第一篇：关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见

关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见

交运发〔2011〕490号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅(局、委)，天津市、上海市交通运输和港口管理局：为深入贯彻落实党中央、国务院关于统筹城乡协调发展、加快社会主义新农村建设和推进城乡基本公共服务均等化的有关精神和战略部署，积极推进城乡道路客运一体化发展，现提出如下意见：

一、推进城乡道路客运一体化发展的重要性和紧迫性

城乡道路客运是联系城乡、服务居民出行的重要纽带，是城乡经济社会一体化发展的重要基础，与人民群众生产生活息息相关。推进城乡道路客运一体化发展，实现城乡道路客运资源共享、政策协调、衔接顺畅、布局合理、结构优化、服务优质，是实践科学发展观、贯彻中央统筹城乡协调发展战略、落实中央“三农”政策的重要举措，是加快转变城乡道路客运发展方式、提升行业可持续发展能力、发挥行业比较优势的迫切需要，对推进城乡道路客运基本公共服务均等化具有重要意义。

近年来，在各级政府的大力支持下，各地交通运输主管部门和道路运输管理机构创新推动，广大运输企业和从业人员积极奉献，我国城乡道路客运一体化发展步伐加快，成效初现。但城市公共交通、城际客运、农村客运发展不平衡，网络不协调，衔接不顺畅，政策不配套等问题仍很突出，制约了城乡道路客运公共服务能力和保障水平，影响了城乡道路客运的竞争力和可持续发展能力。各级交通运输主管部门和道路运输管理机构要在当地政府的统一领导下，进一步统一思想、明确任务、完善体制、健全制度、落实责任、增加投入、加强引导，积极推进城乡道路客运一体化发展，逐步实现城乡道路客运基本公共服务均等化。

二、指导思想、主要目标和基本原则

(一)指导思想。深入贯彻落实科学发展观，以推进城乡道路客运基本公共服务均等化和保障城乡居民“行有所乘”基本需求为目标，以转变城乡道路客运发展方式为主线，坚持“公交优先、城乡一体”的发展理念，将统筹城乡道路客运协调发展作为为民办实事的重大工程，充分发挥政府主导和部门联动、政策引导和市场互动的组合作用，努力为城乡居民提供安全、便捷、经济、高效的出行服务。

(二)主要目标。力争用5年左右时间，全国城乡道路客运一体化发展取得重要突破，城乡道路客运发展更加协调、网络衔接更加顺畅、政策保障更加到位，服务广度和深度逐步提升，服务质量显著改善，可持续发展能力明显增强。具体目标包括：一是基本建成分工明确、衔接顺畅、保障有力、安全高效的城际、城市、城乡、镇村四级客运网络。二是建设一个管理规范、服务优质、衔接顺畅、方便灵活的城际客运系统，有效衔接城市公共交通、农村客运及其他客运方式，不断巩固道路客运的保障能力、竞争优势及其在综合运输体系中的主体地位。三是基本建成能力充分、方便快捷、安全舒适、节能环保的城市公共交通系统，实现地市级以上城市公共交通网络覆盖郊区主要乡镇。四是加快构建覆盖全面、运行稳定、安全规范、经济便捷的农村客运系统，实现全国乡镇通班车率达到100%，建制村通班车率达到92%，100%的中心镇建成客运站、候车亭或招呼站;积极推进农村客运线路公交化改造，力争实现县域内20公里范围内的农村客运线路公交化运行率达到30%以上。

(三)基本原则。

——坚持以人为本，城乡协调。以满足城乡居民出行需求为根本出发点，逐步消除城乡二元结构，加强城乡联动，有序衔接，促进城乡道路客运基本公共服务均等化。

——坚持政府主导，政策引导。确立城市公共交通和农村客运的公益属性，争取各级政府和相关部门的支持，将城市公共交通和农村客运服务纳入政府公共服务范围，加大公共财政、土地等公共资源保障力度，不断满足城乡居民“行有所乘”的基本公共服务需求。

——坚持因地制宜，分步推进。从实际出发，根据不同的发展条件和需求特征，探索城乡道路客运一体化发展模式和推进路径，不搞“齐步走”和“一刀切”。选择有一定工作基础的地区分批开展推进城乡道路客运一体化发展试点工作。在试点基础上总结经验，进一步完善配套规章制度和标准规范，在全行业推广应用，逐步建立城乡道路客运一体化发展长效推进机制。

——坚持统筹协调，资源整合。统筹协调城市公共交通、城际客运和农村客运发展。在普通公路上，人员往来比较频繁的毗邻城市之间以班线客运公交化改造为主，地市级以上城市周边地区以城市公共交通线路延伸为主，县域内特别是乡镇以下地区以农村客运线网优化为主，并积极推进公交化改造;在高速公路上，以发展班线客运直达运输为主。注重整合城乡道路客运企业、线路、场站等资源，提高集约化、组织化水平，强化市场监管，规范经营行为，维护经营者和乘客的合法权益。

三、主要任务

(一)加快完善城乡道路客运一体化法规和标准规范体系。加快建立以《道路运输条例》、《城市公共交通条例》为龙头，以部颁规章为基础，以地方性法规为补充的城乡道路客运法规体系，为城乡道路客运科学发展提供法规保障。省级交通运输主管部门要加快完善城乡道路客运法规体系，特别是加快制定或完善城市公共交通的地方性法规，解决城市公共交通管理无法可依的问题，并完善城乡道路客运一体化标准规范体系，实现城乡道路客运服务的有效衔接。

城市公共交通线路延伸的管理按照城市公共交通管理的相关法律法规和标准规范实施;公交化运行的城际客运和农村客运管理按照道路客运相关的法律法规和标准规范实施;对政府支持力度较大、推行“镇村公交”的线路管理，可参照城市公共交通管理的相关法律法规和标准规范实施。

(二)加快建设城乡道路客运服务保障网络。

1.加强规划统筹，优化资源配置。科学制定城乡道路客运一体化发展规划，打破部门、区域和行业分割，统筹规划城乡道路客运服务设施和运营线路，合理调控城乡道路客运资源。坚持“无缝衔接、方便换乘”的原则，充分利用城市公共交通、城际客运和农村客运的各种站点设施，统一规划功能层次合理的换乘枢纽和城际、城市、城乡、镇村四级客运网络，优化城乡道路客运网络衔接。交通运输部门要主动协调政府有关部门，将城乡道路客运站场建设纳入本级城镇体系或城乡总体规划，并同步编制、修编和实施。

2.加强城乡道路客运枢纽场站建设。争取当地政府和有关部门支持，将城乡道路客运枢纽场站作为重要基础设施，推动国家、区域性、集散性公路运输枢纽场站建设，完善建设标准，增强资金和土地保障，引导形成与城镇布局相协调、方便群众安全便捷出行的城乡道路客运枢纽场站网络。

3.推进城市公共交通和城市周边短途班线客运的融合。根据城乡毗邻地区居民出行需求特点，充分考虑城市公共交通与城市周边短途客运班线的服务差异，明晰各自功能和服务范围，完善体制机制，逐步消除同

一条线路城市公共交通和短途班线客运并存和不平等竞争的现象。争取政府和有关部门支持，逐步统一公交化运行的农村客运与城市公共交通在税费、补贴等方面的政策，实现服务标准和政策保障的有效衔接。

(三)加快落实城市公共交通优先发展战略。

1.确立城市公共交通的公益性定位。贯彻落实国家优先发展城市公共交通战略和有关政策措施，争取城市人民政府和有关部门支持，实行政府主导，从资金投入、路权保障、用地安排、设施建设等方面给予城市公共交通优先保障。

2.扩大城市公共交通网络覆盖面。稳步拓展城市公共交通服务网络，鼓励经济发展水平和城镇化程度较高的城市，公共交通线网向城市周边的县城、重点乡镇以及主要人流集散点延伸，逐步实现城市公共交通在城市城区和郊区范围内的全覆盖，为城乡居民提供均等化的公共交通服务。

3.提升城市公共交通服务质量。制定城市公共交通安全运营和服务质量评价标准，加强公众出行信息服务和运营监管，加快提升城市公共交通服务水平。开展城市公共交通智能调度与管理、动态停车诱导等智能化系统的示范建设与推广应用，大力推广普及城市公共交通“一卡通”。

4.加强行业中介组织建设。加快完善城市公共交通行业中介组织，理顺中介组织管理体制，充分发挥中介组织的桥梁纽带作用。

(四)加快提升农村客运普遍服务能力。

1.完善农村客运基础设施。稳步推进农村公路建设，提高农村公路建设标准，加快已建成农村公路通行条件改造，完善农村公路安保设施。加快完善农村客运站场布局，根据各地农村地区生产、生活、生态的客观条件和需求特点规划建设标准适宜的乡镇客运站(候车亭、招呼站)。在城乡公路干道沿线规划建设港湾式停靠站、沿途招呼站，并配套完善候车亭、站牌等设施。坚持路、站(亭)、运一体化发展，在新建、改扩建农村公路项目时，将农村客运站(亭)纳入计划并与农村公路同步设计、同步建设、同步交付使用。参照农村公路管养模式，研究建立农村客运站(亭)管养的长效机制，落实各方责任，解决农村客运站特别是简易站和港湾式停靠站建成后的日常养护管理问题。

2.完善农村客运服务网络。争取政府和有关部门支持，采取综合措施提高乡镇和建制村班车通达率，提供农村客运普遍服务，解决农村地区居民的基本出行问题。通过新辟、改线、延伸现有农村客运班线，扩大农村客运的覆盖和服务范围，提高建制村通班车率。改革农村客运线路管理方式，依据经济发展水平和客流情况，稳步推广农村客运片区经营模式，探索开行隔日班、周班、节日或赶集班等固定或者非固定的班次。大力支持城镇化水平和居民出行密度较高的地区持续推进农村客运线路公交化运行，推广规范化、标准化的服务。对实行公交化运行的农村客运线路，在保证基本服务质量的前提下，运输企业可以根据客流情况调整班次和运力。支持“镇到村”农村客运网络发展，鼓励有条件的地区结合本地实际，有重点、分阶段在镇域内发展“镇村公交”。

3.完善农村客运扶持政策。贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发〔2009〕1号)和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2010〕1号)，研究制定农村客运公共财政保障制度。积极争取公共财政支持，通过以奖代补的方式，鼓励提高农村客运通达深度、广度和服务水平，引导农村客运公司化、集约化、规范化经营，增强农村客运可持续发展能力。

(五)加快推进道路客运经营结构调整。

1.加强道路客运线路结构调整。科学制定道路旅客运输线网发展规划，合理规划和调整客运线网布局、运力规模及结构等，增强线路和运力发展的科学性。推进与其他运输方式差异化发展战略，优化城际客运班线线网布局，稳步拓展短途、多样化与个性化客运市场，严格控制地市级以上城市间新增直达客运线路，优先安排至民航、铁路枢纽场站的集疏运线路，大力发展精品班线、机场快线、商务快客、短途驳载等特色客运业务，形成与其他运输方式合理分工、优势互补、协同发展的良性格局。

2.引导毗邻地区客运班线公交化改造。建立和完善跨区域的城际客运协调机制和联合审批机制，探索并完善城际客运公交化运行的管理机制和运营模式。在客运量大、距离较近的毗邻城市间可以借鉴城市公交的运营服务方式，对客运班线运营实行公交化改造，方便群众出行，有效覆盖沿途乡镇，逐步实现客运线网的跨市、跨区融合。通过实行股份制、企业收购等手段整合经营主体，并保护好既有经营者的合法权益。对群众出行需求大的毗邻县间跨省线路进行公交化改造，原则上实行“一线一审”，为运力投入和运营调度提供方便。具体审批办法由相关省份交通运输主管部门协商确定。

3.提升道路客运信息服务水平。选择部分省份开展省域或跨省域客运联网售票和电子客票系统试点工程，按照统一建设标准，规范数据代码和交换标准的要求，加快建设省域、跨省域道路客运联网售票系统，方便群众出行选择，并实现道路客运信息共享和运行动态的及时监控;完善百城百站客运信息报送制度，加强数据统计分析，提升道路客运运力投放的科学性和信息发布的时效性。

4.统筹城乡道路客运经营结构调整。鼓励和引导城乡道路客运经营主体以资产为纽带实施公司化改造，建立健全现代企业制度，加强规范化、规模化运营，提高发展质量。整合城际客运经营主体，引导成立城际客运线路公司。打破地域壁垒，积极引入规模、资金、管理、服务有优势的企业投资经营城乡道路客运，有条件的地区可积极推进城市公共交通、短途班线客运经营主体的统一，优化资源配置，培育骨干运输企业和城乡道路客运一体化服务品牌，形成区域内业务整合、服务统一、组织集约、竞争有序的格局。完善城乡道路客运的质量信誉考核体系，引导企业提升服务质量、承担社会责任。

(六)加强城乡道路客运安全管理。

1.进一步提升农村客运安全保障能力。认真贯彻落实交通运输部、公安部、安监总局《关于进一步加强和改进道路客运安全工作的通知》(交运发〔2010〕210号)要求，通过各级道路交通安全工作联席会议提请地方政府明确由乡(镇)政府实施农村客运安全监管，实行“县管、乡包、村落实”的政策。坚持安全第一、预防为主，完善车型标准、通行条件、安全监管等方面的制度，加强农村客运车辆、站场、企业资格、线路审批等源头管理。对于县域内等外公路需开通客运班车的，由县级道路运输管理机构会同当地公安交管和安全监督部门对客运线路进行实地调查，联合提出通车车型、载客限载、运行限速、通行时间等安全控制指标后，方可审批。

2.完善城际客运公交化运行安全管理措施。联合有关部门，加快完善城际客运班线公交化运行的线路长度、车辆标准、安全监管、站点设置、服务质量考评、运营市场管理等方面的制度、标准和规范，为客运班线公交化运行提供基础支撑。严格车辆技术标准审查，运营车辆应安装符合标准的卫星定位车载终端和视频监控设备，并缴纳法定保险;对线路走向不途经高速公路、且运营线路长度较短的车辆，可以商请有关部门试行双开门车型;对途经高速公路的城乡道路客运车辆，不得批准设立站席;进一步明确安全监管责任，落实属地道路运输管理机构安全源头监管职责，落实企业安全生产主体责任，督促相关经营者切实加强对所属车辆、驾驶员和乘务员的管理。

(七)建立科学合理的城乡道路客运票制票价体系。

城市公共交通实行成本定价，各级交通运输部门要积极会同价格部门，综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，并根据服务质量、运输距离以及公共交通方式间的换乘等因素，建立多层次、差别化的价格体系;结合公共财政补贴补偿情况，研究建立城市公共交通低票价政策，增强公共交通吸引力。城际客运和农村客运票制票价按照《道路运输价格管理规定》和《汽车运价规则》的规定执行，对公交化运行的城际客运和农村客运，可结合地方公共财政补贴情况，实施特定的票价优惠政策，但不宜实行过低票价。

四、保障措施

(一)加强组织领导。推进城乡道路客运一体化发展既是一项当前亟待加强的重要工作，又是一项长期而复杂的系统工程。各级交通运输主管部门要高度重视，积极争取当地政府和有关部门支持，探索建立在地方政府领导下由交通运输部门牵头、相关部门参加的城乡道路客运发展联席会议制度，切实加强组织领导，加强对城乡道路客运一体化的统筹指导，研究制定城乡道路客运发展规划，加快完善城乡道路客运地方性法规和扶持政策，为城乡道路客运统筹协调发展提供政策法规和组织保障。

(二)完善体制机制。各级交通运输主管部门要争取当地政府和有关部门的支持，进一步推进地方交通运输行政管理体制改革，破除二元管理体制，推行城乡道路客运一体化管理。要认真贯彻落实《关于加强道路运输管理队伍建设的指导意见》(交运发〔2011〕468号)，加强道路运政队伍建设，提高统筹管理和指导城乡道路客运发展的能力，不断提升城乡道路客运公共交通服务效能和质量。

(三)增加资金投入。各级交通运输主管部门要积极协助有关部门，研究制定城市公共交通投资政策，加快完善城市公共交通和农村客运的公共财政保障制度，拓宽资金来源渠道，构建多级公共财政保障体系，并探索因地制宜的税费、用地等优惠政策。贯彻落实《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》(财建〔2009〕1008号)，准确全面统计城乡道路客运成品油消耗数据，按时足额发放成品油价格补助资金。对纳入部推进城乡道路客运一体化发展试点的地方和经营者，在部支持项目和政策中给予优先安排，并纳入交通运输节能减排示范工程，在交通运输节能减排专项资金补贴上给予倾斜;落实成品油价格改革方案，继续实施原客货运附加费中央财政转移支付基数不低于70%用于道路运输枢纽场站建设的政策，并保持城乡道路客运枢纽场站建设资金的稳步增长。

(四)实施考核评价。各级交通运输主管部门要加快建立城乡道路客运一体化发展水平评价制度，研究制定城乡道路客运一体化评价标准和评价办法，定期对辖区内城乡道路客运一体化发展情况实施考核评价，并向社会公布。总结不同地域、不同类型的城乡道路客运一体化发展模式和发展经验，并积极推广。

各级交通运输主管部门要根据本意见精神，制定具体实施方案，确保城乡道路客运一体化发展的各项任务和政策措施落到实处。各地具体实施方案和推进城乡道路客运一体化发展中的具体问题请及时报部。二○一一年九月十三日

第二篇：积极推进城乡道路客运一体化发展 认真实施农村客运公交化改造

积极推进城乡道路客运一体化 认真实施农村客运公交化改造

--记博乐市“101路”农村客运线路公交化改造工作

（作者单位 博州运管局）

博乐市“101路”城乡客运公交线路在博乐市党委、政府及州运管部门的大力支持下，于2012年1月1日通车，自小营盘镇、青得里乡经博乐市区至乌图布拉格镇，全程30公里。开通后，博乐市阳光公共交通有限责任公司严格按照“公车公营”和“统一车型、统一颜色、统一票价、统一服务标准、统一调度”的公交化模式运营管理，经受了春运特别是春节期间客流高峰期的洗礼，经济效益和社会效益明显，实现了政府满意、行业管理满意、企业满意、出行旅客满意的预期目的，认真践行了中央的“三农”惠民政策，解决了沿途农牧民最关心、最关注的出行问题，也有力地推动博州农村客运网络建设的全面展开和城乡客运一体化的协调发展。

一、博乐市基本情况。

博乐市素有“西来之异境，世外之灵壤”之美誉，位于新疆西北部，是博尔塔拉蒙古自治州首府、农五师师部所在地，距首府乌鲁木齐524公里。全市辖13个乡镇农牧团场，总人口25.77万，有蒙、汉、维、哈等31个民族。

交通基础建设乘着改革开放的东风，以西部大开发和新疆工作座谈会为契机，发生了翻天覆地的变化，博乐市公路通车里程达1800余公里，形成了以S304线和S205线为主动脉，二级公路为骨架，乡镇、村等级公路为分支，辐射城乡、干支相连、四通八达的公路网络结构。农村客运也呈现蓬勃发展势头，2011年全市拥有农村客运线路37条，农村客运车辆457辆，乡镇班车通达率达100%，基本满足了老百姓出行走的了的需求。

二、101路农村客运公交线路开通的社会效益。

101路农村客运公交线路由博乐市阳光公司（国有企业）负责承运。我们按照交通运输部《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》要求，统一购臵20辆宇通燃气双开门安全舒适、节能环保公交车投入运营，驾驶人员实行聘用制，旅客乘车无人售票。我们坚持“无缝衔接、方便快捷”的原则，充分利用城市公共交通、农村客运的站点设施，将小营盘镇客运站、乌图布拉格镇客运站作为公交车发车站，启用公路沿线规划建设的港湾式停靠站、招呼站，共用市区1路车公交站台等公共设施，加以新添臵共设35对公交站台，发车间隔10分钟循环运行，惠及了沿途农牧民进城和城市居民下乡探亲近7万人的出行。

（一）公交客运票价便宜。票价的问题也是老百姓最关心的问题，我们本着实际出发，充分考虑老百姓的利益，也考虑到全程30公里企业效益等交通供求问题，多次征求政府意见，征得当地物价部门批准，确定了全程通票IC卡2元、现金3元、学生票1元，条件成熟时实行老年人持老年优待证乘车半价的优惠政策，比以前乘车从小营盘镇至博乐市5元、从乌图布拉格镇至博乐市4元优惠一半，农牧民得到实实在在的实惠，市阳光公交公司每年惠利于民近200多万元。

（二）农牧民乘车安全、舒适、快捷。新购臵的20辆公交客车采取语音报站、GPS安全监控，统一服务标准，统一调度发车时间循环运行，农牧民出行品质得到提升。

（三）城乡距离拉近。农牧民梦寐以求能和城里人一样，在家门口坐上公交车的愿望变成现实，城乡距离的拉近改变了农牧民的生活习惯，为进城购物、就业、上学、就医、农副产品销售等等带来了便利，继而推动了博乐市新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化的建设。

（四）交通通行秩序和市场管理得以明显改善。随着原有173辆微型客车的退出和乘坐公交车的优惠政策，绝大多数老百姓选择经济、便捷、准时、安全的公交车出行，彻底根除了多年来微型客车进入市区街道乱停乱靠的现象，同时非法从事运营的“黑车”失去了生存空间，绝大多数退出了客运市场，缓解了管理部门力量捉襟见肘的压力。

（五）实现社会效益和经济效益双丰收。

通过运营经济效益显示，20辆公交车每天毛收入20×500元天=1万元，全年预计收入共计：360万。每天各项开支合计达9780元，全年开支共计352.08万元。预计盈利：7.92万元。其中：油耗4000元天20车（全年：200元×20辆×30天×12个月=84万元），保险费620元天20车（全年为1.1万元），驾驶员工资为2400元天20人（全年为40人×60元×30天×12月=86.4万元），车辆折旧：1740元天20车，调度员工资200元4人天（全年为4人×50元天×365=7.3万元），维修费、副油费600元天20车（全年为30元×20辆×365天=21.9万元），审验费、税费：40元天20辆（全年：40元天2辆×360=每天1.44万元）。

三、101路农村客运公交化改造的历史背景。

由于在农村客运市场早期培育和发展上，提倡“有路大家行车，国有、集体、个体一起上”，从而导致三个地方的营运客车共计173辆全部为个体经营，车型全部为微型面的，不可否认的是为城乡群众的出行做出了应有的贡献。

近年来，博乐经济和社会各项事业取得了长足进步，城区面积不断扩大，城乡一体化发展格局凸显，随着农牧民收入的快速增长，对出行需求提出了更高的标准，原有个体经营已不适应时代的发展：一是经营行为不规范，市区随意停靠，挤占公交站台；二是市场矛盾多，运力总量过剩，盈利水平低；三是车辆档次低，设施简陋，常常带病营运，且因行为不规范，滋生了黑车的生存空间。政府、运管、交警也曾想方设法加强管理，推出了各种举措，但在经济利益驱动下，经营者不顾质量信誉，甚至不择手段，管理部门难以实施有效监管。

群众不仅要走得了，还要走得好、走得便捷、走得安全。近年来每年“两会”期间，人大代表和政协委员要求开通农村公交车这方面的议案、建议和提案多达10多件，充分表达了群众的意愿。群众有呼声，交通怎么办？推行农村公交化工作，交通部门责无旁贷。我们结合个体客运经营者2011年12月31日行政许可全部到期的有利时机，根据《博乐市农村客运发展规划》和交通运输部《意见》中 “力争实现县域内20公里范围内的农村客运线路公交化运行”的指导思想，决定博乐市至小营盘镇、青得里乡和乌图布拉格镇农村客运线路上推行公交化改造，由集约经营的城乡公交替代分散经营的个体客运，让城区外的农牧民享受营运准时、停靠有序、安全舒适、票价合理、服务规范的均等化客运服务，逐步消除城乡二元结构。

四、积极开展101路开通前的筹备工作

博乐市小营盘镇人口2.8万余人，距市区15公里；青得里乡人口2.4万余人，距市区5公里；两地同在在博乐市的西部，S304线横贯其中。乌图布拉格镇人口1.8万余人，距市区12公里，在博乐市的东部。

（一）反复酝酿，精心筹划工作方案。

多年来我们针对全州农村客运市场网络布局的问题，就成立公交化改造领导小组，在认真分析博乐市的具体情况后，我们深入进行民意调查，开展市场调研工作，多次到外地学习考察，征求了政府、企业、部分个体经营者意见，几经讨论形成了101路农村公交线路改造工作方案。

（二）广泛发动，全面展开宣传攻势。

利用各种途径对个体经营者进行思想发动，会同当地镇村干部走村入户，在站场和营运车辆上对经营者讲解政策。与此同时利用报纸、电视、广播等大众传媒，宣传改造工作的目的、意义，形成了良好的社会舆论氛围。

（三）积极将101路农村公交化改造工作上升为政府行为。推进农村公交化改造，是我们运管部门义不容辞的职责所在，但城乡客运一体化公交化改造工作是一项涉及面广、难度较大、政策性强的系统工程。没有政府的重视、部门间的密切协作、全社会的关心支持，101路要想顺利开通是难以想象。为了把这一造福人民的好事办妥，我们改变了“交通部门唱独角戏”的做法。几年来，一是积极主动多次向州、市两级党委、政府汇报，与乡镇政府和相关部门沟通，紧紧依托政府，争取政府把101路公交化改造当成“兴农、富农、爱农”的大事来抓，当一项公益事业，积极将部门行为转化为政府行为；二是主动和州市级人大代表、政协委员进行沟通汇报，邀请进行实地勘察，争取人大、政协提案。我们不懈努力得到了政府的肯定，博乐市政府对农村公交化改造101路的开通表示了极大地关注：一是多次听取运管部门的汇报并给与政策性指导；二是多次召集运管、交通、城建、公安、信访、宣传、三地乡镇的主要领导和企业等部门召开协调会研究具体的工作方案与措施，形成了决策性的《关于开通博乐市小营盘镇至乌图布拉格镇城乡公交线路的会议纪要》，明确了101路的开通时间。政府领导会上多次强调，不管工作有多难，情况有多复杂，都要振作精神，知难而进，坚定信心，做到目标不变、要求不变、时间不变。

针对原有个体客运经营者许可到期退出市场的出处问题，政府也事先进行了充分考虑，一是运管部门负责开通镇到村的三级网络，原有经营者按照运管部门规定申请加入获得经营许可的客运企业从事镇到村的客运班线经营活动，公司化经营；二是阳光公司负责招录从事公交驾驶、管理等服务工作；三是政府提供公益性工作岗位供其选择等。

不可否认的是101路的开通原有客车退出市场，引起了原有个体经营者群体性上访。在开通前，政府部门进行了充分预判，要求公安部门认真做好开通前后的保驾护航和稳控工作，信访部门和运管等部门负责上访人员的接待；三地乡镇主要领导负责本地原个体经营者稳定工作，其他部门各负其责。两个多月来，在原有经营者不停上访接待过程中，政府、运管、公安、信访等部门及时相互沟通，统一口径，同一个声音进行解答，有理有据有节，耐心细致，密切关注稳控，使得上访逐渐得以平稳。

六、几点经验

公交不仅是事关民生的核心问题，也事关城市的形象，同时更是城市竞争力的直接体现，并且还事关环保生态的问题，要加快公交枢纽站的建设，扩大公交路网，提高城乡公交覆盖率，不断完善交通环境，特别是要延长晚上公交运行时间，并加快城乡公交一体化的步伐。

（一）积极推进城乡道路客运一体化，推行公交化改造，离不开当地政府，必须发挥政府的主导地位，要加强部门间的联动，以大局考虑，摈弃部门间的利益。

（二）在进行农村客运市场公交化改造前，要充分进行市场调研，周密部署，充分考虑可能出现的各种社会矛盾，对于许可到期的经营者应当有妥善的解决办法。

（三）在各类公文的发布和应对群众的咨询或上访中，须谨小慎微，严格依照国家法规进行答复或发布。

第三篇：关于城乡道路客运一体化发展有关问题的思考

关于城乡道路客运一体化发展有关问题的思考

党的十六届三中全会通过的要求实行“五个统筹”重大决定中，统筹城乡经济社会协调发展是新时期打破城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化的重大战略决策。2008年国务院改革了交通行政管理体制，道路旅客运输与城市公交统归交通运输部门管理，突破了城乡交通一体化管理体制上的障碍，在这个大背景下，农村客运与城市客运二元分割的客运市场如何发展、怎样管理，已成为道路运输业内关注的焦点，也是摆在各级行业管理部门面前的新课题。

一、城乡道路客运一体化发展的内涵

（一）城乡道路客运一体化发展，也就是一体化发展，它是发生在城乡道路尤其是农村道路十分畅通，场站等基础设施水平比较高，城乡客运实现网络化运作的时期。这是统筹城乡道路客运协调发展硬件建设应满足的基本要求。

（二）城乡道路客运一体化发展不是忽视各种客运方式的差异，而是要发挥各自的特点和优势、协调发展，有机衔接，方便换乘。

（三）城乡道路客运一体化发展是多向的，不是单方面的，不简单是农村客运公交化或城市公交延伸营运线路扩大经营区域的问题，而是各方要找到共同的节点，相互促进、协调发展。

（四）城乡道客运是一个大系统，需要建立道路客运系统，客运管理系统，交通衔接系统，重点是方便换乘、零距离换乘的衔接系统。

（五）统筹城乡道路客运一体化发展，关键是内部关联的紧密程度，即要达到设施平衡，运作协调，管理统一，要以先进的管理技术为手段，以法律和体制为保障，充分发挥政府、市场的各种作用和组合优势，对城乡道路客运规划与计划，投资与建设、运营与控制、价格与票价等进行综合协调。

（六）统筹城乡道路客运一体化发展，体现的是道路客运的“协作、协调和协同”，即运输过程的协作，运输发展的协调和运输管理的协同。立足于各种客运方式的有机联系、协作配合，发挥各自的比较优势，达到多赢。

二、城乡道路客运一体化发展存在的主要问题

（一）城市公交与道路客运协调发展不够。

促进城乡客运一体化发展，为城乡居民提供均等化的客运服务是统筹城乡客运协调发展的重要内容。

根据传统观念，城市公交一般在城市市区经营，主要为城市居民提供出行服务，城乡道路客运则为城乡居民长途出行提供服务，两者的市场相对分割。随着城市化进程推进和行政区划的变化，城市市区和郊区的界限很难界定，造成两种运输组织形式的市场相互渗透，城乡道路客运市场和城市客运市场认识上的相对分割违背了运输经济发展的客观规律，已经不适应城乡一体化发展的需求。无论是城乡道路客运市场，还是城市客运市场都具备了道路旅客运输的基本特点、基本属性，应视为一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场。加快两者的融合，将城乡道路客运市场作为一个整体，可以实现城乡道路客运实行统一的市场准入制度、服务规范，保障城乡客运服务的稳定性，保持运输市场结构的合理性，充分发挥竞争机制的作用，避免产生过度竞争或垄断。

通达便捷的区域交通网络是大经济区域或经济圈形成和发展的基本条件之一，而城市公交是区域交通网络的有机组成部分。理顺管理体制，改变管理方式，加强协调沟通，有利于城市公交与道路运输的衔接和旅客的零距离换乘，有利于形成“大公交、大交通”的格局。

（二）城乡客运管理体制亟待理顺

随着经济社会的发展，城市客运和短途道路客运逐步开始融合，传统的城市客运和短途道路客运分治的管理体制也逐渐变得不适应。尽管新一轮政府机构改革正在逐步打破体制坚冰，但在基层，体制不顺的问题依然存在。

传统的多部门分治模式是长期延续下来的模式，体制上存在多头管理和职能交叉，没有形成精简、高效、统一的综合交通管理体制，不利于统筹城乡客运协调发展。而对于以交通部门为主的模式和“一城一交”模式而言，虽然减少了职能交叉，在体制上为城乡客运一体化创造了有利条件，但交通运输主管部门的职责范围仅限于公共客运的运营管理，而由其他部门负责城市交通基础设施规划、建设以及服务定价和财政补贴，如果协调机制不跟进，统筹协调依然受体制掣肘而困难重重。

（三）推进城乡客运优先发展的共识不足

“优先发展公共交通”的理念目前已被广泛接受，被认为是贯彻落实科学发展观和建设节约型社会的重要举措。公共交通优先即“人民大众优先”，其原则是鼓励客运交通普惠最大化、效率最大化，从该原则来看，不应只涉及城市公交，服务城乡居民（尤其是农民）出行的短途客运也是体现服务均等化的公共客运，也应当成为公共交通优先发展的重要主题。

但是目前关于公共交通优先的认识尚未统一到统筹考虑城市居民和广大农村居民的出行需求上来，对农村客运的公益性的认识不足，容易造成关于城市客运和农村客运在发展政策方面的不衔接。如：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受有关部门的限制。

要解决短途客运与城市公交有失公平的矛盾，必须在观念上有较大突破，认定短途客运也是为城乡居民出行提供普遍服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质完全一致

（四）客运线路等资源配置不合理

1、线路重叠，造成运力浪费。随着南通城市规模的不断扩大，城乡一体化进程的加快，城乡道路状况的改善，人民群众出行的要求越来越高，为适应市场需求，近年来，南通公交公司和南通汽运集团都抓住这一发展契机，新增或拓展了部分经营路线，从而出现了城市公交客运和农公班线客运相互渗透重叠运营情况。线路重叠导致了运力过剩，有的营运线路的平均实载率不到30%。造成了资源浪费和无序竞争，以及企业的亏损。

2、线路重叠造成经营矛盾多。由于各自受利益驱动，相互争夺客源，不时会产生经营纠纷，影响了和谐稳定。

3、线路资源配置不合理，线网分布不均匀。城乡客运市场“二元分割”，农村居民出行不方便，热点班线争破头，偏僻线路无人跑。农村班线客运的线路基本上都是在县乡道路上运行，在这些主干上由于人流多，所以班次很密，运力配置趋于饱和，但离县乡道较远的村也想开通一些通达工程的线路，但由于新线路客流量少，开行亏本，公司不愿意开通这些线路，财政补贴机制没有试行，即使开了，也是亏本经营。

（五）农村客运亏损严重，财政补贴难以落实到位

农村公交车主要的运行线路在乡镇，它的特点是客流量少，流向、流时不固定，运价水平低和车辆油耗高、农民消费水平低，它享受不到城市公交的种种优惠政策，面临入不敷出全面亏损的尴尬。以海安“村村通公交”为例，实施“村村通公交”初期适逢春运，在短短的1个月内实现营收205万元，表面看，这份成绩单似乎马马虎虎，但接下来的淡季，每月都出现亏损，全年到底会亏多少，暂时无法预测，虽然当地政府给予每年200万的定额补贴，仍不能弥补亏损。

（六）市场监管难度大

目前，阻碍城乡道路客运一体化发展的一个重要因素，就是“黑车”现象屡禁不止。甚至出现

了“黑车”与城乡公交争抢客源的现象。监管打击非法营运作为行业管理的重中之重来抓，每年打击“黑车”的数量也数以百起，但由于“黑车”机动性强、灵活性高、廉价等特性，使一些群众还是愿意乘坐“黑车”。而交通部门的执法手段有限，执法环境恶化，执法地位不高，对非法营运取证又难，多数乘客也不配合，导致“黑车”打击举步维艰，陷入打击难、难打击的困境。

三、加快实施城乡客运一体化的有关建议。

（一）统筹协调，加快城乡道路客运一体化。客运市场是一个不可分割的整体，应该是一个统一开放，主体平等、公平竞争的大市场，道路客运与城市公交应统筹协调发展。要树立“大公交、大交通”的理念，在制定城乡客运一体化发展规划时，除了注重城区的公交事业发展外，还要考虑市区到县（市）城区、县（市）城区之间及县（市）城区到中心乡镇的城乡公交发展。既要发挥城市公交资源网络化的优势，又要关注农村公交所发挥的城乡客运一体化的作用，既要关心城市群众出行，又要关注农民群众的进出城需求。在优先发展城市公交的同时，要充分发挥长期运行在城乡道路上的农村公交的作用，科学投放运力。这样既能减少政府的负担，又能化解因城市公交向农村延伸而造成的运力资源浪费和矛盾，使城市公交的有限运力在市区市政管养路段上运营，为合理分布城乡公交线路网和方便新村、小区居民出行提供运力保证。

（二）转变观念，积极探索城乡客运一体化的新路子。建立对公交线路专营权服务质量招投标及考核制度，完善市场的准入机制，打破垄断经营，对公交站场实行公用化、社会化，实行站场基础设施、线路与营运企业的分离，引入市场竞争机制，强化对营运线路、站点、服务质量的监管，有利于提高服务质量和培育市场主体，使政府在城市公交的投入，能产生更多的社会效益和经济效益。对目前营运重叠、矛盾突出的线路，可在统筹规划、尊重历史、方便群众、确保稳定和谐的原则下，采取组建股份制公司联合经营、区城分工、特许经营等办法，实行统一管理，做到站点共用，利益共享，以达到降低营运成本，提高营运效率和服务质量，消除经营矛盾，确保市场和谐稳定的目的。

（三）政策优惠，扶持城乡公交发展。农村公交是城乡客运一体化的重要组成部分，与城市公交都是社会公益性事业，在城乡经济发展中具有特殊的地位和作用，它使农村百姓充分享受改革开放以来经济社会发展的成果。农村公交公益性，决定了政府有责任为农村百姓提供价格低廉、方便、舒适、快捷的城乡公共交通服务。要实现城乡客运一体化和城乡客运协调发展，政府要从构建和谐社会的高度出发，立足城乡经济、社会和环境资源的可持续发展，建立相关部门联动机制，建立农村公交的低票价的定价和价格体系，加大财政对城乡公交车的营运性亏损、政策性亏损的补助，以及对承担社会福利和完成政府指定性计划任务的企业给予专项经济补偿，并列入政府的财政预算。对于新增、更新及公司化改造涉及的车辆收购和车辆电子信息服务设施等，政府应提供财政、信贷支持及政府补贴等。农村客运站是城乡公交网络的节点，是城乡公交的基础条件，农村公交的停车场、保养场、首末站、途径停靠站亭建设应列入政府公共用地规划，要优先预留、保证建设用地，在建设资金上给予必要的补助，使公共资源配置向农村倾斜，逐步改善农村公共服务条件。

道路运输企业是一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场，要保证南通道路运输经济可持续发展，就得遵循其发展的客观规律，道路客运、城市公交，都具备了道路旅客运输的基本属性，两者协调发展，有利于以人为本、统筹城乡客运发展和加快城乡客运一体化进程。（南通市运管处）

第四篇：浙江省城乡道路客运一体化发展调研报告

浙江省城乡道路客运一体化发展调研报告 根据厅的统一部署，今年6月，组织人员对农村短途客运发展进行了调研，在调研报告起草、讨论、修改过程中，逐步形成这份报告。其实，城乡道路客运一体化不仅仅是农村客运和城市公交的一体，还包括出租汽车、旅游客运、租赁经营等方面内容，这里仅就我省农村客运与城市公交一体化发展问题进行了调研，我代表调研组将调研报告如下：

一、基本情况

管理体制上，目前我省城乡客运管理从职能上分别由交通部门和城建部门管理，其中班车客运、出租、旅游、租赁等客运管理由交通部门管理，城市公交管理在11个地级市中，台州、舟山、嘉兴、湖州4市的市区公交由交通部门管理，纳入道路客运行业管理之中，其他7个地级市城市公交管理职能都由城建部门行使。但在县和县级市中，只有少数几个县（市）的公交管理由城建部门负责，90%以上的县（市）公交由交通部门负责管理。

站场建设上，截止今年6月，我省1373个乡镇（镇839个，乡534个）中，有客运站场368个，其中：三级站62个，四级站90个，简易站216个。

班车通达情况，我省现有的39488个行政村中已有31530个行政村通了客运班车，占行政村总数的80.54%，其中杭州、宁波两个市的行政村班车通达率达到95%以上，有29个县、区的行政通班车率超过90%。日前我省已有县内客运车辆1.7万辆，30万个客位，客运线路2797条，班次12万个，完成的客运量占全省道路客运量的69%，旅客周转量占32%。虽然还有8231个行政村未通客运班车，但由于其分布在人口较少的偏远地区，我省实际能够享受到客运服务的农村人口已经超过了90%。

经营模式上，我省城乡客运经营方式各异，在城市内部一般采用公交客运经营方式，以公司经营为主，客车定线、定点运行，目前经过公司化改造，一般有以下几种模式运作：一是区域经营整体改造模式。将县（市）到乡镇的一级客运网络和以乡镇为中心向各行政村幅射的二级客运网络结合起来，形成一个区域。诸暨、衢县、江山、临安、绍兴、新昌、义乌等都按此模式结合各自实际进行了改造，取得了很好的效果。二是公司统一经营模式。余姚、德清、长兴等县市，都不同程度地组建或依靠专业公司进行农村客运改造，提高了农村客运班线通村率。三是专线集中经营模式。这种方式较为普遍，由经营者通过整合，将某一线路上的经营业户和车辆组建成股份公司，实行一线一公司经营。

农村客运网络化试点工作，推进城乡客运一体化发展。交通部将我省嘉兴、绍兴、衢州三市作为全国14个市农村客运网络化试点后，进一步推进了城乡客运一体化发展。嘉兴市自开展试点以来，以冲破城乡客运二元管理体制为突破口，实行城市公交和农村客运一家管理，在概念上总称城乡公交，规费、税费上趋同。为此，专门出台了《嘉兴市城乡公交一体化规划》，构筑起中心城市----副中心城市----中心乡镇----行政村的三级公交网络体系。截止今年6月，全市共开通42条城乡公交线路，直达各县（市），投入客车226辆，通达32个乡镇、316个行政村，建设了66个港湾式停靠站，313个沿途简易（招呼）站点，客运量上升20%左右。到今年底，全市将重点完善5个县（市）直辖镇的二级公交网络，计划开通39条公交线路，投入客车182辆，建成13个准四级客运站，216个港湾式停靠站点，52个回车场，440个招呼站，形成人、车、路、站系统配套协调发展。到2006年，实现全市村村通公交车。

绍兴市，在农村客运网络化试点前一年就根据当地实际，探索以城乡公交一体化带动农村客运的路子。截止今年6月，全市112个乡镇全部通客运班车，具备通车条件的3482个行政村通了班车。全市建立了以绍兴市为中心，连接7县（市、区）的快速客运网络，和各县（市、区）连接乡镇和大部分行政村的普通客运网络。绍兴县率先全部完成客运公交化改造，已开通公交线路34条，新投放客车338辆，其中空调大客车152辆。

衢州市，把农村客运市场划分为43个片区，改变过去“散、小、弱、差”状况，以质量招投标为基本方式，产生了38家客运公司，更新中高档客车815辆，使农村客运每业户拥有客车由原来的1.9辆提高到

16辆，农村客运班车通达率由原来的79.4%提高到84.8%。

最近，湖州市出台了《城乡公交一体化方案》，值得各地借鉴。各地交通部门在努力实现城乡道路客运一体化方面做了大量工作，但还存在不少问题，主要表现在：

一是对城乡道路客运一体化的认识不到位。部分领导对城乡道路客运一体化的思想认识不一致，一些官员没有认识到城乡客运一体化发展对解决“三农问题”、发展农村经济、推进城镇化进程的重大意义。二是城乡客运管理体制不顺。由于城市公交与农村客运管理体制二元分割，一是城乡客运享受的政策不一，经营成本相差悬殊，核定的载客人数方式也不一样，不能形成公平竞争；二是随着各地城市化进程，撤县设区和城区范围的扩大，客源、线路等矛盾日益突出；三是城市公交和短途客运经营者因利益冲突而引发的罢运、集体上访等事件时有发生，影响了社会稳定；四是站场设施重复建设，各种资源不能共享，造成浪费；五是城乡客运不能形成统一规划，使群众增加换乘次数，没能从根本上解决城乡居民出行难的问题。

三是农村客运基础设施落后、条件差。客运站场建设滞后，等级客运站仅占乡镇总数的11%，绝大多数乡镇无客运站。农村支线经营成本高、效益差。经营效益不好原因是多方面的，主要是客源不足、道路状况差、税费过高等，再加上近年来燃油料价格上涨幅度较大；安全管理难度大、事故隐患严重；在一些山区简易公路，路况较差，加上农村班线普遍存在平时实载率低，早、晚、周末学生放假等时段客流集中，容易发生超载等违法行为；现有农村客运适用车型少，我省淘汰载客农用车后，投入车型对道路条件要求提高了，致使原先农用车经营班线的部分道路现在达不到通车条件，目前允许在农村客运中使用的客车，基本都是普通中巴，使农民感到出行非常不便。

二、统一思想，提高对城乡客运一体化的认识

随着党的十六届三中全会提出了坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观，以及统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放等五个统筹发展的要求，当前城乡客运一体化发展也有一些有利条件：

1、政府导向和社会需求，促进城乡客运一体化的进程。省委省政府提出的“八八战略”明确要求进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化。统筹城乡经济社会发展，逐步打破城乡二元结构，不断提高城乡居民的生活水平和质量，努力形成以城带乡、以工促农、城乡一体化发展的格局。我们提出城乡客运一体化目标, 是与全面建设小康社会和省委、省政府提出的“两个率先实现”（浙江要在全国交通系统率先实现现代化和浙江交通要在全省各行业中率先实现现代化）目标相一致的。

2、基础设施建设为城乡客运一体化提供了条件。为实现省委省政府提出的全省提前基本实现现代化的目标，加速城乡一体化的步伐，改变我省农村道路基础设施落后的局面，我厅提出并实施了“乡村康庄工程”，努力提高全省农村公路通达深度和质量，要求在全省范围内加快按部颁四级公路工程技术标准或地方标准改造通村公路的速度，提高农村公路的路面质量，对通行政村公路进行路面硬化。截至2004年6月底，通过乡村康庄工程的实施，全省共完成通乡、通村公路路基改造6260公里，路面硬化4818公里，行政村等级公路通村率、路面硬化率和客运班车通达率分别达到64.4％、57.8％和80.5％，比2002年底分别提高了6.7％、7.5％和5.2％。这些道路交通条件得到很大改善，为在全省范围内实现城乡客运一体化打下坚实的基础。

3、农村客运网络化试点工作经验是城乡客运一体化的实践基础。我省在交通部提出的农村客运网络化基础上，进一步提升为城乡客运一体化，积极推进试点的同时，全省全面展开。嘉兴市把实现城乡（公交）客运一体化作为嘉兴市率先实现城乡一体化，率先实现基本现代化和农村全面建设小康社会的重要组成部分来抓。与新的科学发展观和新的城市发展规划相适应，建设城乡结合的三级公交客运网络，沟通城市各区域与乡村的联系，实现城市的集聚和辐射功能，从整体上解决农村地区农民的出行问题，从而带动农村地区的经济发展，使“三农”问题在城乡统筹协调发展中得到有效解决。

因此，从客观环境、外部条件来看，努力实现城乡客运一体化已成为一种经济发展趋势。

三、发展目标和基本原则

1、发展目标。

城乡道路客运一体化发展目标和和方向是“八个统一”，即统一管理体制、统一经营模式、统一硬件设施、统一资源配置、统一市场监管、统一车型载客政策、统一服务标准、统一优惠政策。实施统一、协调、高效的城乡客运综合管理，以先进的管理技术为手段，以法制和体制为保障，充分发挥政府、市场、企业的各种作用和组合优势，不断维护与更新道路交通基础设施，逐步理顺体制、运行机制，为城乡居民提供更多更好的客运服务。城乡道路十分通畅，成网成线，站场等基础设施比较完善，客运班车通村率达到100％。客运网络体系高效运转，形成公平、公正、有序竞争的城乡客运市场，城乡客运资源达成共享，运力结构得到改善，服务水平进一步提高，服务方式多样化，真正实现城乡客运的无缝衔接，城乡居民乘车方便、快捷、安全、舒适，车辆运行畅通有序。

到2007年基本实现全省通村公路等级化和路面硬化。同步建设客运基础设施，将港湾式旅客上下点纳入农村公路建设的总体工程中，做到同步设计、同步施工、同步建成，通村公路完工验收一条，客运班车通达一条。5年内新建改建省标四级及以上乡镇客运站场415个，示范港湾式停靠站1000个。根据我省总体要求，一级网络城乡客运一体化覆盖率达80%，二级网络通村客运班线通达率达到90%以上。至2015年客运班车通村率达到100%，并且形成与干线客运紧密联系、覆盖全省各个通路行政村的农村客运网络，建立健全符合农村客运实际的集约经营模式。

2、基本原则。

（1）利民便民原则。在今后一个时期，我国全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村，而如何做好农民的交通和出行问题是解决“三农”问题的重要内容之一。发展农村客运，必须以为广大人民群众提供安全、经济、便捷的运输服务为前提，以满足人民群众的基本出行为出发点，最终实现“村村通班车”的目标。

（2）效率和公平原则。通过整合城乡客运资源，达到优势互补，资源的充分利用，保持供需平衡，避免无序竞争和重复建设，造成浪费。同时城乡协调一致，规范客运市场，为经营者创造一个公开、公正、公平的竞争环境，充分激活其经营积极性。

（3）市场主导原则。用市场机制构建城乡客运一体化格局，政府和行业管理部门为经营者营造一个公平、公正的经营环境，引入竞争机制，以市场为主导不断优化城乡客运资源，促进一体化的形成和发展。

（4）因地制宜原则。鼓励各地根据本地实际情况，探索和采取适合的道路客运一体化发展模式。

四、政策措施和建议

1、建立适应城乡道路客运一体化发展的管理体制。城乡客运一体化要求在政策、规划、技术标准、信息传输、经营规则以及管理体制上进行统一的协调和宏观调控，需要从战略的高度进行统一的规划与指导。建立职能明确、权责清晰的城乡客运管理体制，对城乡客运实行集中统一管理，达到统一规划、协调发展、机构精简、节约资源、运输畅通、便利群众的目的。

2、出台统一的税费优惠政策。各地应根据省厅出台的优惠政策，制订实施方案，降低经营者的运营成本，提高客运企业经营农村客运线路（特别是山区支线）的积极性。这里需要指出，对减免公路规费的享受，应当是运输经营者，承包车主不直接享受规费的减免优惠政策，因为承包车主与企业的经济关系是承包款，减免元规费后是否降低承包款，由企业自行决定。

3、加快农村公路建设。目前我省的城乡道路条件已经为全省实行城乡客运一体化打下了一定的基础，但还不能满足城乡客运一体化发展的要求，一方面要加快农村公路建设，进一步提高农村公路通达率和通达的公路等级，另一方面在农村公路建设中要同时考虑城乡客运发展的需要，以群众出行要求为导向，改变农村公路基本上以行政中心向下幅射为主满足行政村的出口通道的发展思路，加大连接行政村间的环路

建设，使农村公路网络化程度大大提高，减少公交线路的迂回，提高运营效率减低运营成本，更好地适应城乡客运一体化的需要。

公路建设和站场（点）建设同步进行。在公路建设和改建的设计时，把港湾式停靠站建设纳入总体设计中，同步设计、同步施工、同步建成、同步验收，以确保公路开通后，能够及时投入班车运行。根据路况、交通流量、行政村布局等情况设置沿途招呼站。对于主城区城乡公交始发衔接站点的设置，由当地政府纳入城市道路的统一规划。在资金上，省里给予一定的补助。

4、站场建设、车型发展。根据客运量需求和各地实际情况规划、建设乡镇客运站场。发送量达不到四级站要求的乡镇建议建造简易车站；客流量较大的具有节点功能的乡镇可根据需要建立准四级站。在发展城乡客运站场、适应班线客运和公交客运的同时，必须与公路建设同步加快建设港湾式停车点。

客运公司根据当地道路状况，客流情况、乘客的需求选择不同车型。同一车型、同一道路应当核定相同载客人数。

5、健全相关法规，加强市场监管。完善城乡客运一体化的法律法规体系，在修改《浙江省道路运输管理条例》时，建议明确交通部门是城乡客运的主管部门，对城乡客运资源实行统一管理，采用科学的市场准入制度和招投标制的管理模式，提高客运主体的素质，并通过一定的考核体系对其服务质量、财务状况、经营水平等实施管理，保证城乡客运服务水平的不断提高。

加强对城乡客运市场的监管。由于农村客运市场基础比较薄弱，给黑车以可乘之机，各级管理部门应根据“疏堵结合”原则，一方面严厉打击货运车辆、摩托车、微型面包车等非法载客经营行为，另一方面从以人为本的角度出发，对于那些经过实践证明群众确有需要，且基本符合营运条件的社会自备车辆加以规范和引导，可以划定经营区域，纳入行业管理。在大力打击非法营运的同时，加强对行政村实际通车情况和乡镇客运站的监管，建立客运公司相应的服务承诺考核制度和区域客运市场退出机制，使城乡客运经营者始终把提高服务质量，满足人们出行需要放在首位，处理好企业经济效益和社会责任之间的关系。实现城乡公交与我省城乡经济社会同步发展。

6、改革客运线路管理方式，扩大经营者自主权。城乡客运一体化发展，应充分发展市场机制的调节作用。在公平准入条件的同时，对实现区域专营的地区可以给经营企业一定的定价、发展新线路、推出高质量服务方式的自主权。在客流基础较好的发达地区，还可以适度引入多家经营主体的竞争机制，用市场机制带动城乡客运服务质量的不断提高和城乡客运一体化格局的形成。

农村道路客运与城市公交都是道路旅客运输的重要组成部分，无论从旅客的集散、送达，还是线路开辟、站点设置等方面都存在不可分割的联系，必须作为社会化、专业化的运输系统去统一管理，统筹规划，协调安排。随着我国社会主义市场经济的发展，现代化建设步伐的加快和人民生活水平的提高，城乡道路客运一体化发展已成为一种客观需要，势在必行。由于基础设施、管理体制等方面存在许多问题，城乡道路客运一体化发展仍处在探索阶段，还有许多问题需要解决，是一个逐步完善的过程。

课题组组长：薛振安

课题组副组长：俞志强、于树德、陈永林

课题组成员：张文林、王亦华、李承志、邵永堂、俞成根、王晓平、林建良

第五篇：统筹城乡客运一体化发展

统筹城乡客运一体化发展 提升农村群众出行质量

建湖县客运管理处 裴文雅

摘要：本文就推进城乡经济社会发展一体化的要求，构建相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序的城乡道路客运服务体系，加快推进我县城乡客运统筹发展提出几点意见。

城乡道路客运是联系城乡、服务居民出行的重要纽带，是城乡经济社会一体化发展的重要基础，与人民群众生产生活息息相关。推进城乡道路客运一体化发展，实现城乡道路客运资源共享、政策协调、衔接顺畅、布局合理、结构优化、服务优质，是实践科学发展观、贯彻中央统筹城乡协调发展战略、落实中央“三农”政策的重要举措，是加快转变城乡道路客运发展方式、提升行业可持续发展能力、发挥行业比较优势的迫切需要，对推进城乡道路客运基本公共服务均等化具有重要意义。为认真贯彻党的十七大和十七届五中全会提出的推进城乡经济社会发展一体化的要求，构建相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序的城乡道路客运服务体系，现就加快推进我县城乡客运统筹发展，提出如下意见：

一、指导思想、主要目标和基本原则

（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，以推进城乡道路客运基本公共服务均等化和保障城乡居民“行有所乘”基本需求为目标，以转变城乡道路客运发展方式为主线，坚持“公交优先、城乡一体”的发展理念，将统筹城乡道路客运协调发展作为为民办实事的重大工程，充分发挥政府主导和部门联动、政策引导和市场互动的组合作用，努力为城乡居民提供安全、便捷、经济、高效的出行服务。

（二）主要目标。力争用5年左右时间，全国城乡道路客运一体化发展取得重要突破，城乡道路客运发展更加协调、网络衔接更加顺畅、政策保障更加到位，服务广度和深度逐步提升，服务质量显著改善，可持续发展能力明显增强。具体目标包括：一是基本建成分工明确、衔接顺畅、保障有力、安全高效的城际、城市、城乡、镇村四级客运网络。二是建设一个管理规范、服务优质、衔接顺畅、方便灵活的城际客运系统，有效衔接城市公共交通、农村客运及其他客运方式，不断巩固道路客运的保障能力、竞争优势及其在综合运输体系中的主体地位。三是基本建成能力充分、方便快捷、安全舒适、节能环保的城市公共交通系统，实现地市级以上城市公共交通网络覆盖郊区主要乡镇。四是加快构建覆盖全面、运行稳定、安全规范、经济便捷的农村客运系统，实现全国乡镇通班车率达到100%，建制村通班车率达到92%，100% 的中心镇建成客运站、候车亭或招呼站；积极推进农村客运线路公交化改造，力争实现县域内20公里范围内的农村客运线路公交化运行率达到30%以上。

（三）基本原则。

——坚持以人为本，城乡协调。以满足城乡居民出行需求为根本出发点，逐步消除城乡二元结构，加强城乡联动，有序衔接，促进城乡道路客运基本公共服务均等化。

——坚持政府主导，政策引导。确立城市公共交通和农村客运的公益属性，争取各级政府和相关部门的支持，将城市公共交通和农村客运服务纳入政府公共服务范围，加大公共财政、土地等公共资源保障力度，不断满足城乡居民“行有所乘”的基本公共服务需求。

——坚持因地制宜，分步推进。从实际出发，根据不同的发展条件和需求特征，探索城乡道路客运一体化发展模式和推进路径，不搞“齐步走”和“一刀切”。选择有一定工作基础的地区分批开展推进城乡道路客运一体化发展试点工作。在试点基础上总结经验，进一步完善配套规章制度和标准规范，在全行业推广应用，逐步建立城乡道路客运一体化发展长效推进机制。

——坚持统筹协调，资源整合。统筹协调城市公共交通、城际客运和农村客运发展。在普通公路上，人员往来比较频繁的毗邻城市之间以班线客运公交化改造为主，地市级以上城市周边地区以城市公共交通线路延伸为主，县域内特别是乡镇以下地区以农村客运线网优化为主，并积极推进公交化改造；在高速公路上，以发展班线客运直达运输为主。注重整合城乡道路客运企业、线路、场站等资源，提高集约化、组织化水平，强化市场监管，规范经营行为，维护经营者和乘客的合法权益。

二、主要措施

（一）科学编制城乡客运统筹发展规划

1.认真组织编制“十二五”城乡客运统筹发展规划。各地要按照国家和省委、省政府关于城乡统筹发展的战略部署，打破城市公交和农村客运的二元分割格局，从实际需要出发，认真组织编制“十二五”城乡客运统筹发展规划，有关内容应纳入城市及小城镇建设总体规划之中。规划编制要立足整合城乡客运资源，优化客运网络衔接，科学合理布局城乡客运线网；稳步拓展和延伸城市公交网络，支持和鼓励城市公交向农村延伸，提高城市公交线网覆盖面；改进客运组织模式，有序推进县乡客运和毗邻地区线路的公交化改造，促进运输服务规范化、标准化；大力实施农村客运通达攻坚工程，优化调整农村客运网络，加快发展镇村公交；充分利用城市公交和农村客运站点设施，实现资源共享，促进城乡客运网络有效衔接和融合，实现城乡客运线网结构全覆盖；高度重视城乡结合部，以及镇与镇、县与县、市与市毗邻地区客运线网的设置和衔接。

2．编制完善农村公路基础设施建设专项规划。要依据“十二五”城乡客运统筹发展规划，编制完善农村公路基础设施建设专项规划，完善路网布局，提高路网技术标准和安全保障。“十二五”期间，全省建设改造农村公路2.5万公里，新改建农村公路桥梁6000座，为全省镇村公交和城乡客运发展提供良好的基础条件。

（二）加快完善城乡客运基础设施建设和管理

1．积极改善农村公路通车条件。对乡镇通往行政村的现有农村公路和桥梁，不符合客运班车安全通行条件的，要纳入“十二五”规划加快改造，力争2012年前完成。加快建设通往集中居住点等重要节点的农村公路，提高农村公路网络化水平。继续实施撤渡建桥，发展水上客运，切实改善岛屿村群众的出行条件。进一步完善农村公路安保设施，新建公路安保设施与主体工程同步竣工、同步验收。

2．加强农村客运站点建设。按照路、站、运一体化的要求，在新建或改建农村公路时，加强农村客运站（亭）建设，做到同步规划、同步建设、同步交付使用。到2015年，全省农村乡镇客运站达700个，占乡镇总数的 70%，开通镇村公交的沿线行政村设置招呼站或候车亭。同时，结合客运线网规划，优化城乡客运场站布局和衔接，主动对接地铁、铁路、机场等其他运输网络，积极改善换乘设施，方便群众出行。

3．强化城乡客运基础设施管理。加强政策引导，不断完善站场配套设施和服务功能，确保已建成的农村客运站及时投入使用，为经营者创造良好的经营环境。充分发挥县、乡政府的作用，加强农村公路和农村客运站（亭）等基础设施的养护与管理，提高基础设施的使用效率。

（三）进一步优化调整城乡客运经营结构

1．优化城乡客运经营结构。各地要大力倡导公司化经营、公交化运营、员工化管理，积极推进城乡客运经营主体整合，通过收购、兼并或入股等形式，实施规范的公司化改造；打破地域垄断，积极引入规模大、有实力的客运企业，促进本区域内城乡客运资源整合；对区域内存在线路重复、经营中容易发生矛盾的相关客运企业，积极引导其按照现代企业制度进行改造、兼并。

2．创新城乡客运组织模式。对县（市）城区至乡（镇）的线路，有条件的可选用公交车型，实行公交化的运营模式。对乡（镇）到乡（镇）、乡（镇）到行政村的线路，通过新辟、改线、延伸等手段，因地制宜实行多样化的运营模式，不断扩大农村客运的覆盖和服务范围。对路况条件、客源等不适宜公交车型的，要按照《乡村公路营运客车结构和性能通用要求》，选用适用车辆。

（四）不断加大对城乡客运统筹发展的扶持力度

1．建立规范的城乡客运成本费用评价制度和政策性亏损评估制度。鼓励实行城乡客运低票价政策，落实经济补贴、补偿。对城乡客运企业的成本和费用进行评估，核定企业合理运营成本。对不能完全通过价格补偿的政策性亏损，由政府给予合理补贴。对城乡客运企业承担的社会福利（包括老年人、残疾人、伤残军人、警察、学生等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性任务增加的支出，由政府进行专项补偿。对车辆和设施装备的配置、更新等，地方财政要给予必要的资金和政策扶持。2．加大对城乡客运基础设施建设和改造的扶持力度。市、县人民政府要加大投入，加快改造不符合客运班车通车条件的农村公路、桥梁，建设农村客运站、候车亭，完善安保设施，省级交通运输主管部门对规划内的项目给予专项补助。3．加大对镇村公交发展的推进力度。加快建立镇村公交发展扶持政策，大力推进镇村公交发展。省级交通运输主管部门以县（市）为单位、乡镇为单元对开通镇村公交的乡镇给予一次性补助，对所有乡镇开通镇村公交、实现城乡客运一体化的县（市）给予一次性奖励，重点用于新增、更新节能环保车型等，具体补助和奖励资金可在燃油税转移支付资金中列支。镇村公交营运车辆可参照城市公交标准申请燃油补贴。加强对补助资金使用情况的考核，重点考核地方政府财政配套资金支持情况、企业经营机制、服务质量以及群众满意度等，具体实施办法由省级交通运输主管部门另行制订。

4．加大对基础设施用地的保障力度。国土资源、规划、建设部门要对纳入城乡规划的客运枢纽、换乘场站、乡镇客运站、保养场、停车场、首末站、调度中心等基础设施，优先保障场站用地。对经规划确定并依法取得的城乡客运基础设施用地，不得随意挤占，不得擅自改变用途。

（五）切实加强城乡客运服务与管理

1．加强城乡客运规范化管理。完善城乡客运服务网络，拓展服务范围，提高服务水平，延长服务时间，努力改善城乡居民出行条件。简化许可程序，改造毗邻地区城乡客运线路，引导城市间公交线路相互融合、互联互通，着力解决城市毗邻地区城乡居民的出行问题。加快优化城乡结合部线路设置，加大线网密度，建设换乘站点，规范市场秩序，统筹考虑城市公交与班线客运资源整合，避免无序竞争。

2．建立健全城乡客运服务质量规范和质量考评体系。高度重视城乡客运统计工作，为科学决策提供可靠支撑。定期组织服务质量和群众满意度测评，加强城乡客运服务质量考核，将考评结果作为各项资金补贴的依据，并与客运线路招投标及企业发展扶持政策等挂钩，督促企业规范管理。

3．加快城乡客运技术创新。积极推广智能化调度系统和ic卡系统，建立城乡客运服务信息查询系统，完善应急反应机制，发挥科技手段在经营行为监管和行业经济运行分析等方面的作用，不断提升行业服务质量。大力推进新能源、新技术车型在城乡客运的应用，积极与省内汽车制造企业合作研究开发标准化的镇村公交车型。

4．确保城乡客运安全发展。坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，严格落实各项安全管理规定，强化经营者安全生产主体责任，督促企业建立健全各项制度，加强从业人员的培训教育，切实提高安全意识和管理水平。公安部门要科学核定车辆载客数和时速，合理划定车辆停靠点，科学指导设置交通安全设施。在城乡道路条件满足通行安全的情况下，允许投入有站立乘员席的公交车型从事城乡客运。

三、工作要求

（一）加强组织领导。各地要将加快城乡客运统筹发展列入国民经济与社会发展“十二五”规划，将所需资金纳入政府公共财政，完善政策措施，加大推进力度，切实把加快推进城乡客运统筹发展作为服务民生的“惠民工程”抓实抓好，为教育、卫生、医疗等公共服务向农村延伸提供基础支撑，让城乡居民特别是农村居民充分享受经济社会发展成果。各地要成立由政府分管负责同志牵头，宣传、教育、公安、监察、财政、国土资源、建设、交通运输、安监等部门共同参与的组织机构，加强协调配合，形成工作合力。把推进城乡客运统筹发展列为各级政府城乡统筹工作的重要任务，将城乡客运发展指标纳入城乡一体化、科学发展评价等考核指标体系。加大宣传和教育力度，引导城乡居民自觉维护城市道路、农村公路以及站（亭）等基础设施的完好，充分利用学校和各种媒体大力普及安全出行知识。

（二）加强行业引导。各地要制订相关政策，建立健全城乡客运在发展规划、设施建设、服务监管等方面的标准和规范体系。完善市场准入和退出机制，对集约化程度高、服务质量好的企业，在促进企业长远发展、客运线路招投标等方面给予政策扶持，全力打造品牌客运企业。省级交通运输主管部门要牵头组织对各地城乡客运统筹发展工作进行考核，提出指导性意见，及时反馈各地政府和相关部门，考核结果可作为各地交通基础设施建设等项目立项和补助的参考依据。深化行业文明创建，组织开展城乡客运统筹发展示范县（市）建设，发挥典型引领作用，加快全省城乡客运统筹发展进程。

（三）加强市场监管。各级政府要切实加强对城乡客运市场的监督管理，确保城乡客运统筹发展工作顺利推进。公安、交通运输、安监等部门要密切配合，严格落实各项安全管理规定，强化城乡客运安全管理工作。公安部门要加强交通安全秩序和道路交通安全设施监管，严厉打击农用车、拖拉机、三轮车、摩托车和各种报废车非法载客行为，确保道路交通安全。安监部门要加强对城乡客运安全工作的指导、检查和监督。交通运输部门要充分发挥基层交通运输管理部门的作用，充实力量，加大城乡客运管理力度，规范经营行为，强化服务质量监管，依法查处非法营运车辆，督促客运企业认真落实安全生产责任制，完善安全生产管理制度，不断提高服务质量，加快推进我省城乡客运统筹发展。