中的德国，近年来在对待行政复议功能定位的问题上，理论界也多主张引进“诉愿审议制度”，这种主张也正在逐步付诸实践。目前，我国实务部门和理论界对行政复议功能定位的研究都还有不同认识。只有解决了这个首要问题，使行政复议实现从内部监督、自我纠错为主向救济权利、化解争议为主的根本转变，才能明确和把握行政复议制度完善的方向。

（二）行政复议体制机制问题。行政复议作为化解行政纠纷的法律制度，要具有公信力、执行力和亲和力，在体制机制等方面要体现便民、灵活、高效的特点，这就要求行政复议权力配置相对集中，行政复议机构地位相对超脱，行政复议人员具备职业保障。但是在实践中，县级以上政府和政府各部门都承担着行政复议职责，这样行政复议机关过多，行政复

议管辖比较复杂，既不利于集中行政复议资源，又不利于体现公正和便民的原则。同时，具体承办行政复议事务的政府法制机构属于政府内设的办事机构，如何在办案过程中始终保障中立超脱的地位，赋予其在办理案件过程中的必要权威，还缺少制度上的支撑。此外，政府法制机构任务繁重，力量薄弱，一些基层行政复议机关没有专设法制机构，行政复议人员往往属于兼职人员，不仅流动性强，而且素质普遍不高，难以适应依法及时办理行政复议案件的需要。

（三）行政复议程序问题。行政复议作为政府主导的维护群众权益、化解行政纠纷的机制，在程序上应当体现公开、公平、公正的原则，这就要求行政复议程序有利于公众参与，克服行政机关内部暗箱操作的弊端，确保行政复议裁决认定事实和适用法律的正确性和准确性。但是在实践中，行政复议基本套用一般的行政程序，法律规定以书面审查为主，听证程序适用范围有限，不利于充分听取双方当事人特别是相对人的意见。同时，行政复议机构拟定的行政复议决定需要逐级报请行政复议机关的领导审批，这种裁决模式不仅牵扯了行政领导的大量精力，使没有参与具体办案的行政领导置身于矛盾纠纷的焦点，而且容易引发公众对行政复议是否“官官相护”的猜测。此外，行政复议缺乏必要的证据规则，行政裁决方式有限，都对行政复议案件的公正办理产生了影响。

（四）行政复议与有关制度的衔接问题。行政复议作为行政纠纷的化解机制，需要与相关制度协调运作，避免相互掣肘。实践当中，行政复议与行政诉讼的关系还不够顺畅，有时还存在无谓的“程序循环”现象，容易挫伤公众对行政救济制度的信心。此外，行政复议与信访的界限还没有完全划清；行政复议与行政执法监督的关系也还需要研究。

三、完善行政复议制度需要着重处理好的几个关系

完善行政复议制度，涉及诸多问题。要创新和完善行政复议制度，需要着重处理好以下四个关系：

一是理论与实践的关系。理论来源于实践，实践也检验和发展理论。举办这次论坛，本身就是理论联系实践的一次重要尝试，参加这个研讨会的，既有理论界的知名专家，也有实务部门的有关领导。希望大家从不同的维度与视角，相互切磋，深入交流，全面审视行政复议的制度设计和运行状况，提出完善行政复议制度的意见和建议。

二是继承与创新的关系。行政复议制度的发展完善，首先需要依托于行政复议理论的突破和创新。没有创新的理论，就没有崭新的实践。希望大家善于把握行政复议制度的功能定位，构建适应行政复议特点的理论体系，并以此推动我国行政复议事业的不断进步，推动行政法治建设的不断发展。

三是借鉴域外经验与立足本国国情之间的关系。事实证明，行政复议制度的产生、发展有其内在的共同规律，不同法系、不同国家的行政复议制度都有相互学习、相互借鉴的一面，这在东亚地区表现得尤其明显。同时，法律制度作为上层建筑的范畴，又要受到特定国家经济社会状况、法律传统、文化背景等多元因素的制约。因此，我们研究完善行政复议制度，既要充分借鉴、大胆吸收域外的先进理论和经验，又要始终结合我国的基本国情，二者不可偏废。

四是完善行政复议制度与健全其他行政救济制度的关系。我国行政救济制度主要由行政复议与行政诉讼两个方面构成，有关行政复议的内容统一由行政复议法加以规定，可能比较妥当。目前，行政诉讼法对行政复议也作了一些规定。因此，完善行政复议制度，不能就行政复议论行政复议，要放宽视野，统筹考虑。

同志们，这次论坛是理论界和实务部门共同研究完善行政复议制度的一次重要尝试。我相信，通过大家的通力合作，集思广益，完善行政复议制度的思路一定会更加明晰、更加具体。我希望理论界和实务部门的同志们要以这次论坛为起点，更多地关注行政复议制度建设，更多地研究行政复议实践中的问题，为行政复议法的修订奠定更加坚实的理论基础。最后，预祝“行政复议论坛（浙江）”取得圆满成功！

第四篇：浅谈我国行政复议制度现状及完善

浅谈我国行政复议制度现状及完善

随着当今社会市场化、城市化、信息化、现代化与全球化接踵而至，甚至相互交织，现代社会日益呈现出民主与法制建设不断加强的迹象。行政复议作为我国行政法律体系的重要组成部分，在社会生活中发挥着积极作用。但是，行政复议制度在立法方面的缺陷，制度设计上的诸多不合理，以及复议制度实施水平上的欠缺等因素，都使得行政复议制度在实践中难以实现预期的效果。以下是对我国行政复议制度现状及其缺陷的分析，以便于更好的完善行政复议制度，更好的发挥行政复议“裁判员”的角色。

一、行政复议制度的概述

行政复议制度，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求上一级行政机关或其他法定复议机关重新审查该具体行政行为的合法性，适当性，行政复议机关按照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并做出决定的一种法律制。

二、行政复议制度的意义

1、在行政复议决定为最终裁决，当事人不提起行政诉讼的情况下，行政争议在行政系统内部通过行政复议得到了解决，使能够在行政系统内解决的问题不推到法院去。此时，行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。

2．在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下，行政复议成为行政诉讼的前置阶段，行政复议有利于人民法院明确诉讼标的，对于人民法院迅速查清事实，作出正确判决起到了重要作用。

三、我行政复议制度的现状

1、制度的独立性方面，我国行政复议制度缺乏独立性。

2、在机构的设置上我国的行政复议机构种类多,既可以是原行为机关,也可以是原行为机关的上一级机关或者原行为机关所属政府,这些对相对人带来了很多不便。

3、制度的专门性上,英、美两国都有很明显专门性、专业性特点,英国设立行政裁判所的目的就是为了解决一些专门事项(以解决行政上的争端和公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端等)。并以专门职能来分类,并且其成员都必须具备某一方面的专业知识和丰富的行政管理知识。美国的行政法官也是为了解决行政争端的繁琐而产生的,并且行政法官都是从具有律师资格和有行政经验的人员中选择的。这样易于提高办案的效率和准确性,也有益于公正结案。可我国行政复议法中没有明确规定法制工作部门的成员应具备象英、美那样有法律专业知识和行政经验的人员的条件,并在实践中往往发生行政复议人员素质低、争议不断的现象。(四)解决的纠纷范围上,我国的行政复议只以行政争议为审理对象,未免太狭窄且现实中的作用也不大。(五)在办案的公正性上,我国的行政复议时有发生不公正的现象。一是作为复议机关的原行政机关的上一级行政机关和作为被复议机关的行政机关之间存在着隶属关系,这种关系容易导致行政复议决定的不公正。因为上下级之间有利害关系,原行政机关的所属政府作为行政复议机关时也存在类似的问题。另一是我国现行行政复议法规定行政复议机关的内部负责法制工作的机构为行政复议机构来审理行政复议案件,作出决定。那么行政复议机关是原行政机关时,原行政机关的内部法制委员会审理原行政机关作出的具体行政行为引起行政争议时,难免有自己做自己案件的法官的嫌疑。这违背正当程序原则,对当事人的权益救济不利。

4、在不服时的救济上,没有统一作法,即使是现行行政复议法、行政诉讼法或司法解释仍坚持着终局复议或复议前置两种态度。

四、对完善行政复议制度的建议及看法

1、单独设立行政复议机关，终结行政复议机关内部法制部门的独立性。改变原来法制工作部门担任复议任务的局面，在中央和地方设立行政机关外的“行政费一贯”，负责办理行政复议案件。

2、赋予“行政复议官”独立地位，其设置在行政机关外，中央和地方之间也是独立的呃，行政复议官由同意的行政复议官考试中选拔。并有统计人大人任命，其工资、福利等一切方面由国家财政部门统一管理。

3、保证行政复议官的专业性，行政复议官必须剧本专门的法律知识和丰富的行政管理经验，是具有一定的是法官只能，并且统一培训，必须遵循中兴、公正性、公平女性远着进行裁决。

4、扩大行政复议受案范围，将民事争议也包括进来，便于相对人解决案件。

5、完成“行政复议官“的统一性，全国同一家你一个行政富易观委员会，来管理和监督全国中央和地方的行政复议官，做到以专业委员会监督专业人员的效果，从而提高行政复议的工作效率。

6、在行政复议与行政诉讼关系上，应采取行政复议前置程序。因为专业的行政复议官来办案，可提高办案效率和公正性、准确性。

五、总结：

我国行政复议制度经过短短的十几年的发展，确实取得了令人可喜的成绩，但我们也应该

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政复议制度在现实中仍有许多不足和缺陷。因此对其改革是势在必行的。本文在分析我国行政复议制度不足的基础上，就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出了几点设想。相 信

随

着人们法 律 意 识 和认 知 程 度 的提 高，行 政 复 议 以 其 受 案 范 围 广，效率不高 能 够 顺 应 我国实际，开创出中国特色的行政复议体制。

第五篇：我国行政复议制度的改革与完善

我国行政复议制度的改革与完善

市政府法制办刘 宁

行政复议作为现代社会中一种公认的解决行政争议的有效法律方法，涵盖了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制等方面的内容，在我国的行政救济法律体系中占有极为重要的地位。经过十多年的实践，我国行政复议制度既取得了可喜的成绩，又面临诸多的矛盾与问题。如何在新形势下改革和完善行政复议工作，依法及时化解行政争议是摆在行政法学界和政府法制机构面前的一个现实课题。

一、我国行政复议制度的现实问题

(一)行政复议制度功能没有很好地发挥。

从行政复议制度的特点看，行政复议范围较行政诉讼为大,且行政复议不需要申请人承担费用，程序也比较简便，行政复议案件应当远远多于行政诉讼案件。然而实际生活中大量的行政争议却没有通过行政复议渠道解决，行政复议制度没有发挥有效的作用。

1、行政复议制度的宣传工作没跟上去。行政复议制度虽然实施了近20年，但受各种因素的影响，行政复议制度没有得到广泛的而深入的宣传，不少行政相对人对行政复议仍然非常陌生，更不知道如何申请。

2、行政相对人不敢申请行政复议。行政复议的根本立法目的，就在于当行政机关的具体行政行为侵犯了行政相对人的合法权益时,相对人可以通过行政复议渠道寻求救济。但是，由于长期以来在群众当中存在的民不告官的心理，致使不少人在对行政机关的具体行政行为有不同意见时，不敢申请行政复议。

3、一些行政复议机关没有很好地发挥行政复议的救济和监督功能。首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关往往具有直接的行政隶属关系，行政复议与“任何人不得做自己案件的法官”的基本原则不相符合，这就使得复议机关很难作出公正的决定。其次，根据《行政复议法》的规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告。所以有些复议机关为了不当被告而维持原具体行政行的现实情况还存在，这也影响了复议救济和监督功能的发挥。

（二）对行政复议性质的定位不够准确。

自行政复议制度全面确立以来，行政复议的性质就一直存在不同的看法，理论界和实务界对此的分歧，已在司法实践中引发了争议，在一定程度上影响了行政复议工作的开展。最核心的观点有三：即“行政说”、“准司法说”、“兼容说”。“行政说”认为，行政复议是国家行政机关按照行政职权或者行政上下级的监督关系所形成的制度，是行政机关直接、单方面行使行政权力的特殊形式；“准司法说”认为，行政复议就其内容不说，是一种行政救济制度，是与行政诉讼一起，构成行政相对人在其权利受到侵害时获得的救济途径；“兼容说”认为，行政复议兼有行政监督和行政救济的双重色彩，是形式上的行政行为，实质上的准司法行为。行政复议作为一种法律制度，本身就是一个复杂的系统，对其性质的认识，从不同角度着眼会有不同的结论。但理论上和实践中对行政复议性质定位的不准确，直接影响了行政复议功能的发挥。

（三）行政复议的程序不够完善。

程序正当是依法行政的基本要求，没有正当的程序作为前提，就显然难以保障结果的公正。在行政管理日益复杂的今天，程序正当原则着重强调行政行为的透明度、保障相对人的平等参与性。但是按照《行政复议法》及其实施条例的规定，行政复议的程序仅规范了审理程序，而对于行政复议的回避制度、委托代理制度、证据制度等都没有规定，这严重影响了行政复议的公正性。行政复议以书面审查为原则，就使得对复议案件的审查大多局限于书面材料的核查，这对被申请人只提供部分证据、不提供全部证据，只提供有利证据、不提供不利证据，只提供证据、不对证据加以举证说明等情况无相应的约束制约机制。另一方面，不给申请人以当面对质说明案情的机会，往往使申请人对复议结果的公正性产生怀疑。

（四）行政复议机构的独立性不够。

目前，我国复议机关中负责行政复议工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，没有统一的复议机构体系。行政复议是一项专业性的技术性很强的工作，既涉及法律问题，又涉及行政管理专业性问题，在调查取证、举行听证、作出决定等环节也要求有较强的法律意识和业务水平。没有专门的行政复议机构，对于行政复议的独立性、专业性和公正性将是一个很大的考验。行政复议本是保护行政相对人合法权益而建立的一种行政救济

制度，但是缺乏统一、独立且易受行政干扰的复议机构来履行复议职责，则难以实现行政复议制度的立法宗旨，体现不出行政复议的本质内涵。

二、我国行政复议制度的改革与完善

我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，对行政复议工作提出了新的更高的要求。

（一）畅通行政复议渠道，营造有利于行政复议制度发展的社会环境。行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。从《行政复议条例》直至《行政复议法》实施20多年的实践看，行政复议工作进一步发展的瓶颈之一，就是行政复议渠道不畅通。如拒不接受行政复议申请、接受后不作任何处理、以种种形式变相刁难申请人等。行政复议机关把畅通行政复议渠道作为行政复议工作的着力点和突破口，是极其必要的。申请人提出行政复议申请，表明他们对行政机关充分信任，愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。如果消极对待或以各种方式阻碍受理，就可能迫使他们以不合法渠道、以不正常方式反映诉求，激化矛盾。针对当前行政复议渠道不畅通的突出问题，行政复议机关应当大力加强行政复议宣传，让群众了解行政复议制度；通过积极主动地受理行政复议案件，拓宽行政复议受理范围；加大对行政复议权利告知，保障行政相对人的救济权利；同时，也应加强对于行政复议本身的违法或不当行为的监督，特别是应当把是否依法受理行政复议申请，是否依法作出行政复议决定作为重点指导监督的对象，切实保障行政复议工作的开展。只有疏通进口，敞开大门，积极引导群众通过法律途径解决行政争议，才能从根本上营造有利于行政复议制度发展的社会环境。

（二）强化行政复议机关责任，确立行政复议制度的准司法化。

我国行政复议制度是在行政系统内运行的，行政复议机关是行政机关而非司法机关，其行使的是行政职权，行政复议是一种行政内部的监督机制和救济途径，它一般要接受法院的司法监督，这些都是行政复议的“行政性”之所在。另一方面，行政复议又不同于一般的行政执法行为，它是一种解决行政争议的机制，其运行中一般存在三方主体：行政复议机关、行政相对人（行政复议申请人）和作出被申请具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人）。复议机关作为独立与

复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁断，行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序，这些又是行政复议的“司法性”之所在。行政复议机关在审理中行使复议案件的撤销权，是对错误具体行政行为的纠正，是提高行政复议案件办案质量的有力保障，是行政复议准司法性的体现。但是，针对目前行政复议案件是由行政复议机构进行审理的现实状况，行使案件的撤销权难度相当大。按照行政诉讼法的规定，复议机关撤销或者变更原具体行政行为的，复议机关为被告，这就是使得复议机构在审理行政案件时，要充分考虑行政诉讼的风险性，继而将行政诉讼的风险性转移至作出原具体行政行为的行政机关，怠于行使自己的撤销权，行政复议的公正性便无从谈起。行政复议要走出公正性不足的怪圈，就要从理论上和实践上解决行政复议性质的准确定位，加大行政复议机关责任，确定行政复议的准司法性和行政复议决定不可诉的理念。否则，行政复议将难以解决日益复杂化的行政争议，行政复议的公正性将无法保障，行政复议制度存在的必要性也将受到挑战。

（三）完善行政复议程序，增强行政复议程序的公开性。

行政复议作为一项行政救济制度，其程序的完善是非常重要的程，直接关系到行政复议功能的发挥，也直接体现了一个国家行政救济制度的民主性。

一是引入回避制度，具体内容包括回避的种类及回避的情形等；二是建立行政复议公开制度。只要行政复议案件不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，原则上都应开庭审理，允许公众查询，从而使行政复议真正具有权威和公信力；三是在行政复议中确立证据规则。确立法定证据种类、申请人的举证责任、确立质证规则等；四是建立行政复议简易程序制度。对于简单的案件，可以借鉴司法审判的做法，实行简易程序，通过简易程序予以解决，让行政相对人真正感到行政复议的方便、快捷。

（四）建立相对独立的行政复议机构，加强行政复议指导和监督。

我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，没有一套统一的行政复议机构体系，很容易产生各种弊端。笔者认为，可以在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府，但又相对独立的行政复议工作机构，统一由其行使行政复议管辖权，改变现行行政复议管辖的混乱局面。这种制度设计，在客观上不仅可以节约有限的行政复议资源，而且

还可以打破因行政隶属关系而产生的千丝万缕的法外干涉，大幅度提高办理行政复议案件的质量，这也必将有利于增强行政复议在公众心中的公信力。

总之，我国的行政复议制度作为我国行政救济和法律监督制度的重要组成部分，在行政法治中发挥着日益重要的作用，它的完善是一项系统的社会工程，需要全社会的共同努力，但也不可一蹴而就。随着我国依法治国方略的深入贯彻实施和改革开放、法治建设的长足进展，我国的行政复议制度必将会更加完善。