第一篇：[行政组织变革动力和前景]论文

论我国当前行政组织变革的动阻力与前景

作者姓名：（最好用宋体四号字）

单位：宋小四号

【内容摘要】：

关键词：（至少三个）

（上面都是顶格写）

引言

改革开放以来，我国先后进行了五次行政管理体制改革：

1982年改革，根据十一届三中全会精神进行，在大幅精简机构的同时，重点解决了领导体制和实际存在的领导干部终身制问题。

1988年改革，根据党的十三大精神进行，在精简行政机构和人员的同时，提出了转变政府职能问题。

1993年改革，根据党的十四大精神进行，建立适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制，转变政府职能，在党政机关普遍进行“三定”工作，建立推行公务员制度，实行分税制财政管理体制。

1998年改革，根据党的十五大精神进行，是建国以来规模最大的行政管理体制改革，明确把政府职能界定为宏观调控、社会管理和公共服务；政企分开有了新的突破，党政机关与所办的经济实体和管理的直属企业脱钩；中央各部门的部分审批权和具体事务性工作下放给地方政府，国务院机构和人员大幅减少。

202_年改革，根据党的十六大精神进行，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高政府管理水平，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。此外，202_年各级政府还以实施行政许可法为契机，贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，加大了清理行政审批项目、深化行政审批制度改革的力度，并取得了明显的进展。202_年4月颁布的公务员法，也对规范行政管理主体、加强公务员队伍建设产生了重要影响。不断适应经济社会发展要求，五次行政管理体制改革取得了重大进展：一是政府机构数量有所减少。就国务院机构（包括职能部门、直属机构、办事机构、直属事业单位和特设机构）而言，1982年改革之前最多的时候为100个，1988年改革后为86个，目前已减少为66个；二是机构设置趋于合理。现有的政府部门大多都是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤消或者合并；政府职能发生转变，已将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务明确为政府主要职能；三是行政管理方式也发生变化。由过去主要依靠行政手段发展到现在主要依靠经济和法律手段；四是依法行政和建设法治政府取得进展。行政许可法的实施和行政审批制度改革取得明显成效，国务院分三批取消和调整审批项目1806项，占改革前行政审批项目总数的50.1%，行政效率明显提高。近年来，各地开始对乡镇机构进行改革，在实践中积累了有关经验。

行政组织变革的动力

行政组织变革的动力就是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量（注：任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第32页。）。它是一个综合范畴，即推动行政组织变革的动力或动因是非常复杂的，归纳起来主要有以下几种类型：

（一）环境的动因

公共行政组织作为一个开放性的生态系统，必然要受到外部环境的深刻影响，环境的改变无疑是行政组织变革的主要的根本动因。无论是一般社会环境、具体工作环境，还是团体社会环境（注：参见张国庆《行政管理学概论》，北京大学出版社1990年版，第80-84页。）都会不同程度地直接或间接地影响到行政组织结构和功能的变化，推动着行政组织的变革。特别是现代环境的变化速度越来越快。环境的这种变化对行政组织产生了持续的冲击和影响。如亚洲金融危机要求各国政府迅速改变金融政策，苏东剧变使各国及时调整对外关系，中国自1978年实行改革开放以来，经济体制和政治体制改革的不断深化要求行政组织作出相应的变革，等等。

（二）职能的动因

行政职能是行政组织存在的依据，行政组织是行政职能的载体或承担者。因此，行政职能的变化必然引起行政组织结构的变化。比如，我国政府过去对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理，各国营企业的产供销人财物等微观管理权都统于政府，造成以政代企、政企不分，这种经济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行业和产业划分的经济管理部门。随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成，政府简政放权，转变职能，这就使得重新调整政府经济管理机构的设置成为不可避免的事情了。

（三）目标和价值观的动因

行政组织的目标反映行政组织的价值观和对客观环境的判断，是行政组织战略的凝聚点，而行政组织战略则是行政组织的内外因素如环境和机会，内部的能力和资源，管理部门的兴趣、愿望以及社会责任等的一种函数。因此，行政组织目标的重新制定或修正，都将引起行政组织的变革。美国战略思想家柯林斯说：“我们必须了解这一点，即使利益丝毫未变，组织像目标一样，也可能在一夜之间发生变化。”（注：柯林斯：《大战略》，战士出版社1978年版，第22、27页。）行政组织价值观的变化也具有同等重要的意义。因为行政组织价值（观）是行政组织的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾，而目标的制定或修正本身是组织价值观念体系平衡的结果，价值观念方面的变化必然将引起目标的变化，并通过组织目标的变化对组织变革发生强烈的推动作用。值得强调的是，价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力，它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力。

（四）人事的动因

组织与人事密切相关。人事变动会影响到组织上变动。这里所说的人事变动及影响包括两种情况：一是高级行政领导人的变动对行政组织的影响。不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策，因此他总要对组织结构提出自己的特殊要求。比如在西方国家，随着政府首脑的更换，经常发生政府机构的增减裁并。我国也有类似情况，各级政府行政首长更换后也常调整机构。二是人员素质的变化对行政组织的影响。以高质量的行政人员为基础的行政组织将是一个精干、高效的组织，以低素质的行政人员为基础的行政组织必然是一个臃肿低效的行政组织。

（五）专家的动因（注：张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社1990年版，第87页。）

专家不一定是行政组织的固定成员，也不一定拥有正式的行政职务，但他们的丰富和先进的知识、理论和方法，有助于他们对行政组织的弊端以及组织变革的意义、步骤和前景作出科学的分析和论证，从而大大提高了行政组织变革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性。正是从这个意义上说，专家是推动行政组织变革的特殊动力。特别是日趋发达的网络社会中的电子政府更强调以知识和人才为中心的管理，更强调发挥行政组织内外有关专家学者在组织变革中的智囊作用。

（六）科学技术进步的动因

随着当代科学技术日新月异的发展，特别是电子信息技术、现代办公自动化技术，尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用，网络政府和电子政府的出现，促使行政组织作出相应的变革：(1)组织结构形态趋于扁平网络化，即行政组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更加具有有机性、灵活性和适应性；(2)行政组织规模趋于小型化；(3)行政组织权力结构走向分权

化；(4)行政组织信息结构走向网络化、交互化；(5)行政组织管理方式趋于民主化；(6)行政组织办公趋于虚拟化；(7)政府组织内部技术和专家系统的功能更为凸显，甚至连行政组织本身都被看作是“学习型组织”（注：参见吴爱明、祁光华《政府上网与公务员上网》，中国社会科学

出版社1999年版，第63-70页。）。

行政组织变革的阻力

阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。行政组织变革也必然遇到阻力，这是因为行政组织变革只能是一种“非帕累托最优”，它不可能做到使所有的人在同样的时间获得相同的收益。从各国实际情况看，行政组织变革的确遇到了各种各样的阻力或抵抗力。“任何变革社会生活组织、人际关系、决策体系的行动，都不会不走弯路和不需要付出巨大的努力”（注：米歇尔·克罗齐埃：《论法国变革之路——法令改变不了社会》，第50页。）。不弄清这种阻力的来源、性质和力度的改革是一种盲目的改革，因此，为了保证行政组织改革有条不紊地进行，有必要理清这些阻力。尽管现实中许多阻力一时或事先难以认明，但至少在思想上应有所警惕。一般说，行政组织变革的阻力主要有：

（一）误解方面的阻力

一个人一旦确立起自己的态度体系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。人们对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，有时差别很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革（注：汪永成：《中国行政改革的阻力及其消解》，《云南行政学院学报》1999年第2期。）。加上行政组织变革前的信息沟通不够，更会引起一些有关人员的不满和误解，形成一些阻力。事先消除误解之源将有助于改革与发展的顺利进行。

（二）利益方面的阻力

从实质上说，行政组织的变革意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配，因此必然会触动人的切身利益，进而形成不满和阻力。比如：(1)在因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生不满，并可能形成阻力；(2)组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益，从而引起这些团体的不满，并形成阻力。来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的，对此应当始终保持高度的警惕。因为一般来说，当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时，人们就会对变革持反对态度。

（三）成本方面的阻力

行政组织的变革都要付出一定的成本，如果成本投资大于收效时，改革与发展就难以继续进行。这里所说的成本投资主要指：(1)所需用的改革时间；(2)改革中所造成的各种损失；(3)所需用的财政经费。美国利特尔咨询公司提出一个公式：C=(abd)＞X。式中C指变革，a指对现状的不满程度，b指对变革后可能到达情况的概率，d指现实的起步措施，X指对变革所花的成本（注：参见孙彤、李悦《现代组织学》，中国物资出版社1989年版，第211页。）。此公式说明，是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素的乘积，要大于变革所花的成本，否则进行变革就得不偿失。

（四）组织惰性方面的阻力

对社会而言，行政组织在功能上是不可取代的，它们几乎没有竞争者和对手，没有能够代替它们的私人对应物。它们几乎垄断了本领域的经验、知识和才能。行政组织的成员是独此一家的专业人员，他们在本质上趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢。而变革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此容易受到组织惰性的抵制和阻挠。

（五）变革不确定性方面的阻力

心理学研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。变革的意义在“新”，即通过变革给组织带来某一方面的新观念、新技术、新设备、新结构、新环境、新任务、新行为、新格局、新利益、新结果。但新的东西总是人们所不了解和不熟悉的，而对不了解和不熟悉的东西人们通常会产生程度不同的隐晦的不安全感，从而对变革持一定的观望和保留态度。这种不安全感

一般与守旧或稳妥的意识相联系，表现为由于担心变革可能带来的消极影响和前途未卜，比如失控、矛盾、冲突、后遗症，因而对改革不轻易认可（注：张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》，北京大学出版社1990年版，第276-277页。）。加上行政组织变革的复杂性，人们很难在变革付诸实践之前证明改革是有益的，更难对自己从变革中获得的预期收益进行精确计算，这容易造成人们产生不安心理，对变革产生疑虑，进而形成消极态度和抵触性行为，妨碍和制约变革的顺利进行。

（六）习惯性方面的阻力

行政人员长期处在一个特定的组织环境中从事某种特定的行政工作，就会在自觉或不自觉之间形成某种对这种环境和工作的认同和情感，形成关于环境和工作的一套较为固定的看法和作法，即习惯性。这种习惯性建立在时间延续和动作反复的基础之上，逐步沉淀在他们的意识深层，一旦形成，就会在一个较长的时期内影响甚至支配他们的心理活动和行为。除非环境发生显著的变化，否则他们通常总是按照自己的习惯对外部刺激作出反应，而行政组织变更本身通常意味着某种习惯性的否定。因此，“不管一项建议有多少优点，叫人忘掉花在现在的系统中的血、汗和泪是困难的”（注：参见F·E·卡斯特和J·E·罗森茨韦克《组织与管理——系统方法与权变方法》，中国社会科学出版社1985年版，第678页。）。甚至有时人们在理智上明明知道变革将带来比现在更多的收益，但在情感上宁愿维持现在的办法。当变革试图改变他们某种习惯性的时候，就会给他们带来强烈的感情震荡，容易失去公正地判断变革的客观尺度。或者招致他们下意识的不良反应，产生抵制态度。

当前我国行政组织改革需进一步研究解决的问题

我国的行政改革是在中国共产党的统一领导下，在宪法和法律规定的原则范围内，对 行政机构的法律地位、行政权力、管理职能、行为方式以及与之相适应的机构设置、人 员编制和行为规范的调整和变革。建国以来，我国进行了多次行政改革，但与预定的目 标均有很大的差距。对此，理论界进行了较为全面、深入地探讨，取得了一些可喜的成 果。这些成果对进一步深化改革具有一定的指导作用。但笔者认为，在所有的这些讨论 中忽视了行政改革过程首先必须解决的一个重大理论与实践问题，即行政改革权问题。行政改革涉及到行政机关与党和其它国家机关的关系、行政机关的内部设置、行政机关 的运行等一系列问题。不同问题的位阶不同，因此，改革权的归属也就不同。这样，才 能确保行政改革的权威性、统一性、严肃性。合理确定行政改革权的归属是行政改革顺利进行的基础。要解决好这一问题，必须处 理好党政关系，使党对行政改革的领导依法、合理的进行；必须处理好立法机关与行政 机关的关系，立法机关要制定法律来规范、确定行政机关的行政改革权，行政自由裁量 权也应以法律加以规范；必须处理好中央行政机关与地方行政机关之间的关系，明确各 自的行政改革权限和共享权限。具体来说：

（一）要解决以党代政、党支配行政改革权的问题

党政关系应当是一种宪法和法律关系。邓小平同志曾经指出，法律范围内的问题应当由国家和政府管，由党管不合适，党干 预太多，不利于在全国人民中树立法制观念。江泽民同志也指出：“我们绝不能以党代 政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定 要遵循法治的方针。”具体到行政改革权来讲，一方面由于各级党组织不具备行政主体 资格，因此不应在行政改革中包办宪法和法律规定由行政机关决定的事务。另一方面，由于行政机关不是党的执行机关，因此，党不应强行干预行政改革中的一些具体事项。正确处理党政在行政改革权上的关系的方法应该是：一方面，确保党的方针、政策的重 要地位，因为，中国共产党是执政党，它对行政改革的领导是通过其方针、政策来实现 的；另一方面，党对行政改革的领导主要应依靠法律来进行，因为法律比政策更规范、更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和实施，同国家权力直接联系。

（二）行政改革权的划分应该坚持立法机关依法确定的原则，适当兼顾行政机关的自由裁量权“我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组

织、编制、结构、聘任公 务人员、配置行政权力等方面的无序状态”。历次改革中，行政部门往往未经法律授权 以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力，造成改革的混乱。这显然是由于 行政改革权没有依法设置造成的。改变这种局面最有效的方法是用法治原则来建立秩序、减少混乱。法治原则所内蕴的人民主权即民主主义理念“要求一切国家机关的组织或 活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由”。在我国，人民 授权是通过人民代表大会制定宪法或法律来进行的。因此，行政机关行使行政改革权必 须主要由宪法和法律明确授予，并在其保障下实施，而不能以改革的革命性和行政的高效性为借口抹杀法律的权威性。

行政管理体制改革是一个逐步深化的过程，不可能一蹴而就，有些问题只能逐步解决；同时随着经济社会的发展和改革的深化，也会产生许多新的问题，需要通过进一步的行政管理体制改革来解决。因此，行政管理体制改革是一个阶段性与连续性相统一的进程，需要不断研究新情况、解决新问题。

１、政府职能转变不到位。经过历次行政管理体制改革，政府职能发生了很大变化，但尚未完全转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。一方面，经济职能尚不适应社会主义市场经济体制的要求，管了很多不该管也管不好的事，行政审批事项仍然过多。在行政许可法实施后，虽然清理减少了很多行政审批事项，但由于行政管理的某种惯性，加之多年形成的部门和行业利益，不必要的行政审批和变相的行政审批仍大量存在，应当退出的领域还未完全退出。在一些地方和部门，政府仍然在资源配置领域发挥主要作用，加之生产要素市场发育不充分，市场配置资源的基础性作用还难以充分发挥。另一方面，政府的社会管理和公共服务职能还需进一步加强。经济快速增长与社会的深刻变化，造成了社会公共需求的快速增长。特别是当社会结构发生重大变化、社会矛盾多发之时，政府的公共服务职能就显得更为重要。如果职能转变不到位，就难以解决经济社会生活中出现的许多新问题，因此，切实转变职能是深化行政管理体制改革的关键。

２、行政机构设置不合理，层级过多,部门之间职责不清，协调不力。1988年以后的几次行政管理体制改革，在精简机构、下放权力等方面取得了一定成效，但在机构设置、职权划分、运行方式方面还存在一些问题。从机构设置上看，各级政府设置部门往往延续了“上下对口”的习惯做法，职能部门在服从本级政府的同时还要接受上级部门的指导，造成各级政府部门重复设置、机构臃肿。基层行政管理体制就很典型，县乡政府为了完成上级政府制定的各项“达标”任务，不得不设立机构和增加人员，在编制不足的情况下，又设置了许多临时机构，安排了一些临时人员，造成机构与人员超编。在缺乏有效管理和约束的情况下，乡镇机构和人员不断增加，维持运转的费用和人员工资也随之增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇财政负债率的不断提高。从层级关系来看，历次机构改革都是从组织设置的横向划分方面着手，从规模上控制政府机构的膨胀与人员的增加，但在纵向分层的问题上甚少涉及。按照宪法第30条的规定，除较大市和自治州外，地方行政层级一般为省、县、乡三级。但随着行政公署（地区）改市的增加，有些地方出现了市辖县、市辖市等情形，地方行政层级实际上成为四级。层级过多容易导致机构臃肿，信息不畅，效率低下，行政成本过高。

从机构职责看，由于政府内部职能划分不清，有关职责权限划分的规定缺乏法律效力，加之部门起草立法的影响，导致对有些行政事务多头管理、重复交叉执法，权力与利益挂钩，甚至不同部门权力交叉或者重叠，发生矛盾后难以协调；或者互相推诿扯皮，造成“管理真空”，权力与责任脱钩。

３、中央与地方的关系还需进一步理顺。在某些方面，既存在中央权威和统一性不够，中央宏观政策在有些地方实施受阻，地方保护主义比较严重的问题，也存在向地方下放权力不够，发挥地方自主性和积极性不够的问题；各级政府的事权、财权和责任仍然存在不匹配的问题；运用法律手段调整中央与地方关系还不够，制度化规范化水平较低，难以保证必要的稳定性和可预见性。

４、行政管理体制改革与行政法制建设不相适应。长期以来，我们习惯于运用行政手段管

理经济社会事务，导致行政管理体制改革的过程和结果缺乏法律保障。例如，机构改革减而复增，陷入“精简——膨胀”循环的主要原因，就是缺乏法律规范和保障。从世界各国解决机构编制膨胀的主要手段来看，一个是财政手段，另一个是法律手段，但主要是法律手段，而且财政手段最终也是要通过法律才能起到硬约束作用。除宪法的概括性规定外，目前我国既没有上升为法律的统一行政组织和编制法，也缺乏各个部门的行政组织和编制法，更没有推进改革的相关法律。现有的个别法规和政策性文件，如国务院组织法、地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法等，对组织机构、职能、编制、权限、中央与地方的关系、财政保障机制等也没有明确的规定，缺乏详细的责任条款。弹性过大的条文表述和国家法律、法规与地方法规之间的不协调，也增加了实施中的矛盾。

行政管理体制改革的必要性和紧迫性

经过20多年的改革，政府职能得到转变，政企分开不断推进，机构和人员得到精简，干部队伍结构得到优化。应该说，现行的行政管理体制基本上适应了经济社会发展要求，也符合我国国情。在改革过程中，我们积累了许多成功的经验，从中也得到一些启示：

第一，行政管理体制改革必须从我国国情出发，有利于坚持党的领导，有利于提高行政效率，有利于保证政府充分发挥在改革发展稳定中的作用。行政管理体制改革是各项改革工作的连接点和交汇点，具有举足轻重的作用，必然触及深层次问题和矛盾，触及错综复杂的利益关系和利益格局的调整。以往历次改革之所以能够顺利推进并取得成果，关键在于坚持了党的领导，各项改革措施都是按照中央关于经济社会发展的重大决策和战略部署采取的，而且注重提高行政管理效率，保证了政府在改革发展稳定中发挥重要作用。因此，我们必须立足于我国实际，认识我国所处的发展阶段和面临的实际问题与矛盾，认识我国政治、经济、文化和社会特

点，学习借鉴国外有益经验和做法，强调为我所用，不能照抄照搬。

第二，行政管理体制改革必须适应经济社会的发展要求。纵观我国行政管理体制改革历程，可以发现，行政管理体制改革的任务往往是经济社会发展到一定程度提出的，适应经济社会发展要求是行政管理体制改革的出发点和主要动力。例如，我国在计划经济时期，曾经按行业设立了多个部委，仅是机械工业部就曾设过七个，导致了多个中直企业或部属企业的产生，形成了严重的“条块分割”问题。为了适应经济改革的需要，对有关经济行业管理部门进行了调整，以更好地解决政府与企业、政府与市场之间的矛盾。

第三，行政管理体制改革是一项系统工程，不可能单兵突进。行政管理体制关系到经济社会生活的方方面面，改革行政管理体制有着牵一发而动全身的作用。行政管理体制与政治、经济、社会之间存在复杂而又密切的关系，因此，不仅要调整好行政机关内部职能，还需统筹公共部门和事业单位的改革，处理好政企关系、政事关系，同时更要重视政府职能准确定位和切

实转变的问题。

第四，行政管理体制改革需要科学化、法治化。由于改革大多都是政府自身由上而下进行的，政府既是改革的执行者和推动者，又是改革的直接对象，角色冲突也在一定意义上阻碍改革的深入。特别是改革涉及到权力与利益格局的重新调整，增加了行政管理体制改革的难度。

加之改革的政策性较强，因而需要科学论证，提高法治化程度。

对我国当前行政组织变革前景进行展望

以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体提出以科学发展观统领经济社会发展全局，强调要加快政府职能转变，继续完善行政管理体制，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这充分反映了我国经济社会发展的客观要求。改革行政管理体制和完善经济法律制度，是坚持依法治国基本方略、全面推进依法行政、建设法治政府的客观要求。依法治国、建设社会主义法治国家作为基本治国方略已载入我国宪法。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分。全面推进依法行政，建设法治政府，就是要用法律手段推动改革进程，用法律形式固定改革成果，最终为建立现代行政管理体制提供法制保障。

改革行政管理体制和完善经济法律制度，是落实科学发展观的需要。科学发展观强调坚持以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展。这就要求我们在坚持以经济建设为中心的同时，把注意力更多地放到协调重大利益关系上，放到社会再分配上，放到着力解决社会公平上。落实科学发展观，就需要完善相关保障机制，转变政府职能，合理设置行政机构，理顺中央与地方关系，建立起一套符合科学发展观要求的政绩考核标准和执法责任制等制度，促进经济社会全面协调可持续发展。改革行政管理体制和完善经济法律制度，是构建社会主义和谐社会的必然要求。政府严格依法行政，通过公开、透明、公平的方式，提供各种公共产品和服务，就能更好地促进公平正义；人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，就能更好地实现社会和谐、社会与人的自由全面发展；政府部门严格依法行政，做到不越位、不错位、不缺位，就能更好地化解各类社会冲突和纠纷，促进和谐社会建设。改革行政管理体制和完善经济法律制度，是应对经济全球化趋势发展的需要。从某种意义上说，经济全球化既是各国产业和生产力的竞争，也是各国政府提供制度、环境、公共产品和服务等行政能力的竞争。哪个国家提供更好的投资环境和制度安排、更稳定可预见的法律环境，哪个国家就能更好地生存和发展。与此同时，经济全球化趋势的发展，也对政府履行保障国家安全和参与国际公共事务等职能，提出了新的课题。此外，轻政府财政压力，适应行政管理社会化的发展趋势，也迫切需要改革行政管理体制和完善经 法律制度。

【参考文献】：（论文必须有文献）最好也在后边注上

第二篇：组织变革(论文)

组 织 变 革 管 理

【摘要】国际经济环境复杂多变，企业的发展战略和管理模式必须改革，才能适应环境的变化，取得和提高自身的核心竞争力。在这种情况下，管理者必须比以往任何时候更加关注变革和变革管理，帮助员工更好地理解不断变革中的工作环境，并有效地选择组织变革的模式，采取积极的措施克服变革的阻力，激发变革的动力，使组织在变革中求得繁荣和发展。

一、组织变革的定义

组织变革（Organizational Change）是指运用行为科学和相关管理方法，对组织的权利结构、组织规模、沟通渠道、角色设定、组织与其他组织之间的关系，以及对组织成员的观念、态度和行为，成员之间的合作精神等进行有目的的、系统的调整和革新，以适应组织所处的内外环境、技术特征和组织任务等方面的变化，提高组织效能。企业的发展离不开组织变革，内外部环境的变化，企业资源的不断整合与变动，都给企业带来了机遇与挑战，这就要求企业关注组织变革。

二、组织变革的模式

有这样一种流行的认识：企业要么实施变革，要么就会灭亡。然而事实并非总是如此，有些企业进行了变革，反而加快了灭亡。这就涉及到组织变革模式的选择问题。这里将比较两种典型的组织变革模式：激进式变革和渐进式变革。激进式变革力求在短时间内，对企业组织进行大幅度的全面调整，以求彻底打破初态组织模式并迅速建立目的态组织模式。渐进式变革则是通过对组织进行小幅度的局部调整，力求通过一个渐进的过程，实现初态组织模式向目的态组织模式的转变。

一、激进式变革

激进式变革能够以较快的速度达到目的态，因为这种变革模式对组织进行的调整是大幅度的、全面的，可谓是超调量大，所以变革过程就会较快；与此同时，超调量大会导致组织的平稳性差，严重的时候会导致组织崩溃。这就是为什么许多企业的组织变革反而加速了企业灭亡的原因。与之相反，渐进式变革依靠持续的、小幅度变革来达到目的态，即超调量小，但波动次数多，变革持续的时间长，这样有利于维持组织的稳定性。两种模式各有利弊，也都有着丰富的实践，企业应当根据组织的承受能力来选择企业组织变革模式。激进式变革的一个典型实践是“全员下岗、竞争上岗”。改革开放以来，适应市场经济的要求，许多国内企业进行了大量的管理创新和组织创新。“全员下岗、竞争上岗”的实践既是其中之一。为了克服组织保守，一些企业在组织实践中采取全员下岗，继而再竞争上岗的变革方式。这种方式有些极端，但其中体现了深刻的系统思维。稳定性对于企业组织至关重要，但是当企业由于领导超前意识差、员工安于现状而陷于超稳定结构时，企业组织将趋于僵化、保守，会影响企业组织的发展。此时，小扰动不足以打破初态的稳定性，也就很难达到目的态。“不过正不足以矫枉”，只有通过全员下岗，粉碎长期形成的关系网和利益格局，摆脱原有的吸引子，才能彻底打破初态的稳定性。进一步再通过竞争上岗，激发企业员工的工作热情和对企业的关心，只要竞争是公平、公正、公开的，就有助于形成新的吸引子，把企业组织引向新的稳定态。此类变革如能成功，其成果具有彻底性。

在这个过程中关键是建立新的吸引子，如新的经营目标、新的市场定位、新的激励约束机制等等。如果打破原有组织的稳定性之后，不能尽快建立新的吸引子，那么组织将限于混乱甚至毁灭。而且应当意识到变革只是手段，提高组织效能才是目的。如果为了变革而变革，那么会影响组织功能的正常发挥。

二、渐进式变革

渐进式变革则是通过局部的修补和调整来实现。美国一家飞机制造公司原有产品仅包括四种类型的直升机。每一种直升机有专门的用途。从技术上来看，没有任何两架飞机是完全相同的，即产品间的差异化程度大，标准化程度低。在激烈的市场竞争条件下，这种生产方式不利于实现规模经济。为了赢得竞争优势，该公司决定变革组织模式。其具体措施是对各部门进行调整组合。首先，由原来各种机型的设计人员共同设计一种基本机型，使之能够与各种附件（如：枪、炸弹发射器、电子控制装置等等）灵活组合，以满足不同客户的需求。然后将各分厂拥有批量生产经验的员工集中起来从事基本机型的生产。原来从事各类机型特殊部件生产的员工，根据新的设计仍旧进行各种附件的专业化生产。这样，通过内部调整，既有利于实现大批量生产，也能够满足市场的多样化需求。这种方式的变革对组织产生的震动较小，而且可以经常性地、局部地进行调整，直至达到目的态。这种变革方式的不利之处在于容易产生路径依赖，导致企业组织长期不能摆脱旧机制的束缚。

比较企业组织变革的两种典型模式，企业在实践中应当加以综合利用。在企业内外部环境发生重大变化时，企业有必要采取激进式组织变革以适应环境的变化，但是激进式变革不宜过于频繁，否则会影响企业组织的稳定性，甚至导致组织的毁灭；因而在两次激进式变革之间，在更长的时间里，组织应当进行渐进式变革。

三、组织变革存在问题及采取措施

然而任何变革都面临着动力和阻力问题。这是对待变革所表现出来的两种不同的态度及方向相反的作用力量。这两种力量的强弱对比，会从根本上决定了变革的进程、代价乃至成败。

所谓动力，就是赞成和支持变革并努力去实施变革的驱动力。变革的动力，总的说来，是来源于人们对变革的必要性及变革所能带来好处的认识。比如，企业内外客观条件的变化，组织本身存在的问题，各层次管理者居安思危的忧患意识，以及变革可能带来的权力和利益关系的变化，这些都可能引发变革的动机，形成变革的推动力量。

所谓阻力，则是人们反对变革、阻挠变革甚至对抗变革的制约力。变革的阻力可能来源于个体、群体，也可能来源于组织本身甚至外部环境。个体对变革的阻力可能因习惯难以改变、就业安全需要、经济收入变化、对未知状态的恐惧以及对变革的认知存有偏差等而引起。来自组织方面的变革阻力包括现行结构的束缚、组织运行的惯性、变革对已有权力关系和资源分配格局造成的威胁和破坏，以及系统内部间及与外部之间固有的联系等。从本质上说，组织问题是错综复杂、相互关联的，但某一期间的变革通常只能针对有限的一些问题而展开，这样就不可避免地会形成系统内部各要素相互牵制的制约力。另

外，外部环境的束缚也是形成变革阻力的一种来源。

变革过程是一种破旧立新，自然会面临推动力与制约力相互交错和混合的状态。变革管理者的任务，就是要采取措施改变这两种力量的对比，促进变革更顺利进行。具体的力量改变措施有三类：一是增强或增加驱动力；二是减少或减弱阻力；三是同时增强动力与减少阻力。有实践表明，在不消除阻力的情况下增强驱动力，可能加剧组织中的紧张状态，从而无形中增强对变革的阻力；在增加驱动力的同时采取措施消除阻力，会更有利于加快变革的进程。所以，组织行为学者提出了有效的组织变革要经历三部曲过程，也即解冻（破旧）--变动（改变）--再冻结。

四、结束语

国际经济环境复杂多变，企业的发展战略和管理模式必须改革，才能适应环境的变化，取得和提高自身的核心竞争力。企业变革是一个长期的、动态的过程，在这个过程中，企业的每一项业务活动都将发生变革。在动态变化的环境中，企业管理者只有充分发挥计划、组织、领导、控制的职能，建立企业的核心价值观，带领全体成员，发挥每个成员的创新能力，企业才能在变革中成功。

参考文献：

1、周雪林：企业变革管理研究，上海管理科学，202_，（1）

2、邱国栋：当代企业组织研究——管理变革与创新，经济科学出版社，20033、任凤玲：组织变革的阻力：组织惯性分析，管理科学文摘，202_（10）

4、约翰.科特（JOHN KOTTER）：变革（LEADING CHANGE），北京：机械出版社，20055、彼得.德鲁克：管理的实践 北京：机械工业出版社，20066、陆兴发 翟勇洪：变革管理：模式、内容及其流程，企业研究，202_，（2）

第三篇：组织变革案例

案例1

通用电气基于竞争环境的组织结构变革

1971年通用电气的“战略事业单位”改革，是因为它遇上了威斯汀豪斯电气公司的激烈竞争。这时候企业所面对的最大问题就是“如何战胜竞争对手，巩固市场地位”。基于这样的一个战略重点，通用电气就致力于提升企业对市场信息的反应速度和企业市场竞争策略的灵活性，于是“战略事业单位”这种“特种部队”形式的组织单元就应运而生。

70年代中期，美国遭遇能源危机与通货膨胀，经济一片萧条。这种时刻并不适合继续扩大投资和再生产，“如何避免资源浪费和制定长期的发展策略”成为通用的核心问题。在这样的情况下，琼斯推行了“执行部制”的组织改革，企业最高层的领导从繁忙的日常事务里解脱出来，把精力聚焦于长期战略的制定和资源在集团内的调控，为通用电气这条商界的巨轮驶出经济衰退的浅水区指明方向。

到了80年代，美国经济再度复兴加上世界经济一体化的发展，企业的经营环境日新月异，经常会出现“战略赶不上环境”的情况。在这种快速变化的经

营环境下，琼斯当初的组织改革给通用电气带来的积极意义已经逐渐消失。同时，由于通用电气两次组织变革所走的方向是正好相反的——“战略事业部”的改革是放权，而“执行部”的改革是集权。这种相互制衡的结果使通用电气出现明显的官僚化倾向。为了适应环境的变化，并消除组织内部的官僚习气，韦尔奇为通用开出了著名的“扁平化”药方。

问题：

（1）通用电气初次变革后，形成了何种模式的组织结构，优缺点何在？

（2）通用电气三次变革，针对何种不同环境，着重解决的问题又是怎样的。

答案：

（1）事业部制。优点：便于组织实现专业化和内部协作；最高管理部门可以摆脱日常事务；各个事业部作为自治单位，从整体观点组织部门业务等。缺点：机构重复，造成管理人员浪费；各事业部独立经营，考虑问题从本部门出发，忽视整体企业利益。

（2）“战略事业部”应对的是成长性经营环境下的激烈竞争，成为企业的核心竞争力；“执行部”的意义在于是衰退或者平衡经营环境下的资源调控，“扁平化”改善的是官僚组织的应变能力。

第四篇：行政体制改革的动力

行政体制改革的动力

在行政体制改革当中,从系统自动演化的角度讲,必然有其改革动力,推动行政体制改革不断走向前进。行政体制改革动力可以分为外动力和内动力,外动力主要表现在经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和国际环境的发展变化上面；内动力主要表现在权力结构调整、行政机构改革、政府职能转变和人事制度创新等方面。但是当前我国行政体制改革动力缺失问题却非常明显,加上行政改革中面临价值观等方面阻力,导致现在行政体制改革进展缓慢。

经济体制改革对行政体制改革的推动作用是悄无声息的，并且是迅速的。例如十一届三中全会之后，中国实行包产到户，实行家庭联产承包责任制，自然会引起行政上的变革，消除了人民公社，改为区县政府。农村改革的成功 ,为后来城市经济体制改革乃至整个中国的全方位改革奠定了基础。特别是自 1 992年以来社会主义市场经济体制的建立和完善 ,大大增强了进行行政体制改革的动力。实行市场经济必然要求企业成为市场的竞争主体 ,市场经济必须以等价交换、公正竞争为基本原则 ,鼓励和保护企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束 ,承认劳动所得私有财产的合法性和以利益竞争为价值取向的社会行为规范的合理性。这必然要求重塑政企关系 ,要求政府调整和改变与各种经济组织的关系 ,从微观的经济活动中摆脱出来。

行政体制改革是政治体制改革的一部分，政治体制改革是行政体制改革的大驱动力。在中国这一点表现为党对政府的领导。政党的政策影响到政府决策，换句话说，执政党的策略对行政体制的影响深刻，行政体制改革受到政党的压力。

再来说行政体制改革的内动力。内动力主要表现在权力结构调整、行政机构改革、政府职能转变和人事制度创新等方面。权力结构调整，比如以前担任市委书记的人担任了市长，他可能就会对本市的领导结构、组织结构进行大规模的变动，组成新的领导班子。行政的体制和行政方法自然会有所变化。传统的自上而下的科层制组织结构形式，适应工业经济的要求。在复杂化多样化的信息社会、知识经济面前暴露出呆板、僵化的弱点。机构重叠、职能交叉和冗员充斥，是这种组织结构的必然结果。智能行政所依托的信息技术将扩大管理的幅度，取消“金字塔”结构的中间层次，压平立体化的组织结构。由于智能行政选择知识管理，强调信息共享，重视管理组织中的横向交流，支持目标管理、自我管理和互动管理，一些传统的技能性工作将不复存在，一些中间管理机构将被撤除，从而实现政府工作流程的再造，走出政府机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。

中国行政体制改革缺乏动力，动力到底在哪呢？我觉得可以利用技术变革来推动行政体制改革。就是说，行政管理体制、流程、方式、人员的动态和开放式的智能化，以及行政文化、特别是行政伦理、行政观念、行政制度与行政智能化的有机融合。例如当前，在一些发达国家得到部分体现的电子政务的形式。行政管理体制改革是政治改革和经济改革的结合部。政治改革的核心在于民主，行政管理体制改革大大推动政府民主化进程，使政治改革和行政改革成为良性互动。加强行政改革，成为政治改革的突破口。智能行政应用现代技术，使行政权力的分散和下移，决策权与执行权、监督权分离，有利于应付复杂多变的行政环境和行政需求。行政决策权减少后，政府工作人员主要负责提供咨询、维护信息交换系统和整理信息资料等服务性工作，有利于行政管理科学化。

行政1001班

姓名：代俊丽

学号：2010012299

参考文献：：《中州学刊》202_年第04期 作者：秦国民《行政体制改革的动力与阻力》

第五篇：行政组织变革的阻力分析演讲讨论课

行政治理论文谈行政组织变革的阻力及对策

行政生态理论认为，任何行政组织都不是一个绝对独立、静态的、自我封闭的系统。它在运行过程中要经常地与持续变化的社会环境相互影响、相互作用。尤其是面对迅速变化和发展的社会环境，以治理社会公共事务为存在依据和网为本文原创网站基本职能的行政组织（政府）更必须不断作出相应调整和变革，以完善组织结构，提高行政治理效能。所以，行政组织应该是能适应外部环境的变化，在组织结构、功能和规模等方面不断作出变革和调整的高度灵活、布满生气和活力的行政组织。否则，必然走向衰败。本文拟对行政组织变革的阻力和对策方面谈一些看法。

一、何谓行政组织变革

所谓行政组织的变革，是指行政组织根据其外部环境的变化，及时地变革自己的内在结构，以适应客观发展的需要。行政组织的变革是一种破旧立新的活动，即破除旧的组织结构和运营秩序，建立新的组织结构和运营秩序。具体地说，这种变革可能是对一个行政组织内部一个或一个以上的组织成分进行更动，也可能对一个行政组织内的所有组成部分都进行更动，如组织目标、组织计划、组织结构的设置、组织的规章制度以及人员和技术等等。

应注重的是，对行政组织内的任何部分的变革都会影响和波及到行政组织的其他方面。如行政组织目标的调适会带来技术、人员和组织结构的变化，而组织结构的变化又会影响到治理的幅度以及权力的分配与重组等。因此，行政组织的变革往往是一个牵一线而动全身的极其复杂的过程。

然而，不变革的行政组织是没有生命力的，非凡是现代社会随着生产力的高度发展、社会分工的细密、信息量的增大，社会环境正变得越来越动态，行政组织必须不断进行自我调整、更新、变革或与外部环境进行输入和输出的交换，以维持行政组织与环境的动态平衡。行政组织若不能随环境改变而变革，就难以在与环境交换中保持健全发展的生态活力，并且反过来阻碍社会环境中政治及经济的发展。但是盲目地变革同样不利于行政组织的生存和发展，甚至会使行政组织消亡得更快。

因此，对行政组织的变革，必须有正确理论的指导、必须有计划有步骤地进行。非凡是必须冷静、客观地分析行政组织变革的动力和阻力，并在此基础上，增强变革的动力，减少乃至消除变革的阻力，保证行政组织变革有计划、有步骤地进行。

二、行政组织变革的阻力

阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。行政组织变革也必然碰到阻力，这是因为行政组织变革只能是一种“非帕累托最优”，它不可能做到使所有的人在同样的时间获得相同的收益。从各国实际情况看，行政组织变革的确碰到了各种各样的阻力或反抗力。“任何变革社会生活组织、人际关系、决策体系的行动，都不会不走弯路和不需要付出巨大的努力”文章文章转载自网。不弄清这种阻力的来源、性质和力度的改革是一种盲目的改革，因此，为了保证行政组织改革有条不紊地进行，有必要理清这些阻力。尽管现实中许多阻力一时或事先难以认明，但至少在思想上应有所警惕。一般说，行政组织变革的阻力主要有：

⒈误解方面的阻力。一个人一旦确立起自己的态度体系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。人们对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，有时差别很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革。加上行政组织变革前的信息沟通不够，更会引起一些有关人员的不满和误解，形成一些阻力。事先消除误解之源将有助于改革与发展的顺利进行。

⒉利益方面的阻力。从实质上说，行政组织的变革意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配，因此必然会触动人的切身利益，进而形成不满和阻力。比如：一在因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生不满，并可能形成阻力；二组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益，从而引起这些团体的不满，并形成阻力。来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的，对此应当始终保持高度的警惕。因为一般来说，当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时，人们就会对变革持反对态度。

⒊成本方面的阻力。行政组织的变革都要付出一定的成本，假如成本投资大于收效时，改革与发展就难以继续进行。这里所说的成本投资主要指：一所需用的改革时间；二改革中所造成的各种损失；三所需用的财政经费。美国利特尔咨询公司提出，是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素的乘积，要大于变革所花的成本，否则进行变革就得不偿失。

⒋组织惰性方面的阻力。对社会而言，行政组织在功能上是不可取代的，它们几乎没有竞争者和对手，没有能够代替它们的私人对应物。它们几乎垄断了本领域的经验、知识和才能。行政组织的成员是独此一家的专业人员，他们在本质上趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢。而变革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此轻易受到组织惰性的抵制和阻挠。

⒌变革不确定性方面的阻力。心理学研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。变革的意义在“新”，即通过变革给组织带来某一方面的新观念、新技术、新设备、新结构、新环境、新任务、新行为、新格局、新利益、新结果。但新的东西总是人们所不了解和不熟悉的，而对不了解和不熟悉的东西人们通常会产生程度不同的隐晦的不安全感，从而对变革持一定的观望和保留态度。这种不安全感一般与守旧或稳妥的意识相联系，表现为由于担心变革可能带来的消极影响和前途未卜，比如失控、矛盾、冲突、后遗症，因而对改革不轻易认可。加上行政组织变革的复杂性，人们很难在变革付诸实践之前证实改革是有益的，更难对自己从变革中获得的预期收益进行精确计算，这轻易造成人们产生不安心理，对变革产生疑虑，进而形成消极态度和抵触性行为，妨碍和制约变革的顺利进行。

⒍习惯性方面的阻力。行政人员长期处在一个特定的组织环境中从事某种特定的行政工作，就会在自觉或不自觉之间形成某种对这种环境和工作的认同和情感，形成关于环境和工作的一套较为固定的看法和作法，即习惯性。这种习惯性建立在时间延续和动作反复的基础之上，逐步沉淀在他们的意识深层，一旦形成，就会在一个较长的时期内影响甚至支配他们的心理活动和行为。除非环境发生显著的变化，否则他们通常总是按照自己的习惯对外部刺激作出反应，而行政组织变更本身通常意味着某种习惯性的否定。因此，有时人们在理智上明明知道变革将带来比现在更多的收益，但在情感上宁愿维持现在的办法。当变革试图改变他们某种习惯性的时候，就会给他们带来强烈的感情震荡，轻易失去公正地判定变革的客观尺度。或者招致他们下意识的不良反应，产生抵制态度。

三、强化动力和减少阻力的路径选择

行政组织变革取得成功的要害在于，尽可能地不要让那些导致反对变革的因素发挥作用，最大限度地缩小反对变革的力量，使变革的阻力尽量降低。在一定意义上说，行政组织变革的过程，就是增强动力与克服或减少阻力的过程。其基本对策有以下几个方面：

⒈客观分析变革的动力与阻力的强弱。组织变革的动力和阻力并不是各自分开的，而是相互作用和影响着，形成一个错综复杂的力场，并在不断地保持着动态平衡。对此，美国社会心理学家勒温提出运用“力场分析”的方法研究变革中的阻力，其要点将组织中支持变革与反对变革的所有因素，采用图示法进行排队，比较其强弱，然后采取措施，增强支持因素，削弱反对因素，推动变革前进。力场分析法的理论基础是：对于任何一项变革，都存在着动力与阻力两种对抗力量，前者可以发动并维持变革，后者则阻止变革发生或进行。当两种力量对等处于均衡时，组织不进不退，保持原状；当动力大于阻力时，变革发生并向前发展，而阻力大于动力时，变革受到阻碍，甚至有可能倒退。

运用力场分析法来研究变革过程很有好处：一要求领导者经常分析环境以及动力、阻力的强弱；二可以分清哪些因素是可以改变的，哪些因素是不能变动的，不要把过多力量耗费于无法控制的那些因素上，而集中全力于可以改变的因素上。但是，有时增加变革的压力过大也会出现物极必反的结果。例如，虽然一般来说治理者把一部分权力授予下层有不少好处，但是不少治理者却没有能成功地实现有意义的改变。原因之一是一些治理者为实现预期的变革，急于求成地增加了许多推动变革的压力，使其打乱了力量的均衡。因为增大推动变革的压力往往刺激了新的变革阻力的产生。这一过程类似于气球充气，当充到气球不能承受的限度时，气球就会爆炸。所以治理者应全面地了解变革的阻力和压力的相互作用关系，才能保持系统的稳定而不致发展到欲速则不达（爆炸）的地步。

⒉精心设计方案，加强改革宣传。运用科学的理论和方法熟悉现实中的问题，制定合理而完善的方案，是保证改革成功的基本前提。一些行政组织改革未能取得成功的一个重要原因，就是没有一个科学而行之有效的改革方案。同时，改革前的宣传工作十分重要，它可以起到安民告示和意见沟通的双重作用。让人们在改革前就进行充分的沟通与讨论，这既有助于宣传改革的意义，清除人们的误解，又有助于制定合理的改革方案。

⒊进行人事调整，做好组织保证。实践证实，各国在进行重大的行政组织变革与发展之前都需要对行政组织中某些要害性职位进行人事调整，以便从宏观的组织体系上保证未来的改革与发展能够顺利进行。但同时这种人事调整范围不宜过宽，以期最大限度地减少因改革和发展而带来的振荡。

⒋提高普通工作人员对行政组织变革的参与程度。社会心理学研究表明，参与组织治理和变革活动有多方面的作用，既可以吸收和集中普通工作人员的聪明，又可以增强他们的心理满足感和成就感，减少思想阻力，从而促进变革顺利进行。普通工作人员参与变革活动包括共同选择和拟定变革方案，共同分享情报资料，及时将进展情况、取得成绩和存在问题公之于众，并加强思想交流和信息沟通，对出现的问题尽量采取民主协商的方式解决，从而尽量降低组织变革的阻力，推动变革前进。

⒌正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理。首先，行政领导者和下级人员形成对变革的共同的熟悉，认清变革的必要性和重要性，在组织内形成要求变革的强大力量，促使人们自觉去变革；其次，培养对行政组织变革的强烈归属感，领导者通过各种形式和途径在组织中形成“变革是我们自己的事，我们每个人都是变革中的一分子”的归属感，把“要我改”，变成“我要改”；第三，力争行政组织变革的目标与行政组织的共同目标最大限度地重合或协调，便于有效影响组织成员的态度与行为；第四，利用组织中良好的规范对抵制变革的个别成员施加压力，迫使他们遵从组织行为。尽量避免采取强硬措施，以免引来更强烈的抵制。

⒍强化革新行为。其主要方法，是要对表现出新态度、新行为的团体和个人给予积极的宣传和充分的肯定。行政组织的宣传和肯定对于新态度、新行为的继续存在和扩散效用是十分重要的，其具体方法包括公开表扬、宣传报道、物质鼓励、提职提薪等。对在行政组织变革中作出了突出成绩的团体或个人，还应当给予非凡的宣传和肯定。在这方面，行政组织的公开的变革态度和倾向性，尤其是组织高层领导人的公开的变革态度和倾向性，往往是克服或抑制变革阻力的一个重要因素。

⒎折衷妥协。在变革阻力较为强大且持久，而行政组织又必须进行某种变革的情况下，行政组织将不得不接受现实的压力，放弃较高的目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现，即折衷妥协。这比完全不能实现变革目标还是进了一步。在实践中，折衷妥协一般表现为行政组织迫于某一种情境压力而放弃某一目标，同时作为交换，而坚持和强调另一目标。折衷妥协是完全必要的，在实际过程中，绝大多数行政组织的变革都存在这一现象，只是折衷妥协的程度和方式不同而已。

⒏提高领导者的自身素质，完善领导行为方式，也对克服个人和组织方面的阻力有较大影响。行政领导者若作风正派、大公无私、秉公办事，具有较高的群众威信，他们的方行就易于对广大普通行政人员产生较大影响力和积极的心理效应，提出的变革主张也易于为他们接受和肯定。反之，若领导者拉帮结派，搞不正之风，甚至以权谋私，则会引起广大普通行政人员的反感，加大心理差距，由他们提出的变革措施就难于产生积极反应，甚至引起抵触。

⒐妥善安置因改革而受到冲击的人员。来自于因改革而受到冲击、或可能受到冲击的人员的抵制，往往是造成行政组织改革与发展活动夭折的主要因素。因此在变革以前和变革之中都要慎重而妥善地考虑如何安置那些因改革和发展而被触动切身利益的人，同时，要设法使其中能继续工作的人员安心工作，以减少来自于利益方面的阻力，保证改革与发展的顺利进行。这方面中国的历次机构改革积累了很多很多的经验教训。

⒑采取正确的变革方式。行政组织变革能否确定一个有效、合理的方式，直接决定了变革阻力的大小，进而决定了变革的成败与否。根据客观环境的要求以及组织内部变革的迫切程度，一般有如下三种行政组织变革的方式可供选择：一革命性方式，即一举打破原状，抛弃旧的一套而断然采取新的办法。二渐进性方式。即采取逐渐演变、过渡的办法，在原有的框框内作些小改小革。三计划性变革方式。即采取系统发展、统筹解决的办法，在充分的理论预备和经验总结的基础上，拟定变革的方案，经有关人员共同研究，分析修改，建立变革的系统模型，确定解决问题的具体措施，然后一步步实施，最终达到行政组织高效化、最佳化状态，完成行政组织的任务。

总结行政组织变革的成功经验，人们发现：在以上三种变革的方式中，渐进性变革阻力较小，但不能触及行政组织内的根本性问题，而且时间缓慢、零敲碎打、收效不大。革命性变革要彻底推翻现状，完全改弦更张，会产生较大的震荡、阻力甚至破坏。只有计划性变革能减少阻力，激活动力，把领导和成员的聪明才智焕发出来，组织起来，共同系统地研究问题和制定变革方案，从而能在谅解、支持的基础上，朝着预定的目标较顺利地改变现状。

在行政组织变革的方式上，还要注重以下几点：一选择好时机。行政组织变革前要重视舆论工作，做好各方面的预备，有时成员思想抵触较大时，要加强工作、等待时机成熟，切不可武断行事；最好是避开工作和任务非凡繁忙的季节，以免过多影响任务的完成。二明确从何处发动。许多组织理论家认为，组织的变革必须来自上层，自上而下才能推行尽力。也有一些组织理论家认为，组织变革获得上层的许可是一个先决条件，具体实施时，则宜根据变革的性质或从中层、或从基层来发动。三弄清变革的范围和深度。行政组织变革预备涉及多大的范围，预备进行几个阶段，每个阶段达到什么深度，解决哪些重点问题等等，领导者都要胸中有数。四始终把握行政组织变革的目标。行政组织变革最终目标在于使行政组织与其所处的环境相适应，不断提高行政组织效力，同时要改造成员的行为方式，激励成员的积极性，使行政组织布满活力。

行政组织变革的阻力分析

尽管行政组织变革是一个不以人的意志为转移的客观必然，但组织变革的实施并非一帆风顺，因为在组织中除了存在促进其变革的因素，同时还存在着反抗变革的力量。阻力是动力的对立面，有动力就有阻力，行政组织变革的阻力主要有: 1.传统行政组织文化的弊端

我国传统的行政组织文化中往往继承了传统文化和计划经济双重强化的“官本位”文化的理念。“官本位”文化强调的是如何依靠国家计划和上级指令行事，行政组织管理者期盼的是在等级阶梯上步步高升，关心的是如何赢得领导赏识，获得自己的理想职位、优厚的待遇。长期以来，行政组织员工养成了等、靠、要的依赖思想和被动心理，干多干少一个样的分配机制，使不少职工养尊处优，既无压力又无动力地按惯性工作着。结果，行政组织员工成了缺乏活力与个性的“单位人”，缺乏冒险意识、竞争意识和责任意识，也无学习愿望和变革的理念，组织的生命力大受影响。

2.行政组织员工对未来发展的不可预见性导致的阻力

由于变革必然会发生人员调动的情况，这些组织成员也许会为调往新的工作岗位后如何才能与其他员工配合而焦虑，是否能够适应新的工作环境而疑惑、担心;组织所进行的变革在多大程度上是可行的?种种变革所带来的最终境况又会如何?等等。诸多的忧虑实际上都是来自于对未来发展的不可预见性所产生的焦虑。在这种情况下，组织成员的焦虑担心往往会转化为其外在的对变革的抵制行为。同时，组织成员对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样认知和理解看待的，有时差距很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革。

3.利益失衡导致的动力

公共行政组织的变革从实质上来说，是组织内部权力、利益和资源的调整或再分配，这种调整和再分配的任何措施都会涉及到原有利益的重新分化组合，导致原有利益格局失衡，因此必然会触动某些部门和人的切身利益，进而形成不满和阻力。比如:因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生不满，并可能形成阻力。来自于利益方面的阻力是最顽强和最具有破坏力的，对此应当保持高度的警惕。一般来说，当公共行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时，人们就会对变革持反对态度。4.行政组织中的留滞成本

组织中的留滞成本即组织已经投人而无法收回的“投资”。如行政组织的固定资产(包括办公设备等)占用了大量资金。这些投资成本很可能会因为变革而成为无法收回，使留滞成本无法发挥其应的效用。组织的留滞成本更明显地体现在组织中的“人”的因素方面。如，一位不能再对组织做出有价值贡献、但资历很深而必须留用的组织成员，在组织变革中该怎么办呢?付给这些成员的工资、福利等是对其过去贡献所付的报酬，对其所在组织来说，也是一种留滞成本。这种留滞成本的存在，导致组织追求稳当、缺乏变革的动力，甚至在应当实现变革的时期极力阻挠变革。

最大限度地缩小反对变革的力量，增强动力是行政组织变革成功的关键。有志于实施变革的组织管理者必须采取各种积极有效、切实可行的措施，克服这些障碍，促进行政组织变革的顺利进行: 1.必须重视对行政组织变革的外部环境研究

当今世界是一个经济全球化的世界，信息技术飞速发展，一国资源可跨国界进行流动，因而行政组织面临的环境具有很大的竞争性和不稳定性，必须做出回应。从国内看，市场经济的发展不断对行政组织发出变革的要求，而中国加入W TO则更强化了这种要求，因此行政组织的变革必须充分考虑到这些环境的影响。同时，对环境的研究还必须把握当前世界行政组织变革的理论成果和实践经验，因为这些研究成果和经验是对新的时代背景做出的回应，代表了世界行政组织改革的潮流和方向，对这些研究成果的关注可以底得改革的时间，减少失误，从而有助于把我国行政组织的改革融人世界潮流。2.运用组织动力，消除抵制心态

第一，行政领导者和下级人员要形成对变革的共同认识，认清变革的必要性和重要性，在组织内形成要求变革的强大力量，促使人们自觉去变革。第二，要通过各种形式和途径培养对组织变革的强烈归属感，把“要我改”变成“我要改”。第三，力争行政组织变革的目标与行政组织的共同目标最大限度地重合或协调，便于有效影响组织成员的态度与行为。第四，利用组织中良好的规范对抵制变革的个别成员施加压力，迫使他们遵从组织行为，尽量避免采取强硬措施，以免引起更强烈的抵制。3.提高行政组织变革的透明度、公开性

组织成员对行政组织变革的不可预测性的焦虑是变革的阻力之一，要消除这一障碍，行政组织管理者就要尽可能地提高组织变革的透明度、公开性。包括:对未来组织内外形势的预测状况以及提出预测所依据的事实、理论基础;各种变革措施的详细内容、实施操作方法;变革后不同的利益相关者的利益将发生何种变化等等。这些信息的公开、明朗，将有助于组织成员对变革及其前景有一个正确的认识，使他们能够在权衡利弊的前提下主动自愿地接受各项变革措施以及变革后的组织境况。4.调动组织成员对行政组织变革的参与程度

调动尽可能多的组织成员参与分析问题、解决问题，一方面，管理者可以直接了解到组织内不同层级成员的个人要求，力图使这些要求在最终的决策方案中得到反映;另一方面，可以使组织成员产生一种“我是变革的主人”的责任感受与主人翁意识，引导他们从自身利益的个人圈子中走出来，从组织的整体、全局出发来认识变革。也就是说，尽量让所有可能受到变革直接影响的成员参与变革计划、措施的讨论与制定过程。这样制定出来的变革措施在以后的实施过程中遇到的阻力将大大减少。5.进行人事调整，妥善安置人员，优化变革环境

实践证明，各国在进行重大的行政组织改革与发展之前都需要对行政组织中某些关键性职位进行人事调整，以便从宏观的组织体系上保证未来的改革与发展能够顺利进行。但同时这种人事调整范围不宜过宽，以期最大限度地减少因改革和发展而导致事业的振荡。

行政组织变革夭折或进展缓慢的主要原因往往来自于因改革而受到冲击的人员的抵制。因此，在行政组织变革以前和变革之中，都要慎重而妥善地考虑如何安置那些因改革和发展而被触动切身利益的人，如正确分流富余人员，加强继续教育和就业培训，健全社会保障体系等，同时要设法使其中能继续工作的人员安心工作，以减少来自于利益方面的阻力。更为重要的是，要在组织内部实施积极的竟争激励机制，使竟争上岗、优胜劣汰为所有行政人员所理解和接受，从而在公共行政组织内部和行政人员之中形成有序的竞争氛围，为变革创造良好环境，保证变革的顺利进行。

行政组织变革的阻力分析

阻力是动力的对立面,有动力就有阻力。从各国实际情况看,行政组织变革都会遇到各种各样的阻力或抵抗力。不弄清这种阻力的来源、性质和力度的改革是一种盲目的改革。因此,为了保证行政组织改革有条不紊地进行,有必要理清这些阻力。一般说,行政组织变革的阻力主要有: 1.行政组织自身的“经济人”特征是行政组织变革的根本阻力。行政组织变革是一种非“帕累托最优”的利益格局大调整,它不可能做到使所有的人在同样的时间获得相同的收益。从实质上说,行政组织变革意味着行政组织内权力、利益和资源的调整或再分配,因此必然会触动人的切身利益,进而形成不满和阻力。比如:在因行政组织变革而引起的权力再分配活动中,丧失权力的人将产生不满,并形成阻力;组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益,从而引起这些团体的不满,并形成阻力。来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的,对此应当始终保持高度的警惕。

2.对行政组织变革的认识不足和理解偏差是行政组织变革的主要阻力。行政组织变革是行政组织适应外界环境变化的自然反应,是现代行政组织发展的必然选择。在现实生活中,因为价值观念、知识结构以及生活经历等方面的差异,每个人都有自己独特的态度体系。一个人一旦确立起自己的态度体系之后,就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。人们对行政组织变革的目的、机制和前景认识不足,理解差别很大,其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革。[4]加上行政组织变革前的信息沟通不够,对行政组织变革的意义宣传不到位,更会引起一些人员的不满和误解,对变革前景心存疑虑,对变革不理解不支持,从而影响了行政组织变革的发展。

3.僵化保守的体制和因循守旧的氛围是行政组织变革的直接阻力。任何组织都是由机构、制度等“硬件”和价值体系、态度体系等“软件”组成的。行政组织当然也不例外,所以行政组织变革也受这两方面的深刻影响。在僵化保守的体制和因循守旧的氛围下,成员思维模式较定型,对新事物新经验态度冷漠,心态普遍存在求稳惧变的惰性,他们不但不愿意推动行政组织变革,反而会对行政组织变革横加阻挠,对行政组织变革形成强大阻力。

4.行政组织所置身的外部环境也是行政组织变革的强大阻力。行政组织变革不能超越特定的社会环境。行政组织所置身的外部环境提供了行政组织变革所需的条件,是组织变革的强大动力。但是,如果它提供不了行政组织变革的条件,就会成为行政组织变革的阻力。消极保守的政治文化和行政文化,其它国家机关对行政组织变革的干涉和阻挠,社会中介组织发育得不充分,科学素养和技术手段的落后,支撑行政组织变革的人财物资源匮乏等都会对行政组织变革产生巨大阻碍作用,成为行政组织变革的强大 阻力。

强化动力和减少阻力的对策

行政组织变革要取得成功,关键在于增强动力,克服或减少阻力。推进行政组织变革平稳健康发展,可以从以下几个方面入手: 1.客观分析变革的动力与阻力的强弱,保持动力和阻力的动态平衡。行政组织变革应该与中国改革历史进程相适应,在改革进程的不同阶段,行政组织变革面临的动力与阻力也不同。领导者要经常分析环境以及动力、阻力的强弱,分清哪些因素是可以改变的,哪些因素是不能变动的,不要把过多力量耗费于无法控制的那些因素上,而集中全力于可以改变的因素上。行政组织变革的动力和阻力并不是各自分开的,而是相互作用和影响着,形成一个错综复杂的力场,并在不断地保持着动态平衡。管理者应全面地了解变革的阻力和压力的相互作用关系,才能保持系统的稳定,不要为实现预期的变革,急于求成地增加推动变革的压力,打乱力量的均衡。2.广泛宣传动员,消除对变革的抵制心理。行政组织变革前的宣传动员,可以起到“安民告示”和意见沟通的作用,可以克服人们的利益本位思想,可以强化革新行为,对于新态度、新行为的继续存在和扩散效用是十分重要的。广泛深入的宣传动员,有助于人们理解行政组织变革的意义,消除误解,形成要求变革、支持变革的强大力量,从而促进变革顺利进行。通过宣传动员,相关人员共同分享了情报资料,共同选择和拟定了变革方案,有助于制定合理的改革方案;而及时将进展情况、取得成绩和存在问题公之于众,便于加强思想交流和信息沟通,从而降低了行政组织变革的阻力,推动了行政组织变革的前进。

3.精心设计方案,尽量减少损失和代价。运用科学的理论和方法认识现实中的问题,制定合理而完善的方案,是保证改革成功的基本前提。一些行政组织改革未能取得成功的一个重要原因,就是没有一个科学而行之有效的改革方案。变革方案应该震动最小,尽可能变消极因素为积极因素,要妥善安置因改革而被触动切身利益的人员,同时设法使其中能继续工作的人员安心工作,以减少实施变革的阻力。在变革阻力较为强大且持久,而行政组织又必须进行某种变革的情况下,行政组织将不得不接受现实的压力,选择折衷妥协的变革方案,即放弃较高的目标期望值,以降低目标的方式来换取有限目标的实现。

4.进行人事调整,做好组织保证。实践证明,各国在进行重大的行政组织变革与发展之前都需要对行政组织中某些关键性职位进行人事调整,以便从宏观的组织体系上保证未来的改革与发展能够顺利进行。但这种人事调整范围不宜过宽,以期最大限度地减少因改革和发展而带来的振荡。通过人事调整,可以打造一支高水平高素质行政人员队伍,以适应未来组织机构和职位对人员的要求,为行政组织变革创造有利条件。领导者在组织内具有非常核心的作用,因此,在人事调整中一定要高度重视领导班子的构建。

5.采取正确的变革方式,恰当推进变革。行政组织变革能否确定一个有效、合理的方式,直接决定了变革阻力的大小,进而决定了变革的成败与否。根据客观环境的要求以及组织内部变革的迫切程度,行政组织变革应采取系统发展、统筹解决的办法,在充分的理论准备和经验总结的基础上,拟定变革的方案,经有关人员共同研究、分析修改,建立变革的系统模型,确定解决问题的具体措施,然后一步步实施,最终达到行政组织高效化、最佳化状态,完成行政组织的 任务。