第一篇：农村警务模式的多元化构建

农村警务模式的多元化构建

农村警务是指立足农村，充分利用乡村治安资源，通过警民、乡镇、村社有机结合，维护农村治安、预防违法犯罪，促进农村乡风文明的警务模式。

随着改革开放的深人进行和市场经济的不断完善, 以及我国社会主义新农村建设的逐步深入，在利益格局的调整和各种思想、文化交替碰撞下,社会治安稳定面临着诸多新情况、新问题。农村公安机关传统的警务模式难以适应现状,农村警务模式亟须创新变革。

尤其是我们新疆长期以来一直处于分裂和反分裂斗争的前沿，多年来的实践表明，在新疆，分裂和反分裂斗争是长期的、复杂的，有时甚至是非常激烈的。在当前国际形势复杂多变、国内外各种矛盾问题相互交织的情况下，维护新疆稳定，维护国家安全的任务依然十分繁重。

贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,要求我们建设社会主义新农村。平安农村建设工程适应了社会协调发展,体现了人民群众的利益。平安农村首先应该是治安状况良好的农村。

建立起适应新形势要求的现代警务体制,寻找新形势下的农村警务模式，是当前警务改革和基层基础工作深入推进的当务之急。构建并实施农村派出所区域一体化警务模式,走出一条适合自身实际的警务模式改革之路。

一、当前常见农村警务模式

农村警务模式既是指将警力立足于农村，利用乡村治安资源，通过警民、乡镇、村社有机的结合，维护农村治安，预防违法犯罪，确保农村警务机制与体制的有效运用和完整实施所包括的农村派出所的软件和硬件设施，包括派出所的内部结构，实施维护农村治安环境的方案，实施农村治安防控体系，办案机制，后勤保障，农村警务生存的一套方式方法。

在当前新疆反恐维稳的新形势下，新疆农村民警的主要职责应为反恐维稳和治安管理两大类。

目前农村实行的是突击救火型警务模式和坐诊式警务模式。突击救火型警务模式指基层派出所对农村的治安维护主要放在事后处置上，缺乏对农村治安防控体系的总体把握，导致效率低下。从工作职责和警力分布看,农村派出所职责重大,警力严重不足。派出所的工作繁杂。派出所不仅要打击违法犯罪,查处和侦破各类刑事、治安案件,还要负责各类纠纷的调解,落实各项公安基础工作,如人口管理,重点对象帮教、邪教、非法组织的监控、帮教、转化等。甚至个别地方党委政府还要求民警参加收税、计划生育等非警务活动。农村各所现有警力已与其所担负的任务明显不相适应。派出所的工作基本上处于疲于应付的境地,有的甚至连应付都应付不过来,更谈不上对社会治安主动出击和实施有效管理。现在的警务模式大都停留于被动警务模式即坐诊式警务模式，农村基层派出所在警务运作上模仿县城公安局的做法,坐等群众上门报案、报警,长期重打轻防,将主要精力放在侦查破案上,而忽视了以人口管理和治安管理为重点的基层基础工作,未能有效地组织起治安防范体系。

二、当前农村警务建设存在的问题

一是警力明显不足。近年来，随着经济的飞速发展，人口的流动性大，管理难度大，处警任务重，加上民警年龄老化，个别单位为了优化警力，将年纪轻身体好业务精的民警放在打击岗位上，将年龄较大身体不好的民警放在驻村岗位上，农村警力却未能相应地得到增长，使之本来就捉襟见肘的警力显得更加艰难。民警每天超负荷运转，没有充裕的时间来进行必要休整，时不时还要抽调民警参加各种各样的警卫、值勤和安全保卫等工作，民警精力透支严重。可以说，警力不足是当前制约农村警务战略发展的一个普遍性问题。

二是农村警务的经济保障不足。一是农村派出所条件有限。从各所现有办公条件来看,农村派出所办公条件均十分艰苦和简陋，开展警务工作得不到有效的支持。有的所甚至连基本的办公场所也未解决,只能暂时借房办公,有的所办公桌椅已用了上十年,陈旧不堪。无论是硬件设施,还是配套的软件设施,均难以达到等级派出所的基本要求。由于条件艰苦,很难留住民警的心。警心不稳,工作就会不实。有的农村所领导情愿在城区所当普通民警也不愿留在农村。警力频繁调动,给农村派出所工作带来诸多不良影响。有的民警甚至还没完全熟悉辖区情况就走了,因而给工作的稳定性和连续性带来了很大的冲击,许多工作无法正常开展,也难以实现对辖区治安的掌控。经费的短缺导致警务工作的效率低。从经费上来说，经费问题是制约农村警务体制创新的瓶颈。俗话说“兵马未动,粮草先行”。农村警务模式创新必须要有充足的经费作后盾。

三是对农村警务工作重视不到位。从整体情况来看，分局、派出所领导对农村工作重视程度高，投入了极大的热情和精力推动这项工作。但是也有个别派出所领导存在重视考核工作，轻视基础工作的不良倾向，对立竿见影能够及时体现在绩效考核上的工作重视程度高。相对而言，对社区基础性工作，一时体现不到考核成绩上的重视不到位。基于这种指导思想，在案件查处、巡逻和农村民警的配置上，往往侧重于案件查处和巡逻。由于领导重视不够，制约了农村警务工作的开展。

四是到群众中工作的力度不够。目前的农村警务室，实行的是“一村一警”、“多村一警”的模式。一个民警，往往管辖一个村甚至几个村，而当前农村警务建设普遍存在的问题是：个别民警不能充分挖掘、利用现有的农村村委会、群防组织、治保组织等基层力量，工作中不相信群众，不发动群众，不依靠群众，使得群众对治安工作缺乏热情，自治、自防能力下降。民警下辖区时间普遍不足。不能保证每周两个工作日到警务室工作，不能按公开的办公时间去工作，不能把所管村庄每周都走访到，群众见警率低，民警对辖区熟悉率低。有的驻村民警家住在城区，离派出所几十公里远，这部分民警大部分只能吃住在派出所，很难再到警务室和偏远的村庄去走访。民警除农村工作外，还担负接处警、处置群体性事件、维护工程项目开工典礼秩序等工作任务。加之村级“两委”班子换届选举、大型警卫、值勤等，占用了农村民警大量时间，使农村民警无暇顾及社区工作。

五是个别民警工作能力有待提高。从农村民警现状来看，工作能力离群众的新要求、新期待还有一定的差离，表现为：其一处理农村事务能力不到位。当前社农村存在大量邻里矛盾、债务纠纷、上访问题等，这些看是小问题，解决难度大，当前一些青年民警在处理这些问题时，能力还欠缺。其二缺乏做群众工作经验。农村民警青年居多，他们缺乏社会经验，不懂群众心理，不懂群众语言，不懂与群众打交道的方式，和群众说不上话，不能很好的与群众融为一体，打成一片。其三协调关系能力不够大。

六是少数社区民警工作积极性不强。日常工作单调、枯燥、任务重、压力大，使个别青年民警感到理想与现实的差距，工作激情逐渐衰减。还有少数民警认为做基础工作立功受奖机会少，不如办案民警容易出成绩，对工作岗位缺乏认同感和归属感，工作积极性降低。有的不安心本职工作，托路子找关系想调离。

三、农村警务多元化建设

我国农村社区呈现出结构的复杂性决定了村落的治理不可能局限于单一的模式，这也决定了农村警务模式的多样化。在实践中，应该采取因地制宜和务求实效的原则，充分认识到农村警务战略的是真正实现 “发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”，根本宗旨是服务人民群众、实现执法为民； 根本目标是维护社会稳定； 根本措施在于将警务工作向基层延伸。

从社区警务的基本原理来看，驻村民警在农村警务系统中，只是其中的一个要素，但不是全部。警察的功能和作用应该是指导和协调，其功能和作用的发挥，既依赖于整个农村各类基层组织的健全，更依赖于全体村民维护社会治安秩序的主动性和自觉性，这就决定了可以建立不同方式的群防群治网络和辅警队伍。

由于各地经济发展的不平衡、社会治安状况不尽相同，农村警务的建设必须针对不同地区的经济、地理、人文、治安状况等差异，积极探索建立各具特色、灵活、高效的警务工作模式，坚持走有地方特色的建警之路。

（一）“基层警务室+出租房屋托管”的农村警务模式

发展和稳定是新疆工作的主题，稳定是发展的前提，没有稳定的环境就不可能发展。今年上半年，新疆发生的几起暴力恐怖事件说明在维稳方面仍有很多工作要做。正所谓：“基础不牢、地动山摇”，基层警务工作是密切联系群众的一道基本防线，意义重大。建立基层警务室，这些新近建成的基层警务机构，是集治安巡控、接警处警、服务群众、动态掌握、法制宣传、备勤处突等职能于一体的新型便民警务站，是新疆立足“确保社会稳定和长治久安”的总目标，创新社会管理模式，推动警力“上街面、下社区”的一项重大举措，也是维护新疆稳定和长治久安的一个重要支撑点。

城中村和城郊结合处集聚着大量的外来人口，人员构成复杂，流动性高、素质普遍较低，其中甚至夹杂着一些负案在逃犯罪嫌疑人。警务室民警结合该社区外来人口众多特点，探索出“警务室+出租房屋托管”的警务模式，对辖区出租房屋进行免费托管，想出租房子的居民将房源登记在警务室，外来人员租房必须到警务室进行联系。社区警务室不收取任何费用，外来人口在租到房屋的同时也同时办理了暂住人口登记，既确保了暂住人口的有效管理，百姓也得到了方便。出租屋及外来人员都同时做到底细清、情况明，所有暂住人口也能及时登记在册并被纳入服务管理范围，看住了房屋，管住了人头，就能控制住阵地。“房屋托管”服务不但给房屋出租人和承租人带来极大的方便，大幅度降低了暂住人口的各类治安事件，有效地实现了出租房屋全管控和流动人口零发案的目标。

（二）山区农村“驻村协勤”警务模式

“驻村协勤”警务模式的核心是选用当地合适的村民作为辅警，协助警察开展警务工作。该辅警必须是长期居住在本村，这样对村里人情世故比较熟悉，也能较好地服务村民； 要有一定的文化水平，能解读和宣传法律和政策； 在当地要有一定的威信，能得到大部分村民的认可，便于开展各类纠纷的调解。辅警把自己的家建成村里的警务工作站，成为警察下基层的落脚点和连接警民关系的桥梁，在民警的指导下为本村提供治安服务和矛盾化解工作，最终实现问题不出村、纠纷解决在家中。

“辅警”的选拔工作，首先在自愿报名、村两委推荐的基础上，由乡镇党委、政府和当地的派出所按照拟定的选配条件和要求，对候选人进行深入审查，并进行公示。在正式上岗之前，由市公安局对选定的 “辅警”进行统一培训，初步掌握公安工作纪律、法律法规、刑事政策、收集治安信息的方法、农村治安的特点与防范、民事纠纷的调解、群众工作的开展。

“辅警”通过串门走访拉家常的方式，潜移默化地向村民宣传治安法规、安全防范知识和消防常识，切实提高村民自我防范的能力和意识。

土生土长的 “辅警”具有了解当地风土人情和开展工作的便利条件，发挥人头熟、情况明的优势，主动充当 “和事佬”，协助村两委及时解决一些矛盾纠纷，协助民警将治安防控和维稳工作的触角延伸到每一个农户。

对 “辅警”的日常管理，是严格按照统一的考核标准来执行。在 “辅警”工作站最显眼的地方悬挂 “驻村工作室”和辅警的 “去向牌”，室内统一悬挂 “辅警”工作职责、工作纪律和社区民警、综合治理办干部的姓名和联系方式。公安机关统一设计印制了 《“驻村协勤”工作日志》、《群众联系求助事项登记簿》、《协助调处矛盾纠纷登记簿》、《送证上门服务登记簿》

对 “辅警”的工作考核，按照 “辅警”对农村社区民警负责、农村社区民警对派出所负责的双向考核机制来进行。社区民警至少每周一次巡视警务工作站，向 “辅警”了解村里治安情况，同时部署任务和进行督促指导。派出所每周把辖区所有 “辅警”集中到所里开一次碰头会，通过“辅警”的回报让所领导了解社区民警下基层的具体表现，辅警之间也借机可以相互交流一下工作经验，客观上起到了培训和提高辅警能力的作用。

在当前派出所普遍警力不足的情况下，往往会抽调社区民警开展各种专项打击活动或其他专业工作，不可避免地挤占了为群众上门的服务时间，难以做到随时随地面对面全天候地为辖区群众进行服务，本村的 “辅警”可以有效地弥补这个难题。

（三）建立适应农村警务的信息化模式

警务工作信息与计算机网络技术有机结合的方式将逐步替代低效单一的人工操作，覆盖全警的综合功能将成为有效集成各警种分散的专门手段。警务信息化不仅丰富和开阔了基层公安机关基础工作信息化的手段和视野，而且将以巨大而现实的应用效果促进警务观念的转变．即情报信息主导警务的现代理念。这场革命将带来警务体制机制的全新变革，以科学研判、精确打击替代人海战术、大海捞针，用直接高效的扁平化指挥，革除缓慢低效的多层次逐级传递，最终为整个公安工作带来警务资源效能最大化和公安机关战斗力的倍增效应。首先，公安机关应充分利用网络技术将数据资源分类、分级安全地开放给社会组织、企业和群众，一方面，利用网络平台，如公安官方门户网站、公安官方微博、公安官方微信、警务QQ群等，将公安机关公共服务事项和行政审批的要求、范围、内容和程序等公布于众，通过网络平台与社会组织、企业和群众展开互动；另一方面，归纳整理群众的咨询、诉求和建议，并对收集的数据进行整合，通过数据挖掘，科学地运用大数据决策，引导服务，针对性和有效性地提高服务的水平和质量。其次，公安机关应以推进大数据“警务云”建设为载体，利用信息技术打通警种间业务数据保护壁垒，以服务流程中心的创建与完善为突破口，不断优化自身组织结构与服务流程，为群众办事提供便捷快速的服务。再次，在创新服务提供的方式上，加强公安官方微博、微信、网站手机客户端APP建设，开发和打造移动信息服务平台，主动、针对性地增强信息的发布。最后，公安机关应完善服务的评估指标，积极打造服务绩效评估的综合监管平台，督导考核方式。

（四）、建设警务主体与多元共治的警务管理模式

从公安工作方式的角度，警务模式创新要更加注重警务主体与警务方式的多元化建设。当前社会发展转型期，利益多样化以及利益诉求复杂化日趋明显，大量社会矛盾以各种各样的方式呈现和进入社会治安领域。各种新型社会治安事件、突发性的群体事件等不断涌现，尤其是移动互联网技术的不断发展使得舆情导控的难度不断加大，社会治安治理任务日益繁重。在大数据背景下，公安机关要改变传统的治安治理模式，积极探索与政府相关部门、社会组织、行业企业、群众合作共治的警务管理模式，运用众创、众智理念，推动风险共担，提升社会治安治理能力。

首先，公安机关要从战略的角度上做好大数据的宏观规划，统筹数据治理的工作，积极制定与公安大数据应用相关的规章制度，保障数据的质量，保证数据安全，推动数据共享。

其次，公安机关要完善合作协商机制，大数据时代，社会组织有着自身资源优势，企业有着大数据处理技术优势，公安机关要发挥综合衔接作用，积极探索与社会组织、相关企业行业合作、互通共赢的模式。再次，群众自身也是大数据的重要来源，公安机关要积极引导群众的参与，一方面，提高群众的直接参与度，汇聚群众集体智慧，充分挖掘数据的潜在价值；另一方面，一些群众出于自我利益考虑，或者甚至把参与平台作为发泄自我不满的工具，对于这种“无序参与过度”的部分参与主体要依法处理，同时要利用公安官方微博、公安官方微信、公安官方网站手机客户端平台，主动加强公安工作宣传和舆论引导。在大数据的背景下，充分利用云计算、物联网等大数据技术，积极探索并构建警务主体、群众参与、社会组织和企业多元共治的警务管理模式，能有效提升公安机关的社会治安治理能力。

第二篇：我国农村多元化住房保障体系构建探析

我国农村多元化住房保障体系构建探析

吴志宇

 2012-11-21 15:46:10

来源：《现代经济探讨》(南京)2012年5期

【内容提要】为解决城镇中低收入家庭的住房难问题，政府出台了各种政策和措施。但在农村中农民除了可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地外，几乎得不到政府在住房方面的任何资助；而且这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式亦已随着我国工业化和城市化的不断发展而面临着难以持续的困境。随着我国经济社会发展水平的不断提高，建立多元化、多层次的农村住房保障体系，不仅是统筹城乡发展、促进社会和谐的现实需要，也是贯彻住房机会平等，切实保障农民住房权利的必然要求。

【关 键 词】农村/宅基地/住房权/住房保障

长期以来，住房保障制度仅适用于城镇居民的惯性思维，让人们对在农村建立宅基地福利以外的其他住房保障政策和措施提出质疑。其实，农村宅基地福利制度只是使农户无偿获得了一处可以用于建造住房的土地，它并未真正解决农村贫困家庭的住房问题；而且，这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式亦已随着我国工业化和城市化的不断发展而面临着难以持续的困境。在统筹城乡发展的新形势下，从理论上重新反思和探讨构建适合我国国情的农村住房保障体系具有重要意义。

一、住房权及其保障原则：农村住房保障制度的正当性分析

所谓住房权，又称“适足住房权”，“是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严并不受歧视的住房权利”(Janet Ellen，1997)。作为基本人权的住房权最先是在国际人权法上被提出来的。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”1965年联合国大会通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》第5条首次明确提出了“住房权”的概念。1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》进一步重申了《世界人权宣言》的有关规定，明确提出：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己的家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”1981年在伦敦召开的国际住宅和城市问题研究会议通过的《住宅人权宣言》明确提出：“具有良好环境的、适宜人的住处，是所有居民的基本人权。”1991年联合国经济、社会和文化权利委员会专门发表的《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》指出：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”“各缔约国政府应当采取适当措施保障适足住房权的实现。”1996年在土耳其伊斯坦布尔召开的联合国第二届人类住区会议把“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类居住区的可持续发展”作为两个具有同等全球性重要意义的主题，讨论并通过了《人居议程》和《伊斯坦布尔人居宣言》，各国政府承诺在住房政策、方案和项目等方面促进男女平等，致力于充分和逐步实现国际文件所规定的适当住房权利，并寻求各种伙伴的积极参与，确保住房保有权的法律保障和免受歧视的保护，以及人人能平等获得可负担得起的适当住房等。

政府在尊重、保护、促进和实现住房权时应遵循的一个重要基本原则就是住房机会平等原则([美]阿列克斯•施瓦兹著、黄瑛译，2008)。所谓住房机会平等，是指人人都有获得充分住房的权利，任何人不得因为种族、性别、年龄、党派、性取向等在住房的获得和使用上遭到歧视。处境不利的经济或者社会弱势群体，诸如灾民、贫民、重症病人、老年人、儿童、残废人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到适足住房资源的权利，并应得到优先保障。1996年联合国第二届人类住区会议通过的《人居议程》明确指出：在公平的人类住区中，所有人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或者其他观点、国籍或者社会出身、财产、出生或者其他地位，均有平等享有住房、基础设施、保健服务、充足的食物和水、教育和空地的机会。

我国政府在1996年联合国人居大会上指出：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”1997年我国政府正式签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。作为缔约国，我国政府自应承担起履行《经济、社会和文化权利国际公约》所规定的“适当住房权”的义务。但目前在我国二元经济社会结构下，政府推出的各种住房保障政策和措施，如廉租房、经济适用房、公租房、限价房以及住房公积金等制度，均只适用于城镇居民；对于生活在农村的广大农民而言，除了由集体经济组织无偿分配给其用于建造住房的宅基地外，几乎没有任何其他住房福利。农民的住房一直由农民自己出资修建，除非是农村的“低保户”或者“五保户”，否则农民不可能无偿获得政府提供的哪怕是十分简陋的住房或者在住房方面的任何补贴。从住房保障角度看，我国现行的农村宅基地福利制度是一种间接的、最低层次的居住保障措施，农民只是无偿获得了一处可用于建造住房的宅基地，而不是获得了可供直接居住的住房，它并不能为农民，特别是贫困农民家庭提供真正有效的居住保障。如在我国不少经济落后地区仍然存在一定规模的危房户、缺房户甚至无房户，其居住条件长期得不到应有的改善和保障；部分无力承担建房费用或经济条件有限的家庭，其居住的房屋质量低下、配套残缺、外观简陋，甚至存有严重的安全隐患等。在统筹城乡发展的新形势下，改革和完善目前我国农村单一的宅基地福利保障方式，逐步建立起多元化的农村住房保障体系，不仅是改善农民居住条件，促进社会和谐，而且也是贯彻住房机会平等原则，保障农民住房权利的客观需要。

二、以宅基地福利为基础的农村住房保障制度面临的困局及其成因

宅基地使用权和土地承包经营权是目前我国农村最基本的两项保障制度。土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能，我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规，从宅基地使用权的取得、行使和转让等方面进行层层设计，形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度(刘俊，2007)，主要包括：一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何代价；宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐。据统计分析，今后20年我国每年约有1200多万农村人口要转移到城镇，城市化水平每提高1个百分点，将新增2000平方公里的非农建设用地，城市建成区面积将扩大158万亩(王家庭等，2008)。在严格保护耕地，耕地资源不可减少的情况下，农村集体建设用地将是补给城市规模扩张的主要来源，农村宅基地资源的稀缺性将日益突出(刘守英，2008)。但另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。据统计，1996-2006年是我国城市化最快的10年，平均年增长率为1.34％，农村人口减少了1.23亿人，但农村居住用地反而增加了近130万亩，新增宅基地80多万亩(张汉飞等，2010)。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等的“空心村”，农村宅基地规模不断扩张与大量闲置并存的局面非常突出。

导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严、监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关，比如：《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。在不少农村地区，只要男性村民成年结婚后就可以分户，兄弟几人每人一户一宅。有的父母也单独拥有一宅。这样，在农村新出生人口不断增加的情况下，村庄规模和宅基地使用面积也就随之不断扩大。再如，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但《民法通则》、《继承法》等法律规定，公民的房屋作为个人财产，可以继承和赠与；而且，《土地管理法》并没有禁止农村村民出卖、出租住房，而只是规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。因此，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍(长子中，2011)。此外，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。但在农村集体经济组织内部，实际已分得宅基地的农民已不可能购买宅基地，否则势必违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定；而没有分得宅基地的村民又可以依法通过申请方式无偿取得，没有必要通过转让取得。因此，实践中同村村民之间的住房买卖很少进行，从而导致大量宅基地长期处于闲置状态。

三、维持农村宅基地的福利性居住保障功能，实行严格的“一户一宅”制度

目前我国农村社会保障体系建设还处于初创阶段，在今后较长时期内，宅基地仍然是农民的“安身立命”之地，应当继续维持宅基地对农民的福利性居住保障功能，同时实行更为严格的“一户一宅”制度。

1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。我国人多地少，根本没有条件为农民提供多处宅基地，或者随意放宽农户建房的用地标准，只有实行定量分配才能满足农村村民对宅基地不断增长的需求(孟勤国，2005)。因此，在宅基地使用权的取得、行使和转让等过程中，应当始终坚持和贯彻“一户一宅基”的基本原则。同时，应当通过立法，明确规定“一户一宅”的具体内涵是指“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

2.严格宅基地使用权的申请条件。明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户；独子女在任何情形下均不得与父母分户。在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算(韩松，2011)。

3.维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用。否则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障。有观点认为，目前农村已经存在宅基地分配不均、批少占多等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民改善居住条件的需要，也影响了集体经济组织的收益，应当实行宅基地有偿使用(胡康生，2007)。其实，对于实践中存在的少批多占等问题，只要严格执行法律规定的宅基地分配标准，就完全可以避免；况且，少批多占等行为本身就是违法的，对违法行为应当通过法律手段予以纠正，而不应当通过收取费用或者对价的方式使其合法化。

4.维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。宅基地使用权是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员。即使是已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。有观点认为，允许宅基地自由转让，是实现“物权平等”和“同地同权”原则的要求；有利于提高宅基地的交换价值，增加农民的财产性收入，为农民创业致富提供更多的融资渠道；有利于提高宅基地的利用效率，减少因农村劳动力向城市转移而导致的宅基地闲置和浪费等(朱岩，2006)。实际上，这些观点“似是而非”：首先，农村宅基地使用权是农民集体为了满足其成员的居住需要而无偿分配的，而允许自由流转的城市建设用地使用权则是通过国有土地使用权出让市场有偿取得的，限制或者禁止农村宅基地自由流转不存在“物权不平等”和“同地不同权”的问题。其次，允许宅基地自由转让虽然会提高宅基地的交换价值，便利农民融资，但对只有一处宅基地并用于自住的农民而言，宅基地价格的上升并不会为其带来多少实际利益，济一时之需而卖地的农民再想置地时就得付出更高的代价(韩松，2011)。再次，虽然有越来越多的农民进城务工，但如果将其宅基地转让后又没有及时融入城市，回到农村又无“立锥之地”时，将会流离失所，从而影响农村乃至整个社会的稳定。

5.建立宅基地收回制度。促进宅基地有效利用。对原始取得合法，但后来由于各种原因不符合继续使用条件的宅基地，应当经由特定程序，由所在集体予以收回。我国现行法律虽然规定了某些可以收回宅基地的情形，但对收回程序以及补偿标准等缺乏明确的规定，致使实践中收回宅基地使用权的情形寥寥无几。因此，有必要通过立法进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会(或者村民代表会议)决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：(1)原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；(2)原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；(3)因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；(4)原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；(5)法律、行政法规规定的其他情形(陈小君等，2010)。

四、拓展农村住房保障方式，建立多元化、多层次的农村住房保障体系

随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。

1.加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。目前我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。如在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅(基地)”为“一户一房”。这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。必须指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要。防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目(张秀智等，2009)。

2.为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。一些农村贫困家庭，特别是“五保户”，房屋破旧，面积狭小，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：房屋修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；属于危旧房无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提供担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。

3.建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。通过宅基地置换，农民退出宅基地使用权，政府在城镇给予其住房实物补贴，或者为其在城镇购买住房提供货币补贴，不仅可以增加耕地或者城市建设用地面积，而且有利于促进农村劳动力的转移和城市化。目前，我国已有部分地区(如天津、浙江、重庆等)开始试行让农民用其宅基地置换城镇住房、城镇户口或者社会保险的改革。但是，实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素(郭书田，2009)。

4.建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。农村住房保障实质上是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力。建立宅基地指标交易制度，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换。我国目前实施的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策就是宅基地指标交易的一种表现形式。推进宅基地指标交易，关键是要确认和实现宅基地的发展收益权。农村宅基地使用权的根本目的是为了保障农村村民的居住权，农民集体或者农户对宅基地进行整理，复垦为耕地后，政府因新增建设用地指标而获得的土地出让金等收益应当优先用于原宅基地使用权人的住房保障支出，包括对原宅基地使用权人的房屋拆迁补偿，以及安置等费用；并应拨付一部分给农民集体，专款专用于农民集资合作建房补贴或者农村“低保户”和“五保户”等住房困难的贫困家庭修缮、改建住房等。此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。

【参考文献】

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[6].张汉飞、石霞：《我国现行农村宅基地制度及创新》，《农业经济问题》2010年第12期。

[7].长子中：《当前农民市民化进程中的宅基地问题》，《中国经贸导刊》2011年第2期。

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[11].朱岩：《宅基地使用权评释》，《中外法学》2006年第1期。

[12].陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，《管理世界》2010年第10期。

[13].张秀智、丁锐：《经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究》，《中国农村观察》2009年第6期。

[14].郭书田：《“宅基地换社保”的三个前提》，《中国土地》2009年第8期。^

第三篇：如何构建农村电子商务扶贫模式

如何构建农村电子商务扶贫模式

摘要：电子商务的不断发展，对我国很多地区的农村发展都产生了深刻的影响。电子商务使得我国的传统农产业得到了升级与改造，并为我国的农村扶贫工作提供了新的模式。农村电商扶贫模式的开展，能够带动农村产业的转型，并为农村经济发展奠定良好的基础。

关键词：构建；农村电子商务；扶贫模式

在互联网的大量普及下，电子商务逐渐走进农村，并在一定程度上带动了农村经济的发展，促使农业产业得到升级与改造。就目前的发展现状看，我国很多农村地区仍然存在生产与经营分散现象，使得农产品的竞争力低下，流通环节增较多，交易成本高。在这种发展趋势下，就需要政府与国家的介入，通过相应的扶贫工作，改善农村地区发展滞后、产业单一的现状，促使农村经济得到不断地发展。

1.农村电子商务扶贫存在的问题

1.1政策支持不够强

当前我国农村电商扶贫模式的基础建设已初具规模，由于政府对相关政策的宣传力度不足，使得农村电商不能在时限内得到较好的发展。另外，农村电商的基础设施还不完善，网络环境与网络技术水平相对薄弱，加之农村复杂的地形，使得农村基础条件得不到保障，网络环境较差，电商开展存在一定的难度。

1.2专设农业网站较少

我国农村电商还处于起步阶段，独特的网站信息还较少，使得农村信息反馈机制、发布机制缺乏，使得农村电商发展较缓慢。同时，很多农村地区地形较复杂，且交通堵塞，使得物流发展滞后。再加上标准化体系的不健全，使得农产品不能得到标准化的管理，常常存在一些质量问题，也影响了农村扶贫工作效果。

1.3农村电商人才缺乏

在现阶段，农村电商发展水平还较低，很多农民对电子商务的概念并不清楚，对于新技术、新方式、新手段不能正确地利用，导致农村电子商务农村支持程度不足。另外，农村地区还缺乏不要的电子商务人才，导致农村扶贫工作发展缓慢。

2.电子商务农村扶贫模式的特征

电子商务农村扶贫模式开展，是电子商务在农村环境中的具体应用，政府在构建电子商务农村扶贫模式时，应该结合农村实际情况，并对电商农村扶贫模式特征进行了解。电子商务农村扶贫模式特征具体如下：

（1）多样性与独特性。农村电商扶贫模式的多样性主要是指在农村电商发展过程中，可以依据不同的构建角度，将电商划分为不同的扶贫模式。而特殊性主要表现在其运作方式与运作内容上，不同的农村地区有着不同特色的农产品，相应的扶贫模式也存在差异，体现出鲜明的特征。

（2）服务性与盈利性。电商农村扶贫模式在利用现代网络技术，来发展农村经济的同时，也为电力行业带来了发展，并促使自身利益的增收。通常，农业企业电商扶贫模式对利益的需求量最大，而合作社电商扶贫模式次之，公共机构电商扶贫模式的利益需求量最小。同时，公共机构电商扶贫模式也具有较强的服务性价值，与之相比，合作社电商扶贫模式稍差之，而农业企业电商扶贫模式服务性价值动机一般较小。

（3）电商与农村扶贫的有机结合。电商农村扶贫模式主要是以电子商务服务平台基础，开展的农村扶贫工作的模式。在这种农村扶贫工作背景下，利用电商网络经营方式，与农村扶贫工作进行有机整合，能够有效拓宽农业的经营范围与经营形式，推动农村的经济发展。

3.电子商务农村扶贫模式构建原则

电商农村扶贫模式构建应遵循一定的原则，包括科学性原则、系统性原则、目的性原则、适用性原则。其中，科学性原则是指在模式构建中，要多多借鉴成功的农村电商扶贫方式、国内外现有电商扶贫方式，通过科学的理论指导，以农村外部环境与内部环境为着眼点，系统、科学的建设农村扶贫工作模式；系统性原则是指电商农村扶贫模式，要全面完整地反映出农村电商扶贫工作的需求，并制定出一套较为完善的系统组织机制与系统运行机制；目的性原则是指电商农村扶贫模式，其设计应该具备明确的目的，并在农村扶贫工作中发挥真正的作用，有效解决农村经济落后的问题；适用性原则是指电商农村扶贫模式设计，应该充分结合农村当地的实际情况，选择最符合当地发展要求的扶贫模式，充分体现出模式的可行性与可操作性特征。

4.电商农村扶贫模式构建流程

4.1信息化农业服务

在构建电商农村扶贫模式是，需要通过网络化环境，在相应的电子商店、农业网站中发布农业信息，进行网络营销，让农村电商直接与客户在网上进行商业洽谈与网上签约，并实现网络采购、网络销售，使农业信息能够实现共享。同时有利于农村电商的供求信息查询与产品信息发布，并对产品形象、经营主体形象进行宣传，为农村市场的开拓创造有利条件。

4.2服务性农业中介

构建农村电商扶贫模式，必不可少的一项内容还包括开展农业或农产品的服务中介，通过中介信息方所提供的中介服务，帮助农村电商与客户双方获取相关的信息。同时，中介服务也可以提供必要的第三方网站，通过网站交流平台为各交易方提供交易服务。在构建农村电商扶贫模式中，建设好农产品交易平台，建立经销商管理平台，能够实现营销渠道间的相互协调，形成联动整合的关系。

4.3协同性电子商务

在电子商务模式构建中，还要将供应、产出、销售三个重要的环节有机整合起来，联合构建一项集现代管理技术为一体的电商平台，在发展农业经济的同时，带动供应链上游及下游各企业得以同步发展。在构建电商农村扶贫服务平台的时候，要充分整个网络价值链，并对价值链中的各个环节进行优化，开展系列协同性的电子商务，使各商务信息能够在网络内部环境与外部环境中得到协调发展，同时将产业链上下游的客户连接起来，打造成更具经济效益的价值链。

5.加快农村电商扶贫工作的对策

在开展农村电商扶贫工作中，地方政府应该积极地组织各种有利于农村电商发展的活动，通过提升贫困地区获取信息、接受信息、利用信息的能力，让电商在农村中获得更多人的支持。当然，政府还要注重完善相应的政策与法规，营造一个良好的电商扶贫环境，不断完善电商中介的建设，对电商中介各环节加强扶植，包括物流业、金融业、交通业等，使中介环节更加高效，并强化管理网上支付工具，帮助农民进城标准化生产及品牌营销。

农村电商市场发展带有相应的局限性，且经济基础较为薄弱，电子商务人才缺乏，使得电商扶贫工作不能得到很好的开展。因此，在农村电商扶贫模式开展中，政府要积极引导电商人才进入农村，与对应的学校取得联系与合作，为人才提供良好的工作环境，在地方电商扶贫工作的开展中，还要进行电子商务知识普及教育，让更多的农民认识计算机网络并学会操作与应用。

结束语

总而言之，电子商务能够带动农村经济发展，并使农村产业发生转型，实现农村脱贫致富的愿望。政府在构建电商农村扶贫模式时，应该遵循相关的原则，并结合农村电商扶贫模式的特征，加大政府投资与政策支持，通过强化农村电商基础设施，引入农业中介服务建设，加大电商人才培训，构建适合农村地区发展的电商农村扶贫模式，促使农村经济得到健康、、持续、稳定的发展。

参考文献：

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第四篇：农村派出所区域联动警务模式的构想

农村派出所区域联动警务模式的构想

在当前社会主义新农村建设的新形势下，交通条件逐渐改善，人流物流实现了大提速，社会治安出现了一些新的变化，流窜犯罪、跨区域作案等犯罪逐步向农村地区渗透，农村派出所警力与社会治安形势的变化不能成正比，农村地区防控流窜作案及处置群体性突发事件等方面的能力显得不够理想。如今年五一期间在县柳林

乡、大庙乡、麻家渡镇连续发生流窜诈骗案，作案人员租车长途行驶，利用农村地区广阔、人口居住分散的特点实施诈骗，群众上当受骗后等反应过来时，作案人员已逃之夭夭。农村派出所如何改进现有警务框架，建立起适应新形势需求且适合农村现状的警务体制，是当前警务改革和基层基础工作深入推进的又一重要课题。这也是我们要探讨的建立农村派出所区域联动警务模式的主要动因。

一、农村派出所区域联动警务模式的涵义，县公安局在“平安之夏”专项行动中，宝丰、麻家渡、溢水、擂鼓派出所自发开展联巡、联控、联防、联动的“四联”工作机制，实施情报信息共享，联巡过程中，宝丰派出所民警获得一个摩托车盗窃团伙的线索，四个派出所民警立即实施走访群众工作，收集类似情报，将四个乡镇的摩托车被盗信息并联，在县局刑警大队的统一协调和指挥下，最终成功破获一起涉及湖北、陕西两省四县的特大摩托车盗窃团伙案，抓获作案成员15人，缴获被盗摩托车85辆。这是实施农村派出所区域联动警务模式在服务侦查破案中的一次有益的尝试。

何谓农村派出所区域联动警务模式，就是在农村地区按地缘特点，以交通便利、规模较大的城镇派出所为中心所，将相邻若干个派出所互相捆绑，以信息、指挥、警力、装备一体化为主要特征，形成合中有散、分中有合的“联训、联勤、联战”联动警务模式。区域联动的目的就是通过相邻派出所有效配合，充分利用现有警力资源，减少指挥调度中间环节，节约时间、节省成本，提高警力的有效使用效率和处置效果，从而真正做到加强农村派出所基层基础工作，做大做强派出所工作。

农村派出所区域联动警务模式的特征主要包括：一是信息共享。相邻派出所同处于一个信息流动网络，可直接沟通实施信息交换，达到信息采集、传递、处理、存储、使用、研判一体化，实现信息情报资源共建共享；二是指挥统一。在打击违法犯罪、处置突发性事件及重特大灾害事故时，区域内派出所在统一的指挥下，随时根据实际需要对任务、警力、装备进行统一调动、调整和补充，以获得最快捷最有效的现场处置；三是警力整合。根据警情特点，适时对区域内派出所有限警力进行整合，确保在打击违法犯罪、处置重大紧急警情时，有足够的警力形成规模效应；四是装备配套。按照“区域配套投入，装备分散管理，使用统一调配”的原则，在各派出所装备一时难以系统配套到位的情况下，经过统一调剂，使区域内现有装备能够有效得到配套组合，形成最佳战斗效能。

二、实施农村派出所区域动警务模式的必要性

当前，制约农村派出所发展的问题主要是警力不足、装备不足和地域分割。

1、警力相对不足。以县为例，县域面积4800平方公里，现有常住人口46万，农村派出所警力在5至7人之间，除城关派出所有20人外，仅有宝丰派出所达到了10人以上，而辖区人口却有60000多人。同时，县属国家级贫困县，省级特困县，受政府财政能力的制约，在短时间内，靠增加公安编制的办法来解决警力问题存在较大困难。在这种情况下，仅有5名警力的派出所，在执行打现行、抓逃犯或处置重大紧急警情任务时，仅靠一个派出所的警力很难形成警力规模效应。

2、装备不足。装备不足再加上整合效率不高，使有限的资源难以得到充分利用。近年来虽然装备现状有了较大的改观，但装备的配套性、系统性不强，很难在短期内形成很强的战斗力。在信息情报资源上，没有有效的机制整合利用，交流较少，信息共享难以实现。此外，在现行考核体制和奖惩激励机制的制约和影响下，本位主义思想在派出所比较普遍，分散的装备难以配套发挥作用，信息情报资源共享不畅，警务工作基本处于单打独斗、各自为政的现状，使有限的资源难以充分整合，发挥不了最佳的效应。

3、地域分割。由于农村派出所基本上沿袭的是以辖区为界的警务体制，各派出所所辖区域社会治安状况不尽相同，如边缘地区社会治安状况明显好于中部地区，乡村地区明显好于城镇地区。由于地域、人口、发案数量的差别，忙闲不均是必然现象。在以乡镇为单元的责任划分下，缺少必要的联动机制，出于自身利益考虑和相互间的“政绩”竞争，致使警务工作效率不高。

这些问题的存在，必然让我们对农村派出所警务模式运作机制进行完善和发展。而结合农村人缘、地缘和社情状况的特点，实施农村派出所区域联动警务模式是一种切合农村治安形势的有效途径之一。

三、实施农村派出所区域联动警务模式的可行性

（一）有利于缓解当前警力紧张现状。由于警力不足，如果把有限的警

力分散在各派出所独立使用，不利于打击、防范罪犯工作的开展，而合并派出所把警力集中使用，在广大的农村地区，又不利于开展管理、服务工作。因此，在挖掘现有警力资源上，只有灵活调配警力资源才是一种有效途径。同时，随着村村通工程建设的逐步推进，农村交通状况得到了极大改善，把城乡、乡镇和乡村连成体系，再加上农村派出所交通工具的极大改善，派出所

基本上实现了“一所一车”，这为实施农村区域联动警务模式提供了有利条件，使警力实施快速机动，由静态作战转为动态作战，由单一作战转为群体作战成为可能。通过区域联动，可以使有限的警力在处置突发紧急警情工作中形成规模效应，消减单个派出所处置重大警务活动的压力，在打击犯罪中形成打防控一体化的“拳头”。

（二）有利于提高信息资源使用效能。由于农村犯罪具有连续性、流窜性和跨区域性等特点，这就使得信息情报资源在区域上具有一定的共享性。在区域联动警务模式下，通过区域内的信息共享，构建信息共享平台，使各种治安信息资源可以得到共享，有利于甄别、提炼有用的信息，避免了因块块分割造成的信息相对不畅和资源浪费，提高基础信息资源的使用效能和应用效率，达到信息主导警务的目的。

（三）有利于提高应急处置能力。按照现有的警务模式，在遇到大的自然灾害事故、群体性事件或重特大案件时，一个派出所的警力即使全部出动，现场处置也达不到理想的效果。由于警力不足，只能请求县局业务口派员增援。实施区域联动警务，可以彻底改变个别派出所单打独斗的局面，区域内派出所互相配合，共同协作，处警效果将会大不相同，尤其在处置重大应急性案（事）件过程中，一个区域统一调度指挥，可使行动一体化，便于形成联勤联战联动格局，有效增强处置的能力和效果。

（四）有利于提高基层基础工作效率。农村派出所由于警力不足，在处理重大紧急警情时显得力不心，该及时抓获的现行不能抓获，该及时控制的局面容易失控，能易侦易办的案件变成积案。在农村派出所推行区域联动警务模式，通过统一指挥调度，可以从时间、警力、装备等方面保证这些大的案（事）件的顺利处置，在无形中增加警力资源，民警有充裕的时间深入辖区做防范工作。此外，在练基本功上，由于区域间派出所距离较近，组织集中练兵节约资源、方便训练。可有效避免因警力不足而出现的“分散练练不好，集中练练不了”和训练保障器材分散不足等制约因素。

四、实施农村派出所区域联动警务模式的基本构架

（一）科学划分联动区域。一般情况下，联动区域的划分有四个要件：地域相对集中、便于警力机动、治安状况相近、警力总量相当。由于城镇占有得天独厚的交通条件、区域地理条件和人文环境等有利因素，联动区域应以城镇派出所为中心，由3-5个乡镇派出所组成。如我县可设四个区域，即以得胜为中心，辐射秦古、竹坪、大庙、擂鼓；以麻家渡为中心，辐射宝丰、溢水；以城关为中心，辐射双台、楼台、文峰；以官渡为中心，辐射田家、深河、柳林。

（二）强化统一指挥平台。在领导指挥体系建设上，以区域分管局领导负责制为主，兼顾区域诸派出所所长责任制，即分管局领导在打击犯罪、处置重大紧急警情活动上有指挥、调度权，对联动区域内各派出所民警奖惩、任职有建议权，直接对局长、政委负责；派出所所长对指挥长负责，对本所辖区内打击犯罪、处置重大紧急警情活动有建议权。

（三）建立日常协作机制。一是建立日常例会、交流制度；二是信息共享、研判制度，在每个派出所明确一名信息联络员，定时定期将本所治安信息汇集到中心派出所，由中心派出所对汇集来的治安信息进行集中研判。三是根据区域治安特点，结合区域发案规律、警务活动规模和紧急程度，对出警支援的程序和方法、区域成员派出所所长、分管领导的职责进行明确。四是针对区域内群体性事件、重大灾害事故、重大交通肇事逃逸案件以及打击刑事犯罪等警务活动的规律、特点和需求，按照“照顾大局，集中警力、集中车辆、通力合作，信息共享，统一调度”的原则，制定出相应的警务行动预案，保证联动警务的有序运作。

第五篇：社区警务模式探究

社区警务模式探究

——充分挖掘社会力量开展警务工作

摘要：社区警务是公安机关为切实维护基层社会治安秩序，预防和控制犯罪的警力下沉制度。

社区警务能够加强公安机关与人民群众的联系。然而，开展社区警务是一个巨大任务，沉重的工作量不能完全压在公安机关和社区民警身上。因此，吸收和挖掘社会力量开展社区警务

工作成为了发展社区警务的必由之路。广泛吸收社会各界力量，形成以公安机关为指导，人

民群众参与的新型社区警务模式。

关键词：社区警务社会力量警察居委会

一、社区警务的概念

社区警务的英文本意为“社区导向警务(community-oriented policing)。作为社会的基本构成单位,社区的建设与发展,直接影响着整个社会的和谐进步。“社区导向”就是

倡导以社会的治安需求为导向开展警务工作。社区警务是社区居民在警察的带领、指导、支

持下,立足社区实际,研究社区问题、开发社区资源、组织社区协作改造社区环境、强化自卫

互助,以全面、系统、长效地维护社区公共安全,促进社区发展的思想、活动和方式、方法体

系的统称。

从广义上来讲,任何维护社会治安的行为与活动,都应该属于社区警务的范围。犯罪行为是非

常复杂的社会现象,社会治安问题产生的原因也是多种多样。因此,解决治安问题的途径也就

不一而足。警察作为刑事司法系统的一部分,是维护社会秩序和社会安宁的主要国家行政力

量,但不应该是唯一的力量。警力不可能无限度增长,因为其需要消耗大量的国家资源。所以,警方需要加强与社区的合作,加强与其他行政部门的合作,充分调动社会各个方面的力量,才

能够实现控制和预防犯罪的目的。由此可见,社区警务是一个“集合”概念,它既可指一种警

务理论,也可指具体的警务工作,如果从更深层次上来理解,还是一种警务思想,一种警务发展

战略。

从狭义上来讲,社区警务是指公安机关社区警务部门的工作,即通过有效的治安行政管理措施

和各种专业手段,维护社会正常秩序和社会安宁,并通过各种安全防范措施进行犯罪控制和预

防,保护社区公众生命财产不受非法侵犯,最大限度减少社会及公众损失的工作。当前,我国的社区警务工作主要是由公安机关社区警务部门来实施的。社区警务工作的主要工作平台是公

安派出所,主要承担人是社区民警。社区民警肩负的主要职责和任务包括掌握社情民意、管

理实有人口、维护治安秩序、组织安全防范、服务辖区群众五个方面。因此,社区民警履行

职责任务情况的好坏,将会直接影响到社区警务战略措施的落实。

从这一定义我们不难看出,社区警务的主体构成不仅仅包括警察,而且还包括“社区居民”;

从合作关系上看,警察对社区居民,是“带领、指导、支持”之类的平等关系,而不是组织、督

促、检查之类的领导与被领导的关系;社区警务的基本内容是“研究社区问题、开发社区资

源、改造社区环境、强化自卫互助;实现的直接目标是“全面、系统、长效”地维护社区公

共安全,间接目标是促进社区全面发展。离幵促进社区发展、服务社会发展的总目标的警务,不是真正的社区警务。

二、中国社区的历史渊源和现实背景

中国自古以来就是一个农业大国，老子曾描绘过“鸡犬相闻，老死不相往来”的小国寡民时

代。社区警务的萌芽在中国的历史渊源可以追溯到古代的井田制和保甲制下的社会治安传

统。早在2000多年前，秦朝就实行了“亭”这种专门的基层治安机构，并制定了较为严密的户籍登记、“什伍连坐”“联防制度”等，体现了某些与当今社区警务思想相类似的萌芽。

此后，明代王阳明创立了“十家牌法”及其多朝普遍盛行的“打更”、“巡夜”等社会治安实

践活动。而春秋时代，管仲对齐国实行了一系列改革，其中涉及社会公共安全和社区治安的措施对后世影响深远。这些举措包括

1、严格区划，整顿社区。

2、分门别类，定民之居。

3、亲属传承，保障就业

4、寓兵于民、军事化管理。

5、以教化民，赏罚分明。

建国以后，20世纪50年代、60年代我国的现状是经济落后，社会封闭，人口的流动现象不是很明显。因此，作为城市的微型社区主体组织居民委员会发挥了巨大的作用，它们在公安机关的指导开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷、动员居民响应政府号召并遵守法律，这一时期的社区治安总体形势是好的。文革十年浩劫使公安机关受到严重冲击，这一时期的社会治安形势是糟糕的。自70年代末80年代初我国进入改革开放时期后，这一时期经济发展迅速，社会变革巨大，人员流动不断变大。社会治安管理面临巨大压力。中国为此实行了“严打”。长期的“严打”并没有缓解严峻的社会治安现状。随着信息科技化的推进和“严打”政策的寿终正寝，社会的治安形势也开始不断好转。从社区警务的历史渊源和现实背景来看，实行社区警务是大势所趋，这是解决日益增多的社会治安问题，改善社会治安形势，增强老百姓安全感，提高老百姓社会满意度的根本方法。

三、社区警务的发展模式

建国以后，其实社区警务有了一个雏形，最鲜明的体现就是居民委员会的出现。居民委员会其实就是城市微型社区主体组织。它在公安机关的指导下开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷等方面发挥了巨大作用。这一时期公安机关充分贯彻了群防群治这一理念。当然，当时的警民关系相对融洽，警察在人民群众中的威信相对较高，党对群众路线重视程度较高也是社区警务雏形能够出现的客观原因。但是当时实行的警务模式其实是“立足警察，面向社会”。公安机关领导专门工作与依靠群众相结合的指导方针。

四、社区警务的参与主体

1、居委会工作人员

居委会是架设在群众与政府间的一座桥梁，平时的各项方针政策都是通过居委会宣传落实到位，一个基层工作开展好的居委会在群众中必然有极大的威信。要确保社区警务开展的到位，必然依靠广大的人民群众。而能够充分发动群众的一个抓手便是依靠居委会。居委会的工作人员有三大优势。（1）居委会的工作人员大多来自当地社区，与社区联系紧密，方便开展工作。（2）居委会的工作人员大多具有极强的调解能力，能够将潜在的刑事案件解决在基层。

（3）居委会的工作人员参与社区治理的积极性很高，能够积极配合警方开展社区警务工作。

2、从事特定工作岗位的人员

全国优秀的社区民警陈先岩曾经总结，要开展好社区警务，必须要处理好与所辖社区从事特定工作岗位的人员。例如，送奶工、快递人员、修鞋师傅、搓背师傅等一些工作岗位看似稀松平常，但却每天接触到大量形形色色人的人员。因为他们虽然工作看似普通，但却越能接触到谋划犯罪和犯罪结束后罪犯泄露的信息。他们接触到这些信息后，又不易引起犯罪分子的警惕。

3、治安保卫委员会

治保会的存在是国家用宪法和相关法律规定。按照法律规定，治保会属于基层群众自治组织，由所在社区的治安积极分子组成。但据笔者了解，当下治保会存在巨大问题。首先在组织形式上，治保会是挂在居委会名下。按照规定，治保会应该是一个独立的机构。治保会组织成员应该由群众选举产生，不应该由基层政府和公安机关委派。但现实情况是，基层群众参与程度不高，没有人愿意来参加治保会。原因就是缺乏经费保障。居委会没有办法，只能将目光投向了社区中符合条件的适龄青壮年。他们亲自上门做工作，又拉又哄又骗的将人员拉到位。这样组织起来的治保会是不可能有战斗力的。由于成员是被拉进来的，积极程度并不高。居委会负责人也了解治保会的战斗力不高，当时组建治保会也只是为了应付上级，所以治保会活动次数非常之少，一年只会出一两次任务。由此可见，治保会的改革迫在眉睫，负责这样的治保会不要也罢。分析存在的关键问题就是经费必须得到保障。

五、社区类型

1、都市社区

都市社区是在一定地域内异质性居民稠密集居的共同体。亦称城市社区。都市社区中人口密度比较大，经济、文化等各方面发展程度较高，社会结构比较复杂，受教育程度普遍偏高，人际关系相比较乡村社区偏重于冷漠。人员的流动性较大，主要存在的治安问题在于邻里沟通程度不够，相互间不能够互帮互助。人际关系冷漠使得社区居民安全感程度较低。极易发生“独狼袭击式”刑事案件。

（1）都市社区人口密度较大，受教育程度较高。根据此类特点，可以挖掘社会力量运用科技手段来开展社区警务。为了更好的能够收集社情民意。可以建一个QQ群，群里的成员为每一栋楼的治安积极分子。这些治安积极分子任务非常简单，每天在群里讲一讲自己楼里的家长里短。各个楼主尽量在群里提供一些有用的治安信息。群主可以为社区民警和居委会大妈。主要负责收集有用的治安防范信息，同时可以进行治安防范宣传教育。当然，群主要及时解决治安积极分子所遇到的问题，尽自己最大能力去解决。这样才能获得治安积极分子的心，使这个QQ群真正成为联系群众与公安民警之间的一座桥梁。（2）根据都市社区经济发展程度较高的特点，通常社区中的的小区会有物业。要开展好社区警务，这一块力量同样也利用起来。对于物业力量薄弱的小区，要与业主代表、物业公司进行商谈，要能够将物业保安落到实处。有了物业保安，我们社区民警身上的担子就能变轻。这样能够实现社区警务中维护治安秩序，组织安全防范两大任务。有了物业保安，社区民警同样不能放过物业力量中的监控力量。要将物业公司设置在门卫处的监控探头与当地派出所的公安网进行联网。要能让社区民警在警务亭中就能随时掌握所辖社区的动态，这样能够做到第一时间出现在事故现场。这样做有一个好处，就是可以大大节省公安巡逻力量。同样，可以将所辖小区的物业保安联合起来建一个QQ群。为保安搭设一个平台。例如一个保安说他值班期间发现一个穿褐色外套，戴一个鸭舌帽男子有一些可疑。他的发言得到另外一些保安的附和。社区民警就要警觉起来，这可能犯罪发生的预兆。社区民警可以调取监控，锁定这么一位穿褐色外套，戴一个鸭舌帽的男子。另外可以向每一栋楼的治安积极分子发出警报，让他们留心注意一下这么一位男子。或许这样可以避免犯罪案件的发生。这么一个做法借鉴了建国以后的中国治安做法。使犯罪分子陷入广大人民群众的汪洋大海之中。就像过去陌生人进了村，便有成千上百双眼睛盯着他。长期以往，社区中居民的安全感自然就会提高（3）对于都市社区中人际关系冷漠，沟通交流程度不高的特点。社区民警在入户调查时就要做一个有心人。要详细了解所辖社区中的老党员、老干部以及社区中需要帮助的家庭。可以就近帮扶结对。平时多走动，多联系。让这些老干部、老党员发挥余热。这些老干部、老党员就是开展社区警务中可以充分利用的社会力量。（4）根据都市社区人员流动性较大的特点，需要做好社区人口管理工作，尤其是暂住人口和流动人口。社区民警在为暂住人口办证时就要做一个有心人，对于老实本分的外地人要给与帮助。平时社区巡逻和下班后可以到他们开的小店多聊聊天，使得这些人成为自己的治安耳目。只有取得这些人的认同，才可以使他们成为社区警务中收集情报的关键力量。因为如果有外地人犯案，他们在公共场所谋划前往往会用乡音来隐藏自己的阴谋。而社区民警所拥有的的这部分社会力量往往能够探听到，这往往能够预防恶性刑事案件的发生。此外，对重点人口和外来人口的管理历来是人口管理中的重中之重。扎实做好重点人口和外来人口的管理是降低发案率的关键。

2、农村社区

农村社区是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体 农村社区是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。农村社区的人口密度较低，经济、文化各方面的发展程度相对较低，社会结构相对简单，人际交往沟通相对频繁。人员流动性较低。社区人员受教育程度相对较低，突出的治安问题为已受不良人员蛊惑，容易发生群体性事件。

（1）根据社区人员受教育程度相对较低的特点，一些邪教组织和犯罪分子将魔掌伸入这里。例如内蒙古曾发生一起利用蚂蚁进行非法集资诈骗的案件。犯罪手法非常简单，只要人们投钱购买蚁神公司的蚂蚁，养一段时间便能获得巨大收益。于是人们便蜂拥去养蚂蚁。最终骗局无法继续下去，便留下了一地鸡毛。这件事给当地公安机关造成了巨大的压力。处理不好就会造成群体性事件。对于这类事件关键在于防患于未然，可以充分利用当地宣传力量，例如广播站，电视台。邀请社区民警开展防诈骗讲座。可以与当地戏剧团合作。在戏剧团下乡演出时，附带社区民警自编自导的防诈骗小品。总之要充分挖掘这一部分力量，将此类事件防患于未然。（2）根据乡村社区的人员流动性较低这一特点，可以大力开展十户联防。因为乡村居民平时经常来往走动，沟通交流程度密切。重乡土情谊，推行十户联防相比较城市社区更能落实到位。乡村社区更接近于熟人社会，而都市社区更接近于生人社会。（3）对乡村社区实有人口管理更加方便，可充分挖掘社区中的基层群众自治组织。尤其是要与基层工作开展的好、群众中威信较高的组织和人员展开合作。开展人口摸排走访时，要重点听取他们的意见和建议。同时社区民警也要向他们学习，学习他们开展群众工作的方法和经验，这样才能少走弯路。（4）乡村社区中的主体是农民，开展好社区警务，完成社区警务中掌握社情民意、管理实有人口、维护治安秩序、组织安全防范、服务辖区群众的各项任务，关键在人。要充分关注那些农村带头致富人、乡镇农技站人员，操持农机具的人。挖掘这部分人的力量。原因在于这一部分人在农民群体中威信较高，能够接触到大量的农民。对于这么一部分人，可以通过开设讲座的方式将大家聚拢起来宣传教育。宣传教育时要注意方式方法，宣讲时要接地气。可以直接列举大量发生本乡村社区和周围乡村社区的典型案例。充分抓住农村群众爱听故事的特点，将自身防范的知识、法制知识、便民知识寓于故事中传达出去。使得这一部分人成为公安机关的免费宣讲团，让他们做到在农村社区居民家中吃饭就能将公安机关需要传达的道理不知不觉的传达出去。同时也可以借助这一部分力量花最小的代价掌握社情民意。

3、小城镇社区

小城镇社区是指发展规模较小、集中程度较低的以从事非农业社会经济活动为主的社区。在中国，小城镇社区是连结城市社区和农村社区的中间环节，是现代社会中一种基本的社区类型。小城镇社区人口密度相对适中，有一定的经济、文化基础。社会结构有一定的复杂程度，本社区内的人员有一定的沟通交流，存在一定的人员流动性。社区居民普遍接受过一定阶段的文化教育。

（1）可以充分利用退休老干部、老党员、老年人，聘请他们为治安管理员，让他们到网吧等未成年人禁止进入的场所去巡逻。因为他们在本社区都是德高望众的人，社会经验丰富，能够游刃有余的教育未成年人。（2）利用规范社区摆摊秩序为契机，社区民警可以在摆摊小贩中发展治安耳目，主要就是结合他们每天能够接触形形色色的人这一特点。小城镇有一定的商业基础，但和城市相比不够发达，集中表现为有不少沿街叫卖的小贩和摆摊小贩。首先处理好这一部分人就是一个艰巨任务。必须要站在他们的角度去思考问题，然后出台相应的政策。要让他们成为治安秩序的建设者和保卫者，而不是成为破坏者，就应该合理规范他们营业地点和营业时间。让他们真正有利可赚，这样他们才能成为现有秩序的保卫者，对于破坏治安秩序，影响他们营业的人，才会及时通报给公安机关，共同维护治安秩序。（3）根据小城镇社区有一定的经济、文化基础的特点，可以利用保安服务公司。当然，关键在于公安机关能够多方筹措资金，从而组建一支巡逻队。为所在社区的政府、工厂企业、学校、医院等重点场所进行巡逻，从而起到维护治安秩序。组织安全防范、服务辖区群众的任务。这一支巡逻力量必须由公安机关领导。每天执行任务由社区民警带领。

4、城乡结合部

城乡结合部是指兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带。又称城市边

缘地区。城乡交错带尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带。城乡交错带位于市区和城市影响带之间，可分为内边缘区和外边缘区。内边缘区又称城市边缘，特征为已开始城市建设；外边缘区又称乡村边缘，特征为土地利用仍以农业占支配地位，但已可见许多为城市服务的设施，如机场、污水处理厂和特殊用地等。城乡结合部人员结构层次非常复杂，流动性非常大，社会矛盾非常尖锐。属于社区警务最难开展的地方。城乡结合部是城市即将重点开发建设的地区，搬迁问题尤为突出，钉子户、上访户众多，处理不慎极易造成大规模群体性事件。由于此处接近市区，出租屋便宜，所以成为了大量外来人员聚集的地方。鱼龙混杂，外来人员与本地人员，外来人员之间价值观念、生活方式、信仰、需求千差万别。常出现打架斗殴等治安问题，极易出现恶性刑事案件。

（1）将“4050”人员和享受低保的人员以及乡镇撤并后富余人员、村社干部组建专职治安联防队，并以资金保障。（2）要在所住社区建立一个警务室、一个物业保安队、一个流动人口管理登记室、一个纠纷调解中心。要依托所住社区的居委会，与居委会联合开办。要做到强居委会。（3）要有资金保障流动人口管理登记室。要能聘请专员负责。定期对城乡结合部中的出租屋开展清查。（4）要充分发挥调委会和治保会的作用，将社区中的矛盾纠纷解决在初期。（5）学习邻里守望制度，对于治安形势复杂的地区，可以任命其中的积极分子为治安联络员。（6）要加强治安耳目的建立。（7）寻求政府各项职能部门的合作，对于供电句、水厂等关系到社区居民日常生活的工作部门尤其紧密配合、热心服务，因为解决不好，造成干群关系紧张，很有可能引发群体性事件。（8）社区内的公安机关积极与辖区内的工厂、企业内部保卫部门开展合作。可以提出“七厂一 保”这一设想。要求七家工厂一个星期内各出一天，安排各自治安保卫部门对七厂开展治安巡逻。

六、总结

开展社区警务，首先要熟悉所辖的社区类型，社区居民的人员层次结构、流动性、受教育程度、需求、信仰。也要熟悉社区的经济、政治、文化发展程度。从而在开展社区警务时做到有的放矢。城市社区居民受教育程度较高，因此犯罪率较低。在开展社区警务时尤其要善于借助科技力量。在掌握社情民意，开展社区居民人口摸排调查时要注意保护居民的隐私。要重视对流动人口管理。乡村社区居民受教育程度较低，但人员的流动性也很低。邻近居民沟通交流较多，邻里守望开展的好，因此犯罪率也较低。但乡村居民自我防范能力和意识较低，尤其易遭受诈骗。开展社区警务时要防止因群体性诈骗事件而引发的群体性事件。因此开展乡村社区警务时要充分利用宣传力量对社区居民进行宣传教育。小城镇社区居民受教育程度、人员流动性和经济、政治、文化发展介于城市社区和乡村社区之间。开展社区警务相对容易，因此要重点抓好社区警务的落实程度。城乡结合部社会矛盾尖锐，人员流动性大，人员层次非常复杂。开展社区警务殊为不易，因此首要目标便是争取上级机关政府的支持。要调动一切可以利用的社会力量开展社区警务。开展社区警务时要重视每一个潜在问题和小问题，防止演变为大规模群体性事件。