第一篇：小区电网重归垄断

小区电网重归垄断

小区电网重归垄断

黄凯茜 02月17日 07:01 4817 小区内的配电工程早已放开由开发商自主建设，但电网并不愿意放弃这部分的话语权，正通过直接或变相的方式指定施工企业，指定设备，指定价格，将垄断深入每个小区

【财新网 文｜黄凯茜】农历羊年就要来了，这已经是老何（化名）在广西玉林市做地产的第六个年头。他是一家中小型房地产开发公司的负责人。和另外几位从外地来到玉林开拓市场的同行一样，因为一二线城市给他们的发展空间有限，国家政策推动着城镇化的浪潮，三四线城市成为了中小型地产开发商的热土。

但在刚刚过去的2014年，老何手头上的一个项目迟迟未能完成交房。项目卡在了小区配电工程上——2014年2月，广西自治区物价局正式出台了《关于广西新建居住区供配电设施建设维护费有关问题的通知》（下称《通知》），规定新建居住区的开发商要按建筑面积每平方米120-150元，向统一组织配电工程建设的供电企业缴纳费用。

老何告诉财新记者，完成配电工程给业主通电，是可以交房的一个重要条件，在这之前，居民区输配电工程都是由开发商自主招标来完成投资建设，而后移交供电局运营维护，但以后要统一交给供电局来做——按照《通知》中的收费标准，要比开发商自主建设的费用贵1倍左右——这不是笔小钱，相当于建筑面积每平方米增加七八十元，对一个中等规模小区来说就是上千万元。

正因如此，在去年的大部分时间里，他和同事不得不游走于市政府的各个职能部门和玉林市供电局之间，试图协调解决这个问题。据老何介绍，在这次的《通知》出来前，玉林市每年竣工和交房的住宅区项目数量约在30-40个左右，而就在去年有30多个待交房项目都在观望，等待政策的转机。

据广西物价局的统计，自《通知》实施之日起至2014年12月，广西电网公司供电范围内已受理报装用电的新建居民住宅小区共239家，其中29家已开工建设，即已经按《通知》规定标准实施收费的小区仅有29家。

这不是个案。

2013年7月，国家能源局监管司组织各派出机构，在全国范围开展了用户受电工程市场开放情况的调研。调研结果显示，有14个省、48个地级市分别以省级政府和市级政府出台文件，由省、市级供电企业向开发单位收取新建住宅小区配套工程建设和管理费用，专户缴存，统一管理，并由供电企业公开招标确定设计、施工和设备供应单位。

而上述收费范围在2014年又进一步扩大。据财新记者了解，以广西为例，2013年能源局监管机构进行调研时，仅有南宁市作为惟一一个收费试点城市，而到2014年2月广西自治区物价局的文件出台，这个收费范围扩大到了广西区内14个地级市及下属区县。

国家能源局的一份监管材料中指出，供电企业与关联企业借出台住宅小区配套费政策之机垄断市场的问题突出。当前，住宅小区配套工程在国家层面没有统一的政策和标准，主要由供电企业实施和管理，部分省区和地级市出台了配套费政策，按每平方米65元-181元不等的价格收取配套费。但工程建设管理基本由供电企业一手包办，配套费收支不透明。在收取配套费的地区，住宅小区配套工程基本上由电网关联企业来建，而其余地区的住宅小区配套工程也有近80%由电网关联企业承建。

除了收费标准、工程招标和费用收支遭到了各方的异议，这些文件的出台程序和合理性同样遭受质疑。“《通知》出台前后，相关部门从未举行过公开的听证。”老何表示。

而广西物价局在一份回应文件中称：“根据《政府价格决策听证办法》要求，实行政府价格决策听证的项目是中央和地方定价目录中关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格。“新居配”属于电力延伸服务，费用收取的对象是新建居民住宅区内的供配电设施建设和维护项目，可以不经过价格听证。”

陡增的工程费用

老何介绍说，在物价局发文件之前，这个市场是放开的，“从接入点到小区的配电工程都由小区开发商自行投资和招标建设，在确保安全的前提下，具备专业资质的施工企业理应都有资格”。但2014年的《通知》下来之后，这部分工程建设完全收归供电企业，他们再找小区开发商收工程设备费。

根据广西物价局的文件，新建居住区供配电设施建设（下称“新居配”），是指从电网供电电源接入点至新建居住区居民用电及配套公共服务设施用电的电能计量装置（含表箱和电表）前所有供配电设施的设计、材料和设备的购置、安装、调试等工程。其中，建设维护费与设备材料费约占全部费用的50%，建筑安装费和运行维护费分别约占20%和8%，设计监理和税金分别约占7%和15%。

在“新居配”收费实施以前，开发商自主投资建好从接入点到小区的配电工程后，小区墙内的配电设施由业主出资进行日常运维，小区墙外到电网接入点的资产将无偿移交给供电局，并由供电局进行运维，相关费用一部分包括在电价当中，一部分由供电局向开发商一次性收取用电保障费。

“如果是以前开发商自己招标做的配电工程，折算成建筑面积，大约是每平方米70-90元。但是按照物价局出台的新文件，供电企业要向玉林的小区开发商收取每平方米143元的建设费和维护费，如果是13层以上的高层建筑，还要在这个基础上多加10%的费用，也就是每平方米将近160元。我们要比原来多花几千万。”老何称。

对于这部分比原来更高的工程和维护费用，《通知》中作出规定，“新建居住区项目供配电设施建设维护费计入建设项目总成本，由开发建设单位向供电企业统一交纳，开发建设单位不得在房价外加收新建居住区项目供配电设施建设维护费。”

但这条规定被业内人士认为并不实际。一位在广西南宁从事输配电工程行业的人士告诉财新记者，若按照正常的招标和成本审核，在南宁每平方米的价格大约为80元左右，统一收取后，就变成了140元以上，虽然《通知》中规定这部分费用由开发商承担，但最终还是会通过房价转嫁给居民。

“最后这个收费我们肯定是要算到房价里面去，因为按照原来的房价是做不出来的。物价局不让，我们只能拖着不做。”老何亦坦言。

值得注意的是，《通知》中有关“新建居住区供配电设施建设维护费”的征收对象的表述为：“由供电企业统一组织开展的新建（含改建、扩建）住宅项目供配电设施建设工程”。从字面上理解，并没有限定所有的“新居配”项目都需要供电公司统一安排。

广西物价局在回答财新记者的问询时亦表示，《通知》并没有规定所有的新建居住区的供配电工程都要由供电企业来建设完成，只是明确了收费标准，以及“由供电企业统一组织开展”。至于“新居配”工程具体应由谁来建设，“不属于物价局业务管理范畴”。

但据财新记者所了解，在率先实施“新居配”收费规定之后，南宁市的新建居民小区的配电工程基本都交由供电企业统一完成。而玉林的开发商也担心自主建设会导致供电企业通过各种方式限制供电或者制造工程审批门槛。虽然没有明令禁止自主建设，但以房地产开发商和供电部门多年打交道的经验来看，即便是这样的表述方式，也成为了开发商默认的“紧箍咒”。

开发商配电工程“难通关”

小张是老何公司里的员工，工作职责之一，就是在市政部门和供电供水等部门之间来回“跑腿”，办理居民小区各类基建工程的批文。“即便在以前配电工程相对开放的情况下，指定供电公司的关联工程施工队伍来做也是一种潜规则。”小张告诉财新记者，“只要我们开始到供电局走报装程序，供电局内部的联网办公系统就能看到，经常会有一个电话直接打到我这里，跟我说‘要不这单我们做吧？’。有时也会换一种方式变相‘提醒’，说我们小区附近的高压线负荷可能不够，要‘早点下手’，但也不会明说要找哪家工程公司来做。”

新建小区项目在竣工之前需要向供电局提交配电设施报装申请，由供电局相应片区的客户经理出具一个用电方案，包括变电站接入点、用电负荷等，然后找电力工程设计院设计工程图纸。而在玉林，符合要求的设计院只有惟一一家，就是供电局的三产公司。

“如果找外地的设计院或者施工单位，供电局审批时就会挑出各种问题，把小问题说成大问题，把大问题说成天大的问题。只有供电局的这家三产公司做的图纸才能顺利通过。”小朱告诉财新记者。他在玉林市的另一家房地产开发公司里负责工程和基建项目。

要建从电网的接入点到小区的配电网，需要有供电局的批文，说明接入点所在的位置。在实际操作中，如果没有按照供电局有关人士的“暗示”来选择设计或施工单位，开发商从供电局拿到的设计施工方案批文，时常会以临近变电站负荷不足为由，需要接到更远的变电站。接入点变远之后，配电工程造价有时会比原来高1倍。“如果给供电局的关联企业做，接入点可以安排得很近，造价就会下来，然而工程的价格会比自己招标的要高。”小张称。

设计方案的图纸送到供电局审批通过后，就要选择施工企业。小朱告诉财新记者，“这个时候，供电局的客户经理又会出面，给你塞几张名片，意思就是让你去找这些公司。在玉林，指定的施工企业只有三家，他们也会在这三家公司之间平衡分配业务量。这些施工企业对外都是有资质的施工企业，其实大家都知道是供电局的三产企业。”

“供电局不会明确告诉你不能用指定三家施工企业之外的，但是在供电设施投运的时候，会以这里不合格那里不合格的理由不给验收不给投运，也是白做。”小朱表示。

前述配电工程人士表示，他所在的工程公司也曾考虑参加新建居民小区的配电工程竞标，但屡次被告知“根本不可能”。“南宁市里具有相关电力施工资质的工程公司至少有30家，实际上能拿到居民区配电工程的企业，来来回回就只有几家，其他企业连参与竞标的资格都没有。”

此外，他还以在钦州做配电工程的经历，举例说明当地供电局如何拖延批文的时间：“在提交报装文件时，供电局方面是不允许填文件上的日期的，如果原来写有报装日期，就要重新写一份。这样使得本来要求在15个工作日内批复的报装文件，拖了两个月才拿到。”

小张也表示类似的经历属于“家常便饭”：“报给供电局的文件，往往会在受理时限的最后一天，给出一个不通过的批复，然后再打回重做，以此循环往复地拖延。而对房地产开发商来说，最拖不起的就是时间。”

设备采购通常是打包在与施工企业签订的合同里的。“在电网公司的公开采购目录当中，会给出设备的参考价格，但并不是实际采购价。如果是我们自行采购，其实可以拿到比目录参考价低得多的价格。”小朱称，供电局的设备目录每年都有“入围企业”，变压器、高低压配电柜、电缆等等设备都要入围才能被选用。在施工设计阶段，供电局只是批复设计是否合理，对变压器容量、开关等技术参数做出规定，而具体的设备品牌在这个环节是没有限定的，但到施工结束，进入工程验收阶段，可能会因为设备不符合供电局要求的品牌而不能通过验收。

“三指定”问题普遍存在 从2010年以来，国家电力监管部门一直在对用户受电配套工程的“三指定”问题（即用户被迫接受供电企业指定的设计单位、施工单位和设备材料）进行监督和检查，无奈效果不彰，很难撼动。直至近年来供电企业的垄断行为演变出以上新的形式，即供电企业、电网公司会同省市级的地方政府一起出台文件，规定用户的供电配套工程需要由供电企业统一完成，并由供电公司向用户收取工程和维护费用。

“这基本上就是电网公司游说政府部门出台的收费文件。”一位电力监管官员说。而由供电企业公开招标确定的设计、施工和设备供应单位，也大多是供电企业的三产公司。

各地供电局并非受当地政府管辖，而是隶属电网公司，中国的电网主要由国家电网公司和南方电网公司所垄断。

这些中标的工程公司虽然在形式上与电网和供电企业剥离了，但大部分的仍然是他们的关联企业。

“供电企业的职工持股公司情况很多，市场不但没开放，还变得更加封闭，监管跟不上，这些工程公司从明的关联变为暗的关联。他们的市场占有率都在80%以上，甚至有的地方还有100%的。”此外，上述电力监管部门人士表示，监管部门调研中还发现，供电局的关联企业存在直接介入用电报装业务环节的情况，从中获取用户信息，利用主业优势地位威胁、胁迫或诱导用户与关联企业签订设计、施工、监理、物资供应和设备试验委托书等情况。

能源局的一份调研报告也指出，在2010年开展用户受电工程“三指定”专项治理以来，虽然从项目数来看，非关联企业市场占有率明显上升，但资金额较大的项目仍主要集中在供电企业的关联企业。

经统计，2012年1月至2013年6月，全国（除西藏）共完成用户受电工程项目约38.07万个。其中，非关联设计单位承接20.73万个、市场占有率54.47%；非关联施工单位承接22.3万个、市场占有率58.58%；非关联设备材料供应单位承接25.9万个、市场占有率68.03%。此外，全国用户受电工程市场发展不平衡，部分地区非关联企业市场占有率依然偏低，如陕西、湖北、重庆、湖南、四川等地在30%以下。

经过了近五年的治理，供电企业的“三指定”行为依然突出，而且形式更加隐蔽多样。前文所述情况在全国范围内属于普遍情况。能源局的调研报告称，供电企业在用户受电工程业务办理的有关环节设置障碍，限制甚至剥夺用户的自由选择权。供电企业利用受理、审核、验收、停电计划安排等办理用电业务各环节的便利条件，通过各种方式限制甚至剥夺用户的选择权；在用电业务审核意见或整改要求中提出不合理要求。

此外，供电企业在供电方案中提供的接入电源、计量方式等设计所需要的必要信息不明确、不充分，影响或迫使用户改变对设计、施工、物资供应等单位的选择；在图纸审核、中间检查和竣工检验等环节，供电企业对用户采取多次提出整改意见，不能一次性告知，或反复多次竣工检验，以拖延用户的接电时间等等。

是规范还是垄断？

据财新记者了解，供电企业联合物价局出台的居民区配电工程收费规定，最早在上海进行。按照每平方米的建筑面积向小区开发商收费，作为政府基金，供电企业负责到小区的配电工程，以及后续的维护费用。

广西物价局相关负责人在回应财新记者采访的信函中称，居民住宅小区供配电设施的建设与管理，长期以来均采取开发商开发后移交物业管理的管理模式。在这种模式下，小区供配电设施建设没有统一标准和管理，部分房地产开发商为减少成本随意降低供配电设施配置标准，造成居民住宅小区经常出现因配电设施故障停电现象；而当小区供配电设施出现故障停电时，开发商开发完毕不会再出资，小区居民意见不统一也很难集资进行供配电设施维护，以致经常出现小区停电后无人负责、无人维修的情况。

2009年南宁市率先开展了“新居配”建设维护试点工作。2010年6月，南宁市物价局下发《关于南宁市新建居民住宅小区供配电设施建设维护费有关问题的通知》，开始试行收费标准。

2013年5月，广西自治区政府在与南方电网公司签署的《关于加强战略合作的会谈纪要》中明确，政府将加大对配网建设的支持力度，出台了《广西新建居住区供配电设施建设维护管理办法》，并于2014年2月正式实施了《关于广西新建居住区供配电设施建设维护费有关问题的通知》，对全区住宅区供配电设施的建设和维护收费问题进行明确，将收费范围从南宁扩大到了全区的14个地级市，目的是“为老百姓排忧解难”。

南方电网公司一位内部人士告诉财新记者，过去电网公司是不管配电工程的，小区、楼宇附近的配电投资谁来负责，也没有明晰的界限和标准，所以用户工程最容易出现腐败的空间。

“比如一个小区离最近的变压器可能只有几十米，小区外的配电工程可能几十万元就够了，但供电公司可能会找理由说负荷不够，要接到更远的变压器，可能就要上百万元。”他说，“甚至也有可能出现开发商的工程人员和供电企业相关人员勾结的情况，这里面有漏洞，很难说清到底是谁的问题。”

目前，用户受电工程建设的定义和投资界面尚不明确，有关制度、标准等不完善，各地供电企业的自由裁量空间大。用户与供电企业在此问题上存在很大分歧和矛盾。

上述南方电网人士还表示，如果电网公司、供电企业负责的工程能一直到用户墙外，可能出现漏洞的几率就大大减小。但经过电网内部测算，这部分新增的工程每年要多花费上百亿元，这笔开销过去并不由电网公司负责，而且承接了这项工程之后，电网公司、供电企业还要负责后续几十年的维护，这些费用还不一定能“兜住”。

辅业公司重来

“对电网企业来说，因为开发商移交的配电设施的运维成本较高，把这项费用计入前期的工程和设备当中收费，可以把内部的成本转移到外部，所以有推动政府部门出台相关文件的动机，而政府部门的确有这样的起草和立法权。”一位国家能源局南方监管局人士认为。

“但是在地方政府出台这些文件之后，‘三指定’问题更没办法查了，因为政府已经通过政府规章甚至地方法规，首肯了这样的规定和制度，而能源局包括以前的电监会，并不能对政府的立法行为进行干预。现在能做的，只能是对电网企业配电工程招投标的透明度、费用收上来以后是否专款专户管理、如何使用等方面进行监管。”上述南方监管局人士称。

“很多地方以政府发文形式来规定新开工楼盘的电力设施接入费用，也使电网公司的这一行为更加带有行政垄断色彩，”国家发改委经济研究所研究室主任刘泉红指出，江西省、江苏省和湖北省政府部门分别在2007年、2009年和2011年出台过文件，规定新建住宅小区必须缴纳供电配套工程费，价格由政府部门统一制定，甚至还有的地方文件规定，供电企业因收取此笔费用而获取的利润应当免税，不计入其营业收入中，仅属“代收代支”性质。供电配套工程建成后产权完全属于电网公司，成为其继续赚取利润的工具，开发商及业主也无法享受利润分成。

政府部门和供电企业通常给出的理由是，开发商因为追求短期利益，施工标准和设备材料不符合要求，从而造成供电质量不可靠，而由供电企业统一施工和采购能够保证质量。但在刘泉红看来，这样的理由不尽合理：“首先是发生了指定交易，供电配套设施的建设本来是一种市场行为，政府部门的文件下达后，变成只能由供电企业来选择，现实中供电企业可能从其众多的‘三产’企业中来选取，通过关联交易或是转包工程获取超额利润；其次，毕竟‘羊毛出在羊身上’，开发商的前期费用，最终还是由购房者来埋单，电力部门在新建小区范围内的配套工程建设垄断行为，成为推高房价的又一个重要因素。”

刘泉红认为，行政垄断扩大了行政人员的自由裁量权，对经济活动进行不恰当的干预，是行政权力的滥用。此外，一些像电网这样自然垄断型的国企周围，有大量“靠山吃山”的关联企业，从事与主营业务相关的竞争性业务。如电网企业通过旗下全资和控股企业和科研机构，从事与电网主营业务密切相关的电力设备制造、电力勘查设计和电力建设业务，这些企业与电网公司发生了大量关联交易。

刘泉红说：“垄断企业主业与辅业之间的关联交易，不仅扰乱已经放开的辅业市场的正常竞争，而且加大了对垄断国企的监管难度，因关联交易产生的高成本将全部由用户承担。”

实际上，正在酝酿的新一轮电改，已经涉及到要将新增的配电工程向投资者放开，以逐步打破现有的电网垄断。然而在广西和全国大量存在、花样百出的电网“三指定”现象表明，垄断还在延伸边界，斩断电网垄断之手在实际操作中并不容易。■

第二篇：行政垄断浅析

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行政垄断浅析

摘要：行政性垄断作为一种违法的行政行为，严重损害了市场经济的公平竞争，对社会经济利益造成了巨大的危害。文中通过分析我国行政垄断的现状，指出我国行政垄断的危害，最后提出了预防的对策。关键词：行政垄断 浅析 引言

行政垄断是行政机关滥用行政权力实施的限制、排出和妨碍市场竞争，破坏市场经济秩序的行为，通常表现为行政机关的抽象的行政违法行为，具有较强的隐蔽性和鲜明的行政强制性，严重侵害了竞争法法益目标的实现，影响国民经济的正常运行。因此，研讨这一热点问题更具重要的现实意义。

一、现阶段我国行政垄断的现状

（一）经济性垄断问题。

经济性垄断是指经营者以独占或有组织的联合行动等方式，凭借经济优势操纵或支配市场，限制和排斥竞争的行为。一般认为它是由于规模经济的存在、技术优势的存在、信息优势的存在、竞争过程中的垄断行为的存在、企业实施垄断策略、私有财产权及其他排他性产权的存在、非产权进入成本的存在及市场非出清状态的存在等因素单独或共同作用的结果。

经济性垄断在我国主要表现为联合竞争行为、搭售和附加条件交易行为、价格歧视行为、强迫交易行为等。日常生活中常见的打压价格、排挤竞争对手、欺行霸市、强买强卖等现象都是经济性垄断的表现。经济性垄断极大地削弱市场自身的调控能力，削弱了竞争活力和效率，加剧了社会财富和收入分配的不平等，妨碍了资源的优化配置，阻碍了社会主义市场经济的正常发展，具有严重的社会危害性。

前面所述的外资购并国内企业，采取联合竞争行为以扩大市场占有率，排挤国内相关企业，显然是经济性垄断的一种典型表现。

（二）行政性垄断问题。

行政性垄断是指政府及其经济行政主管部门或其他政府职能部门以及被政府

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部门授予行政管理权的企业凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。我国正处于市场改革的初期，行政性垄断成了我国垄断的主要特色。其形成有着多方面的原因：（1）商品经济不发达是造成行政性垄断的基本原因。我国的经济体制是建立在生产力水平低下和商品经济不发达的基础之上的，再加之目前正处于新旧体制的转轨阶段，因而行政性垄断的出现有其历史根源，不可能在短期内消除。（2）体制的不完善是导致行政性垄断的根本原因。由于适应社会主义市场经济体制的政治体制还没有完全建立，政企不分、政府直接干预经济等问题还存在，从而导致行政性垄断。（3）行政利益的多元化是造成行政性垄断的动力源。我国的中央政府与地方政府之间、地方政府之间的行政利益呈现多元化的趋势，刺激了地方保护主义倾向，由此导致行政性垄断是很难避免的事情。

行政性垄断在我国现阶段主要表现为：一是部门和地方政府强化独占地位，热衷于“唯成份论”和“唯系统论”，制造市场进入障碍和市场歧视，保护了落后，打击了先进，阻止了公平竞争的健康发展；二是滥用职权，冲击了市场；三是违规评比，欺骗舆论，制造混乱；四是政企不分、假分，“官商一体”，破坏了竞争秩序；五是公开“设租”、“寻租”，控制信息，排斥公平竞争；六是巧立名目，乱收费，增加了经营成本和市场交易成本，造成了“费大于税”的局面；七是通过参与立法“给自己授权”，采取立法“行政垄断”，获得“合法地位”；八是以行政手段进入垄断弱化和未垄断领域；九是行政性垄断控制资源人为制造短缺和市场摩擦。上面可说是我国行政性垄断在社会经济生活各个方面的具体表现，由此导致的危害有：（1）行政性垄断的特征是条块分割，从而阻碍了全国统一市场的形成；（2）行政性垄断由于公权力的介入，公平的竞争秩序被破坏；（3）行政性垄断获得垄断利润，必然损害其他合法经营者和消费者的权益；（4）行政性垄断成为官商勾结、权钱交易的“合法外衣”，容易导致政治腐败。

二、行政垄断的危害

（一）破坏了竞争机制，阻碍社会主义市场经济体制的建立

行政垄断阻碍了全国统一、公平、规范、有序的市场建立和社会主义市场经济体制的形成。行政垄断的实质是行政权利的滥用，这在很大程度上使得中国市

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场状态发生了扭曲，危害和弱化了市场对资源的合理配置，阻碍了社会进步，破坏了公平的市场环境，不利于地区和行业经济的长远发展，阻碍了全国统一、开放、竞争的社会主义市场经济体制的建立。

（二）行政垄断损害了消费者的利益和合法权利

消费者有选择商品和服务的权利，但垄断行为却往往限定消费者的购买行为。消费者买不到价低质优的商品，因为消费者根本就没有选择的权利，只有一家——国企。它禁止和限制消费者自主选择商品和服务，违背了消费者的意愿，损害了消费者的权益。

民盟中央常委刘光复说：“垄断行业的存在，制约了社会经济的均衡发展！”垄断企业享受了政策、资源所带来的超额利润，却为承担起相应的社会责任，公众期望与企业伦理之间已然产生极大偏差，垄断既损害了消费者利益，也阻碍了社会资源合理有效配置。比如，中石油、中石化生产效率仅为美国埃克森美孚石油公司的1/23,但人力成本约等于美国的4倍。

（三）行政垄断导致有效投入不足，阻碍社会资源的合理配置

垄断行业有较高的行业障碍与壁垒，阻止了社会上其他资金进入该行业，另外垄断企业可以通过垄断获得超额利润，它的高额利润会吸引很多资金通过各种方式“违规”进入，但规模有限，往往会导致有效投入不足，因此在操作或管理中会存在很多问题。

比如说，在邮政行业内，按照国家《邮政法》的规定，信件和其他具有信件性质的物品寄递业务由国有邮政企业专营，但是由于有利可图，许多速递公司也在以各种形式参与这项服务。EMS目前最低的资费是23.3元，而私营速递公司的最低资费不过10元左右。另外目前经过审批的私营速递公司北京、上海和深圳都有几十家，但地下“黑市”速递公司的数量则在1000家以上，因为超额的利润吸引大量资金的涌入，哪怕公司的身份不太合法。但是这些公司在管理环节、运送环节并不是很规范，有的甚至几家快递公司联合运输，这就导致在为消费者和服务的过程中会出现很多问题，例如运送不及时、货物丢失、理赔的纠纷等等。

（四）行政垄断滋生腐败毒瘤

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首先，很多垄断行业员工的工资过高，引起其他群众的强烈不满，由于超额利润的存在，他们在福利的名义下形成行业腐败现象——“福利腐败”，很多垄断行业经理级别的奖金远远超过他们工资的几倍，有的企业甚至在职工内部发行股票分红，等等。其次，在这些行业内部灰色收入大量存在，比如华中电力原总经理林孔兴与其家人非法牟利高达8286万元，他是依靠了电力系统对市场的垄断造成的，这种依靠行政干预制造的垄断是与市场经济背道而驰的。

（五）行政垄断阻碍国内经济同世界经济接轨

我国行政垄断的行业是不允许外资进入的，因为这个行业一旦开放，外资凭借资金实力和灵活性会导致原来这些企业的优势消失。因此那些依靠行政垄断得到保护的企业一旦参与到开放的市场中将面临激烈而残酷的竞争，往往会被市场淘汰。而当今世界是开放的世界，一个国家想要充分地发展经济都必须开放市场，融入世界经济全球化的浪潮之中。如果我国经济想要和世界经济接轨，就要求各行业、各企业摆脱行政垄断，有充分的竞争能力，有足够的实力，这样才能在激烈的国际市场经济竞争中立于不败之地。

三、预防行政垄断的对策

1、完善和加强对防止行政垄断的立法和救济。

行政垄断既然是体制转轨和政治体制改革不到位的产物，因而它在短期内是不会消灭的。对行政垄断的约束在现阶段我们就只有依靠反垄断立法，在立法和法律救济上我们还可以参考东欧及俄罗斯等经济转轨国家的经验。例如，俄罗斯反垄断委员会运用反垄断法的规定，通过宣布地方政府行政垄断行为非法、起诉实施行政垄断的地方政府等执法措施，在制止行政垄断中发挥了积极作用。

2、规定统一和有力的反行政垄断执法机关。

现行《反不正当竞争法》规定，对行政垄断行为由上级部门责令改正。这种规定有两个基本缺陷：一是制止行政垄断的执法机关不是统一和单一的，而是因实施行政垄断的部门不同而不同；二是执法机关不具有超脱性。在查处行

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政垄断行为时上级部门很难避免“官官相护”、“手下留情”，甚至视而不见。为有效地制止垄断行为，必须重构执法机关。

3、强化行政垄断行为的法律责任。

现行反不正当竞争法只是规定对行政垄断行为的“责令改正”，这种规定没有威慑中力，不足以处罚和遏制行政垄断行为。在完善反行政垄断的规定时，应当增加罚款等行政处罚（即加重责任人的责任）。同时，在反垄断立法中应规定垄断受益方向受害方补偿。最后，在给予受害方补偿后，垄断主体应对市场参与者重新平衡，回复到公平竞争、自由竞争、市场自发调节的状态，这才是最根本的补救性措施。

结语

在传统行政垄断认识的影响下，我们会面临一个个矛盾困惑的难题，行政垄断一方面与市场经济的发展格格不入，但另一方面却在一些部门领域中又显得无奈和必要，认识上的误区必然会导致实践中操作性的难度加大。这就需要我们去解决这个认识上的困惑，对行政垄断做一个更加合理的定义和定性，将其加以合理的规制和限定。

参考文献：

[1]汤吉军,陈俊龙，打破垄断新思维.董事会,2011,05.[2]尹跃辉，关于我国电力行业垄断与有效竞争的思考.财经界,2011,12.[3]成明，反垄断与政府管制浅见.中国证券期货,2011,12.[4]孔祥俊，《反垄断法原理》，中国法制出版社2012年版.[5]陈志成，《行政垄断的多为解读》，《中国行政管理》，2011年

第三篇：垄断人才（定稿）

垄断企业“天价”索赔垄断人才

椿桦

作为员工，如果你想受到老板的“高度重视”，我建议你去石油企业或航空公司找份工作。在那里，你很有可能被标出接近于天文数字的“身价”，甚至你身体欠佳，他们也舍不得让你走。近日发生的两起新闻事件可以证明。

事件一：中石油属下的北京石油机械厂助理工程师唐德连称身体虚弱，提出辞职，但厂方极力挽留。挽留的方式包括：不解除用工关系，不发还人事档案，若执意要走，则须赔款5635.98万元；事件二：某市4名飞行员认为法定权益长期得不到保障，向所在航空公司请辞，公司则以赔钱2480万元的高门槛来“挽留”他们。

两起事件都经历了劳动仲裁与法院庭审，最新的结果是：中石油的唐德连终审被判继续为石油企业作贡献；航空公司的4名飞行员则准备继续走法律途径，以求降低自己的“身价”。原以为垄断企业只是垄断商品市场，现在看来，垄断人才市场的倾向也很明显了。不过这两种垄断其实也是存在因果关系的，理由如下。

——钱袋饱满，但人才贫乏。众所周知，垄断行业基本无需靠竞争吃饭，没有竞争压力的环境最易培养懒汉。即便是个人才，经过熏陶是不难变成庸才的。为什么世界级的管理大师形象与中国“500强”们很难扯上关系，就是这个道理。以唐德连的遭遇为例，为何他离劳动合同到期不足17个月却要赔5600多万元？因为他的离职导致厂方出售的机械配套服务跟不上，买家不愿支付合同款，所以企业要他对此负责。那么多的企业高管与工程师干吗去了？非要让一个助理工程师担此重责？企业人才之贫乏由此可见一斑。

——垄断人才的本质也是垄断市场。市场竞争靠人才，否则企业竞争力无从谈起。以飞行员辞职难为例，纵观我国飞行员辞职史，不历经劳动仲裁、法院一审、二审、留下巨额赔偿金，飞行员不大可能拍屁股走人。大家不要以为“爱才”的航空大佬仅仅是在挽留飞行员，巨额索赔实乃针对近年来蹒跚起步的民营航空：想在我这挖人，得出得起钱。

垄断企业强留人才，估计还有维护尊严的意思：这不是私企，进来难，出去也不能太容易，否则我们的脸面往哪搁？

就目前的情况看,法律对这些国企辞职员工的裁决在《劳动合同法》刚颁行的当口，不知让我们该如何理解劳动力“自由流动”的精义。

第四篇：电信垄断

中国电信为何遭遇反垄断调查？

2011年11月11日 08:48:40来源： 经济参考报

“电信垄断”早已不是新闻，长期备受诟病，公众不满却无能为力。涉及国计民生、基础设施投入巨大等成为电信资费居高不下的理由。国家发改委近日证实，中国电信和中国联通正在被反垄断调查。这一消息引发社会高度关注。中国电信为何遭遇反垄断调查？中国电信是如何滥用行业垄断支配性地位的？《经济参考报》记者进行了采访和调查。

“黑白名单”“价格歧视”是中国电信最突出垄断行为

社科院信息化研究中心研究报告《宽带瓶颈：战略性新兴产业的基础设施短板》认为，中国电信不仅处于垄断状态，而且有垄断行为，垄断行为中最典型的就是价格歧视。

《经济参考报》记者从“互联网接入与电信垄断”学术研讨会获悉，目前中国60%的宽带接入用户、65%的内容资源、62%的国际出口带宽集中在中国电信，网间互联总流量中有83%流经中国电信网络；中国联通的宽带接入用户、内容资源、大约是中国电信的一半，国际出口带宽占33%；其他运营商的市场占比总和不足10%。中国目前的互联网宽带接入市场，基本上是一个由中国电信占垄断支配地位、中国电信和联通两大运营商双垄断的格局。

“自行协商”、“市场行为”等看似公平对等的语句，其下掩盖着的是强者凌弱，弱者只能被动接受、别无选择。电信专家指出，从市场竞争角度看，中国电信与其他运营商之间的接入价格属于垄断定价，说是所谓“自行协商”结算费用，实际是中国电信单方面决定，中国电信利用了手中巨大的互联网接入用户的市场地位，以及IC P网站托管用户的巨大流量占有的市场地位，对弱势运营商制定了垄断价格，涉嫌违反已出台的反垄断法。

近年来，为了充分利用信息产业部的规定，维护垄断和支配地位，中国电信制定了远高于市场价格的结算标准，以此增加竞争对手的带宽接入成本，遏制竞争对手的宽带业务发展，从而最终稳固自身的宽带市场，其具体做法是，在实际操作中设立了“黑白名单”，予以差别定价。

中国电信将高带宽接入用户(45M以上)分为两类：一类是联通、铁通、移动3家基础运营商，以及教育网、长城宽带两家全国性单位，必须由中国电信集团直接受理业务。中信网络和广电机构这两家地域性单位，必须由中国电信集团审批后才可受理业务。除了上述用户外的其他用户属于第二类，中国电信省级公司可直接受理业务，但也要进行价格管控，避免为第一类用户提供转接。

由于中国电信给两类用户的待遇差异巨大，第一类用户的结算价格一般都高达100万元/G /月以上，第二类用户的结算价格则一般只有25万至42万元/G /月，在一些地区，二类客户向中国电信购买带宽的价格甚至低达10万元/G /月。由此造成互联网接入的双轨价差，弱势运营商包括广电网络，通过第三方ISP进行转接，目的在于绕过中国电信的价格门槛，寻求互联网接入的生存空间。

“灭”掉伙伴甚至“家臣”中国电信滥用支配地位

以“第三方寻租”方式获得相对低成本流量的弱势运营商，并未能侥幸多久，中国电信开展了一场“大清洗运动”清理门户。2010年8月上旬，中国电信要求其各省公司对其他运营商和互联单位等的穿透流量接入加以清理。迄今为止，已有联通、铁通、长城宽带、地方广电机构及民营互联网接入商遭受冲击，其中强者尚能苟延残喘，弱者则一命呜呼。

所谓“穿透流量接入”是指由于互联网带宽存在规定价格与市场价格差价，一些公司从中国电信购买带宽后，转售给弱势运营商的行为，这条路径被称为“流量穿透”。

业内人士指出，通过第三方迂回接入中国电信，是弱势运营商的普遍行为。互联网流量最大，用户最为集中的北京、上海、广东、浙江等省市，是流量穿透最密集的地方，成为中国电信此次清查和打击的重点区域。

在内部通知中，中国电信集团要求，各省公司要自查自纠，查实违规接入立即清退，并向集团公司报备，不得以其他理由拖延整改。为防止地方公司因业绩或利益搞小动作，中国电信还要求各省对其他省的异常流量进行举报，由集团核查处理。中国电信还出台了惩罚标准：一旦查实，首月加倍扣减违规省级公司业务收入100万元，此后每月按100万元递增扣减。

专家表示，按理说中国电信进行清理是一个内部的清理，但是，由于中国电信占据着互联网接入市场的支配地位，其内部清理的实际结果已经排挤了竞争对手，按照国家《反垄断法》第二条，叫做滥用市场支配地位。

中国电信此举的意图是集中权力，加强垄断。当语音业务中心地位不再之后，中国电信重新审视和评价互联网接入作为数据时代核心业务的地位，为维护自己在产业链中的核心地位，不惜“灭”掉上下游合作伙伴甚至“家臣”，重新走上高度集权垄断之路。

电信出此一策，和当前互联网发展环境的变化有关。过去，语音业务是运营商主要业务，但随着互联网的发展，数据业务成为新的主要业务。人们逐渐意识到，电信改革打破了电信垄断，但没有打破互联网垄断，打破了语音管道垄断，但遗漏了数据管道垄断。如果把基于语音联接的垄断称为一次垄断，那么基于数据的互联网接入就是二次垄断。

电信这场所谓内部的大清理，谁受害谁受益？结论不言自明。

民营互联网企业利益以及消费者利益都受到了严重损害。社科院信息化研究中心研究报告数据显示，由于中国电信滥用市场支配地位，作为合作伙伴的接入服务商、数据服务商，包括中国电信下属公司(电信三产)业务也受到了影响。业界专家分析，像电信通(鹏博士)、网宿科技等上市企业，业务都收到影响，包括正在申请境外上市的蓝汛科技。

中国电信清理穿透流量接入后，2010年8月12日至9月9日，仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443用户拒绝缴费，并已有28210用户面临退网。此外，中国电信滥用垄断造成的市场支配地位和支配权力，还会带来损害创新而有违公共利益的问题。

电信巨头垄断难题不解三网融合新政恐成空话

由于《电信法》尚未出台，电信市场监管的上位法缺乏，使得国家对电信行业国有企业的垄断状态及行为缺乏有效的监管。此次中国电信清理行动及所产生的负面影响，已经暴露了这个问题和矛盾。专家认为，如果宽带垄断问题不从根本上解决，现在国家三网融合新政可能会变成空话。

非常值得欣慰的是，此次中国电信和联通遭遇的反垄断调查，让业界看到了中国政府在反垄断、维护市场公平竞争所展示出来的巨大决心和不懈努力。

中国社科院信息化研究中心秘书长姜奇平告诉《经济参考报》记者，中国电信和联通此次遭遇反垄断调查，与社科院信息化研究中心对电信领域垄断现象的持续关注研究及多篇直指垄断核心问题的深度调研报告之间，存在直接关系。

业界普遍认为，电信主管部门多年前制定的国家互联网交换中心100万元/G /月的上限标准，由于技术进步、市场规模扩大等原因，已经与当前市场脱节，并已造成当前互联网接入双轨价格的事实存在。

因此，专家们建议，不仅要严查电信巨头的垄断行为，工业与信息化部还应当尽快评估论证这个问题，并及时调整网间结算政策，解决好这个突出矛盾。同时，对于弱势运营商向中国电信、联通进行单向结算的体制，由于中国电信、联通已不是2001年国家制定该规则时的背景和情况，建议应适时作出调整，改为双向结算体制。

姜奇平等电信专家建议，电信行业主管部门，应明确互联网接入市场的开放政策，将“穿透流量”合法化，加快开放与竞争的步伐。及时调整网间结算的结构与政策，增加国家交换中心(N A P)点的互联带宽，降低网间结算价格。

鉴于自1997年《中国计算机信息网络国际联网暂行规定》(国务院195号令)颁布以来，互联网接入市场已经是一个开放市场；鉴于目前中国电信和网通已经占有互联网接入、网站内容资源均在90%以上，国际出口带宽95%，中国互联网接入市场已经形成典型的双垄断局面。

为了打破这个双垄断局面，鼓励竞争，推动技术与应用创新，应当尽最大可能地促使那些仅占不足5%份额、有创新能力的ISP/ID C公司，在国家交换中心互联、骨干网间直接互联之外，发挥配置市场资源的作用，作为更好地解决网间互联问题的一个有效的补充解决手段。为此，在加强市场监管和网络安全管理情况下，电信行业主管部门应明确第三方“穿透流量”和“高带宽转售”合法化。

专家建议，应当制定相关的政策措施，包括进一步开放电信网络资源，切实地支持那些在宽带互联网领域中，有路由优化技术、及智能路由解决方案的服务商进入这个市场，参与电信资源和市场要素的配置和供给，推动产业升级与业务创新。

宽带垄断瓶颈致中国企业成本高4倍

专家建议治标更要治本

对电信巨头的反垄断调查，固然让人欣喜，但要缩短中国与美国等国家宽带发展上的差距，则必然要从宽带政策上进行重大调整，否则只能是“头疼医头、脚痛医脚”，治标不治本。

UC优视董事长兼首席执行官俞永福10月21日发布《2011年第三季度移动互联网报告》说，当前移动互联网显现出“25号效应”，即每到月末(通常在25号左右)，用户手机上网流量会明显下降，这是PC互联网从未出现过的现象。“资费是瓶颈，省流量很重要。”

数据流量限制多、资费高已成为制约我国互联网业以及移动互联网业飞速发展、获得国际领先地位的最为关键的因素之一。中国社科院信息化研究中心研究报告《宽带瓶颈：战略性新兴产业的基础设施短板》显示，国有电信运营商垄断接入市场，严重遏制民营增值服务商技术与业务创新的行为，严重影响互联网的网络连接作为一个重要生产资料和市场配置要素的重大作用，妨碍新的竞争主体的市场进入，所造成的严重恶果是一系列的。

最为明显的是，尽管中国电信市场存在着多家基础运营商，但是，近十年来，在互联网接入服务市场中，除中国电信、联通之外，没有任何一个运营商发展起来。

其次，宽带垄断还影响着IPT V、手机电视、电子政务、电子商务、云计算、物联网等信息化应用战略的实施，直接影响着我国的三网融合进程，扼杀了技术与业务创新，直接损害用户的利益，消费者利益、公众利益受到严重侵害；此外，电信系统基层还大量滋生腐败，双轨价格及中国电信的高压清理，为基层电信要价提供了空间。其中，最大的影响，是损害了民生和战略性新兴产业的大局，拖拽我国产业升级的进程，直接影响着国家技术创新和产业升级，损害了国家长期的战略利益。

公众利益被损害，到桌面的接入带宽本来可以达到10M /s，现在到不了；互联网产业的升级被延缓了，现在美国互联网已经深入到视频领域，全球互联网产业正在经历一场从“蒸汽时代”到“电气时代”再到“光速时代”的极度变革。当家庭用户能够应用到1G b/s的宽带速率时，最直观的体验就是，以前下载一部高清电影需要将近一个小时，那时最快只需要30秒，并且在进行视频通话时，声音、画面更清晰，音效和视觉媲美高清电视。

与美国相比，美国已经在推动高带宽计划，未来3年中51个州完成100M到桌面、1G到小区的计划。而我国仍然在使用不足1M带宽到桌面。“这样的差距，令人汗颜。更重要的，由此而产生的社会运行效率和生产效率降低，这对整个国家所造成的损失，是难以估量的。”业内人士评价说。

中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平等专家呼吁，中国应当警惕在宽带垄断上错误走得更远。因为是在根本方向上与国际潮流背离。宽带越发展、宽带越重要，这一错误的后果也会越显得严重。

同时，在我国现有互联网网间互联不通畅、网络接入成本居高不下的情况下，宽带互联网的产业升级无法完成，这不仅严重限制这个产业的发展，还会影响整个中国经济的转型，进一步拉大我们同发达国家的距离。北京易路联动技术有限公司首席执行官徐国洪表示，全世界都知道中国电信、联通两网之间不通，或通路比较窄，这是一个成熟的国家很不正常的事。

宽带瓶颈，即将转化为中美竞争的战略瓶颈。因为同是战略性新兴产业同场竞争，中国要比美国多付出4倍的成本，中国在其它方面的比较优势将荡然无存。中国政府在“十二五”期间大力发展战略性新兴产业，对宽带投入仍会大量增加，但由于规制不当造成的投资浪费也将是惊人的，如果不及早认识这一问题，将犯下堪比欧洲3G牌照发放的大错，在基础设施制约瓶颈问题上重现大炼钢铁时代的错误。

中国社科院信息化研究中心专家认为，像云计算，我国要达到跟美国同等的竞争力，除非一个前提，我们服务器效率是美国的4倍(即成本高3倍)，这是因为我们基础设施价格太高，接入成本太高。就是我们还没有做就已经输掉了。

按照这种价格和成本结构，云计算不是中国人的天下，而是美国人的天下。因为美国政府正在推行的新一代宽带计划，以及电信市场充分竞争的环境，为其云计算产业发展提供了广阔空间。

在我国，传统工业化的弊端之所以顽固存在，新兴产业之所以难以跨越式发展，发展方式之所以难以转变，像宽带垄断这样由于体制造成的基础设施扯后腿现象的广泛存在，是一个重要原因。

姜奇平等专家建议，我国宽带政策应尽早进行重大调整，打破骨干网对于接入网及增值业务的垄断，以公平竞争促进宽带发展，将电信市场监管的重点，从十几年以来保护国有垄断企业发展，转向监管垄断企业，扶持、培育新的竞争主体。（记者 程士华 南婷）

电信联通认错 央企反垄断第一案或以和解收场

作者：马晓芳 王文博来源：第一财经日报

2011-12-05 08:20:00

也许正应了“伸手不打笑脸人”这句俗语，中国第一例央企反垄断案很可能将以“企业认错，政府终止调查”而收场。

上周五(12月2日)下午，中国电信(00728.HK)和中国联通(600050.SH、00762.HK)先后发布内容和措辞基本一致的声明，称已经向发改委提交了整改方案和中止调查的申请，并将“认真对有关问题进行整改”。

随后发改委表态称，已经收到了两家公司中止调查的申请，正在根据反垄断法的相关规定，进行审查。

一度剑拔弩张的反垄断调查，不出意外的话，将以这种双方各退一步的方式收尾。

联通、电信“认错”

“通过自查，发现中国电信集团公司与其他骨干网运营商之间的互联互通质量未完全达到相关主管部门的要求，没有实现充分互联互通。同时，在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面，由于竞争和管理原因导致价格差异较大。”中国电信在声明中表示。

中国联通也说，“自查中发现公司在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面，价格管理不到位、价格差异较大。”

两家公司的自查结果以及认错态度，甚至对外措辞有着惊人的相似。“这基本就是发改委对此事的态度和意见，运营商表示接受和尊重。”一位不愿透露姓名的运营商人士表示。

据《第一财经日报》记者了解，自从4月份对中国电信和中国联通下发反垄断通知，到11月9日央视曝光，发改委价格监督与反垄断局已经基本完成了对两家运营商在宽带市场的垄断调查，并得出初步结论“涉嫌垄断”。

据一位了解事态经过的运营商人士透露，如果要最终确认为垄断，发改委还需要其他政府部门以及更高一层主管单位国务院的共同认定，但在多部门讨论过程中，这个结果并没有获得通过。

“其实20天前(央视曝光第三天)，就很明显是这种结果，本来宽带服务就是‘行政垄断’、‘自然垄断’、‘经济垄断’都存在，表面看是运营商认错，实际是求和谐，最需要改变的还是工信部和发改委的监管。”电信行业资深专家付亮认为。

上述运营商人士也赞同这种观点，他说，与其双方相持不下造成资本市场波动和国有资产流失，不如各退一步，通过运营商整改，更能解决现实问题。

“电信联通声明诚意够不够，理由是否充分，发改委应该组织听证会，请电信行业和反垄断的专家、潜在的利益受损方、存在利益冲突的竞争者、社会公众的代表等几方面人士出席，对此事调查表态。”中国政法大学教授、反垄断专家张曙光表示，发改委反垄断局既然已经介入调查，就要给公众一个清除、全面、透明的交代，要及时披露事件进展情况，包括初步调查的结论，电信、联通提出中止调查的理由都要及时告诉公众。

或影响运营商收入

据本报记者了解，中国电信和中国联通之所以“不约而同”选择在周五下午4点之后发布公告，主要是考虑到尽量减少对资本市场的影响。

中国电信表示将按照市场规则公平交易，适当降低资费标准”。

“降低资费将直接影响两大运营商的收入和利润水平，影响程度要看降价幅度有多少。”德意志银行一位分析师表示目前对这个结果仍持观望态度。

虽然按照《人民邮电报》的数据，两大运营商的ISP收入每年不足2亿元，但两大运营商都提到了会进一步降低宽带接入市场的价格。根据2011年上半年财报，中国电信的宽带收入在总收入中占比24.8%，中国联通宽带收入占比17.0%，而且这个比例还在快速提高。

不过，对于中国铁通、长城宽带以及广电等第三方宽带运营商来说，接入价格有望进一步降低。

中国电信专门提到将“尽快与中国联通、中国铁通等骨干网运营商进行扩容，降低与中国铁通的直联价格。”

更对此拍手称快的，应该是消费者，因为宽带价格降低在即。中国电信说，“十二五”期间，中国电信大幅提升光纤接入普及率和宽带接入速率，五年内公众用户上网单位带宽价格下降35%左右。”

比如，上海电信日前就表示，将目前已经增速到2M、3M、4M的城市光网客户，将再免费升速到10M或者20M。类似免费升级，其他城市也在陆续展开。

中国联通也作出了类似承诺。

本报记者了解到，此次反垄断调查只是告一段落。根据《反垄断法》第四十五条，“被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查„„经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以决定终止调查。”

从目前的情况来看，此次反垄断调查距离最终“终止”应该不会太远。“案件下一步的进展方向，我觉得终止调查的可能性更大。”张曙光说。

第五篇：如何打破电力体制改革僵局 消除电网垄断权力的路径选择

如何打破电力体制改革僵局 消除电网垄断权力的路径选择

(作者供职于国家能源局，本文仅代表个人观点)2012-5-2

3近些年，煤电矛盾愈演愈烈，局部“电荒”此起彼伏，社会各方面对电力体制改革问题议论颇多，其中要求电网企业打破垄断、输配分开、调度独立，实现电力市场竞争和电价市场化的呼声较高。但也有部分人士认为，以上改革震动大、成本高，会危及电力供应安全，带来一系列不可预知的后果，不宜盲目推进。还有人认为，电力是关系我国经济命脉和民生的基础性行业，电力体制不应照搬国外模式，而应强化国有资本控制和政府管制，甚至对2002年以来厂网分开的成效和必要性提出了质疑。由于各方面认识不尽一致，电力体制改革陷入了进退两难的困境。

要从以上众说纷纭的争论中拨开迷雾，达成对电力改革方向和路径上的共识，找到积极稳妥、操作性强、成本较低的改革办法，关键是要理清目前电力体制下最需要解决的问题是什么，到底遇到了什么根本性障碍，是不是必须对电网拆分才能形成电力市场竞争?

一、当前电力改革的主要矛盾和任务

从现实情况分析，我国电力体制目前最突出的矛盾是，由于电网企业拥有独家买卖电的特权，加之所有电价均由政府管制，使电力市场中两个最重要的主体，即发电企业(生产者)和电力用户(消费者)被制度性“隔离”了，不能直接“见面”进行市场交易。发电市场的供给、成本变动和价格信号不能及时传导到用户，用户的需求信息也不能直接反馈给发电企业，市场机制发挥不了作用，上网电价和销售电价均不能及时调整到位，电价水平及上下游产品比价关系被人为扭曲。客观效果是，一方面，发电企业尤其是火电企业严重亏损、投资缺乏积极性，新增装机减少，为未来缺电留下隐患。另一方面，低电价助长了高耗能企业的过度发展(由于大量低附加值的高耗能产品出口，实质上是间接补贴了国外用户)，强化了粗放发展模式的惯性，使我国经济社会发展转方式调结构步履艰难、积重难返。同时，居民和其他用户由于电价较低，没有节能的压力和动力。

因此，当前电力改革最紧迫的任务，是创造条件建立电力“多买多卖”格局，使发电企业能与用户直接交易，通过竞争形成电价，电网企业只承担输配电功能并收取相应过网费。其现实意义是，市场机制有了发挥作用的“舞台”，煤炭价格变动及其他成本变动因素能及时反映到用户侧，在电力紧张时能为电价“高来高走”提供市场平台和政策空间，避免用户出高价也买不到电的尴尬，在电力富余时能及时降低电价让用户受益，为从根本上解决煤电矛盾提供制度保障;能有效调节电力生产和消费行为，避免电力供需大起大落;可克服政府制定电价受宏观调控影响、调价滞后或不到位的局限性，也消除因信息不对称带来的公众误解或不满。

二、电网垄断特权的成因及改革取向

如何实现电力“多买多卖”呢?由于电网是发电企业与用户之间产品传输和市场交易的唯一纽带，在现实国情下，关键是要取消或弱化电网独家买卖电的特权，为发电企业与用户搭建直接交易的“桥梁”。为此，首先要剖析电网独家买卖电的垄断权从何而来，又如何打破?

(一)电网垄断的本质是自然垄断与行政垄断权力的交织结合自然垄断是指电网输、配电业务具有规模经济、网络经济和范围经济特征，并具有成本次可加性(独家供应比多家供应成本更低)，从经济学原理看，电网具有典型的自然垄断特征。

行政垄断则表现为电网企业在电力规划、投资、价格、市场准入等方面有较大决策权或影响力，并拥有买卖电的独家特许经营权，换言之，电网具有排它性的市场控制力。以上行政垄断权是从原来政企不分的电力部、厂网不分的国家电力公司继承和沿袭下来的，2002年以来的电力体制改革并未削弱电网这方面的权力，相反，随着电网规模扩大、跨省区输电增加，以及提升电力系统安全等的需要，加上政府有关政策、管理缺失和监管不到位，电网的行政垄断权甚至有所强化。换个角度看，电网企业目前的垄断强势地位，部分是由于政府“不作为”和监管职能不到位造成的。

电网企业借助自然垄断地位扩张市场控制力，使自然垄断与行政垄断权力互相交织和紧密结合，就形成了目前电网企业在电力市场中“一家独大”的强势地位，也引发了社会各方面对电网企业的诟病和误解。通过理性分析不难发现，电网的自然垄断是其客观属性，不应也不可能被打破，因为即使输配分开，也只是一个大垄断变成了若干小垄断，垄断性质并未改变。而附着在电网自然垄断特性上的准行政垄断权，如市场准入、标准制定、独家电力买卖权和电费结算权等，才是问题的症结，也是需要改革的主要对象。政府应抓住这一主要矛盾，做好破解电网行政垄断权的文章，作为新一轮电力体制改革的突破口。

(二)电网企业维系行政垄断的主要工具是电力调度权

当前我国电力调度包括指挥、规划、配置、准入、交易、信息、技术等七类职能，电网企业通过下属的电力调度机构行使相应职权，在电力行业和市场中具有举足轻重的影响力：一是组织和协调电力系统运行，在电力安全方面起决定性作用。二是支配各市场主体利益关系。目前，电力行业厂网之间、厂厂之间、企业与用户之间、中央与地方企业之间、国有与民营外资企业之间，存在多种利益博弈。电网企业可以利用调度手段，通过发电计划和利用小时安排，以及对用户拉闸限电和收取容量费等方式，直接影响发电企业和用户等的权益，同时可利用调度专业性强的特点，规避政府监管和社会监督。三是影响政策法规实施。国家的有关政策措施，如上大压小、发电权转让、全额收购可再生能源等，必须依靠电力调度具体实施，否则难以落实。电网企业正是借助功能强大且无可替代的调度权，制约发电企业并垄断输电和售电权，维系其独家买卖电的市场强势地位。

(三)打破电网垄断的根本举措是剥离以调度职能为核心的行政垄断权

综上分析，电力调度具有较强的公共产品属性，本质上是一项公共行政职能。电网企业目前拥有的很多行政垄断权力，均是由调度职能派生或拓展出来的。隶属于电网的调度机构，自觉或不自觉成为电网企业“谋利”的工具，使其扮演的角色与其公共职能的本质属性之间出现了偏差。事实上，正是由于电网企业承担了以调度为核心的较多公共职能，造成电力规划、管理等领域政府缺位与企业越位并存，在一定程度上导致了我国电力行业一些重大问题缺乏客观评判标准，无形中干扰甚至“绑架”了政府部门的权威决策，出现了是否应该发展特高压交流电网等悬而未决的争议，电力发展周期性波动等积弊也未得到很好解决。

调度机构在电力市场中的作用类似于执法者，而电网企业是电力市场中的一分子，有其自身的利益追求，让电网拥有调度权，相当于集运动员和裁判员角色于一身，不利于电力市场公平竞争和电力行业健康发展。因此，电力调度权不宜由电网企业掌控，而应由政府主导。调度机构从电网独立出来后，政府将得到一个专业、中立的助手，有利于提高我国电力规划和管理水平，也有助于推动电力市场的建设和运行。

三、电网改革路径的比选分析

从目前各方面研究提出的改革措施看，打破电网垄断、建立电力市场大致有三种选择：一是输配分开，二是配售分开，三是调度独立。这三种办法各有利弊，从三种办法中任选其一，再辅之以政府对电力交易有关政策的调整，均能实现电力“多买多卖”的改革目的。但毋庸质疑，这三种办法均有其局限性。

输配分开、配售分开都要对电网组织结构、资产和人员配置进行大“手术”，由于目前输配、配售的功能界面并不十分清晰，三者分离从技术上有一定操作难度;更重要的是，分离后将增加电力交易环节，使内部矛盾外部化，加大管理和交易成本;还会由于分离后彼此职责不清带来电力安全等重大隐患。另外，受目前我国经济社会发展阶段、城乡区域差距等因素影响，在较长时间内工农、城乡间的用电交叉补贴难以完全取消，而配售分开过早地使售电侧放开竞争，将使得交叉补贴难以操作，各地农村电网建设、居民生活用电苦乐不均的矛盾将凸显，会引发新的矛盾。

电力调度独立不涉及电网组织架构的物理性分离，是长远必须推进的改革举措，但现阶段，由于电力市场建设刚刚起步，调度机构彻底独立后，电网企业将不承担电力系统安全责任，调度机构又尚未起建立权威的运作体系，容易出现电网运营责任模糊、调度机构和电网企业在安全问题上相互推诿扯皮、电网利用率下降等问题，最终导致电力安全隐患和系统成本增加。另外，调度独立后，由于输配电价和准许收入等新管理模式难以一步到位，电网企业缺乏激励机制，会加剧改革阻力和难度。

总体看，以上三种办法均是对现行电网运营模式“休克疗法”式的变革，对既有利益格局冲击较大，改革风险和成本较高，不利于平稳过渡，也将使改革决策难以形成共识，从而延缓改革进程。

四、对开启新一轮电力改革的建议

综上，目前有关方面开出的电力改革“药方”均有一定的缺陷，需要另辟蹊径。从现实可行性出发，为促进新一轮电力改革能尽快平稳起步，经权衡利弊，建议采取“渐进分调”的办法，即实施渐进式调度分离的“硬件工程”与渐进式制度调整的“软件工程”相结合的改革举措。

“渐进分调”中的“硬件工程”就是将电力交易机构从电网分离。这是对电力调度独立的一种改良和过渡性措施。从国际经验看，各国由于电力工业历史沿革和体制改革路径存在较大差异，选择的电力市场交易、调度和输电模式也不尽相同。基本模式有三类：一是独立系统运行商模式，调度机构与交易机构合一并独立于输电公司，以美国ISO/RTO模式为代表，加拿大、澳大利亚、阿根廷等也采用这种模式。二是输电系统运营商模式(TSO)，调度系统与输电公司为同一个机构，而电力市场交易由独立的交易机构负责，欧洲大多数国家都采取这种模式。由于这些国家的输、配电业务已经分开，输电公司不参与购售电交易，因此，调度机构隶属于输电公司并不影响电力交易的公平。三是调度机构、交易机构、输电公司各自独立的模式，如巴西、俄罗斯。以上三类模式尽管各不相同，但有一个共同点，即电力交易机构与电网企业独立。所有电力改革先行国家均不约而同地选择了这一组织架构，是值得我们认真思考和借鉴的。

从我国情况看，电力交易职能是电力调度的主要职能之一，目前在各省、区域电网公司内部，均有相对独立的电力交易机构。可考虑将其分离出来，由政府部门直接领导和授权，负责电力市场规则制定、竞争报价、合约执行、电费结算等职责。除电力交易外的电力调度职能仍由电网企业行使，主要从技术角度负责电力交易的安全校核。适应我国目前存在区域和省两级电力市场的现状，可相应在区域和省级分别组建独立的电力交易机构。各省交易机构负责本省内的电力交易，各区域交易机构主要负责跨省的电力交易，各省级电网公司可以“特殊大用户”的身份(代表全省电力用户)参与区域电力市场的购电，促进西电东送、北电南送等跨省区资源优化配置。采取这一过渡模式的优点：一是不用通过输配分开，就为发电企业与用户直接交易搭建了统一、便捷的平台，有利于降低电网的市场控制力;二是不用另起炉灶，电力市场建设和运行管理就有了专业化的队伍和“裁判”;三是电力交易机构独立于电网、电厂和用户，可从组织、制度上保证电力市场竞争的公正、公平性和透明度。

“渐进分调”中的“软件工程”就是对现行电力交易、购售电资质、电价等进行制度性调整，改变相应的“游戏规则”，为电力“多买多卖”创造政策条件。主要实施以下政策调整：一是改变电网监管和业绩考核模式，逐步将电网目前依靠购销电价差获利的模式转变为收取过网费或核定准许收入模式。二是政府对电网服务、成本、价格严格监管，核定独立的输配电价，作为电网收取过网费的依据和标准。可实行各区域、省级电网间“对标”管理，按先进水平制定“领跑者”输配电价标准，促进各电网企业主动创新提高技术管理水平，也防止其获取超额垄断利润。三是按电压等级和用电容量强制分批开放大用户与发电企业进行双边交易，电价由双方协商或政府组织统一竞价形成，中小用户暂维持现行由电网统购统销的办法。同时，赋予全部趸售电企业及其他独立于省级电网的供电企业(主

要为县级及以下农村用户供电，类似国外的配售电公司)直接购电的权力，将开放电力市场与农村供电改革统筹考虑，以避免因当前“单兵突击”孤立解决农村电力体制问题，而为今后建立统一电力市场制造障碍。由于工业等大用户用电占总用电量的70%左右(包括趸售电将达80%以上)，实行双边交易后，这部分电量即实现了电价由市场形成，这样就打通了发电与终端用电价格及时传递的渠道，将使困扰多年的煤电价格矛盾迎刃而解。而居民、农业等中小用户在维持电价相对稳定的前提下，也可通过实行阶梯电价等制度，合理反映市场供求变化状况。

实施上述改革后，电网企业独家买卖电的特权将自然消除。这使电网企业丧失了部分既得权力，但反过来也会形成一种新的“制度激励”，使其更专注于输配电主营业务的管理，不用费心考虑与发电企业、用户等的利益瓜葛，有利于从机制上提升电网运营和安全保障水平。

以上“硬件工程”与“软件工程”相结合的改革办法，由于不需对电网实体结构进行拆分，也回避了电力调度独立可能引发的安全隐患问题，总体看改革震动小、成本低、风险可控、是当前情况下推动电力体制改革重启的捷径选择。

在此基础上，改革中后期，可根据电力发展需要和市场发育程度，循序渐进、因地制宜，适时推行调度独立、输配分离、配售分开等改革，进一步挖掘电网企业细分管理、降低成本的潜力，并逐步放开中小用户与发电企业双边交易，实现发电、售电环节充分竞争。

值得关注的是，输配分开、配售分开都不是当前打破电网垄断的必要条件，但其实施有利于培育多元化竞争主体，也有利于加强监管降低电网运营成本。未来输配分开、配售分开即使实施，也应与引入多元化投资主体(如鼓励地方政府、民营资本、外资等参控股配售电公司)、同步实施售电市场竞争结合起来，才有改革的价值。若分开后不能配套进行产权重构和市场竞争，则必要性不大，相反会带来电网安全隐患以及交易成本增加等问题，留下类似厂网分开的后遗症。因此，当前不宜盲目、匆忙推行。相比而言，“渐进分调”的改革方法则显现了其现实可操作的优点。

五、政府管理方式的配套改革

由以上分析可知，当前电力体制的主要矛盾和症结不是电网自然垄断本身，而是政府相关制度设计带来的行政垄断权。因此，在实行电力交易机构独立、构建竞争性电力市场的基础上，更重要的是对政府自身管理电力的理念、内容和模式进行变革。当前应重点从以下几方面入手：

一是将本应由政府行使的电网规划、标准、并网准入等行政权上收，避免出现政策缺位和管理“真空”，使电网回归到企业的本来角色，不再承担行政职能，真正按现代企业制度去履行职责。

二是规定并监督电网对所有用户和发电企业(含分布式能源、自备电厂)公平、无歧视开放，制定新能源、可再生能源和分布式能源电能质量、并网标准以及调度

管理办法等相关规章，为其上网消纳及可持续发展提供好的政策环境。

三是创造条件逐步放开能由市场竞争形成的电价，如上网电价和工商业用户的销售电价，使市场机制充分发挥作用。在过渡时期，对政府制定的电价，也应建立科学合理、调节灵活的价格机制。

四是统筹制定并预先公布电力建设规划以及土地、环保、能效等准入标准，逐步有序放开新建发电项目的市场准入，简化电力项目审批程序，使项目业主自主决策、自担风险，避免“跑马圈地”等恶性竞争。

五是区分电力企业的生产经营和公共服务职责，实行不同的考核办法。建立政府主导的电力普遍服务新机制，对居民、农业生产及边疆偏远地区用电优惠等政策性、公益性支出主要由财政“买单”，逐步减少交叉补贴，变暗补为明补。

(作者供职于国家能源局，本文仅代表个人观点)2012-5-23