第一篇：“法的适用”概念辨析

唐伟元

法的适用概念的内涵及其外延是什么呢？对此在法学理论上是存在争论的。

沈宗灵先生认为（见沈宗灵主编，《法理学》，北京大学出版社，2001年7月版，第34页），以实施法律的主体和法的内容为标准，法的实施方式可以分为三种：法的遵守，法的执行，法的适用。法的遵守的广义就是法的实施，法的遵守的狭义是指公民、社会组织和国家机关以法律为自己的行为准则，依照法律行使权利、履行义务的活动。法的执行的广义是所有国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定职权和程序实施法律的活动，法的执行的狭义是指国家行政机关及其公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。人们把行政机关称为执法机关，就是在狭义上适用执法的。法的适用，通常是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。由于这种活动是以国家名义来行使，因此也称为“司法”，法的适用是实施法律的一种方式。

法的适用发生的情形有两种情况，第一，当公民、社会组织和其他国家机关在相互关系中发生了自己无法解决的争议，致使法律规定的权利义务无法实现时，需要司法机关适用法律裁决纠纷，解决争端。第二，当公民、社会组织和其他国家机关在其活动中遇到违法、违约或侵权行为时，需要司法机关适用法律制裁违法、犯罪，恢复权利。

因此，法的适用的特点如下。（1）法的适用是由特定的国家机关及其公职人员，按照法定职权实施法律的专门活动，具有国家权威性。在我国，人民法院和人民检察院是代表国家行使司法权的专门机关，其他任何国家机关、社会组织和个人都不得从事这项工作。在中国，司法权包括审判权和检查权。（2）法的适用是司法机关以国家强制力为后盾实施的活动。（3）法的适用是司法机关依照法定程序，运用法律处理案件的活动，具有严格的程序性及合法性。司法机关处理案件必须依据相应的程序发规定，保证正确、合法、及时的适用法律，实现司法公正。（4）法的适用必须有表明法的适用结果的法律文书，如判决书、裁判书和决定书等。为了保证法律的正确适用，我国宪法和法律规定了司法机关适用法律必须遵循的原则。这些原则有司法公正、公民在法律面前一律平等、以事实为根据，以法律为准绳、司法机关独立行使职权、国家赔偿与司法责任等。

而人大的孙国华、朱景文先生则认为（见孙国华、朱景文主编，《法理学》，中国人民大学出版社，1999年11月版，第313页），以法律规范是否需要国家机关的干预才能实施和实现为标准，法的实施可分为法的遵守和法的适用。

法的遵守是指全体国家机关、社会团体、企事业单位、国家公职人员和全体公民按照法律规范的要求行为，实施法律规范活动。

法的适用则在需要国家机关的干预下才能将法律规范予以实施和实现的情况下产生的，是指一切国家机关和国家授权单位按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用于具体人或组织，用来解决具体问题的专门活动，它使具体的当事人之间发生一定的权利义务关系或对其适用法律制裁。司法机关依法运用法律规范处理具体案件的“司法活动”，是法的适用的典型的，重要的形式。因此，法的适用属于依法进行的个别调整，是在出现了必须由国家专门机关干预，法律规范才能得到实现的情况下产生的。

法的适用的情形为：（1）当法律关系各方出现争执时。（2）当发生违法犯罪时。（3）当某一种社会关系或事实对社会或对当事人具有重要意义，它的产生或存在必须有国家主管机关的确认、监督和检验它是否真实时。（4）当实现法律规范的必须由主管国家机关给予支持时。

法的适用的分类，若按照法的实现的正常形式和非正常形式则可分为两大类，即对法律规范处理部分的适用（调整性职能的适用法的活动）和对法律规范制裁部分的适用（在违法情况下国家机关给予制裁的活动）；若按照适用法的主体不同，可分为国家权力机关适用法的活动，国家行政机关适用法的活动，国家司法机关适用法的活动等。因此，法的适用又具体包括司法适用、行政适用、仲裁和调解。

司法适用是指国家司法机关依据法定职权和法定程序行使司法权、运用法律处理具体案件的专门活动。行政适用又称为行政执法，是指国家行政机关及其公职人员，依照法定的职权和程序，将法的一般规范适用于特定行政相对人或事，调整具体行政关系的活动。

社会主义法的适用的基本原则有：以事实为依据，以法律为准绳原则、公民在适用法律上一律平等原则、司法机关依法独立行使职权的原则、过错责任原则、专门机关与群众路线相结合原则、事实求是，有错必纠的原则。

通过上述两种观点的叙述，可知北大版和人大版关于法的适用概念的内涵和外延是大不一样的。最明显的差别在于法的适用的主体是不一样的：北大版的法的适用的主体仅为国家司法机关，即人民法院和人民检察院；而人大版的法的适用主体除国家司法机关外，还包括国家权力机关和国家行政机关。

比较而言，沈宗灵先生的关于法的适用的内涵和外延的观点更可取。因为其分类标准科学，条理清晰，范围明确。人大版的法的适用的分类标准在内涵和外延上均较模糊，划分不清，不具有科学性，而且此种分类标准中的“国家干预”其具体涵义又如何理解呢？明显可以看出，在此分类中，“法的适用”其实也是“法的遵守”，因为国家机关的干预而将法律规范予以实施和实现的活动，即一切国家机关和国家授权单位按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用于具体人或组织，用来解决具体问题的专门的活动（法的适用），也是国家机关、社会团体按照法律规范的要求行为，实施法律规范的活动（法的遵守）。如此一来，“法的适用”与“法的遵守”根本就未区分开。

2000年司法考试第一卷第41题是这样的：下列哪些行为不符合我国法律的适用原则？

A.法官乐某为办好案件与原、被告双方的代理人分别有多次私下接触

B.族长决定强

奸案的被害人赵某及家人不许向公安局报案，由强奸实施人董某向赵某赔偿5000元

C.在处理合同纠纷时，诸葛法官接到市委书记的批条，指示不能判外地企业胜诉

D.监狱根据法定的情况没有将因贪污、受贿被判处10年有期徒刑的原局长万某收监执行

本题测试的是我国法的适用原则，实际上本题考的是司法机关依法独立行使职权原则。那么，此题的答案如何呢？有些书本（见岳西宽主编，《2003年国家司法考试试题分类精析与应试技巧》，中国工商出版社，2002年11月版，第8页）认为是ABC。根据上述对法的适用的理解，我认为，此题答案有待商榷。

前述题目中，ABC三项是属于法的适用，但违反了“司法机关独立行使职权原则”，符合题意，应选是无疑问的。问题在于选项D是否属于法的适用以及符合法的适用原则？若以人大版为准，则选项D中的监狱收监行为也是国家干预的行为，是属于法的适用也符合法的适用原则，因此，不符合题意，应排除，最终答案为ABC。若以北大版为准，则选项D中的监狱既不是人民法院也不是人民检察院，也更不是处理案件的专门活动，因此，选项D不属于法的适用更不用说符合法的适用原则，只是法的执行。所以，选项D也符合题意，最终答案应为ABCD。我认为答案应为ABCD。

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（作者单位：宿州学院）

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第二篇：概念辨析

自尊概念辨析

摘要:自尊是个人对自我价值和自我能力的情感体验,属于自我系统中的情感成分,具有一定的评价意义。它与其相近概念,如自尊需要、自我效能、自我价值、自我概念等都有着本质的区别和联系。该文就自尊的概念及其与相关概念的区别与联系进行了尝试性探讨,以期抛砖引玉, 更好地认识自尊这一人格变量。

关键词:自尊;自尊需要;自我效能感;自我价值感;自我概念

中图分类号:B848.9 文献标识码:A 文章编号:1003-5184(2005)02-0026 –0

4自尊(self-esteem)是个体人格的核心因素之一,它在西方心理学界受到了广泛的重视。近年来, 国内对自尊的认识及其研究也日益深化,产生了许多卓有成效的研究成果,但是,总体来说,对自尊的认识还不够深入,尤其是对“自尊”这一概念还不甚清晰,常常与其它相近概念如自我效能、自我价值感、自我概念等产生混淆,因此非常有必要对这一概念进行澄清,与其相近概念加以明确区分。笔者拟对这一问题进行初步探讨,以期抛砖引玉,为心理学界和教育界的自尊研究提供参考。

1.什么是自尊

目前,国内外学者对自尊的概念尚无统一看法, 但概括起来,自尊作为一个学术性概念,它主要是指个人对自我价值(self-worth)和自我能力(self-competence)的情感体验,属于自我系统中的情感成分,具有一定的评价意义。简言之,自尊是对自我的一种评价性和情感性体验。比如,国外学者Mruk(1999)在综述的基础上提出,自尊是在应付生活挑战时的个人能力和个人价值之现存状态。该定义中,能力和价值是自尊的两个基本维度。国内学者张静(2002)也在综述有关自尊研究的基础上提出,自尊是个体在社会实践过程中所获得的对自我的积极的情感体验,它是主客体相互作用的产物,由自我效能(或自我胜任)和自我悦纳(或自爱)两部分构成。本世纪初,国际自尊心理协会执行理事长布兰登(Branden ,2000)提出,自尊是把自己体验为有能力应付基本的生活挑战和应付值得幸福的基本挑战的倾向性。

为了进一步理解、把握这一概念,笔者从以下三点对其具体内涵进行详细分析。

1.1自尊是个体对自我的评价及其体验。

这又包括两层含义:(1)自尊是个体自己对自己而不是他人对自己的评价及其体验。自尊虽然是不断内化他人对自己的评价和观点的产物,但它一旦形成,就成为自我系统中相对稳定的部分,不会因个别人的看法或某一环境的改变而改变。这并不是说自尊不可变,事实上,自尊一直处于动态变化之中, 但只有长期量变的积累或重大事件的影响才会最终改变自尊水平。(2)自尊所指向的对象是个体自身而不是他人。也就是说,自尊是个体对自我的评价与情感体验,而不是对他人或外界的评价与情感体验。

1.2自尊有两个维度:能力和价值。

有能力感的人不一定有价值感,而有价值感的人也未必有强的能力感,缺少任何一个都不是真正意义上的自尊。比如,有些非常有能力的人活得并不快乐,甚至自绝于世,很可能就是因为他们或许有很强的能力感,但缺乏自我价值感,感觉活得“没意思”;而有些能力并不突出的人可能会歧视、侮辱能力并不比自己差的人,因为他们自认为自己更有“身价”。与此同时,真正的自尊是基于现实的自尊,既不狂妄自大,也不自轻自贱。正如布兰登所说:“具有高度自尊的人不把自己凌驾于别人之上,不会通过与别人比较来证明自己的价值。他们的快乐在于自己就是自己,而不是比别人好。”

1.3自尊主要是一种由自我评价所引起的情感体验,是自我系统中的情感成分。

国内学者刘毅和刘萍(1997)指出,和自我概念相比,自尊属于自我中更加具有情感色彩的部分,是对自我价值和自我能力的情感体验和态度[4]。如果说自我概念是自我系统中的认知成分,那么自尊则是其情感成分。自我评价及其情感体验有正负两个方向,因此,学术界的自尊概念也常常有积极消极之分(即高自尊与低自尊)。我中更加具有情感色彩的部分,是对自我价值和自我能力的情感体验和态度。如果此外,学术界的自尊概念还有整体自尊(global self-esteem)和具体自尊(specific self-esteem)或特质自尊(trait self-esteem)与状态自尊(state self –esteem)之分。整体自尊或特质自尊比较稳定,不会随情境而轻易变动,类似一种人格特质,绝大多数研究(包括本研究)都采用这一概念;具体自尊或状态自尊针对具体情境,易随情境变化而变化,较少被采用。

2.学术界与日常生活中的自尊概念

在我国,日常生活中的自尊概念使用的是汉语意义上的自尊,而学术界(主要指心理学界)却多采用西方的自尊概念。曾有学者说, 在汉语中没有“self-esteem”的等值术语

人歧视、侮辱。”[5] [1] [4]。换言之,汉语中的自尊概念与西方的自尊概念是有区别的。现代汉语词典中,自尊是指“尊重自己,不向别人卑躬屈节,也不容许别在汉语中,人们常说的是“××有很强的自尊(或××自尊心很强)”而非“××有很高的自尊(或××自尊水平很高)”,这说明汉语中的自尊主要用于描述一种防御方式或防御机制,说某人有很强的自尊意味着他/ 她将无法忍受任何可能会羞辱他/ 她的言行,这种言行注定会伤害他/ 她的自尊。而西方的自尊概念并非指一种防御机制,而是一种由自我评价所引起的自我情感,说某人有很高的自尊意味着他/ 她对自己有良好的评价和积极的情感体验,这种状态未必会受外在事物影响。比如,你对一个女孩说“你身材很好,可惜脸黑。”如果她自尊心很强(日常生活中的自尊概念),她也许会产生羞辱感并生你的气,甚至会哭;如果她是高自尊(学术界的自尊概念),她可能会由衷地说声“谢谢”或者淡然处之。

因此,日常生活中所说的自尊心很强往往正是低自尊的表现。此外,某些学术领域,如教育界,其自尊的概念也常采用日常生活中的涵义。比如,教育界经常提到,要维护学生的自尊心;西方学术界却常常说,要提高学生的自尊水平。那么,我们要维护强的自尊心还是弱的自尊心呢? 这就不免产生理解上的混乱。其实,这牵涉到自尊与自尊需要的区别。

3自尊与自尊需要

马斯洛认为,自尊是人类的基本需要之一。一个人在生理需要、安全需要和社会需要得到一定程度的满足之后,就会产生对荣辱的关心,即自尊的需要[6]。

但是,说自尊是人类的基本需要并不等于说自尊等同于自尊需要。事实上,这就如同衣食不等于衣食需要或友谊不等于友谊需要一样浅显易懂。虽然国内对自尊概念的早期认识中常存在循环定义的不足,如心理学家朱智贤教授(1989)认为,自尊是社会评价与个人的自尊需要的关系的反映

体验, 也是心理健康的重要指标之一[8] [7];林崇德(1995)则认为,自尊是自我意识中具有评价意义的成分,是与自尊需要相联系的、对自我的态度。但从中也可以看出自尊与自尊需要是两个不同的概念。所谓需要是指人的个体的和社会的客观需求在人脑中的反映。显然,它是一种尚未实现或尚未满足的内部状态,而自尊是已经实现或已经满足的状态。它实际上是由自尊需要得到满足或实现的部分所促成,同时它又促使人们产生进一步的自尊需求。

自尊需要人人有之,越是低自尊的人其自尊需要往往越强。自尊需要在某种程度上类似于我们常说的“自尊心”。说一个人有自尊心,其实是说他/ 她有自尊需要,伤害了一个人的自尊心,也就是没能满足其自尊需要甚至阻碍了其需要满足。教育界常提的“要维护学生的自尊心”其实就是要满足学生的自尊需要,维护这种需要不受挫折。因此,自尊需要虽然不等同于自尊,但其满足必然有助于自尊水平的提高。

4自尊与自我效能感、自我价值感

如前所述,自尊有两个维度: 能力和价值。但是,自我能力感(sense of self-competence)并不等于自我效能感(perceived self-efficacy),它是一个远比自我效能感广阔得多的概念。前者主要指自己作为一种力量(power)和效能的来源的总体性积极或消极定位,是一种特质。它不一定能解决具体领域内的问题;自我效能感是班杜拉于1977 年提出的概念,指人们对自己实现特定领域行为目标所需能力的信心或信念。班杜拉指出,在不同领域内,个体的自我效能感是不同的,并不存在一般的自我效能感。尽管有的学者(如临床和健康心理学家Schwarzer)试图找到不依领域为转移的一般自我效能感,但研究结果表明,所测到的一般自我效能感实际上正是一个人的自尊水平[10] [9]。自我效能感与自尊的重要区别就在于:自我效能感是随问题中的生活事件而变化的,而自尊则是个体看待自己的相对稳定的方式,这种方式在生活早期就已确立起来了。比如,面对一道数学难题,数学自我效能感低的人会认为自己没有能力解决这一问题,并可能产生片刻的沮丧和无能感;但如果他是一个高自尊的人,其自我能力感将不受这一问题的影响而维持一种相对高的水平。

同样,自尊与自我价值感(feeling of self-worth)也不是同义语。自我价值感是自尊的主要构成因素,但并非全部因素。这已经得到越来越多研究者的认可。尽管也有一些学者支持自尊的单维概念, 认为自我价值感或自我喜爱(self-liking)就是自尊, 自我能力充其量不过是自尊的一个来源。但事实上,能力与价值常常是相伴相生、交织在一起的。能力实际上是人作为一个独立的个体所具有的外在价值或工具性价值的体现;价值则常偏指一个人的内在价值,即人作为人,他/ 她本身就是有价值的,就是好的。作为人的一种整体的对自我的评价及其情感体验的自尊,不应该也很难割裂人作为整体的内在价值和外在价值。就连曾经最支持自尊单维概念的美国心理学家M.Rosenberg , 他编制的自尊量表也不可避免地包含了能力和价值两个维度

感取代之。这其实是有欠妥当的。

5自尊与自我概念、自我评价

自尊与自我概念(self-concept)、自我评价(self-evaluation)都是自我系统的组成部分。但三者是有区别的。自尊是对自我的一种评价性与情感性体验,是自我系统的情感成分;自我概念则是对自我各个侧面或总体的一种认识,是关于自我的信念和观点,属于自我系统中的认知成分;自我评价是指个体对自己的思想、愿望、行为和个性特点等的判断。如果说“我身高1.60”是一种自我认识,属于自我概念的一部分(这种认识未必客观,也许身高还要高或低些。);那么, “我个子太矮了”则是一种自我评价;若该评价伴随着自卑体验则是自尊的[11～12]。目前国内许多研究对自尊的描述倾向于自我价值感一个维度而忽视自我能力感维度,甚至有的研究干脆以自我价值

表现。尽管自尊与自我概念、自我评价都有区别,但三者间也有一定的联系,简言之,自我评价以自我概念为基础,自尊通过自我评价而形成。

综上所述,笔者认为,自尊作为一个学术性概念,它主要是指个人对自我价值和自我能力的情感体验,属于自我系统中的情感成分,具有一定的评价意义。它与其它相近概念既有区别也有联系。认识这些区别及联系将有助于我们进一步认识自尊这一概念。以上是笔者的研究体会,希望能得到各位前辈、老师及广大同仁的斧正。

第三篇：两会概念辨析

一、党的会议

1、全国代表大会

中国共产党第十六次全国代表大会，简称“党的十六大”

2、中央委员会全体会议简称中央全会。

中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议简称“党的十六届五中全会”。（解释：十六届五中全会的意思是第十六届中央委员会的第五次全体会议）所谓几届就是第几次中国共产党全国代表大会，例如，十七届就是第十七次中国共产党全国代表大会。

所谓几中就是这一届代表大会选出的中央委员们在这一届任期内所召开的第几次全体会议，例如，五中就是第五次全体会议。

党的全国代表大会选举产生的中央委员会，就是我们平时简称的“中央”、“党中央”或“中共中央”。在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。

党的第几次全国代表大会选举产生的中央委员会，就是第几届中央委员会。现任中央委员会是第十六次全国代表大会选举产生的，所以称为“第十六届中央委员会”。

党的中央委员会一般每年召开一次全体会议。这就是我们平时所说的“全会”或“中央全会”。一般来说，每一届中央委员会总共召开五至六次全体会议，分别简称为“一中全会”、“二中全会”、“三中全会”、“四中全会”、“五中全会”等。“

二、人大会议

1、全国人民代表大会

中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议

(简称：十届全国人大三次会议，解释：第十届全国人大代表开的第三次会）

2、全国人大常委会

中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议

(简称：十届全国人大常委会第22次会议，解释：第十届全国人大代表选举的人大常委会委员开的第22次会）

三、政协会议

中国人民政治协商会议第十届全国委员会第三次会议

（简称：全国政协十届三次会议，解释：政协全国委员会第十届委员开的第三次会）

“两会”是“全国人民代表大会”和“中国人民政治协商会议”的简称。每年3月份“两会”先后召开全体会议一次，每5年称为一届，每年会议称X届X次会议。“每届任期5年，每年举行一次全体会议。

第四篇：“省直管县”相关概念辨析

摘 要：近年来，国内关于“省直管县”体制改革的呼声越来越高，然而，学界在对“省直管县”体制改革进行研究的过程中普遍存在着概念混淆和滥用现象。本文对“市管县”、“省管县”、“财政省直管县”、“行政省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”等相关概念及其相互关系进行了分析，并在此基础上探讨了“省直管县”体制改革模式及其演进逻辑。

关 键 词：市管县；省直管县；强县扩权；扩权强县

中图分类号：d630.1 文献标识码：a 文章编号：1007-8207（2014）02-0005-05

收稿日期：2013-10-10

作者简介：柯学民（1977—），男，湖北大冶人，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士研究生，云南师范大学历史与行政学院讲师，研究方向为地方政府、人事行政。

20世纪80年代开始逐渐推行的“市管县”体制，随着市场经济的发展和行政体制改革的加速，逐渐凸显出与现实环境不相适应的问题，引发了诸多问题。正因如此，近年来国内关于“省直管县”体制改革的呼声越来越高。我国最早探索县制改革的浙江省从20世纪50年代就开始推行“省直管县”财政体制，20世纪90年代以后又连续四次推行“强县扩权”改革，2008年再次推行“扩权强县”改革，这些改革推动了浙江省经济的快速发展。在浙江省的带动下，“省直管县”体制改革陆续在我国多个省份展开，各省纷纷结合实际进行了“行政省直管县”、“财政省直管县”、“强县扩权”和“扩权强县”等多种改革模式的实践和探索，在提高行政效能、促进县域经济发展方面发挥了重要作用。然而需要指出的是，目前学界在对“省直管县”体制改革进行研究的过程中存在着概念混淆和滥用现象。为此，有必要厘清“市管县”、“省管县”、“财政省直管县”、“行政省直管县”及“强县扩权”、“扩权强县”等相关概念，并在此基础之上探讨各省“省直管县”改革模式，以增强研究的科学性，推进本领域的深入研究。

一、“省直管县”相关概念内涵界定

（一）“市管县”与“省管县”

市管县，又称市领导县，是指在县和省之间增加一个行政层次，由具有地级行政建制的市领导县或县级市的行政区划体制。建国初期，我国只有少数城市实行市领导县体制。从1982年，我国掀起新一轮的“市管县”体制改革浪潮之后，“市管县”体制即成为我国大多数地区的行政区划体制。我国当初推行“市管县”体制的目的是希望借由经济发达的城市政府带动经济相对落后的周围农村地区，实现城乡协调发展。然而经过多年的发展之后，“市管县”体制的制度背景已经发生了重大变化，其对市场经济的阻滞作用，尤其是对县域经济社会发展的阻滞作用日趋明显。近几年来，随着我国市场经济的发展，学界关于政府层级体制改革的讨论异常热烈，其中，“市管县”体制的改革日趋成为争论的焦点。多数学者认为，应该取消“市管县”体制，实行“省管县”体制。所谓“省管县”体制，有广义与狭义两种理解。广义的“省管县”是作为一个比较综合的概念来使用的，它是指在取消地级市对县（级）市政府的各项管辖权基础上，由省级政府在经济、财政、社会、人事等领域实行一个或多个方面的对县（级）市的直接管理活动，包括“行政省直管县”、“财政省直管县”、“人事省直管县”等等；狭义的“省管县”等同于“行政省直管县”，也就是政府管理体制上的“省管县”，“不仅是在财政体制上，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。”[1]

（二）“财政省直管县”与“行政省直管县”

“财政省直管县”体制是以政府间财政管理权责的调整与配置为核心，在财政收入、支出责任划分，财政预算编审、财政结算、转移支付、收入报解、资金调度、债务监管等方面，由省财政与市、县财政直接发生联系的一种财政管理体制。在这种体制之下，地级市虽然不再具有直接管理县（级）市财政的职能，不直接与县（级）市发生财政联系，但地级市政府对县（级）市政府仍拥有人事管理权、行政管理权、行政审批权等财政权以外的其他重要权限。自1953年浙江省与宁夏回族自治区最先在我国推行“财政省直管县”后，这一改革方式到目前为止已经在我国大多数省份得以实施。“行政省直管县”体制是指由省政府对县（级）市政府在经济、社会、财政、计划、人事等方面进行全面直接管理的体制。“行政省直管县”的最终目的是实现市县分治，省县之间不另设地级市，撤销地级市建制，省、市、县乡关系由目前的四级制转变为三级制，对县（级）市的管理由现在的“省—市—县—乡”模式变为省—县、市—乡模式。“‘市’为城市型的基层行政建制，管理本市的市政建设，履行管理城市发展建设等功能。‘县’为广域性的行政建制，负责管理农村事务、推动乡镇建设发展等任务。”[2]目前，除直辖市以及海南省以外，“行政省直管县”在我国各省（自治区）中，还有江苏、黑龙江等省份正在开展试点工作。

（三）“强县扩权”与“扩权强县”

“强县扩权”主要是指在现有的政府层级管理体制下，把地级市的部分或全部经济发展、社会管理、立项审批、招商引资和财政税收等权限直接下放到经济较为发达的县（级）市政府，使其具有更大的自主性、灵活性和创造性，以进一步推进县域经济社会的发展。浙江省最早在20世纪90年代开始连续四次推行“强县扩权”改革，大大调动了县（级）市发展经济的积极性，促进了县（级）市域经济的快速发展。由于在强县扩权改革中尝到了“甜头”，浙江省从2008年开始推行第五轮“扩权强县”改革，改革范围覆盖了全省所有县（级）市。在浙江省的示范效应下，湖北、河南、安徽、广东、辽宁、四川等许多省份也进行了这方面的改革与探索，并形成了多种多样的扩权模式。在扩权过程中，各省一般先是对强县进行扩权（甘肃省、宁夏回族自治区注重“弱县扩权”，继而实现“扩权强县”），在取得一定成效和经验的基础上，再向其它所有县（级）市包括一些弱县拓展，继而走向“扩权强县”。所谓“扩权强县”是指把原本属于地级市的部分或全部经济发展、社会管理、立项审批、招商引资和财政税收等权限直接下放到所有县（级）市政府，而不仅仅是经济发达的县（级）市，目的也是使这些县（级）市具有更大的自主性、灵活性和创造性，促进县（级）市域经济社会的快速发展。“强县扩权”与“扩权强县”改革目前在我国多数省份都在推行。

二、“省直管县”相关概念关系辨析

（一）“市管县”与“省管县”

从“市管县”与“省管县”的关系上看，“市管县”体制作为计划经济的产物，它的最终走向必然是“省管县”。由“市管县”向“省管县”的转变，是地方政府层级体制的根本变革，也就是由省—市—县—乡四级制向省—县（市）—乡三级制的转变。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济的发展与完善以及现代交通、通讯技术的飞速发展，传统的“市管县”体制的整个经济社会环境发生了根本性变化，其本身所固有的一些局限性逐步暴露出来，引发了诸如管理效率低下、市县争利严重、县乡财政负担加重等一系列突出问题，既阻碍了县域和农村经济的发展和繁荣，也在一定程度上抑制了城乡经济社会发展一体化进程。21世纪以来，随着以“大部制”改革为代表的政府横向方面的行政管理体制改革的不断深入，以“省直管县”为代表的政府纵向的层级管理体制改革需求也愈发强烈。在中央文件的指引和浙江省的带动下，各地纷纷结合实际进行了省直管县体制改革的探索，不少地方积累了一些带有鲜明特色的经验，产生了浙江模式、海南模式、湖北模式等“省管县”体制改革的成功范例。可以说，通过“省管县”体制改革，减少了政府管理层次，对地方政府权力重新进行了优化调整，把政府改革从精简人员、合并机构的行政职能调整扩展到了更高层面的管理层级、管理幅度的调整。寻求行政管理体制改革在政府结构整体优化方面有突破性不断的进展，是改革的必然方向。

（二）“财政省直管县”与“行政省直管县”

从“财政省直管县”与“行政省直管县”的关系来看，由于“行政省直管县”涉及到整个体制的省直接对县，因而其变革程度比“财政省直管”要高。“财政省直管县”只是“行政省直管县”的过渡阶段，它最终必然走向行政意义上的省直管县。“财政省直管县”虽然在某种程度上减少了财政管理层级，理顺了省、市、县之间的财政分配关系，增强了县级财政保障能力，但从另一角度来看，地级市与县（市）之间的事权与财权不明晰问题仍然存在。地级市虽然已经不再集中县级财力，但其事权仍然覆盖全市，使地市级财权与事权的不对称的矛盾加大。此外，县级财权扩大以后，事权却没有明确定位，因而，如何加强对县级财政的监督和规范问题也亟待解决。市县行政级别的差异，必然导致市县财政在具体事务上的平等难以真正实现。由于地级市掌握县（市）的人事权、经济管理权限和目标考核权，县级财政的运行在很多方面依然受到市的制约和影响，因此，要改变这种状况，“财政省直管县”改革必须进一步向纵深发展。“在条件适合的时候，及时推行行政省直管县体制改革，打造扁平化的公共行政体制。”[3]

（三）“强县扩权”与“扩权强县”

“强县扩权”与“扩权强县”作为“行政省直管县”改革的过渡阶段，其主要区别在于：“扩权强县”改革的主导力量主要来自上一级（省级）政府，是上级政府为了推动本地县域经济的发展而主动采取的对县级政府的放权行为，这种放权是一种自上而下的行政分权行为，相对来说，其缺乏基层与民间内在动力的驱动。[4]而“强县扩权”改革是经济强县在自身所获得的市场权力足够强大时的一种内在权力扩张，是一种自下而上的行政分权力量，以增强县级政府自身在与地级市政府权力博弈中的力量，摆脱行政体制的束缚，维护自身的权益。另外，从行政放权的对象来看，“强县扩权”仅仅是对部分经济发达的县（级）市放权，“扩权强县”则是对所有县（级）市放权，二者存在着放权对象范围的差别。而在放权力度上，无论是“强县扩权”还是“扩权强县”，各省并不完全一致，差异很大。有的省份下放了部分经济社会管理权，有的省份则下放了全部经济社会管理权，有的省份甚至赋予部分县（市）相当于地级市的经济社会管理权——虽然还不是完全意义上的“省管县”，但已经相当接近“省管县”的水准。

（四）“财政省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”与“行政省直管县”

从变革程度上看，一方面，由于“财政省直管县”、“强县扩权”或“扩权强县”并没有改变现行的政府层级体制，因而其变革程度要弱于“行政省直管县”。“财政省直管县”、“扩权强县”与“强县扩权”的本质都是在不改变现行政府层级、不改变“市管县”体制前提下的一种权力下放，它们在很大程度上都只是一种权宜之计，其最终目标是重新调整省、市、县政府在财权、事权、经济和社会管理权限上的权力配置，实现完全意义上的“行政省直管县”。另一方面，就“财政省直管县”与“强县扩权”、“扩权强县”改革相比较而言，“财政省直管改革”的变革程度并不一定比“强县扩权”或“扩权强县”高。从某种意义上看，“强县扩权”或“扩权强县”改革中的县（级）市所获得的权力甚至更大。浙江省、江苏省、湖北省、广西壮族自治区的“强县扩权”及“扩权强县”改革“实际上已经超越了‘省管县’财政体制的局限，在我国现行的行政管理体制框架下赋予了县（级）市更大的发展地方经济和管理社会事务的自主权，向‘省管县’行政体制迈出了更重要一步。”[4]

三、“省直管县”相关概念延伸解读

“省直管县”改革模式划分

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数据来源：根据各省发布的“省直管县”改革相关文件自行整理。

如前所述，为克服“市管县”体制存在的问题，各省在推动“省直管县”体制改革过程中，坚持因地制宜、分类指导的原则，进行了“行政省直管县”、“财政省直管县”、“强县扩权”和“扩权强县”等多种改革形式的实践探索，并在此基础上进行了选择与组合，形成了各种各样的“省直管县”改革模式。截至目前为止，我国“省直管县”改革模式主要有7种（详见下表）：“行政省直管县+扩权强县”模式、“强县扩权+（准）财政省直管县（试点）”模式、“财政省直管县+扩权强县+行政省直管县试点”模式、“扩权强县（试点）+（准）财政省直管县”模式、“强县扩权+财政省直管县+扩权强县”模式、“财政省直管县”模式、“强县扩权+扩权强县+财政省直管县+行政省直管县试点”模式。涉及的省份除直辖市外有24个，占全国31省、自治区、直辖市的77.4%。除海南省以外，其余23个省份在“省直管县”改革中都推行了“财政省直管县”改革，多数省份（21个）将“财政省直管县”与“强县扩权”改革及/或“扩权强县”改革相结合，推进“省直管县”体制改革，少数省份（江苏省、黑龙江省）在改革中进行了“行政省直管县”试点，只有江西省、青海省两个省份在改革中仅仅推行了单一的“财政省直管县”改革。从“省直管县”体制改革的演进逻辑上看，除海南省以外，有23个省份大体遵循的是市管县—财政省直管县/强县扩权/扩权强县—行政省直管县—省直管县的演进逻辑（详见上表及下图）。其中有12个省份将“强县扩权”作为“省直管县”体制改革的逻辑起点，然后再推行“财政省直管县”改革，少数省份甚至在此基础上进一步推行“扩权强县”改革（湖北省）或“行政省直管县”试点（黑龙江省）；有8个省份将“财政省直管县”作为“省直管县”改革的逻辑起点，然后再推行“扩权强县”或“强县扩权”改革，江苏省在此基础上进一步推行。

如前所述，为克服“市管县”体制存在的问题，各省在推动“省直管县”体制改革过程中，坚持因地制宜、分类指导的原则，进行了“行政省直管县”、“财政省直管县”、“强县扩权”和“扩权强县”等多种改革形式的实践探索，并在此基础上进行选择与组合，形成了形形色色的“省直管县”改革模式。截至目前为止，我国“省直管县”改革模式主要有7种（详见下表）：“财政省直管县+强县扩权+扩权强县”模式、“行政省直管县+扩权强县”模式、“强县扩权+（准）财政省直管县（试点）”模式、“财政省直管县+扩权强县+行政省直管县试点”模式、“扩权强县（试点）+（准）财政省直管县”模式、“强县扩权+财政省直管县+扩权强县”模式，“财政省直管县”模式、“强县扩权+扩权强县+财政省直管县+行政省管县试点”模式。涉及的省份除直辖市外有24个，占全国31省（自治区、直辖市）的77.4%。除海南以外，其余23个省份在“省直管县”改革中都推行了“财政省直管县”改革，多数省份（21个）将“财政省直管县”与“强县扩权”改革及/或“扩权强县”改革相结合，推进“省直管县”体制改革，少数省份（江苏、黑龙江）在改革中甚至进行了“行政省直管县”试点，只有江西、青海两个省份在改革中仅仅推行单一的“财政省直管县”改革。

从“省直管县”体制改革的演进逻辑上看，除海南以外有23个省份大体遵循的是市管县—财政省直管县/强县扩权/扩权强县—行政省直管县—省直管县的演进逻辑（详见上表及下图）。其中有12个省份将“强县扩权”作为“省直管县”体制改革的逻辑起点，然后再推行“财政省直管县”改革，少数省份甚至在此基础上进一步推行“扩权强县”改革（湖北）或“行政省直管县”试点（黑龙江）；有8个省份将“财政省直管县”作为“省直管县”改革的逻辑起点，然后再推行“扩权强县”或“强县扩权”改革，江苏甚至在此基础上进一步推行“行政省直管县”试点改革；另外有2个省份（湖南、福建）以“扩权强县”作为“省直管县”改革的逻辑起点，然后再推行“财政省直管县”改革；还有两个省份（江西、青海）虽以“财政省直管县”作为“省直管县”改革的逻辑起点，但其后并无进一步改革措施；只有海南比较特例，它是在“行政省直管县”基础上再进行“扩权强县”改革，这种改革可以看作是对“省直管县”的一种后续完善。总之“财政省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”三种改革形式都是“行政省直管县”的过渡阶段，不存在孰先孰后问题，各省改革的逻辑起点虽然不完全相同，其最终目标都是要理顺省市县之间的职能权限，实现完全意义上的“省直管县”。

第五篇：国内流离失所者概念辨析

国内流离失所者概念辨析

内容摘要：近年来，局部战争和冲突频发造成国内流离失所者人数剧增，成为国际社会所面临的严重问题之一。为切实可行的为国内流离失所者提供援助、制定解决方案，对其身份的认定与辨别成为关键。

关键词：国内流离失所者 概念难民

自20世纪90年代开始，世界各热点地区频繁爆发局部战争和国内冲突，其后果不仅产生了大量避难于周边国家的难民，同时也产生了人口规模超过难民但与难民境况相同却未跨越国界在本国范围内寻求庇护的国内流离失所者。据联合国难民事务高级专员署（HNHCR）2009年公布的全球趋势数据显示，截止2008年年底，全球因暴力冲突、侵犯人权和自然灾害而被迫流离失所的总人数为4200万，这其中包括1600万难民和寻求庇护者，以及2600万国内流离失所者。①

继而，这一新趋势受到多方关注，各相关方也在努力为这一群体提供必要援助、寻求解决方案，但在具体实施过程中，国内流离失所者因其错综复杂的情况和概念不明造成众多国家在身份鉴别、人员统计、政策制定等方面的的混乱，同时也使得国际人道主义援助机构在具体工作中的职责不明而不能有效救助。

（一）国内流离失所者的概念

1998年，联合国特别代表出版了《关于国内流离失所者的指导原则》，其中包含了30项供各国政府和人道主义团体援助国内流离失所者的指导原则。根据这一原则给出的定义，国内流离失所是指那些被强迫逃离家园或习惯住处的个人或群体，逃离的原因主要是为避免武装冲突、普遍的暴力、对人权的侵犯或天灾人祸，而这种逃离并没有跨越国际承认的国家边界。②虽然这一指导原则为众多国家所接受，但并没有法律约束力。

而据国内流离失所者监控中心（IDMC）官方网站所给出的定义，国内流离失所者（internal displaced people）是指那些为避免受到武装冲突、普遍的暴力局势、人权危机以及自然或人为灾害影响而被迫逃离家园或常住地，但又因种种限制未能跨越国境而在本国范围内寻求避难的人。③ 以此，鉴别国内流离失所者的两个关键因素是：

一、是否出于被迫而非自愿迁移。定义中所涉及的一些常见因素有武装冲突、暴力、侵犯人权和自然灾害等，其共同点在于这些事件的发生剥夺了人们生存最为重要的保护机制，如社区网络、公共服务和基本生计等等，而使其别无选择，只得离开家园。

二、这种迁移是否跨越国际公认之国家边境线。与难民不同，未跨越国界的国内流离失所者在法律上仍然受其常住地国家当局的保护，因此也应享有与该国其他人口同样的权利。而鉴于国内流离失所者和难民在生存境遇、面临问题上的相似性，目前一些国外学者也将国内流离失所者称之为‘国内难民’。

在许多国家，国内流离失所者并不居住在由人道主义机构建立的难民营，而是选择隐身于城市之中，城市中的流离失所者对于人道主义者的援助和保护工作以及研究者对于流离失所者者的定义有着特殊的挑战。

（三）国内流离失所者与难民

据1951年7月联合国《关于难民地位的公约》和1967年《难民地位议定书》中的规定，难民是指因正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而遭受迫害不得已留在其本国以外，并且由于此项畏惧而不能活不愿受到该国保护的人，或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国以外而现在不能或由于上述原因不愿返回该国的人。④而国内流离失所者能否被认定为难民？

难民和国内流离失所者同为因各种因素而被迫逃离家园的人，其区别在与：难民是指已经离开了他们自己的国家，跨越国境在国外寻求庇护的人；国内流离失所者则仍然在本国国内流离的人。两者的本质区别就在与是否跨越国境。

虽然难民和国内流离失所者往往都是因战乱所引发的暴力冲突而背井离乡，并且面临相似的命运和问题，但国际社会保护他们的法律文书却是不同的：第二次世界大战以后，国际社会把主要注意力集中在最明显的冲突受害人—难民身上，战后没几年就建立起联合国难民署以促进难民的保护工作，同时构建起保护难民的国际法律体制。随着冷战的结束，冲突的性质开始发生改变，从大国的对抗转变成较小国家的内部斗争，因此产生了数量上更为庞大的国内流离失所者。据联合国国内流离失所者和特别顾问麦克唐纳称：目前全球国内流离失所者问题比难民更为严重，截止2006年，因冲突和侵犯人权造成的流离失所者是难民数量的三倍。⑤而对于国内流离失所者，并没有专门性的国际公文，一般性的协议，如《日内瓦公约》又常常很难适用。在国际法理上，难民属于国际问题，而国内流离失所者问题属于已过内政。国内流离失所者作为一国公民，仍保有这个国家所赋予的权利和义务，其问题便属于一国的内政问题，国际社会的介入似有干涉内政之嫌。因此发生内战的国家多对国际援助机构针对国内流离失所者的援助予以限制，外界也顾及会被指控干涉内政而多有踌躇。

但在20世纪90年代的伊拉克危机之后，由于由美国主导的国际团体在伊拉克建立了库尔德人安全区。这也成为国际组织关注国内难民的转折点。国际援助机构渐而将国内流离失所者纳入了援助范围。目前大多数的国际人道救援机构在面对国内流离失所者时，会尽其所能给予救援，但在国际社会中缺乏处理国内流离失所的专门机构的情况下，在冲突区中进行救援也仅限於提供饮食或其他基本需求。比如，从同一地区逃离的难民和流离失所者在返回原居地之后，受到的待遇就会有不同，难民可以获得由援助机构提供的生活、生产用具，而国内流利失所者就需自行安置。鉴于此，目前国际上也在考虑是否应建立以国内流离失所者为主要受众的专门性援助机构。

（四）国内流离失所者与移民

从地理学角度讲，国内流离失所是人口迁移的一种特殊形式，就苏丹本国的情况而言，虽然也存在城市间的移民，但绝大多数的流离失所者为乡村—城市移民。理论上，将出于各种非自愿因素而被迫迁移的国内流离失所者区别于那些为寻求经济机遇和教育机会而自愿移民的人。但迁移至城市中的乡村移民大多生活在城市边缘由政府为其划归的难民营或自发形成的棚屋区中，在这儿通常也很难分辨哪些是经济移民，哪些是国内流离失所者。例如，生活在苏丹首都喀土穆的800万人中有120万—150万是从其他地区而来的国内流离失所者，但其也不认为自己是国内流离失所者，而将自己视为为寻找就业机会而来的移民。⑥

事实上，在某些情况下政府也将国内流离失所者划归为移民，如此便可转移人们对其迁移非自愿性质的关注，逃避责任。基于以上原因，现实中，区别国内流离失所者和经济移民也变得非常困难。而国际移民组织（IOM）也将国内流离失所者作为移民的一种纳入了其考察和救助范围。

（五）国内流离失所者与城市贫民

在国外，也有学者将国内流离失所者作为城市贫民加以分析，如联合国人居署在其对喀土穆城市化及其脆弱性的研究报告中就将国内流离失所者视为城市贫民。事实上，除了身份文件、公共服务获取以及雇佣状况方面的差异，城市贫民在生存环境、生活水平乃至心理期待等方面都与生活在城市之中的国内流离失所者极为相似。城市中国内流离失所者的需求事实上代表了城市贫困人口这一庞大群体的需求，其提出的诉求也极易等到城市贫民的附和，可以说，流离于城市中的国内流离失所者和城市贫民已成为同一阵营。

结语

纵观当今世界局势，国际冲突日渐减少，国内战争和冲突却愈演愈烈，以致跨国难民渐少而国内流离失所者增加。2007年，仅苏丹国内就有600万国内流离失所者，⑦但是，根据1951年的《关于难民地位的公约》，这些人都不能算做难民，因此难以得到全面的救助。现在有学者提出，为了更好地应对全球急剧增加的国内流离失所者，为其提供及时、全面的保护，有必要将其纳入国内流离失所者纳入难民的范畴。不过，位于人道主义救援前线的联合国难民署在帮助国内流离失所者方面取得了显著进展，指定了一些机构负责处理国内流离失所者事务，以求把对国内流离失所者的保护和帮助纳入其职责范围。这是二战以来国际社会首次作出努力，以期建立一个机制去解决被迫逃离家园者的问题。而是否应将国内流离失所者纳入国际法所定义的难民范畴也是一个值得思考的问题。

注释： ①《全球4200万人因战争冲突流离失所》，2009年6月，②《关于国内流离失所的指导原则》，联合国文件，1998 年 53 附件2，导言部分第二条款。

③。⑥ Sudan—Internally Displaced Persons in Khartoum,Norwegian Country of Information Centre，2008，p.6，/?q=node/874