第一篇：农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果――以安徽省为例

农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果――以安徽省为例

农村税费改革在减轻农民负担方面的成效是不容质疑的，然而，人们目前担心或诟病最多的还是农村税费改革对乡村财力的影响，特别是由此导致的乡镇财政的拮据，好范文，全国公务员公同的天地www.teniu.cc势必最终会影响农村基层政权的正常运行。许多人因此

认为，如果不能从根本上解决乡镇财政的缺口和债务问题，乡镇政府将不得不再次向农民“伸手”，这样一来，农村税费改革就避免不了要走历史的老路，就像唐代杨炎的两税制改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的一条鞭法和清初雍正的摊丁入亩一样，初时“向来丛弊为之一清”，时间一久难免“积累莫返之害”而归于失败。很显然，这些担心和忧虑，还是就事论事地局限于农村税费改革的本身，对它所产生的影响及其连带效应缺乏足够清晰、全面和深远的认识。实际上，农村税费改革不单是分配关系的一种调整，就它影响的广度和深度而言，已经远远超出了经济的范围，对乡村政治、社会的发展乃至国家与乡村社会的关系的构建都有直接或间接的影响作用。

本文试图从农村税费改革对乡镇财政的影响开始切入，就农村税费改革对乡村政治、社会的发展的影响作用，做一初步探讨，以期引起人们的注意。

一、乡镇财政的规范化

客观而言，农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收支和管理。在农村税费改革之前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成，“国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车辆使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家规定征收的自筹收入，但不得随意摊派”。其收入分别纳入各自的支出范围。

过去的乱集资、乱摊派和乱收费主要发生在预算外和自筹资金部分，尤其是自筹资金一块更是难以控制。迄今为止，谁也无法对自筹资金和预算外收入进行比较全面的统计，甚至其中有许多收入根本就没有进入乡镇财政收入的帐户。由于它的非规范性，一些研究者将乡镇财政的自筹资金收入称之为“非正规收入”、“制度外收入”或“非规范收入”，有的则将其与预算外收入一起称作“非预算收入”（）。从少数个案分析来看，樊纲认为，年，“非规范收入”平均相当于地方预算内收入的（占全部地方公共收入的）。根据谭秋成的研究，预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的比重是逐渐递增的，年还只有，年增至，年则上升到。

一般来说，纯农业地区的乡镇“非规范性收入”（和预算外收入）所占比重相对较少（左右），其来源主要是乡镇统筹、行政事业性收费、集资等收入，基本上是从农民头上直接征收的；而乡镇企业比较发达的地区及市郊乡镇的“非规范性收入”所占比重则畸高（一般都在以上，甚至达到以上），是这类乡镇财政收入的“大头”，其来源主要是乡镇企业的剩余上交、土地征用收入。这也从一个侧面反映了为什么农民负担问题突出表现在我国中西部农村地区，因为这些地区基本上以农业收入为主，以农业税收为主体的预算内收入根本无法维持乡镇政府的正常运转，乡镇政府就不得不在非预算部分“动脑筋”，但是由于在非农领域缺乏征收空间，其非预算收入惟有从农民头上征收之一途了。随着人员和机构的增加、各种达标升级活动的开展和政绩（面子）工程的建设，乡镇公共开支逐年上升，农民负担也便随之累年加重，乡村干群冲突愈演愈烈。在这种情况之下，因情势所迫，就不得不进行农村的税费改革。

农村税费改革的主要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的非预算收入、支出全部纳入预算管理。这一制度设计的好处主要有三点：一是简便征收，二是遏止农民的税外负担，三是进一步规范了乡镇财政的收支及其管理。例如：安徽省规定“农村税费改革后增加的农业税、农业特产税收入，全部作为乡镇固定收入”，同时“将乡镇职能机构的支出和社会事业发展支出列入乡镇预算支出（国家明文规定上划的除外），原由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设支出等五项事业支出纳入乡镇预算支出范围”。这样一来，乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自筹资金部分。其中，乡镇财政的收入范围调整为：乡镇范围内组织征收的增值税（留存乡镇财政）、地方工商各税、企业所得税、农业四税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等；支出范围包括：乡镇组织正常运转的支出和乡镇经济、社会事业发展支出，行政管理费支出，社会保障和社会福利支出，公共设施维护建设支出和其他支出等。

农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入实际上是由这样

三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分。以下是笔者调查的三个乡镇的财政收入结构（表），它基本反映了农村税费改革之后乡镇财政收入的大致状况：

表某年安徽省三个乡

镇财政收入结构情况（万元）

镇乡镇

⒈财政税收

其中：农业税及特产税

⒉地税收入

⒊国税收入（其中上交）（其中上交）（其中上交）

注：镇是农业型山区镇，人均土地只有亩；乡是农业型畈区乡，人均土地约亩；镇地处旅游区，虽然人均土地不足亩，但是其旅游服务业较为发达，镇财政收入的支柱是地方工商税收。

资料来源：某年月日、月日田野调查

在乡镇财政收支规范化的同时，乡镇的收支结构也被模式化了。换言之，在堵住乡镇财政收支的疏漏的同时，也给乡镇财政套上“紧箍圈”，乡镇财政的增收空间非常有限，尤其是农业型乡镇，基本上没有任何合法性增收途径可言――有些乡镇在农村税费改革中为了使财政收入不留太大缺口，又不能冒违背政策之险将农业税率调到上限以上，只得在农业税应税土地面积和常产上做文章（个别山区乡镇常产竟然调到公斤以上），即便如此亦是非常有限的――仅农业税而言，一旦按照新的税率调整以后，几乎是一成不变的了。而地税和国税收入，在短期内也不可能有太大的变动。农村税费改革以后，乡镇财政将面临巨大的收支平衡压力。

二、乡镇财政缺口：个案分析

农村税费改革以后（某年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是亿元，比改革前亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资，全省乡村两级政策内减少财力就达亿元。其中，乡镇财政减收亿元，平均每个乡镇减少收入万元（可参考表）。

表镇农村税费改革前后收入政策性增减因素对比情况（万元）

改革前（年）改革后（某年）政策性增减收入

农业税

乡镇统筹（含教育集资）―

屠宰税―

合计

注：镇地处皖西南，在农村税费改革之前农民负担就相对较轻，因此政策性增减幅度低于全省平均水平。

虽然目前的转移支付填补了乡镇的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入（即“制度外收入”或“非规范收入”）。政策外收入占乡镇财政收入的比重在不同的地区是不一样的，总体而言，安徽省北部地区政策外收入较高，南部地区较低（从镇财政政策内减收与全省乡镇平均减收差距可以反映出来）。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于万元。

乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡，其收支缺口主要依赖“非规范收入”（制度外收入）弥补。现在农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪县祁集镇农业税正税收入万元，地税和国税收入万元，合计财政收入万元，而支出人员工资万元，民政优抚万元，计划生育万元，工作经费万元，至少需要万元，收支相差万元。皖中定远县张桥镇改革前总收入万元（其中政策性收入万元），改革后只有万元，减少收入万元（其中政策内减收万元），减幅达。某年该镇财政收支缺口大约是万元。又如皖南的乡，改革前（年）农业税和特产税收入万元，乡统筹万元，国税收入万元，地税收入（含工商营业税、企业资源税、屠宰税和外出务工经商所得税等）万元，实际可用财力为万元，改革后（某年）农业税万元，农业特产税万元，土地有偿收入万元，企业管理费万元，其他收入万元，国税收入万元，地税收入万元，实际可用收入万元，减少收入万元，加上转移支付和结算等收入，某年该乡实际财政赤字万元。

另外，还有乡镇财政的负债问题。据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政负债平均达多万元。乡镇举债的绝大部分是前几年农村基础教育达标和发展乡镇企业引起的。尽管这些债务是在农村税费改革之前就已发生，并非农村税费改革造成的，但是，由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束，这些改革前留下的乡镇债务问题就没有消解的希望，原本失衡的乡镇财政，背负着如此沉重的债务重担，启能支撑多久？！

三、乡村公共品、农民负担与乡镇政权的合法性问题

农村税费改革的直接目的是减轻农民负担。这场改革的矛头似乎主要对准乡镇政府，因为在一般人眼中，乡镇政府是加重农民负担的“罪魁祸首”，国家的政策始终是好的，如果乡镇政府严格按国家的政策行事，就不存在所谓的农民负担问题。实际的情形好象也是如此，往往是乡镇政府在政策之外添列了不少农民负担的名目，并且是乡镇政府直接到农户家里强行征收，由此造成的干群冲突也集中在乡镇一级，乡镇政府往往是农民上访、控告的主要对象。日益恶化的农民负担问题和逐渐升级的乡村干群冲突，不但影响了农村社会的稳定，而且还危及农村基层政权的合法性和国家的统治权威。

农村税费改革的深层目的，就是重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威。因而，从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家在农村社会基层政权重建（）的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，后文将继续讨论）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“零户统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。

总而言之，乡镇政府成为众矢之的，不但农民对他愤懑，“国家”也不信任他。甚至，在个别地方（如陕西省）还撤销了乡镇财政，认为乡镇财政是乡镇政府腐败的温床；不少学者也主张虚化或撤销乡镇政权。在他们认为，撤销乡镇财政、虚化（或撤销）乡镇政权，不但可以从根本上治理农民负担问题（他们认为农村税费改革只是短期的治标之举），而且还可以渐臻理想的乡村自治之境。

固然，乡镇政府在农民负担问题上负有不可推卸的责任。但是，如果进一步从财税体制、县乡政权的结构关系等制度层面进行分析，实际的情形并非如此，乡镇政府也有不得已的苦衷。

首先，从财政上而言，县乡之间始终是一种事实上的“财政承包体制”。这种承包制由于“游戏规则”的制定权掌握在上级政府手中，下级政府始终处在被动、服从的不平等地位，因此，它始终是有利于上级政府，以保证上级政府收支为基本前提。其结果是“乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴”，缺乏财政自主权的乡镇政府在巨大的支出压力下，不得不在制度外“另辟蹊径”谋求资金收入。在乡镇企业比较发达的地区或地处城市郊区的乡镇，这些制度外收入可以从乡镇企业剩余或土地收益中获得；而在广大以农业收入为主的农村地区，乡镇的这些收入就只能在农民头上直接征收，这样就必然形成“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的现象。

年实行的“分税制”改革，又在某种程度上加剧了县乡之间财政承包体制的偏重倾向。鲍尔认为：“中国的分税制财政体制，实际上是一个把国家流转类税收和对利润所征税收在中央、省和省以下地方政府之间分享，再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。最终进入地方政府预算的地方税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式。”尽管这种税制改革的初衷主要是调整和规范中央和地方的财政税收关系，扭转过去中央财政收入偏低的局面，加强中央政府的整体调控能力（包括对地方政府的控制能力），但是，这种做法却被地方各级政府自上而下所广泛效仿，其结果必然是财力自下而上逐级向上集中。更糟糕的却是，分税制改革仅仅停留在税收和财政层面上，没有适时进行相应的政治分权改革（即在各级政府间合理划分财权和事权），以至最终形成财力日益向上集中，事权却逐级下移的局面。乡镇政府作为最基层的一级政府，所谓“上面千条线，下面一根针”，事无巨细最终都会落在乡镇政府身上。由此不难理解，为什么到了年代中后期农民负担问题愈演愈烈，乡村干群冲突几乎达到白热化的程度。

而且，这种偏重的财税体制是与县乡之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的，从而在体制上进一步削弱了乡镇对县的谈判能力，以至上级政府可以凭借自身的优势地位和绝对的政治权力随意平调乡镇的财政资源。结果往往是乡镇超收不能多得，减收却依然保持较高的上缴基数不变。由于体制内的乡镇财政自主性（或独立性）阙如，严重束缚了乡镇财政的正常建设和健康发展，迫使乡镇政府摆脱制度内财政的规范（和非规范）的束缚而另辟财源，从而激励并加剧了他对制度外财政的倚赖，最终形成乡镇制度内财政与制度外财政畸轻畸重的异常结构关系。乡镇政府对制度外财政的倚赖，必然转化为农民负担问题。

但是，也应当客观地看到，在农村税费改革之前，乡镇制度外财政在乡村公共品产出（）方面发挥着积极的作用，甚至直接参与到乡村社会经济发展中去（如发展乡镇企业，调整农业产业结构等），具有鲜明的建设性特征（这一点不应忽视）。在乡村公共品的供给上，最突出的莫过于乡村中小学校的改造和乡村道路等基础设施的建设。一般地，乡村教育支出约占乡镇公共支出的。乡村教育不仅对受教育者个人、家庭、社区有好处，而且对整个社会的发展都有裨益。乡镇道路、水利工程等基础设施的建设也具有溢出效益，按照“谁受益，谁负担”的原则，这些公共品和准公共品（）生产投资应该按其实际的受益情况由中央和地方各级政府分别承担。然而，在过去这些投资几乎完全或绝大部分由乡镇政府承担。除此以外，乡镇政府还承担了许多本该由中央政府和上级政府承担的部分事务，如民兵训练、优抚、计划生育和部分农业生产支出等。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共物品，而计划生育也是国家的根本国策，并不反映农民的偏好。然而，实际的情形往往却是“上级政府请客，乡镇政府出钱”。诚如樊纲所言，“所谓‘非规范收入’，其实正是这样一种在旧的财政体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下，人们自发地解决公共物品供给不足问题的一种处于‘草创’阶段的体制创新”。

从整体上而言，之所以会形成这种现象，还与我国的“二元财政结构”不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品生产（和供给），甚至还将城市居民的个人福利（如住房、养老和失业等）囊括其内；但是，对农村的公共品生产却较少投资，即便是属于全国性的公共品，也由农民负担（除了直接的税费负担外，还有工农业产品“剪刀差”形成的间接负担），从而形成了不平等的城乡二元的财政结构。在这种二元财政结构下，农村基层政府为了生产和供给乡村的公共品，就不得不在体制外寻找途径。

这样一来，乡镇政府实际上处在进退维谷的两难境地：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。令人忧虑的是，至今为止人们似乎还没有充分认识到这种合法性危机正在悄然来临；事实上，也难以预料这种合法性危机对于整个基层政治权威的冲击将会造成怎样的恶劣后果！

四、依附性、官僚化与乡村社会发展

农村税费改革另一个不为人知的后果，将是进一步加重乡镇政府对县级政权乃至国家（）的依附性。

事实上，乡镇政府几乎从来都不是一级完备（或完全）的政权组织：一是条块分割的管理体制严重削弱了乡镇政府的权能。诚如一些人所指出的那样，“乡镇政府名为一级政权，实际上是一个空架子，根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会各项事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。……通过（县级设在乡镇的）分支机构，瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有”。二是自主性阙如的乡镇财政制约了乡镇政府的实际“作为”。如前所述，在偏重的财政承包体制中，乡镇财政实际上依附于县财政，它并非责权统一的一级实体财政。而且，乡镇财政一般都是实行双重领导制，乡镇财政组织名义上属于乡镇政府，但其人事权和主要业务则由县级财政部门掌握。三是乡镇政府缺乏应有的人事权和行政执法权。乡镇政府的人事考核、政绩评定、职务升迁等基本上掌握在上级组织部门手中。而乡镇政府的行政执法权（如公安、司法、计划生育执法权等）大多也是直接或间接掌控在上级政府有关职能部门手中。通过这些体制性设计，使乡镇政府沦为县政府的附庸或事实上的派出机构。

农村税费改革则会进一步剥夺乡镇政府的自主性。在农村税费改革之前，乡镇政府由于存在制度外财政，至少具有体制外的部分自主性。乡镇制度外财政的存在及其扩张，实际上是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。农村税费改革的一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政，将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中，这就意味着乡镇政府体制外的部分自主性也将完全丧失。

正如本文首先所阐述的，农村税费改革对乡镇财政的影响是双重的，一方面是乡镇财政的规范化，另一方面则是乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力。在规范化财政的约束下，乡镇政府为了缓解自身的财政压力，就只能仰赖国家财政的转移支付和上级财政的资金支持，从而加重了他对上级政府乃至国家的依赖性。乡镇政府对国家依附性的累积，将对整个乡村政治社会的发展产生深刻的影响，并导致一系列后果。

首先，乡镇政府将会进一步“官僚化”（）。“官僚化”是国家基层政权建设（）的一部分。近代以来，各种国家政权都试图在县以下设立各种正式和非正式的政权组织，加强对乡村社会的渗透和控制，但是，其中不少尝试和努力都因为各种各样的原因而没有取得预想的成效。即使在高度集权的人民公社体制中，乡镇政权也未完全实现“官僚化”，以至国家不得不通过诸如“三反”、“四清”等经常性政治运动来清除“异己”分子，确保国家意志在农村基层的顺畅贯彻。这种没有任何政治自由和公民权的基层政治制度最后终于被历史所抛弃。随之而来的是，以村民自治为主要内容的乡村基层政治民主的扩大和发展。农村税费改革通过规范乡镇财政的预算管理，以及国家对乡镇政府的转移支付制度的建立和加强，乡镇财政将被完全纳入国家财政预算管理体系之中，乡镇政府势必因此而整合到国家的政治体系之中，成为国家机器的一个组成“元件”。

或许有人会说：乡镇政府本身就是一级国家政权组织，理所当然是国家机器的一个组成部分。然而实际的情形却不尽然：首先，乡镇政府的干部绝大部分都出身农村，他们的父辈、亲人都是农民，其中还有不少干部是土生土长的，无论在情感上还是在实际的交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的关系，因而他们与其上的各级政府的“官僚”并不相同――他们往往会考虑农民的切身利益，或保留、或变通、或阻挠执行国家的某些政策、法令。更为重要的是，乡镇政府与其上的任何政权组织都不同，他直接面对乡村人民而治。这种面对面（）的治理形式，决定了乡镇政府必须摆脱衙门式的官僚作风（以及正式而严格的等级制度），保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样乡村基层组织的合法性权威，必须建构在乡村“权力的文化网络”（）之上。诚如杜赞奇所言，“在组织结构方面，文化网络是地方社会中获取权威和其他利益的源泉，也正是在文化网络中，各种政治因素相互竞争，领导体系得以形成”。乡村文化网络“不只是角逐权力的场所，也不只是接近各种资本的工具，它还是正统和权威产生、表现及再生的发源地”。正是基于这些原颍缯蛘詈檬枪乙庵竞兔褚獾慕岷衔铩Ｋ仁枪疑柙谙绱迳缁嶙罨愕恼ㄗ橹梗庇质窍绱迳缜卫淼闹魈宓ノ唬硐绱迦嗣窠凶晕抑卫怼Ｕ饩鸵笏匦刖哂幸欢ǖ淖灾餍浴

农村税费改革以后，随着乡镇政府自主性的不断丧失，对上级政府（和国家）的依附性积累，乡镇政府将极有可能完全纳入国家的官僚体系之中，其结果将不难想象：一是“国家”对乡村社会的挤压，必然阻遏乡村社会自治式民主的进一步扩张和发展。二是国家与基层民众之间缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突将会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此的矛盾或冲突。然而，此前的乡镇政府却在一定意义上扮演着介于国家与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可替代的作用（也正因为如此，乡镇政府有时候就成为一种必要的“牺牲品”――基层民众将他们的不满撒在乡镇政府的头上，而国家则可以置身事外，处于一种超然的地位上）。三是增加国家的统治成本。农村税费改革切除了乡镇的制度外财政，国家就必须加大对乡镇政府的转移支付力度，加重国家在农村基层的统治成本。然而，国家的财政能力毕竟有限，如果国家的转移支付弥补不了乡镇财政的缺口和从根本上化解乡村债务，乡镇财政就不得不再次在体制外寻求收入来源，如此一来，农村税费改革就会功亏一篑，而不幸被人言中，重蹈历史上历次税费改革之覆辙。或者，国家以正式的税收形式进一步提升对乡村社会的汲取能力，以此来保障乡镇政权的运行。不论是前者还是后者，都将对乡村社会发展造成不言自明的负面影响。

五、余论及改革建议

每项改革都会产生一些积极的作用，同时也会产生一些负面的影响，农村税费改革亦不例外，而且许多负面影响并非农村税费改革本身所致，而是由于相关的配套改革没有及时跟上造成的。很显然，单纯的农村税费改革很难取得成效。在进行农村税费改革的同时，还必须进行乡镇公共财政改革、乡镇自治式政治改革和政府间的分权式体制改革。

（一）乡镇公共财政改革，就是要消除县乡之间偏重的财政承包体制，将乡镇财政建设成为一级自主性公共财政，使乡镇财政真正担负起本社区内公共品生产、服务的职能。然而，目前的乡镇财政却承担了大量本应由上级政府和国家负责的事务，结果导致乡镇财政支出不断增长，乡村人民必需的公共品和公共服务得不到满足，农民负担加重，乡镇机构大肆膨胀等一系列问题。如果各级政府都能自觉担负起属于自己相应层次的公共品生产和服务的职能，一些不必要的乡镇机构、组织（过去有不少乡镇机构、组织是上级政府及其职能部门基于自身利益要求而设立的）也可随之撤销，乡镇政府就会因此减少大量的（外部）财政支出。

另外，还必须保证乡镇财政有比较稳定的收入来源。从安徽省农村税费改革来看，农业四税很难满足乡镇财政的基本公共开支需要。市场化改革以来，农村社会也出现了较大的贫富差距，国家可以因时开征所得税、财产税和遗产税等调节性税收，将乡镇范围内的这些税收全部作为乡镇的财政收入。或者，增加国税收入的乡镇分成比重。同时，还要建立和健全转移支付制度，支持地方进行公共建设。

（二）要想消除县乡之间偏重的财政承包体制，建立乡镇自主性公共财政，就必须同步进行乡镇自治式政治改革。乡镇自治式改革，并不是撤销乡镇政权，实行完全的“乡镇自治”。而是建立和扩大有效的乡镇人民直接参与乡镇政治的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力。如果不能建立有效的民主参与机制，乡镇财政就容易偏离乡村公共品生产和服务的职能，而成为少数人腐败的温床。“要使乡镇财政提供的服务满足辖区内农民的需求，就必须在农村进行民主制度建设，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制，使乡镇政府受社区农民约束，执行农民的意愿”，诚如有学者所分析的，乡镇财政之所以偏离公共财政职能，其主要原因是“乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意愿为主，社区农民缺乏显示偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权利”。而乡镇政府之所以会“听命”（服从、依附）于上级政府，是因为他们的权力直接来源于上级而非乡村人民，因此，要想改变这种状况，就必须首先改变他的权力来源问题，即乡镇政府应该由乡镇人民直接授权建立。

（三）然而，要想使乡镇自治式改革真正得以进行，就必须适时进行政府间的分权式体制改革，即按照宪政的理念，合理划分各级政府之间的权力范围（及其限度），在上下级政府间建立制度化的民主合作式新型关系。

第二篇：农村税费改革对乡镇财政的影响及对策

农村税费改革对乡镇财政的影响及对策

董凤琴

〔内容摘要〕 巩固农村税费改革成果，消除改革带来的新问题，要从完善财政管理体制、化解乡村债务、机构改革等方面着手。

〔关 键 词〕 农村 税费改革 影响

〔作者介绍〕 六盘水市人民政府研究室

实行农村税费改革，是党中央、国务院为加强新时期农业基础地位、保护农民合法权益，调动农民生产积极性而作出的一项重大决策，是减轻农民负担、遏制农村“三乱”的治本之策。根据中央部署，农村税收改革的主要内容为“三取消，两调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动集体工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。贵州省委、省政府本着“早改革、早受益”的原则，202_年在湄潭、贵定和铜仁三个县（市）进行了试点。202_年，经国务院批准扩大到全省，成为全国第一批农村税费改革试点省份。

六盘水辖六枝特区、盘县、水城县、钟山区四个县级行政区，98个乡镇，1755个行政村。农村税费改革试点工作从202_年的“三个取消、两个调整、一个逐步取消、一项改革”到202_年的“两取消，三改革”（取消除烟叶外的农业特产税，全面免征农业税。改革乡镇机构，精简人员，进一步转变乡镇政府职能；改革农村教育体制，有效配置教育资源，提高农村教育质量；改革县乡财政体制，规范财政转移支付，增加对农村的公共财政投入），取得了一定成效。202_年市级财政对农业的预算投入达18951万元，比202_年增加16.36%，农民负担明显减轻，从改革前的9629.33万元（含政策内负担、教育集资和以资代劳等），降到改革后的5534.13万元，总减负率57.47%，人均减负24.46元，将改革落实到实处。202_年—202_年两年期间，我市对农民的“三项补贴”（对种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴）就已达1250.5万元，进一步巩固了农村税费改革阶段性成果。但我市农村面积大，农民贫穷，因而影响乡镇财政的收入。

一、税费改革对乡镇财政的影响主要来自以下四个方面：

1、乡村债务负担过重，农民收入低。据统计，202_年，乡村负债1.6亿元，平均每个乡镇乡村负债163万元，负债乡镇高达86.73%。乡村债务形成的主要原因：一是公共品的供给，国家一直是向城市倾斜，很少惠及农村，于是本该由国家提供的农村公共品，却让乡村基层组织来承担，加之事权和财权的不对称，乡村组织只有负债经营，举债办事，从而导致长期债务的形成。二是由于制度的惯性，虽然国家实施了税费改革政策，取消了农业税，让“皇粮国税”成为历史。但农村税费改革的成果难以巩固，将进一步加剧财政风险，影响农村经济社会发展和社会的稳定。

2、乡镇机构改革还未完全到位。县乡两级政府职权不清，事权关系需进一步理顺；乡镇与上级部门派驻机构关系不顺，条块分割；乡镇机构事事不分，事业单位行政化倾向比较突出；一些乡镇自行核定行政事业编制，借用、临时聘用和超编使用人员，财政供养人员多，负担重。

３、集体经费不足，公益事业难开展。多年来，农村公益事业的开展都是以农业税费作为资金保障。乡村收入的税费改革前主要来源是向农民征收统筹及三项提留（公益金、公积金、管理费），税费改革后主要来源是农业税附加转移支付资金，农业税的免征，造成了乡镇财政收入的严重减少，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的发展，乡村道路维修、沟渠修整、活动室建设、医疗保健和社会保障等公益事业和制度难以开展和实施。

4、土地纠纷增多，农业综合开发难。一些外出农民纷纷返家，人多地少的矛盾日益突出，对原农户二次转包租种地，发包方要求终止原转包协议或补偿因免农业税后增加的收入，由此引发双方的矛盾纠纷。

二、对策与建议

1、做好乡村债务的化解工作。乡村两级长期形成债务，已成为许多乡镇政府和村级的沉重负担，成为农村税费改革中的难题。据统计，我市乡村债务总额为16058万元，其中乡级债务15051万元，村级债务总额为1007万元。在这种情况下，一是乡镇政府要切实负起责任；二是村级组织要适应农村税费改革的新形势；三是各有关部门要转变工作方式。切实减轻基层负担。

2、加大乡镇机构改革力度，做好减员增效工作。规范乡镇财政支出管理。财政部门应按照“保工资、保运转、保重点”的原则，根据乡镇收支规模和实际情况，分类制定乡镇公务费定额和费用开支标准。实行“财政国库支付、银行代发”的工资发放办法，优先保证人员工资发放。严格控制会议、招待等费用开支，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。

3、完善县对乡镇财政管理体制。在维护乡镇既得利益的前提下，结合农村税费改革，进一步调整和完善县对乡镇财政管理体制，加大对乡镇的扶持力度，尽可能增加乡镇可用财力，充分调动乡镇发展经济和组织收入的积极性。实现农村税费改革提出的确保实现农民负担得到明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费政党需要的改革目标。通过农村税费改革，切实减轻农民负担，调动农民积极性，维护农村稳定。要根据实际，调整管理的重心。一是在预算安排上，坚持把保工资放在第一位。目前教师工资纳入县级统发，教师队伍稳定，但也产生了一些负面影响，出现新的不稳定因素。为此，乡镇财政要把保工资作为“第一要务”、“第一政绩”，做到“三个必须”：即编制预算，必须满足工资；安排支出，必须保证工资；拨付资金，必须优先工资。逐步推行部门预算，对工资支出，实行定编、定员、定额管理，把财政干部、行政干部、村组干部工资纳入微机监控。对公用经费和其它经费支出，实行定额包干，超支不补，节余留用。二是财务管理上，坚持集中核算不动摇。在强化乡镇财务零户统管的基础上，逐步实行国库集中收付型的财务集中核算，达到预算收入直达国库、预算外资金直达专户、干部工资直达个人账户、采购资金直达商品供应商和劳务提供者的目标。同时，建立农村财务管理中心，由财政统管农村财务。三是在转移支付的管理上，坚持规范管理。对上级拨付的转移支付资金，严格实行专户管理、专款专用。确保基层政权的正常运转。

４、积极发展农村公益事业，引导农民自愿协商投工投劳。对农民直接受益的村组公路、农田水利等基础设施，在农户自愿、民主协商的前提下，鼓励农民自力更生，办好、管好自己受益的事。利用受益户协商讨论，出工出力，兴办公益事业。对改善公益设施，农民自愿投工投劳的，可通过乡镇、村向上争取，对所需材料给予适当补助。

5、采取政府引导与农民自愿相结合的方法，积极稳妥地推进农村社会养老保险工作，在农村有条件的地区建立和完善个人缴费为主，集体补助为铺，国家政策扶持的农村养老保险制度。

六盘水市农村面积大，农村人口比较贫困，农村居民的生活水平与全国平均水平有较大差距，大多数农民只是在较低水平上解决温饱，摆脱贫困，开展农村税费改革是长期而艰巨的任务。因此，既要贯彻中央有关政策规定，又要对税费改革后出现的新问题灵活面对，大胆实践，及时总结，不断的丰富和完善改革政策。

第三篇：农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究

农村税费改革后对乡镇财政的转移

支付问题研究

“>农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究202_-02-10 16:49:10

一、农村税费改革后对乡镇转移支付的必要性

年开始在安徽省农村普遍推行的农村税费改革取得很大的成绩它对于减轻农民负担、规范农村分配关系、调动农民生产积极性、密切党群关系、推动政府职能转变、促进农村社会稳定起到了积极的作用。然而同任何事物的发展变化一样农村税费改革也具有两面性在肯定农村税费改革积极作用的同时也应该看到其存在的问题农村税费改革存在问题的突出表现是乡镇财政收入的锐减短期的办法只有通过加大转移支付的形

式向乡镇政府提供行使法定职责的资金保证。

转移支付制度就是通过上级财政的转移支付解决地方财力分配不均问题。其应遵循的原则应该是一保运转原则乡镇政府应该有足够的资金满足其法定的支出需要。二均衡性原则转移支付应与乡镇政府财政需要成正比与财政收入能力成反比。三透明原则转移支付资金的分配应该公正合理杜绝拨款过程中的寻租行为。四激励原则转移支付资金分配应激励乡镇政府开源节流培植地方财力和税基控制无效率的财政行为。

二、农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计

农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计应尽量考虑宏观因素的影响尽量淡化主观因素的干扰提供一套相对均等化的转移支付公式并用××年个乡镇的数据在农村税费改革后计算乡镇财政能力和支出需求其目的在于说明各乡镇在相近的行政能力情况下能提供相

近水平的公共产品或服务对于乡镇财政能力应进一步扩大经济税基乘平均有效税率的计算范围对于乡镇的支出需求应按“单位费用×单位测定数值×成本差异系数”的思路进行测算。

（一）乡镇财政收入的估算

明确农村税费改革后对乡镇财政转移支付的力度首先要计算各乡镇的标准财政收入。所谓标准收入是指在各乡镇平均收入努力程度下按照各项乡镇税收所对应的经济税基估算出的收入能力它反映的是各乡镇政府应有而非实有的收入规模由于数据及测算技术等方面的原因难以采用“经济税基×平均有效税率”的方法估算标准收入只能根据收入的主要部分进行测算由于农村税费改革是在不太发达的地区推行而在农业大区的阜阳市乡镇财政收入主要来自农业税收工商税收只占很小一部分因此估算乡镇财政收入的公式如下

式中是乡镇的财政收入能力是乡

镇农业生产总值是乡镇社会商品零售总额和分别是农业的有效税率和有效工商税率根据近三年来实际数字测算而来。

二财政支出的估算

乡镇财政支出的估算就是计算标准支出标准支出是指在各乡镇同等的支出效率前提下乡镇政府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支出它要求考虑乡镇政府提供公共服务所存在的客观成本差异标准财政支出计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。

确定乡镇财政的支出项目

由于乡镇一级政府社区层次较低财政收支活动相对简单因此乡镇财政支出的类别以及决定因素以及根据阜阳市个乡镇的统计资料每类支出所占的比重如下一教育支出是由在校学生决定的在编教师和平均受教育年份决定它占财政总支出比重为。二行政管理支出是由乡镇总人口数决定的它占财政总支出比重为。三卫生支出是由乡镇人口总数和人

口平均寿命决定的它占财政总支出的比重为。四社会福利支出是由乡镇离退休人员数以及下岗失业人数、优抚对象人数决定的它占财政总支出的比重为。五基础设施维护支出是由乡镇拥有乡村公路长度、基础设施新旧程度决定它占财政总支出的。六其他服务是由人口决定的它占财政总支出比重为。

计算标准财政支出必须选择适当的变量其选择原则：一这些变量是决定标准支出的关键因素。二这些变量的统计数据容易获得。三要避免重复计算。

计算各类支出需求

各类支出需求的计算要求按影响财政支出的因素核定各乡镇的标准支出数额凡是乡镇财政能满足标准支出需要的上级财政不再转移支付对乡镇财政不能满足需要的属于收入努力不足的部分由乡镇财政通过增收解决支出需要但通过增收仍不能解决的部分其财力缺口作为计算转移支付的依据。

一对教育支出的计算

××ε

式中是乡镇对教育的支出需求是每个在编教师每年的标准工资额补助费办公费阜阳市个乡镇每个在编教师年工资额为元补助费办公费应在标准工资额基础上按一定比例加成或者确定一个标准绝对额是乡镇在编教师总数它是由在校学生总数确定的×是加权平均师生比例ε是修正系数它可根据不同乡镇居民受教育年限水平确定超编比例。

此公式计算出的乡镇教育支出有两个特点乡镇的教育支出需求与在校学生总数呈正相关。乡镇的教育支出与居民平均受教育年限呈负相关。

二对行政管理支出的计算

α××ε

式中是乡镇行政管理的支出需求α是每个在编行政人员的标准工资补助费、办公费是行政人员总数它是由该乡镇人口总数和官民比例确定的即×ε是修正系数它是指按规定确定的超编和定补人员的比例。用这个公式计算的乡镇行

政管理支出的特点是它与乡镇人口总数呈正相关与官民比例亦呈正相关。

三对卫生管理支出需求的计算

α××ε

式中是乡镇对卫生的支出需求ε是乡镇财政对每个乡村卫生院的标准差补额是该乡镇的乡村卫生院数它是由乡村人口总数决定的ε是修正系数它是由各乡镇人口平均预期寿命制定的。

此公式计算的乡镇卫生支出需求的特点是乡镇卫生支出与乡镇人口总数呈正相关。乡镇卫生支出需求与乡镇人口平均寿命呈负相关。

四对社会福利支出的计算

α×α×ε

式中是乡镇对社会福利的支出需求α是离退休人员的平均工资补助费是乡镇离退休人员数均是乡镇下岗失业人员的标准补助额是乡镇下岗失业人员数ε是修正系数是乡镇优抚对象五保供养人员所占的比例。此公式计算所得的乡

镇社会福利支出需求与人口总数、老年人总数、下岗失业人员总数都成正相关。

五基础设施维护支出计算

α×α×ε

式中是乡镇对基础设施维护的支出需求α是每公里乡村公路的维护修理费用是乡镇拥有的乡村公路总长度α是规定的每间房屋的修缮费用是乡镇拥有的房屋总数ε是修正系数即乡村公路和房屋新旧程度的调整数额。

用这个公式计算的对乡镇基础设施维护的支出需求的特点有某乡镇对基础设施维护的支出需求与拥有的乡村公路总长度和拥有的房屋数量呈正相关与乡村公路和房屋新旧程度呈负相关。

其他服务的支出需求与人口总数呈正相关。

将乡镇的各类需求加总得该乡镇财政总需求

需要说明的是用这个公式计算的乡镇财政总需求撇开了各乡镇在提供相

同服务时的成本差异严格说来应该用成本支出的差异进行调整但是农村税费改革的试点有着很强的区域性各乡镇提供服务时的成本可能会有差异如不同乡镇负债不同下岗失业人员不同供养离退休老人五保老人不同这些在乡镇机构改革后都作了硬性规定并且在每项支出的计算中都已调整过了因此各乡镇提供相同服务时的成本差异不需要单独调整了。

三对乡镇财政转移支付数量的确定

根据以上计算对每个乡镇财政转移支付的计算公式为

此公式假设对乡镇财政的转移支付完全用于弥补乡镇财政支出需求与财政能力之间的差额即对乡镇财政转移支付的为均等化转移支付这与现实转移支付的分配模式差距甚远在当前不可能做到可考虑在今后财政的转移支付资金分配中逐渐提高均等化比重即目前转移支付资金按均等化方式分配其余的仍按老

办法分配。

三、模型验证和分析

仅设计模型是不够的还必须根据经济能力与转移支付的联系进一步验证对乡镇财政转移支付的规则乡镇经济能力越强转移支付的数量越少乡镇经济能力越弱转移支付的数量越多然而在转移支付均等化条件较差的情况下对乡镇财政的转移支付存在着长官偏好致使对乡镇财政转移支付资金分配的严重不足本文用大小样的数据予以说明选取的大样本是我国最早实行农村税费改革的太和县该县从年开始实施税费改革有着很强的典型性。选取的两个小样本一是城乡结合部的镇该镇土地较少工商业较发达财政收入主要依靠工商业农村税费改革对该镇财政收支影响较小二是传统农区的镇乡镇财政收入主要依靠农业税农村税费改革对该镇财政收支影响较大。根据上述模型计算得出以下三级典型数据

从下表中我们发现第一财政收入是决定对乡镇财政转移支付规模除体制

补助、两税返还外的决定因素乡镇财政收入高可以减少甚至不需转移支付。第二转移支付资金分配的均等化程度水平不高既然转移支付的主要目的之一是弥补地区差距的农村税费改革造成乡镇财政收入的锐减迫切需要加大转移支付的力度而现实的转移支付仅满足需求的和显然太小了。

表农村税费改革后乡镇财政转移支付情况

项目太和县个乡镇镇镇

实际财政收入

财政支出需求

财政实际支出

转移支付资金需求

已实现转移支付

尚需追加转移支付

四、结论及政策性建议

本文分析了农村税费改革条件下加大对乡镇财政转移支付的必要性并设计了数学模型由于乡镇经济活动的复杂性这些模型需要进一步测算和验证。同

时我们还应关注的问题是农村税费改革后如此巨大的转移资金数量需求上级政府能否满足我们的思路是在鼓励乡镇增收节支的条件下加大财政转移支付的力度。不可否认由于种种因素制约乡镇财政该收的部分没有收上来造成财力下降乡镇在增收方面努力不够同时由于财政上实行分灶吃饭乡镇财政管理能力不足财政支出缺乏监督人为地造成财政缺口为此乡镇政府应从开源和节流方面充分挖掘潜力。

至于转移支付资金的分配应该逐步实现均等化为此提出如下措施一增加转移支付资金分配的透明度避免资金分配过程中过分的讨价还价使那些善于讨价还价的本领得不到施展减少或杜绝腐败行为。二形成乡镇政府增加收入和节省开支的制度激励从而促进乡镇经济的良性发展。三解决乡镇政府提供公共服务的均衡性。

第四篇：农村税费改革论文：农村税费改革后乡镇财政职能问题研究

农村税费改革论文：农村税费改革后乡镇财政职能问题研究

【中文摘要】乡镇财政是我国最基层一级的财政,无论在理论研究上,还是在实践探索中都还有许多不完善的地方,还有许多问题和矛盾有待思考、解决。特别是农村税费改革,通过合并、简化税费,取消农村教育集资政策,调整农业税政策等,对乡镇财政产生了巨大影响,主要表现为：乡镇财政收入大幅减少,乡镇财政人员分流,从而使乡镇财政职能发生了根本变化,即收入职能弱化,预算职能弱化,资金监管职能弱化等。但是,随着国家对农业、农村投入的加大,客观上又需要乡镇财政加强支出职能,强化资金监管职能,强化服务职能等,又需要调进一步强化乡镇财政职能。正是在这种情况下,笔者选择对农村税费改革后乡镇财政职能问题进行研究。本文结合江西赣州有关县区实际,探讨其农村税费改革后乡镇财政职能的运行情况及存在的问题,并对问题产生的原因进行分析,从而提出进一步加强乡镇财政职能的对策建议。全文共分五章：第一章为导论；第二章对农村税费改革与乡镇财政职能概述；第三章对农村税费改革后赣州市乡镇财政职能的现状进行分析；第四章提出完善农村税费改革后乡镇财政职能的对策建议；第五章是结论和展望。文章的重点是提出了农村税费改革后完善乡镇财政职能的对策建议,主要包括：一是进一步加强资金监管职能；二是进一步加强服务职能：三是进一步加强财源建设职能；四是进一步加强预算管理职能；五是进一步加强会计核算职能；六是进一步加强资产与债权债务管理职能；七是进一步加强协调组织收入

职能。文章最后还对下一步研究提出了展望。

【英文摘要】As the basic finance in china, the county

finance has been faced with lots of problems existing in both theory and practice.These problems need thinking and solving, especially many reforms of county finance are on its way.All these reforms have brought great effects on many aspects such as decreasing revenue, reposition of personnel, which have weakened the county’s financial functions.However, the

reality forced the county’s finance to strengthen many other functions such as expensing, fund supervision.Based on such reality, the paper focuses on the function of the county finance after the tax reform as its main issue.Based on the current situations of Gan Zhou city, the paper tries to discuss the following seval issues.These issues are:the current state of county’s financial functions after the reforms, existing problems, the analysis of causes, the relative methods as well as suggestions.The paper has five chapters.Chapter one is the introduction;chapter two is the survey of both the reforms concerning county’s expenses of taxation and the functions about the county finance.Chapter three is the analysis of the current function in county finance.Chapter four is the

suggestions.The last chapter is something about the conclusion

and prediction.The focus of this paper is to suggest

recommendations in the rural tax reform so as to improve county’s financial functions.These recommendations are the measures about improving.These measures appear to be in seven different aspects: financial supervision;serving;financial resources;budget management;accounting;the management policies as well as credit and debt;coordination in the income of organization.Finally, the article also mentions the further research.【关键词】农村税费改革 乡镇财政职能 赣州市

【英文关键词】County’s reforms in expenses of taxationCounty financial functionGan Zhou city

【目录】农村税费改革后乡镇财政职能问题研究

3-4ABSTRACT4第1章 导论7-10摘要1.1 研究背景和意义7-8

88-91.1.1 研究背景7-81.1.2 研究意义1.2 研究内容和方法8-101.2.2 研究方法9-101.2.1 研究内容第2章 农村税费改革与乡镇财政职能概述10-16

10-112.1 农村税费改革目的、意义和内容2.1.2 2.1.1 农村税费改革的目的和意义10-1

1农村税费改革的基本内容11

11-152.2 乡镇财政职能及其发展沿革2.2.2 乡镇财2.2.1 乡镇财政职能综述11-1

2政职能的发展沿革12-1

5的影响15-162.3 农村税费改革对乡镇财政职能第3章 农村税费改革后乡镇财政职能的现状分

析——以赣州市为例16-30

革与乡镇财政的总体情况16-20

16-183.1 赣州市有关县区农村税费改3.1.1 乡镇收入方面3.1.3 乡镇财政发3.1.2 乡镇支出方面18-19

展经济的职能逐渐萎缩19-20

20-27

为主20-2

323-25

253.1.4 乡镇债务负担难以化解3.2 农村税费改革后赣州市乡镇财政职能的现状和特点3.2.1 预算管理职能从重收入轻支出转变为以重支出3.2.2 综合协调职能增强,需要监管的资金增加3.2.3 县乡、乡村财政管理体制的改革纵深推进3.2.4 乡镇财政自身建设的现状25-273.3 农村税

3.3.1 费改革后乡镇财政职能存在的问题与原因分析27-30

预算管理职能不断削弱,乡镇财政不能成为一级财政

27-28

管28

28-30

30-4

530-3

330

30-3

2323.3.2 财政监督职能相对薄弱,难以承担各项资金的监3.3.3 履行乡镇财政职能的人员和制度不足第4章 完善农村税费改革后乡镇财政职能的对策建议4.1 对农村税费改革后乡镇财政职能的科学认识4.1.1 乡镇财政和乡镇政府的职能具备统一性4.1.2 公共财政框架下乡镇财政职能的科学定位4.1.3 健全和完善乡镇财政职能的必要性4.1.4 加强乡镇财政监督的必要性32-334.2 进一步加强乡镇财政职能的对策建议33-39

金监管职能33-3

434-354.2.1 进一步加强资4.2.2 进一步加强乡镇财政服务职能4.2.3 进一步加强乡镇财源建设职能

35-364.2.4 进一步加强预算管理职能36-374.2.5 进一步加强会计核算职能37

务管理职能37-38

38-39

39-45

平394.2.6 进一步加强资产与债权债4.2.7 进一步加强协调组织收入职能4.3 增强乡镇财政职能履行的保障措施4.3.1 进一步界定县乡财政收入,提高乡镇财政收入水4.3.2 进一步加大转移支付力度,提高乡镇财政的支出

4.3.3 进一步加强调查研究,提升乡镇财政的理财

4.3.4 进一步推进乡财县管、村财乡管改革,完善乡镇

4.3.5 进一步加大投入,改善乡镇财政的4.3.6 进一步提高素质,推进乡镇财政干部队

第5章 结论与展望45-475.1 研究结水平39-40水平40财政管理体制40-41履职条件41-42伍的建设42-45

论45

47-495.2 进一步研究的方向45-47致谢49

参考文献

第五篇：农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究

一、农村税费改革后对乡镇转移支付的必要性

202_年开始在安徽省农村普遍推行的农村税费改革取得很大的成绩:它对于减轻农民负担、规范农村分配关系、调动农民生产积极性、密切党群关系、推动政府职能转变、促进农村社会稳定起到了积极的作用。然而同任何事物的发展变化一样,农村税费改革也具有两面性,在肯定农村税费改革积极作用的同时,也应该看到其存在的问题,农村税费改革存在问题的突出表现是乡镇财政收入的锐减,短期的办法只有通过加大转移支付的形式向乡镇政府提供行使法定职责的资金保证。

二、农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计

农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计应尽量考虑宏观因素的影响,尽量淡化主观因素的干扰,提供一套相对均等化的转移支付公式,并用202_-202_年180个乡镇的数据在农村税费改革后计算乡镇财政能力和支出需求,其目的在于说明各乡镇在相近的行政能力情况下能提供相近水平的公共产品或服务,对于乡镇财政能力,应进一步扩大经济税基乘平均有效税率的计算范围,对于乡镇的支出需求,应按“单位费用×单位测定数值×成本差异系数”的思路进行测算。

（一）乡镇财政收入的估算

明确农村税费改革后对乡镇财政转移支付的力度,首先要计算各乡镇的标准财政收入。所谓标准收入是指在各乡镇平均收入努力程度下按照各项乡镇税收所对应的经济税基估算出的收入能力,它反映的是各乡镇政府应有而非实有的收入规模,由于数据及测算技术等方面的原因,难以采用“经济税基×平均有效税率”的方法估算标准收入,只能根据收入的主要部分进行测算,由于农村税费改革是在不太发达的地区推行,而在农业大区的阜阳市,乡镇财政收入主要来自农业税收,工商税收只占很小一部分,因此估算乡镇财政收入的公式如下:

ci=0.0707agdpi+0.0650salesi

式中,ci是i乡镇的财政收入能力,agdpi是i乡镇农业生产总值,salesi是i乡镇社会商品零售总额,0.0707和0.0650分别是农业的有效税率和有效工商税率(根据近三年来实际数字测算而来)。

(二)财政支出的估算

乡镇财政支出的估算就是计算标准支出,标准支出是指在各乡镇同等的支出效率前提下,乡镇政府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支出,它要求考虑乡镇政府提供公共服务所存在的客观成本差异,标准财政支出计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。

1.确定乡镇财政的支出项目

计算标准财政支出必须选择适当的变量,其选择原则：(1)这些变量是决定标准支出的关键因素。(2)这些变量的统计数据容易获得。(3)要避免重复计算。

2.计算各类支出需求

各类支出需求的计算要求按影响财政支出的因素核定各乡镇的标准支出数额,凡是乡镇财政能满足标准支出需要的,上级财政不再转移支付,对乡镇财政不能满足需要的,属于收入努力不足的部分,由乡镇财政通过增收解决支出需要,但通过增收仍不能解决的部分,其财力缺口作为计算转移支付的依据。

(1)对教育支出的计算

nie=ae×teacheri×εe

式中:nie是i乡镇对教育的支出需求,teacheri是i乡镇在编教师总数,它是由在校学生总数(studenti)确定的,ieacheri=studenti×1/23(1/23是加权平均师生比例),εe是修正系数,它可根据不同乡镇居民受教育年限水平确定超编比例。

此公式计算出的乡镇教育支出有两个特点:(a)乡镇的教育支出需求与在校学生总数呈正相关。(b)乡镇的教育支出与居民平均受教育年限呈负相关。

(2)对行政管理支出的计算

nig=αg×officali×εg

式中:nig是i乡镇行政管理的支出需求,αg是每个在编行政人员的标准工资补助费、办公费,officali是行政人员总数,它是由该乡镇人口总数(p)和官民比例(i)确定的,即officali=pi

×ii,εg是修正系数,它是指按规定确定的超编和定补人员的比例。用这个公式计算的乡镇行政管理支出的特点是它与乡镇人口总数呈正相关,与官民比例亦呈正相关。

(3)对卫生管理支出需求的计算

nih=αh×h×εh

式中:nih是i乡镇对卫生的支出需求,εh是乡镇财政对每个乡村卫生院的标准差补额,h是该乡镇的乡村卫生院数,它是由乡村人口总数决定的,εh是修正系数,它是由各乡镇人口平均预期寿命制定的。

此公式计算的乡镇卫生支出需求的特点是:a.乡镇卫生支出与乡镇人口总数呈正相关。b.乡镇卫生支出需求与乡镇人口平均寿命呈负相关。

(4)对社会福利支出的计算

式中:nis是i乡镇对社会福利的支出需求,αs1是离退休人员的平均工资补助费,oldi是乡镇离退休人员数,均是乡镇下岗失业人员的标准补助额,umpi是乡镇下岗失业人员数,εs是修正系数,是乡镇优抚对象五保供养人员所占的比例。此公式计算所得的乡镇社会福利支出需求与人口总数、老年人总数、下岗失业人员总数都成正相关。

(5)基础设施维护支出计算

式中:

nii是i乡镇对基础设施维护的支出需求,αi1是每公里乡村公路的维护修理费用,lri是i乡镇拥有的乡村公路总长度,αi2是规定的每间房屋的修缮费用,mhi是i乡镇拥有的房屋总数,εi是修正系数,即乡村公路和房屋新旧程度的调整数额。

用这个公式计算的对乡镇基础设施维护的支出需求的特点有:a.某乡镇对基础设施维护的支出需求与拥有的乡村公路总长度和拥有的房屋数量呈正相关;b.与乡村公路和房屋新旧程度呈负相关。

其他服务的支出需求(nio)与人口总数呈正相关。

3.将i乡镇的各类需求加总得该乡镇财政总需求

ni=nie

+nig+nih+nis+nii+nio

需要说明的是:用这个公式计算的乡镇财政总需求撇开了各乡镇在提供相同服务时的成本差异,严格说来应该用成本支出的差异进行调整,但是农村税费改革的试点有着很强的区域性,各乡镇提供服务时的成本可能会有差异,如不同乡镇负债不同,下岗失业人员不同,供养离退休老人五保老人不同,这些在乡镇机构改革后都作了硬性规定,并且在每项支出的计算中都已调整过了,因此,各乡镇提供相同服务时的成本差异不需要单独调整了。

(三)对乡镇财政转移支付数量的确定

根据以上计算,对每个乡镇财政转移支付的计算公式为

ti=ni-ci

此公式假设对乡镇财政的转移支付完全用于弥补乡镇财政支出需求与财政能力之间的差额,即对乡镇财政转移支付的100%为均等化转移支付,这与现实转移支付的分配模式差距甚远,在当前不可能做到,可考虑在今后财政的转移支付资金分配中,逐渐提高均等化比重,即目前转移支付资金40%-60%按均等化方式分配,其余的仍按老办法分配。

三、模型验证和分析

仅设计模型是不够的,还必须根据经济能力与转移支付的联系进一步验证对乡镇财政转移支付的规则,乡镇经济能力越强,转移支付的数量越少,乡镇经济能力越弱,转移支付的数量越多,然而在转移支付均等化条件较差的情况下,对乡镇财政的转移支付存在着长官偏好,致使对乡镇财政转移支付资金分配的严重不足,本文用大小样的数据予以说明,选取的大样本是我国最早实行农村税费改革的太和县,该县从1994年开始实施税费改革,有着很强的典型性。选取的两个小样本,一是城乡结合部的a镇,该镇土地较少;工商业较发达,财政收入主要依靠工商业,农村税费改革对该镇财政收支影响较小;二是传统农区的b镇,乡镇财政收入主要依靠农业税,农村税费改革对该镇财政收支影响较大。根据上述模型计算得出以下三级典型数据:

表

农村税费改革后乡镇财政转移支付情况

项目

太和县31个乡镇

a镇

b镇

实际财政收入

11777

1336.5382.8

财政支出需求

285

411208

547.1

财政实际支出

11777

1256.3382.8

转移支付资金需求

16764

0

162.3

已实现转移支付

202_

0

160.3

四、结论及政策性建议

本文分析了农村税费改革条件下加大对乡镇财政转移支付的必要性,并设计了数学模型,由于乡镇经济活动的复杂性,这些模型需要进一步测算和验证。同时我们还应关注的问题是:农村税费改革后,如此巨大的转移资金数量需求上级政府能否满足?我们的思路是:在鼓励乡镇增收节支的条件下,加大财政转移支付的力度。不可否认,由于种种因素制约,乡镇财政该收的部分没有收上来,造成财力下降,乡镇在增收方面努力不够,同时,由于财政上实行分灶吃饭,乡镇财政管理能力不足,财政支出缺乏监督,人为地造成财政缺口,为此,乡镇政府应从开源和节流方面充分挖掘潜力。