第一篇：浙江省城乡道路客运一体化发展调研报告

浙江省城乡道路客运一体化发展调研报告 根据厅的统一部署，今年6月，组织人员对农村短途客运发展进行了调研，在调研报告起草、讨论、修改过程中，逐步形成这份报告。其实，城乡道路客运一体化不仅仅是农村客运和城市公交的一体，还包括出租汽车、旅游客运、租赁经营等方面内容，这里仅就我省农村客运与城市公交一体化发展问题进行了调研，我代表调研组将调研报告如下：

一、基本情况

管理体制上，目前我省城乡客运管理从职能上分别由交通部门和城建部门管理，其中班车客运、出租、旅游、租赁等客运管理由交通部门管理，城市公交管理在11个地级市中，台州、舟山、嘉兴、湖州4市的市区公交由交通部门管理，纳入道路客运行业管理之中，其他7个地级市城市公交管理职能都由城建部门行使。但在县和县级市中，只有少数几个县（市）的公交管理由城建部门负责，90%以上的县（市）公交由交通部门负责管理。

站场建设上，截止今年6月，我省1373个乡镇（镇839个，乡534个）中，有客运站场368个，其中：三级站62个，四级站90个，简易站216个。

班车通达情况，我省现有的39488个行政村中已有31530个行政村通了客运班车，占行政村总数的80.54%，其中杭州、宁波两个市的行政村班车通达率达到95%以上，有29个县、区的行政通班车率超过90%。日前我省已有县内客运车辆1.7万辆，30万个客位，客运线路2797条，班次12万个，完成的客运量占全省道路客运量的69%，旅客周转量占32%。虽然还有8231个行政村未通客运班车，但由于其分布在人口较少的偏远地区，我省实际能够享受到客运服务的农村人口已经超过了90%。

经营模式上，我省城乡客运经营方式各异，在城市内部一般采用公交客运经营方式，以公司经营为主，客车定线、定点运行，目前经过公司化改造，一般有以下几种模式运作：一是区域经营整体改造模式。将县（市）到乡镇的一级客运网络和以乡镇为中心向各行政村幅射的二级客运网络结合起来，形成一个区域。诸暨、衢县、江山、临安、绍兴、新昌、义乌等都按此模式结合各自实际进行了改造，取得了很好的效果。二是公司统一经营模式。余姚、德清、长兴等县市，都不同程度地组建或依靠专业公司进行农村客运改造，提高了农村客运班线通村率。三是专线集中经营模式。这种方式较为普遍，由经营者通过整合，将某一线路上的经营业户和车辆组建成股份公司，实行一线一公司经营。

农村客运网络化试点工作，推进城乡客运一体化发展。交通部将我省嘉兴、绍兴、衢州三市作为全国14个市农村客运网络化试点后，进一步推进了城乡客运一体化发展。嘉兴市自开展试点以来，以冲破城乡客运二元管理体制为突破口，实行城市公交和农村客运一家管理，在概念上总称城乡公交，规费、税费上趋同。为此，专门出台了《嘉兴市城乡公交一体化规划》，构筑起中心城市----副中心城市----中心乡镇----行政村的三级公交网络体系。截止今年6月，全市共开通42条城乡公交线路，直达各县（市），投入客车226辆，通达32个乡镇、316个行政村，建设了66个港湾式停靠站，313个沿途简易（招呼）站点，客运量上升20%左右。到今年底，全市将重点完善5个县（市）直辖镇的二级公交网络，计划开通39条公交线路，投入客车182辆，建成13个准四级客运站，216个港湾式停靠站点，52个回车场，440个招呼站，形成人、车、路、站系统配套协调发展。到2006年，实现全市村村通公交车。

绍兴市，在农村客运网络化试点前一年就根据当地实际，探索以城乡公交一体化带动农村客运的路子。截止今年6月，全市112个乡镇全部通客运班车，具备通车条件的3482个行政村通了班车。全市建立了以绍兴市为中心，连接7县（市、区）的快速客运网络，和各县（市、区）连接乡镇和大部分行政村的普通客运网络。绍兴县率先全部完成客运公交化改造，已开通公交线路34条，新投放客车338辆，其中空调大客车152辆。

衢州市，把农村客运市场划分为43个片区，改变过去“散、小、弱、差”状况，以质量招投标为基本方式，产生了38家客运公司，更新中高档客车815辆，使农村客运每业户拥有客车由原来的1.9辆提高到

16辆，农村客运班车通达率由原来的79.4%提高到84.8%。

最近，湖州市出台了《城乡公交一体化方案》，值得各地借鉴。各地交通部门在努力实现城乡道路客运一体化方面做了大量工作，但还存在不少问题，主要表现在：

一是对城乡道路客运一体化的认识不到位。部分领导对城乡道路客运一体化的思想认识不一致，一些官员没有认识到城乡客运一体化发展对解决“三农问题”、发展农村经济、推进城镇化进程的重大意义。二是城乡客运管理体制不顺。由于城市公交与农村客运管理体制二元分割，一是城乡客运享受的政策不一，经营成本相差悬殊，核定的载客人数方式也不一样，不能形成公平竞争；二是随着各地城市化进程，撤县设区和城区范围的扩大，客源、线路等矛盾日益突出；三是城市公交和短途客运经营者因利益冲突而引发的罢运、集体上访等事件时有发生，影响了社会稳定；四是站场设施重复建设，各种资源不能共享，造成浪费；五是城乡客运不能形成统一规划，使群众增加换乘次数，没能从根本上解决城乡居民出行难的问题。

三是农村客运基础设施落后、条件差。客运站场建设滞后，等级客运站仅占乡镇总数的11%，绝大多数乡镇无客运站。农村支线经营成本高、效益差。经营效益不好原因是多方面的，主要是客源不足、道路状况差、税费过高等，再加上近年来燃油料价格上涨幅度较大；安全管理难度大、事故隐患严重；在一些山区简易公路，路况较差，加上农村班线普遍存在平时实载率低，早、晚、周末学生放假等时段客流集中，容易发生超载等违法行为；现有农村客运适用车型少，我省淘汰载客农用车后，投入车型对道路条件要求提高了，致使原先农用车经营班线的部分道路现在达不到通车条件，目前允许在农村客运中使用的客车，基本都是普通中巴，使农民感到出行非常不便。

二、统一思想，提高对城乡客运一体化的认识

随着党的十六届三中全会提出了坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观，以及统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放等五个统筹发展的要求，当前城乡客运一体化发展也有一些有利条件：

1、政府导向和社会需求，促进城乡客运一体化的进程。省委省政府提出的“八八战略”明确要求进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化。统筹城乡经济社会发展，逐步打破城乡二元结构，不断提高城乡居民的生活水平和质量，努力形成以城带乡、以工促农、城乡一体化发展的格局。我们提出城乡客运一体化目标, 是与全面建设小康社会和省委、省政府提出的“两个率先实现”（浙江要在全国交通系统率先实现现代化和浙江交通要在全省各行业中率先实现现代化）目标相一致的。

2、基础设施建设为城乡客运一体化提供了条件。为实现省委省政府提出的全省提前基本实现现代化的目标，加速城乡一体化的步伐，改变我省农村道路基础设施落后的局面，我厅提出并实施了“乡村康庄工程”，努力提高全省农村公路通达深度和质量，要求在全省范围内加快按部颁四级公路工程技术标准或地方标准改造通村公路的速度，提高农村公路的路面质量，对通行政村公路进行路面硬化。截至2004年6月底，通过乡村康庄工程的实施，全省共完成通乡、通村公路路基改造6260公里，路面硬化4818公里，行政村等级公路通村率、路面硬化率和客运班车通达率分别达到64.4％、57.8％和80.5％，比2002年底分别提高了6.7％、7.5％和5.2％。这些道路交通条件得到很大改善，为在全省范围内实现城乡客运一体化打下坚实的基础。

3、农村客运网络化试点工作经验是城乡客运一体化的实践基础。我省在交通部提出的农村客运网络化基础上，进一步提升为城乡客运一体化，积极推进试点的同时，全省全面展开。嘉兴市把实现城乡（公交）客运一体化作为嘉兴市率先实现城乡一体化，率先实现基本现代化和农村全面建设小康社会的重要组成部分来抓。与新的科学发展观和新的城市发展规划相适应，建设城乡结合的三级公交客运网络，沟通城市各区域与乡村的联系，实现城市的集聚和辐射功能，从整体上解决农村地区农民的出行问题，从而带动农村地区的经济发展，使“三农”问题在城乡统筹协调发展中得到有效解决。

因此，从客观环境、外部条件来看，努力实现城乡客运一体化已成为一种经济发展趋势。

三、发展目标和基本原则

1、发展目标。

城乡道路客运一体化发展目标和和方向是“八个统一”，即统一管理体制、统一经营模式、统一硬件设施、统一资源配置、统一市场监管、统一车型载客政策、统一服务标准、统一优惠政策。实施统一、协调、高效的城乡客运综合管理，以先进的管理技术为手段，以法制和体制为保障，充分发挥政府、市场、企业的各种作用和组合优势，不断维护与更新道路交通基础设施，逐步理顺体制、运行机制，为城乡居民提供更多更好的客运服务。城乡道路十分通畅，成网成线，站场等基础设施比较完善，客运班车通村率达到100％。客运网络体系高效运转，形成公平、公正、有序竞争的城乡客运市场，城乡客运资源达成共享，运力结构得到改善，服务水平进一步提高，服务方式多样化，真正实现城乡客运的无缝衔接，城乡居民乘车方便、快捷、安全、舒适，车辆运行畅通有序。

到2007年基本实现全省通村公路等级化和路面硬化。同步建设客运基础设施，将港湾式旅客上下点纳入农村公路建设的总体工程中，做到同步设计、同步施工、同步建成，通村公路完工验收一条，客运班车通达一条。5年内新建改建省标四级及以上乡镇客运站场415个，示范港湾式停靠站1000个。根据我省总体要求，一级网络城乡客运一体化覆盖率达80%，二级网络通村客运班线通达率达到90%以上。至2015年客运班车通村率达到100%，并且形成与干线客运紧密联系、覆盖全省各个通路行政村的农村客运网络，建立健全符合农村客运实际的集约经营模式。

2、基本原则。

（1）利民便民原则。在今后一个时期，我国全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村，而如何做好农民的交通和出行问题是解决“三农”问题的重要内容之一。发展农村客运，必须以为广大人民群众提供安全、经济、便捷的运输服务为前提，以满足人民群众的基本出行为出发点，最终实现“村村通班车”的目标。

（2）效率和公平原则。通过整合城乡客运资源，达到优势互补，资源的充分利用，保持供需平衡，避免无序竞争和重复建设，造成浪费。同时城乡协调一致，规范客运市场，为经营者创造一个公开、公正、公平的竞争环境，充分激活其经营积极性。

（3）市场主导原则。用市场机制构建城乡客运一体化格局，政府和行业管理部门为经营者营造一个公平、公正的经营环境，引入竞争机制，以市场为主导不断优化城乡客运资源，促进一体化的形成和发展。

（4）因地制宜原则。鼓励各地根据本地实际情况，探索和采取适合的道路客运一体化发展模式。

四、政策措施和建议

1、建立适应城乡道路客运一体化发展的管理体制。城乡客运一体化要求在政策、规划、技术标准、信息传输、经营规则以及管理体制上进行统一的协调和宏观调控，需要从战略的高度进行统一的规划与指导。建立职能明确、权责清晰的城乡客运管理体制，对城乡客运实行集中统一管理，达到统一规划、协调发展、机构精简、节约资源、运输畅通、便利群众的目的。

2、出台统一的税费优惠政策。各地应根据省厅出台的优惠政策，制订实施方案，降低经营者的运营成本，提高客运企业经营农村客运线路（特别是山区支线）的积极性。这里需要指出，对减免公路规费的享受，应当是运输经营者，承包车主不直接享受规费的减免优惠政策，因为承包车主与企业的经济关系是承包款，减免元规费后是否降低承包款，由企业自行决定。

3、加快农村公路建设。目前我省的城乡道路条件已经为全省实行城乡客运一体化打下了一定的基础，但还不能满足城乡客运一体化发展的要求，一方面要加快农村公路建设，进一步提高农村公路通达率和通达的公路等级，另一方面在农村公路建设中要同时考虑城乡客运发展的需要，以群众出行要求为导向，改变农村公路基本上以行政中心向下幅射为主满足行政村的出口通道的发展思路，加大连接行政村间的环路

建设，使农村公路网络化程度大大提高，减少公交线路的迂回，提高运营效率减低运营成本，更好地适应城乡客运一体化的需要。

公路建设和站场（点）建设同步进行。在公路建设和改建的设计时，把港湾式停靠站建设纳入总体设计中，同步设计、同步施工、同步建成、同步验收，以确保公路开通后，能够及时投入班车运行。根据路况、交通流量、行政村布局等情况设置沿途招呼站。对于主城区城乡公交始发衔接站点的设置，由当地政府纳入城市道路的统一规划。在资金上，省里给予一定的补助。

4、站场建设、车型发展。根据客运量需求和各地实际情况规划、建设乡镇客运站场。发送量达不到四级站要求的乡镇建议建造简易车站；客流量较大的具有节点功能的乡镇可根据需要建立准四级站。在发展城乡客运站场、适应班线客运和公交客运的同时，必须与公路建设同步加快建设港湾式停车点。

客运公司根据当地道路状况，客流情况、乘客的需求选择不同车型。同一车型、同一道路应当核定相同载客人数。

5、健全相关法规，加强市场监管。完善城乡客运一体化的法律法规体系，在修改《浙江省道路运输管理条例》时，建议明确交通部门是城乡客运的主管部门，对城乡客运资源实行统一管理，采用科学的市场准入制度和招投标制的管理模式，提高客运主体的素质，并通过一定的考核体系对其服务质量、财务状况、经营水平等实施管理，保证城乡客运服务水平的不断提高。

加强对城乡客运市场的监管。由于农村客运市场基础比较薄弱，给黑车以可乘之机，各级管理部门应根据“疏堵结合”原则，一方面严厉打击货运车辆、摩托车、微型面包车等非法载客经营行为，另一方面从以人为本的角度出发，对于那些经过实践证明群众确有需要，且基本符合营运条件的社会自备车辆加以规范和引导，可以划定经营区域，纳入行业管理。在大力打击非法营运的同时，加强对行政村实际通车情况和乡镇客运站的监管，建立客运公司相应的服务承诺考核制度和区域客运市场退出机制，使城乡客运经营者始终把提高服务质量，满足人们出行需要放在首位，处理好企业经济效益和社会责任之间的关系。实现城乡公交与我省城乡经济社会同步发展。

6、改革客运线路管理方式，扩大经营者自主权。城乡客运一体化发展，应充分发展市场机制的调节作用。在公平准入条件的同时，对实现区域专营的地区可以给经营企业一定的定价、发展新线路、推出高质量服务方式的自主权。在客流基础较好的发达地区，还可以适度引入多家经营主体的竞争机制，用市场机制带动城乡客运服务质量的不断提高和城乡客运一体化格局的形成。

农村道路客运与城市公交都是道路旅客运输的重要组成部分，无论从旅客的集散、送达，还是线路开辟、站点设置等方面都存在不可分割的联系，必须作为社会化、专业化的运输系统去统一管理，统筹规划，协调安排。随着我国社会主义市场经济的发展，现代化建设步伐的加快和人民生活水平的提高，城乡道路客运一体化发展已成为一种客观需要，势在必行。由于基础设施、管理体制等方面存在许多问题，城乡道路客运一体化发展仍处在探索阶段，还有许多问题需要解决，是一个逐步完善的过程。

课题组组长：薛振安

课题组副组长：俞志强、于树德、陈永林

课题组成员：张文林、王亦华、李承志、邵永堂、俞成根、王晓平、林建良

第二篇：浑江城乡客运一体化调研报告

浑江城乡客运一体化调研报告

白山市浑江区，辖8街道，4个镇，54个行政村，总面积1388平方公里，人口33万人。全区公路总里程950.9公里，其中农村通公路810公里，占全区通车公路的85%。全区营运客车231辆，农村营运客车144辆，城乡客运一体化76辆，农村班线44条，行政村通车率达100%，以市区为中心的城乡客运一体化的格局已基本形成。2008年以来，我们在立足客运实际，以繁荣和发展农村客运为突破口，创新经营方式，发展中型客车，方便群众特别是农村群众出行，推进农村经济发展，收到了良好的效果。我们的主要做法是：

一、强化惠农服务意识，完善农村客运发展规划近年来，随着农村经济的发展，广大群众对外交流活动的日益增多，对出行条件的要求也越来越高。方便、快捷、舒适、周到的客运服务已经成为广大农民衡量农村旅客运输服务的标志。随着农村公路条件的不断改善，特别是随着公路“村村通”的实现，农民群众对客运班车实行城乡客运一体化方便出行的呼声越来越高，渴望客车能早日通到家门口，要求改善山区、偏远地区群众出行难的现状。但是，由于我区地处山区，地理环境特殊，人员居住分散，虽然政府交通主管部门对农村客运发展工作非常重视，但要全部实现

1城乡客运一体化谈何容易？摆在我们面前的将是重重困难，为此，我们从优化现有班线结构入手，抽调得力人员，专门解决城乡客运一体化的问题。

通过对农村路网结构、客运流量流向、群众出行习惯和规律的综合调查分析，我们掌握了第一手的资料。认真详细地制定适合当地实际情况的运力、运量以及班线规模，力求使新规划的客运班线通得了、稳得住、有效益、受欢迎。同时，对距离市区、集镇较近的村，我们则开通了以小型面包车为主的“小客运”，使干线与支线得到了有机的衔接。通过新开通的7条农村班线，使群众出行方便了，农村经济发展了，交通运管人在群众心目中的地位也提高了。周密的方案和科学的规划，使我区的农村客运市场步入了一个良性的运营轨道。

二、整合客运资源，努力实现城乡客运一体化

扎实的基础工作，为实现我区城乡客运一体化目标奠定了基础。然而，这一目标的实现，有很多意想不到的困难。如：有一些偏远山区，客流少，与其村镇之间距离较远，有个别村孤立于通化县交界，长期处于两县市客运的盲点。如果发车会造成车辆空驶率高、油料消耗大等问题，所以经营者都不愿意去，一度使这项工作不能往下进行。面对广大群众对解决交通问题的强烈渴望，我们决定由长客公司发展8个座位的小型面包车经营，统一车型、统一管理。在办好了

营运手续后，每天从较偏远山村发往市区，采取灵活排班的办法，由公司调度和安全监管，解决了较偏远山区群众出行难问题，同时也基本杜绝了黑车参运的这一老大难问题，村村通和客运一体化的实现，得到广大农村干部群众的大力支持。他们除了自发组织修路护路外，还为夜住班车司乘人员帮助解决许多实际困难。

农村道路旅客运输点对点比较优势，但如何把点上的旅客合理疏送到主干线，从而实现干支线公路运输的有机结合呢？为此，我们立足于优化原农村客运班线，大力对农村客运班线实行客运一体的运营改造。即由原来从客运站正班正点发车后，客车只在少数客运停靠点停靠的传统客运模式，改为每天分不同时段，调整发车密度，不间断发车，把整个线路的聚集点连接起来，使广大农民群众真正体会到方便、快捷及周到的城乡客运一体化服务。

为了使这项工作稳妥地向前推进，我们特意选择了区内白山至板石、白山至道清、白山至红土崖、白山至五间房等六条客运线路作为城乡客运一体改造的试点。这些线路辐射我区大部分农村，且运营这些线路的是我区二家客运企业。宣传发动后，企业和车主有以下顾虑：

1、城乡客运一体化改造担心实载率低的车辆中途倒客后返回，时间久了会打乱运营秩序；

2、增加企业的管理难度和成本。针对上述问题，我们做了认真的研究，并制订了相应的方案，精心设臵了每个班点的车辆行驶路线和功能，及沿途进行具体规划，对所有的车辆实行轮班式的循环经营，以市区为起点，旅客集中时段每15分钟一个班次，非集中时段每20分钟一个班次，由公司稽查、运管监督。运行伊始，因为实载率低，称损害了他们既得利益。运行一段时间后，公司及车主普遍感到给自己带来了实惠，压班压点的现象不见了，不间断的循环发车增加了客运密度，也使沿途出行群众对客运有了进一步的依赖，实载率逐渐增加，车辆经济收入明显增加，实现了经济效益和社会效益的双丰收。自2008年开展这项工作以来，我们逐步对二家公司原经营的76车辆鼓励报废淘汰，对车型、颜色、标识进行了统一，收到了预期的效果。通过对市区与村镇实行对接，尝试了城乡客运一体化的运营模式并取得了圆满成功，得到城乡居民的一致好评。

实现城乡客运一体化是一项新生事物，虽然在探索、创新、发展的过程中我们取得了一些成绩，但也遇到了很多困难和问题。一是尚有少数自然条件恶劣的偏远山区，由于种种原因，至今通不上班车，群众出行仍比较困难；二是从事农村班线运营的企业内部管理、客运服务质量有待进一步提高，安全监管及司乘人员的安全教育等工作有待进一步完善；三是受利益驱使，部分农村班线上仍有少数非法“黑车”从事客运，严重冲击着正常的客运秩序，并且存在着潜在的安全隐患，需进一步加大整治力度。

以上是我们运管所自2008年以来，在实现“村村通”工程和推行城乡客运一体化，更好地服务群众出行工作中的有益探索与尝试。实践给我们无限的启迪，使命给了我们更多的勇气，以人为本，让农民群众分享改革开放三十年的丰硕成果，是我们义不容辞的责任。我们有决心和信心依靠广大农民群众在今后的工作中把农村客运这项工作做得更细、做得更好。

2010年10月8日

第三篇：关于城乡客运一体化建设情况调研报告

近年来，市委、市政府高度重视城乡客运一体化建设，明确了到2012年我市城乡客运一体化的发展目标，也就是：全市城镇人口每万人拥有公交车辆10标台，城市居民利用公交出行率达到30%，农村村民利用公交出行率达到15%。对照这一目标，就我市城乡客运情况而言，目前全市共有客运企业16家（市9家、县7家），其中城市公交客运3家、出租客运7家、农村客运6家。城市公交线路17条，路网长度为228公里，日均行程约4万公里，日客运量约11万人次；农村客运线路26条，路网长度766公里，日均行程约4万公里，日客运量约3万人次。城市公交车244台（含校车21台），城乡客运车辆249台（其中市73台，县176台），出租车1587辆（市1291辆，县296辆），车辆档次和车况一般。1、4、7、9路城乡客运线路中巴车，已由市政府全部收购，3、6、8路和701线上的中巴车已完成资产评估，正在解决收购资金问题；5条农村客运班线（市区—中矿、市区—701、东村—二冶、市区—凤矿、市区—灰河）采用挂靠方式经营。

虽然这几年市政府加大了投入，我市城乡客运发展进入了快车道，尤其是农村客运发展十分明显，全市151个行政村，已有131个村通车，但与我市城乡一体化发展的目标，与人民群众的愿望和要求还有差距，主要是：缺乏强有力的协调工作机制；场站建设滞后；运力仍显不足；资金难以落实到位；线路调整不够及时；公交化改造进展不快。

为加速全市城乡客运一体化进程，建设幸福铜陵，应在以下几个方面采取有效措施：

（一）加强领导，尽快建立城乡客运一体化强力推进机制

成立以分管市长为组长的城乡客运一体化工作领导小组，建立定期例会制度，对涉及到多个部门才能办理的事项，由领导小组负责统一协调处理；尽快制定出台我市城乡客运一体化工作实施意见，明确发展各目标和落实措施。

（二）合理布局，科学编制城乡客运一体化发展规划

按照“市、区、县”一体化、“路、站、运”一体化原则，统筹规划公路路网与客运站场，尽快构建一个以公路网络为基础、客运站场为节点、客运线路为通道的一体化城乡客运网络体系，使各种城乡客运方式有效衔接，以实现客运资源共享和旅客“零距离”换乘。

（三）加快建设，全面改善城乡客运一体化承载能力

一是加快路网建设。加快高速公路与干线公路、干线公路与农村公路连接线的工程进度，进一步完善“六纵六横”的公路主体框架，在全面实现“村村通”的基础上，优化改造农村路网，加强农村路网与重点镇的连接，尽量形成闭合线路，构建主城区、城镇30分钟上高速，行政村（不含“飞地”）30分钟至主（副）城区的一体化交通路网。二是加快场站建设。尽快在顺安、县城北等处选择合适位置兴建换乘中心；另增建3-4个农村客运站；同时加快市区至重点集镇，重点集镇与集镇沿线的候车厅和招呼站建设。

（四）积极融资，努力保证城乡客运发展一体化资金足额到位

在财政投入控股的前提下，按照公用事业改革的总体要求，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与城市公交投资、建设和经营，利用实施特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局；积极探索城市公交公司参与农村客运班线的公司化改造的新路子；按照“谁投资，谁受益”的原则，由车籍所在市、县、区政府出资收购班线。

（五）稳步推进，逐渐扩大城乡客运一体化范围

围绕到2012年我市一主两副城区和主要集镇公交运营网络全覆盖的发展目标，稳步推进城乡客运一体化进程。加大投入，彻底更新破旧车辆，增加车辆数量，逐渐将我市万人拥有公交车数量提高到与马鞍山、芜湖相当的水平，及时调整线路布局，加快农村客运的公交化改造,争取东部城区早通公交车，农村公交逐渐向钟鸣、东联、胥坝、天门、灰河等5个主要集镇延伸。

（六）政策扶持，不断优化城乡客运一体化发展环境

将城市公交作为我市优先发展的一大战略，加大公交换乘中心、公交场站建设，以及车辆和设施装备的资金投入。在公交企业的成本和费用进行核算时，合理界定政策性亏损指标，并根据实际情况进行补贴。对公交企业承担社会福利和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项补助。优先安排公交设施建设用地，减免相关建设费用。

第四篇：关于城乡道路客运一体化发展有关问题的思考

关于城乡道路客运一体化发展有关问题的思考

党的十六届三中全会通过的要求实行“五个统筹”重大决定中，统筹城乡经济社会协调发展是新时期打破城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化的重大战略决策。2008年国务院改革了交通行政管理体制，道路旅客运输与城市公交统归交通运输部门管理，突破了城乡交通一体化管理体制上的障碍，在这个大背景下，农村客运与城市客运二元分割的客运市场如何发展、怎样管理，已成为道路运输业内关注的焦点，也是摆在各级行业管理部门面前的新课题。

一、城乡道路客运一体化发展的内涵

（一）城乡道路客运一体化发展，也就是一体化发展，它是发生在城乡道路尤其是农村道路十分畅通，场站等基础设施水平比较高，城乡客运实现网络化运作的时期。这是统筹城乡道路客运协调发展硬件建设应满足的基本要求。

（二）城乡道路客运一体化发展不是忽视各种客运方式的差异，而是要发挥各自的特点和优势、协调发展，有机衔接，方便换乘。

（三）城乡道路客运一体化发展是多向的，不是单方面的，不简单是农村客运公交化或城市公交延伸营运线路扩大经营区域的问题，而是各方要找到共同的节点，相互促进、协调发展。

（四）城乡道客运是一个大系统，需要建立道路客运系统，客运管理系统，交通衔接系统，重点是方便换乘、零距离换乘的衔接系统。

（五）统筹城乡道路客运一体化发展，关键是内部关联的紧密程度，即要达到设施平衡，运作协调，管理统一，要以先进的管理技术为手段，以法律和体制为保障，充分发挥政府、市场的各种作用和组合优势，对城乡道路客运规划与计划，投资与建设、运营与控制、价格与票价等进行综合协调。

（六）统筹城乡道路客运一体化发展，体现的是道路客运的“协作、协调和协同”，即运输过程的协作，运输发展的协调和运输管理的协同。立足于各种客运方式的有机联系、协作配合，发挥各自的比较优势，达到多赢。

二、城乡道路客运一体化发展存在的主要问题

（一）城市公交与道路客运协调发展不够。

促进城乡客运一体化发展，为城乡居民提供均等化的客运服务是统筹城乡客运协调发展的重要内容。

根据传统观念，城市公交一般在城市市区经营，主要为城市居民提供出行服务，城乡道路客运则为城乡居民长途出行提供服务，两者的市场相对分割。随着城市化进程推进和行政区划的变化，城市市区和郊区的界限很难界定，造成两种运输组织形式的市场相互渗透，城乡道路客运市场和城市客运市场认识上的相对分割违背了运输经济发展的客观规律，已经不适应城乡一体化发展的需求。无论是城乡道路客运市场，还是城市客运市场都具备了道路旅客运输的基本特点、基本属性，应视为一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场。加快两者的融合，将城乡道路客运市场作为一个整体，可以实现城乡道路客运实行统一的市场准入制度、服务规范，保障城乡客运服务的稳定性，保持运输市场结构的合理性，充分发挥竞争机制的作用，避免产生过度竞争或垄断。

通达便捷的区域交通网络是大经济区域或经济圈形成和发展的基本条件之一，而城市公交是区域交通网络的有机组成部分。理顺管理体制，改变管理方式，加强协调沟通，有利于城市公交与道路运输的衔接和旅客的零距离换乘，有利于形成“大公交、大交通”的格局。

（二）城乡客运管理体制亟待理顺

随着经济社会的发展，城市客运和短途道路客运逐步开始融合，传统的城市客运和短途道路客运分治的管理体制也逐渐变得不适应。尽管新一轮政府机构改革正在逐步打破体制坚冰，但在基层，体制不顺的问题依然存在。

传统的多部门分治模式是长期延续下来的模式，体制上存在多头管理和职能交叉，没有形成精简、高效、统一的综合交通管理体制，不利于统筹城乡客运协调发展。而对于以交通部门为主的模式和“一城一交”模式而言，虽然减少了职能交叉，在体制上为城乡客运一体化创造了有利条件，但交通运输主管部门的职责范围仅限于公共客运的运营管理，而由其他部门负责城市交通基础设施规划、建设以及服务定价和财政补贴，如果协调机制不跟进，统筹协调依然受体制掣肘而困难重重。

（三）推进城乡客运优先发展的共识不足

“优先发展公共交通”的理念目前已被广泛接受，被认为是贯彻落实科学发展观和建设节约型社会的重要举措。公共交通优先即“人民大众优先”，其原则是鼓励客运交通普惠最大化、效率最大化，从该原则来看，不应只涉及城市公交，服务城乡居民（尤其是农民）出行的短途客运也是体现服务均等化的公共客运，也应当成为公共交通优先发展的重要主题。

但是目前关于公共交通优先的认识尚未统一到统筹考虑城市居民和广大农村居民的出行需求上来，对农村客运的公益性的认识不足，容易造成关于城市客运和农村客运在发展政策方面的不衔接。如：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受有关部门的限制。

要解决短途客运与城市公交有失公平的矛盾，必须在观念上有较大突破，认定短途客运也是为城乡居民出行提供普遍服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质完全一致

（四）客运线路等资源配置不合理

1、线路重叠，造成运力浪费。随着南通城市规模的不断扩大，城乡一体化进程的加快，城乡道路状况的改善，人民群众出行的要求越来越高，为适应市场需求，近年来，南通公交公司和南通汽运集团都抓住这一发展契机，新增或拓展了部分经营路线，从而出现了城市公交客运和农公班线客运相互渗透重叠运营情况。线路重叠导致了运力过剩，有的营运线路的平均实载率不到30%。造成了资源浪费和无序竞争，以及企业的亏损。

2、线路重叠造成经营矛盾多。由于各自受利益驱动，相互争夺客源，不时会产生经营纠纷，影响了和谐稳定。

3、线路资源配置不合理，线网分布不均匀。城乡客运市场“二元分割”，农村居民出行不方便，热点班线争破头，偏僻线路无人跑。农村班线客运的线路基本上都是在县乡道路上运行，在这些主干上由于人流多，所以班次很密，运力配置趋于饱和，但离县乡道较远的村也想开通一些通达工程的线路，但由于新线路客流量少，开行亏本，公司不愿意开通这些线路，财政补贴机制没有试行，即使开了，也是亏本经营。

（五）农村客运亏损严重，财政补贴难以落实到位

农村公交车主要的运行线路在乡镇，它的特点是客流量少，流向、流时不固定，运价水平低和车辆油耗高、农民消费水平低，它享受不到城市公交的种种优惠政策，面临入不敷出全面亏损的尴尬。以海安“村村通公交”为例，实施“村村通公交”初期适逢春运，在短短的1个月内实现营收205万元，表面看，这份成绩单似乎马马虎虎，但接下来的淡季，每月都出现亏损，全年到底会亏多少，暂时无法预测，虽然当地政府给予每年200万的定额补贴，仍不能弥补亏损。

（六）市场监管难度大

目前，阻碍城乡道路客运一体化发展的一个重要因素，就是“黑车”现象屡禁不止。甚至出现

了“黑车”与城乡公交争抢客源的现象。监管打击非法营运作为行业管理的重中之重来抓，每年打击“黑车”的数量也数以百起，但由于“黑车”机动性强、灵活性高、廉价等特性，使一些群众还是愿意乘坐“黑车”。而交通部门的执法手段有限，执法环境恶化，执法地位不高，对非法营运取证又难，多数乘客也不配合，导致“黑车”打击举步维艰，陷入打击难、难打击的困境。

三、加快实施城乡客运一体化的有关建议。

（一）统筹协调，加快城乡道路客运一体化。客运市场是一个不可分割的整体，应该是一个统一开放，主体平等、公平竞争的大市场，道路客运与城市公交应统筹协调发展。要树立“大公交、大交通”的理念，在制定城乡客运一体化发展规划时，除了注重城区的公交事业发展外，还要考虑市区到县（市）城区、县（市）城区之间及县（市）城区到中心乡镇的城乡公交发展。既要发挥城市公交资源网络化的优势，又要关注农村公交所发挥的城乡客运一体化的作用，既要关心城市群众出行，又要关注农民群众的进出城需求。在优先发展城市公交的同时，要充分发挥长期运行在城乡道路上的农村公交的作用，科学投放运力。这样既能减少政府的负担，又能化解因城市公交向农村延伸而造成的运力资源浪费和矛盾，使城市公交的有限运力在市区市政管养路段上运营，为合理分布城乡公交线路网和方便新村、小区居民出行提供运力保证。

（二）转变观念，积极探索城乡客运一体化的新路子。建立对公交线路专营权服务质量招投标及考核制度，完善市场的准入机制，打破垄断经营，对公交站场实行公用化、社会化，实行站场基础设施、线路与营运企业的分离，引入市场竞争机制，强化对营运线路、站点、服务质量的监管，有利于提高服务质量和培育市场主体，使政府在城市公交的投入，能产生更多的社会效益和经济效益。对目前营运重叠、矛盾突出的线路，可在统筹规划、尊重历史、方便群众、确保稳定和谐的原则下，采取组建股份制公司联合经营、区城分工、特许经营等办法，实行统一管理，做到站点共用，利益共享，以达到降低营运成本，提高营运效率和服务质量，消除经营矛盾，确保市场和谐稳定的目的。

（三）政策优惠，扶持城乡公交发展。农村公交是城乡客运一体化的重要组成部分，与城市公交都是社会公益性事业，在城乡经济发展中具有特殊的地位和作用，它使农村百姓充分享受改革开放以来经济社会发展的成果。农村公交公益性，决定了政府有责任为农村百姓提供价格低廉、方便、舒适、快捷的城乡公共交通服务。要实现城乡客运一体化和城乡客运协调发展，政府要从构建和谐社会的高度出发，立足城乡经济、社会和环境资源的可持续发展，建立相关部门联动机制，建立农村公交的低票价的定价和价格体系，加大财政对城乡公交车的营运性亏损、政策性亏损的补助，以及对承担社会福利和完成政府指定性计划任务的企业给予专项经济补偿，并列入政府的财政预算。对于新增、更新及公司化改造涉及的车辆收购和车辆电子信息服务设施等，政府应提供财政、信贷支持及政府补贴等。农村客运站是城乡公交网络的节点，是城乡公交的基础条件，农村公交的停车场、保养场、首末站、途径停靠站亭建设应列入政府公共用地规划，要优先预留、保证建设用地，在建设资金上给予必要的补助，使公共资源配置向农村倾斜，逐步改善农村公共服务条件。

道路运输企业是一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场，要保证南通道路运输经济可持续发展，就得遵循其发展的客观规律，道路客运、城市公交，都具备了道路旅客运输的基本属性，两者协调发展，有利于以人为本、统筹城乡客运发展和加快城乡客运一体化进程。（南通市运管处）

第五篇：浙江省城乡道路客运发展模式比较研究

《浙江省城乡道路客运发展模式比较研究》之一

2015年01月04日

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第一篇典型县市发展情况比较

一、海宁市

2002年，海宁市选择了城区连接观潮胜地盐官作为改造试点，同时抓住境内所有客运经营期限到期这一契机，制定了《2003年市境内到期客运班线配置意见》和《海宁市农村客运公交改造实施意见》，明确2003年6月30日前到期的境内客运线路经营权到期全部无条件退出，重新以服务质量评议面向全市4级资质以上客运企业择优配置。主要做法：

一是规范经营机制。彻底消除产权分割、承包、租赁、变相股份合作的弊端。建立产权一体、经营责任、服务规法、诚信为本，真正意义上公车公营经营模式。通过服务质量招投标的方式来配置城乡公交线路资源。

二是站点设施统一。在改造农村公交的同时，将“港湾式”候车站列入规划之中，根据线路走向，行政村区域位置，客源分布，建造统一款式，不同规格的候车站。

三是财政补贴。包括购车补贴、运营补贴、科技投入补贴等内容。补贴政策以专项补贴为主，明确了补贴按照服务质量考核分档给予补贴，且规定了补贴总额与营业额的关系，能够较好的区别企业的政策性亏损与经营性亏损。2011年和2012年财政分别补贴2391万元和4333万元。

四是服务监管。按“五定、四统一、两保”（定班次、定线路、定时间、定票价、定站点；统一排班、统一调度、统一结算、统一票价；保零距离换乘、保安全有序运行）的要求规范运行，提高公交服务质量。《海宁市公交行业服务质量考核办法》，将公共交通补贴与服务质量挂钩。还拟组织有关部门对公交补助实施绩效评价，并建立健全绩效评价结果与预算安排有机结合机制。按照服务质量招投标的方法，在公平、公正、公开的基础上，确定配置改造经营企业，从而完善了行业的准入与退出机制。

点评：当地政府通过出钱向私营企业购买服务，制定适当的低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩，既让百姓得到了实惠又与当地财政能力相适应，较好地解决市场失灵问题，基本建立起城乡客运一体化健康可持续发展的机制。但供求的结构性矛盾还有待得到缓解，市场供求调节机制还有待进一步完善。通村线路的严重亏损给公交的可持续发展带来较大的困难，2011年城乡公交经营性亏损达到1400万元左右。原有优先发展公共交通的政策扶持力度已明显不足，企业发展缺乏后劲。

二、绍兴县

2002年，绍兴县在全国率先实施了县境内道路客运班线公交化改造，当年实现“镇镇通公交”，2004年，实现了“村村通公交”。近几年以“公交优先”为指导，积极整合城乡公交资源，市县公交启动国有一体化改革。主要做法：

一是统一体制，全面统筹。在省内率先实现了对城市公交、农村客运实行城乡一体的管理体制。通过“八个统一”（即统一政策法规、统一发展规划、统一资源配置、统一税费政策、统一运价标准、统一服务标准、统一经营方式、统一优惠政策）基本实现了公共交通服务的均等化。

二是财政补贴。①政策性亏损补贴：起步价下调和IC卡刷卡打折补贴。②承担社会公益性服务补贴：执行老年人免费、优惠乘车和残疾人免费乘车补贴。③企业营业额2%补助，2010年起改为每年100万元服务考核奖。④车辆更新及智能设施20%补助。⑤完成政府指令性任务：如快速公交、夜公交、市场专线、城区公交无人售票线路1元补1元。⑥1小时以内公交换乘减五角的补贴。2012年县、乡财政补贴金额达到7000万元除20%的购车补贴外，其他的补贴都直接惠及乘客。

三是服务考核规范。出台《绍兴县城乡公交安全营运和服务质量考核办法》，并专门安排100万元资金对优胜企业进行考核奖励，通过开展日常检查，每周通报班次执行情况，每月发布服务质量通报，每年考核公交服务质量。

点评：通过加大财政投入，制定低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩等制度，快速地发展了城乡道路客运，提高了服务质量，让百姓得到了利益和实惠。但其补助政策科学性有待进一步提高，不能有效地解决市场失灵问题，同时过低的票价导致政府投入了大量的财政补贴。

三、义乌市

2010年11月起正式实施《关于义乌市城乡公交一体化改革的实施意见》，编制了城乡公交客运一体化规划，制定了公交发展五年行动计划。义乌市公交线网实行二级公交网络管理，其中城区公交和乡镇公交为一级，农村支线公交网络为二级。目前由恒风交运（国有）和万方交通（民营）两家公司经营。主要做法：

一是统一体制，加强规划。义乌市公交线网由原来的城乡公交、乡镇公交、农村支线三级公交网络变成了二级公交网络，将城区公交和乡镇公交融为一体。重点是构建科学、合理的公交管理、运营机制，以及对近中远期城乡一体的公交线网、场站、车辆系统进行规划。

二是建立补贴机制。政府对企业低票价、各种票价优惠等政策因素造成的公交企业亏损进行补足，并保证企业的合理利润。公交企业合理利润率定为3%，当企业利润率低于3%时，由政府补贴补足。镇街小面的纳入公交企业的政府补贴范畴。2012年义务公交补贴已经过亿。

三是实行成本核算。义乌市公交补贴实行标准成本制度。每年根据企业实际车辆数和运营情况核算标准成本，标准成本由人工费用、能源燃料、车辆折旧、保养修理费、行车事故损失费、场站租赁费、管理费用、财务费用、营业税金及附加等9个方面组成。财政补贴额度根据标准成本来确定。

四是建立公共交适度竞争机制。实行公交线路经营权公开招投标制度。在线路经营权到期或新线路开发时，通过公开招投标引进营运效率高、服务质量好的其他运输企业。目前义乌公交行业保持在3-5家企业适度竞争的状态。

五是开展服务质量考核。建立了由市政府主要领导任组长的城乡公交一体化改革工作领导小组。办公室设在市交通局，负责对公交企业进行服务质量考核，包括按计划增加开通公交线路的执行情况、车辆购置、新增运力、公交车运行公里数、载客数、公交车运行班次间隔时间执行情况等内容，并将考核结果与政府补贴相挂钩。

点评：义乌市在城市和农村地区实行二级公交网络管理，既提高人口稠地区的公交运行效率，又兼顾了农村支线人口稀少的现实。当地政府通过出钱向企业购买服务，制定低票价政策，将公共交通补贴与服务质量挂钩，让利于民又与当地财政能力相适应。但政府采取对企业政策性亏损进行审计的亏损额进行补助，该补贴机制不利于发挥企业降低成本的积极性，且成本考核难度较大。同时过低的票价政策造成了财政补贴压力更大。

三、余姚市

2012年余姚市共有城乡道路客运企业3家，全市基本形成相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序的城乡一体的公共客运网络运行机制。主要做法：

一是分片织网。以城区以东、南、西、北四个站为依托的城区内公交客

运网络；以东、南、西、北四个站与乡镇村连接的城乡客运网络；以乡镇为依托的区间客运网络，主要解决村与村、村与镇之间的群众乘车。

一是政府主导。2012年共投入财政资金2.1亿元，分5批次依法终止了6家客运企业70条市境内农村客运班线的经营权，254辆市境内、95辆毗邻县市客运班车相继退出经营。改造后，区域内的城乡道路客运统一由国有公司来提供，采用低票价的供给方式，干线公交实行2元一票制，乡镇区域支线公交实行1元一票制。

二是建立补贴机制。采用的一事一议的专项补贴机制，如增加网络密度、延长服务时间、鼓励车辆更新等。

点评：余姚市通过政府主导对个体承包、挂靠的农村客运进行了国有改造，实现城乡客运一体化，避免了农村客运经营的恶性竞争，让百姓得到了实惠。补助政策以及服务质量考核机制等政策还有待建立，加之实行过低的票价政策，使政府财政补贴压力较大。

四、湖州市

2004年8月市府常务会议通过《湖州市区城乡公交一体化实施方案》，2004年12月，市区第二层次（市区至各大镇）17条线路，130多辆城乡公交车驶进中心城区。2005年7月，湖州市区首条乡村公交线正式开通，第三层次（镇到镇、镇到村）城乡公交一体化进入实质阶段。城乡公交系列采取统一外观标识，使用不同颜色进行区分。2006年12月，湖州市最后一个行政村公交线正式开通，历时三年的湖州市城乡公交一体化工程胜利完成。2011年，市区6家公交企业整合重组成为2家公交企业，实现公共交通集约化、规模化经营。主要做法：

一是体制统筹。成立了由常务副市长任组长的湖州市城乡公交一体化工作领导小组及其办公室，湖州市城乡公交一体化工作由部门行为上升为政府行为。

二是财政补贴。市财政每年安排市区公共交通发展专项资金不少于5000万元（不含基础设施建设）；明确对公交企业执行政府公共政策造成的经营亏损或收益减损给予合理的补贴、对公交企业购置符合政策导向的公交车辆给予适当的补助；在维持公交企业财务收支平衡的基础上，对提供合格服务的公交企业给予合理的投资回报。财政性资金对城乡公共交通进行补贴的内容主要包括企业执行政府指令性任务的政策性亏损、车辆及设施设备发展补贴、符合服务质量要求的合理投资回报等三个方面。

三是服务监管。《湖州市城乡公交一体化质量管理标准》、《湖州市城乡公交形象体系标准》和《湖州市城乡公交停靠站标准》，各分管所制定辖区内与该标准相配套的《城乡公交一体化服务质量考核办法》、《城乡公交一体化服务质量考核细则》。

四是政策扶持。减免乡镇至乡镇、乡镇至各行政村之间的公交车辆通行费；各县区将农村准四级客运站、港湾式停靠站所需建设用地统一纳入公路建设用地范畴，享受公路建设用地政策。港湾式停靠站地基建设由公路建设单位按标准负责建设，建设资金列入乡村康庄工程建设项目，对港湾式停靠站站棚建设给予相应补助；各县区政府将适度减免公交企业有关税费,并视当地情况，有条件的对公交企业购置客运车辆的贷款给予贴息。

点评：湖州市制定了严格的服务监管机制，并将考核结果与企业补贴挂钩。制定的适当低票价政策，既让百姓获得了利益，又与当地财政能力适应，同时按里程为主要方式的补助方式和服务质量考核机制，较好地解决了市场失灵。行业退出机制还尚未建立，市场竞争机制难以发挥。但片区经营的原则导致企业的垄断经营，无退出机制，不利于管理水平和服务水平的提高。

五、龙游县

2012年全县15个乡镇街道已全部开通城乡公交，通三级以上公路的中

心村也全部开通了城乡公交。龙游县城区由一家公交企业负责提供公交出行服务，此外全县还分为塔石、湖镇、横山、溪口四个片区，四个公司按片区经营。主要做法：

一是完善市场准入与退出。抓住第一轮农村客运线路经营权到期的有利时机，通过线路的服务质量招投标，重新配置农村客运线路经营权，对农村客运企业重新进行“洗牌”，建立了对农村客运线路车辆残值进行评估退出市场的机制，建立了客运企业经营退出机制，确立了市场的竞争机制。

二是公共服务提供及补贴。针对城市公交提供的对70岁以上老年人免费乘车，政府暂定按每年40万的标准给予财政补贴；城乡公交营运企业开通学生接送车，由政府按实际接送人数给予一定的财政补贴。

点评：龙游县率先在城乡道路客运中引入服务质量招投标方式，在招标之前对所有营运车辆进行残值评估，实现了经营权与财产权的分离，保障了企业退出的平稳过渡，并以片区打包方式对城乡道路客运线路经营权配置改造，建立了服务质量考核机制并与准入退出机制挂钩，较好地解决了市场恶性竞争问题。但由于客运成本上涨较快，以及农村客源的流失，导致偏远线路经营举步维艰，出现减少班次甚至停运的现象。

六、泰顺县

目前泰顺县共有9家客运企业开通县境内农村客运班线66条，班车通村率为80%。主要做法：

一是鼓励实施公司化片区经营模式。从2003年下半年始，将全县短途客运规划为7个片区，一定区域内线路经营权到期的经营者，按相关股权，按一片一公司方式进行筹建，实行股份化合作、集约化经营、员工化管理、公司化运行、区域化经营的“五化”模式，实行一个片区一个公司、一种车型，建立产权

一体化、经营责任化、管理统一化、服务规范化的全新运行机制。

二是坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力。对各个片区内的客运班线进行冷热线捆绑配置，确保经营者有效益，各片区企业可以根据不同农村群众出行的季节性和时段性，对片区的客运班车进行合理调配；另一方面，根据农村群众早晚进出客流量明显，“两头多，中间少”等的乘车习惯差异，投放出不定班、一车多线，不定时、随时预约或是在赶集日进出村的区域经营的“康庄小巴”等多种形式。

三是灵活调整客运票价。

点评：泰顺县通过实施公司化片区经营，有效提高了行业的规范化运行。为应对客运需求的时空分布不均，坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力。适时灵活调整客运票价有效应对成本上涨，对财政紧张的发达地区具有一定的借鉴意义。不足之处是城乡居民出行成本相对较高，也不利于鼓励城乡居民公共交通出行。

第二篇典型县市城乡客运发展经验的启示

综合上述六个典型县市城乡客运发展情况，浙江省城乡道路客运发展模式大致可以分为三类：

1、政府主导模式。如余姚、义乌等。这一模式的特点是政府在城乡道路客运发展中发挥主导作用，政府更倾向于通过国有企业，为城乡居民出行提供服务。如余姚市投入巨额财力开展全市的城乡道路客运公交化改造，以国有企业收购的方式，完成了城乡道路客运公交化改造，并在全市域范围内实现城乡公共交通低票价政策。义乌市采用了“城乡一体、适度竞争”的城乡道路客运供给方式，境内由两家企业提供城乡道路客运服务，并完成了主导行业的公共交通企业恒风交运的国有改制工作。

政府主导模式的优点在于：

①政府对于城乡道路客运企业有强的控制能力，政府指令的执行力较强，市场见效快。

②实行较低的票价，不仅百姓得到了更多实惠，而且还吸引城乡居民公交出行，对缓解交通拥堵和促进城乡沟通等具有较好的引导作用。

③国有经营、城乡一体，有利于城乡客运线路网络规划，也有利于减少市场矛盾。

但是，这种模式也有一定的缺点：

----国有改造付出的成本较高，低票价政策也给财政带来较重负担；

----政府与企业的边界较为模糊，“政企不分”，政府可能越位，并过分干涉企业行为；

----国有企业对于市场的信号敏感度相对较差，容易带来营运低效率，决策失误等，可能过度提供公共服务，导致资源浪费；

----国有独家经营，企业缺乏活力。

需要加强的方面：

①按照现代企业制度要求建立健全国有企业的激励约束机制，使其成为真正的市场主体；

②建立科学的补贴方法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预

期的政策环境；

③建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；

④完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评，加强民众对行业发展决策的影响力。

2、政府引导模式。如海宁、绍兴、湖州。这种服务提供模式下，区域内往往由民营企业提供城乡道路客运服务，而政府在市场中的作用更多的以政策影响企业行为，借助票价管制、财政补贴、服务监督等手段，弥补市场失灵，引导行业发展。海宁市采用了“城乡一体、区域垄断”的市场供给模式。绍兴市采用了“城乡一体、区域经营、适度竞争”为主要特征的市场供给模式。湖州市本级采用了以“城乡一体衔接、区域经营”为主要特征的供给模式。

该模式的优点在于：

①建立了较为清晰的政府与市场的边界，企业主体健全，对市场信号反应灵敏，企业的服务效率较高；

②建立的适当低票价政策，财政负担相对较轻；

③区域经营，城乡一体，有利于线网规划；

④完善的服务监督评价机制，评价结果与财政补贴向挂钩，财政补贴资金的使用效率较高。

该模式的缺点：

①企业以营利为目的，在服务的过程中，容易产生偷懒等低质服务倾向。

②府指令的执行力相对较弱。

需要加强的方面：

①建立科学的补贴办法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的政策环境；

③善服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；

③完善信息公开，鼓励民间组织参与行业管理和考评；

④完善市场准入与退出机制。

3、市场主导模式。如龙游、泰顺等。这种模式中，政府倾向于与市场划分更为清晰的界限，政府在市场中的作用更多的通过制定标准和规范来引导行业提高服务水平和效率。龙游县多家农村道路客运企业实行“区域化经营”。地方政府由于财政紧张，对于城乡道路客运服务没有或仅有较少的财政补贴。泰顺县鼓励实施公司化片区经营，有效提高了行业的规范化运行，为应对客运需求的时空分布不均，坚持冷热线合理搭配，允许灵活组织运力，适时灵活调整客运票价有效应对运营成本上涨。

该模式的优点：

①家企业区域经营，引入了竞争机制，较好地解决了城乡道路客运的进出和市场恶性竞争问题；

②企业主动性较强，能按市场信号调整和提供运输服务；

②府财政压力较小。

该模式的缺点：①企业按市场信号经营，在开行冷线、提高服务水平方面的动力不高，容易产生市场失灵。②票价相对较高，对吸引城乡居民公交出行，对缓解交通拥堵和促进城乡沟通不利；③市场竞争激烈，容易产生市场矛盾。

需要加强的方面：①根据地方财政能力，建立适当补贴制度，对企业开辟冷线及特殊人群服务提供适当的补助；②建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴和市场准入与退出机制政策挂钩；③完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评。

综上所述，城乡道路客运采取什么样的模式，取决于地方社会经济发展水平、政府对行业的定位和财政能力。但以下基本点是我们在工作中应当坚持的。

1．发挥市场机制作用是保障城乡道路客运健康发展的基础。

在改革开放之前，我国城乡道路客运行业主要表现为严格的政府管制，但行业供给却很难满足市场需求。然而，随着后来政府对行业管制的放松，行业生产的主导权逐渐由政府转向市场，使得行业供给飞速增长，并很快满足了大部分的客运需求，主要还是在于市场机制强调打破行业准入屏障，使企业的收益与其经营效率挂钩，促进了行业竞争，有效地激发了企业的积极性。尽管完全依靠市场会导致一些市场失灵问题，但如果放弃了市场机制，就相当于放弃了优化市场资源配置的有效方式，由此，发挥市场机制是保障城乡道路客运健康发展的基础。

2．地方政府责任到位是促进城乡道路客运健康发展的重要保障。

虽然，依靠市场机制可以有效地解放城乡道路客运行业的生产力，促进行业供给，但完全依靠市场机制也会导致一些问题。为了进一步满足人们出行需求，保障行业的健康发展，在发挥市场机制基础作用的同时，地方政府还应承担相应的主体责任并实施有效的行业监管。具体而言，由于市场机制难以提供冷线 的客运供给，对此政府应提供基本的财政补助，以保障这一地区民众的客运出行。而对于热线的恶性竞争，政府应加大行业监管，以保障乘客的出行权益不受损害。同时，政府应避免对客运行业的不当干预。

3．国有、民营企业都能为城乡居民提供公共出行服务。

国有企业执行力强，但由于与政府间责权关系不够清晰，使国企对政府存在依赖。民营企业经营高效，但其逐利性也会导致一些负面效应，比如放弃冷线经营。由此可见，国有、民营企业在解决市场失灵，满足居民出行的过程中各有优缺点。所以，为了促进城乡道路客运行业的有效发展，应针对不同性质的企业采取相应的政府管制措施，以充分发挥各种企业的优势。

4．票价和补贴政策要与当地的社会经济发展水平相适应。

票价和补贴是城乡道路客运企业收入的主要来源，是政府实施行业管制的重要手段。政府制定和执行票价、补贴政策，一定要遵循行业的可持续发展的要求，依据当地居民的经济承受能力和政府财政支付能力相适应，并借助科学的方法对其进行合理的量化和组合，以实现城乡道路客运行业发展的正向激励，保障城乡居民的出行服务。

在平原发达地区，人们出行需求多样，地方财政实力比较雄厚，城乡道路客运需求较多，且行业的发展目标主要是提高出行吸引，发展绿色、高效节能的客运出行体系。基于这一情况客运票价和补贴的制定主要应考虑如何提高行业服务水平，促进行业绿色、高效、节能发展，如将服务质量考评与行业补贴挂钩，补贴绿色节能车辆，通过实施优质优价发展多元化的客运服务以吸引更多类型的出行者，尤其是小汽车出行者。

而在山区欠发达地区，企业经营困难，地方财政实力一般，城乡道路客运需求较少，且行业的发展目标主要是保障居民的基本出行。基于这一情况客运

票价和补贴的制定则主要应该考虑企业的可持续经营，以及客运服务的基本保障，如提供基本的财政补贴，适当提高票价以维持企业的运转。

5．提高服务质量是城乡道路客运行业发展的永恒主题。

为城乡居民提供出行服务则是城乡道路客运行业发展的根本目的，服务质量的好坏直接决定着行业发展的成败。提高服务质量，实施行业服务监管是城乡道路客运行业发展的永恒主题。对于欠发达地区，城乡道路客运行业趋向于公共物品，服务监管的主要责任是维持客运出行的安全和可达。而有效的服务监管必须建立完善且可操作的服务监督指标体系，并实施严格的服务监督机制。当然，为了更有效地保障服务水平，城乡道路客运行业有必要建立基于服务质量考评的行业准入退出以及补贴机制。

第三篇浙江省城乡道路客运的发展方向

一、城乡道路客运需求分析

目前浙江省新型城市化的核心思想之一，是把小城镇的发展纳入整个城市化的进程之中，走大中小城市与小城镇协调发展之路。这也就意味着，大城市的人口流动逐步趋向稳定，中小城市将成为吸纳农村流动人口的主要承载体。在这一政策背景下，城乡道路客运市场需求将在不同的区域呈现两种分化，由此使得城乡道路客运的供给方式也将随之发生变化。

一方面，经济发达的农村平原地区将在不断推进的城镇化过程中逐步发展成为区域中心城镇或者中心村，由此带来的工作和生活方式的改变，使得当地人们的出行方式由分散、随机向集中、规律转变，城乡道路客运则越来越倾向于私人物品特征。小规模，低服务的道路客运供给将很难满足这一需求。取而代之的则是大容量，高效率，高服务，低碳节能的客运供给。

另一方面，经济不发达的农村山区将会成为主要的人口输出地，地区城

镇化进程相对比较缓慢，其区域功能将主要定位于特色农产品的生产地或者是作为城市后花园的旅游景区。作为农产品生产地基本不会产生太多的客运需求。而作为旅游景区则会在周末或其他节假日吸引大量乘坐小汽车出行的周边市民。无论是哪种功能定位，我们认为经济不发达农村山区的客运需求将继续保持量少、分散、不稳定等特点，城乡道路客运则更多地呈现出公共物品特征。如果继续对其提供大量的定点、定时、定班、定线、定票的客运服务，无疑将会导致大量的资源浪费，从行业发展的效益性考虑，政府在提供补贴的同时，应考虑借助更多灵活安全的客运供给方式。

二、城乡道路客运行业定位

进入“全面推进城乡融合”新阶段，浙江的城乡道路客运发展应实现以下定位：

（1）保障基本出行。必须从维护最广大人民根本利益的高度，推进城乡基本公共服务均等化，加快健全基本公共服务体系，形成覆盖面广、可持续运行的城乡道路客运体系。

（2）促进城乡融合。当前，客运发展仍处在由粗放向集约型转变的历史阶段，客运发展不平衡、不协调，区域和城乡之间的发展差距还比较大。以促进城乡居民之间的沟通与交流，减少城乡的社会隔阂，推动城乡一体发展。

（3）确保安全运行。城乡道路客运出行，安全是基本保障，但到目前为止，安全工作仍存在巨大的改进空间，制度建设缺失、道路等级不够、站场设施落后、车辆老旧严重、驾驶员理念落后等，均严重地制约了城乡道路客运的安全发展。在行业处于转变发展方式的关键时期，安全工作的好坏直接决定了方式转变的效果，提供更加安全的出行服务将是下阶段客运发展的主要任务。

（4）引导绿色发展。通过形成完善的城乡客运网络体系，使城乡客运

成为农村居民的重要出行方式，解决道路交通拥堵问题。同时，通过发展新能源，加大绿色能源车辆，加大科技投入，提高城乡客运的组织化水平及运行效率，引领低碳交通发展。

（5）实现持续发展。新时期城乡道路客运必须是市场环境良好，政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系融洽、分工明确，票价票制体系合理、补贴机制健全和监管考核有效并相互充分协调的，有利于行业经济效益可持续发展的城乡道路客运服务体系。

三、不同区域对城乡道路客运发展的目标定位

结合浙江社会经济发展阶段特点、区域发展不平衡的现状以及城乡客运行业的准公共物品属性特征，不同区域城乡道路客运发展的侧重点应当有所差异。

1、平原发达地区构建区域公交客运体系。

发达地区城镇化水平较高，农村与城市的界限已日趋模糊，城乡联系紧密，城乡道路客运需求旺盛，客运行业倾向于私人物品。考虑到发达地区私家车较多，交通拥堵日益突出，该区域城乡道路客运的发展应充分发挥市场机制，以提高居民的客运出行品质，提高客运吸引力，引导安全、绿色交通为主要目标，加上政府的合理干预，进一步制定并规范城乡道路客运的服务标准，建立营运与票价、补贴、监管、考核等政策相协调的行业可持续发展机制。

2、山区欠发达地区构建形式多样的农村客运。

农村客运服务是保障山区欠发达地区老百姓基本出行的重要方式，特别是对于那些偏远地区的居民更可能是必不可少的出行方式。山区偏远地区往往山多、路崎、人稀，城乡道路客运的营运成本较高，客运企业出于收益考虑通常不愿意在这些地区经营，最终导致居民的基本出行难以得到保障。该类地区的城乡

道路客运发展应该以保障居民基本的安全出行，实现行业的可持续发展为目标。为此政府除了提供维持基本公共服务的财政支持，还应该适当放松行业管制，发挥市场机制，发展形式多样的农村客运加以补充，如：康庄小巴，电话叫车系统等。

三、城乡道路客运发展基本思路

城乡道路客运发展应按照因地制宜，分类指导，梯度推进的原则，平原发达地区构建区域公交客运体系，实现城乡公交一体，山区欠发达地区构建形式多样的农村客运，实现城乡客运一体。从体制机制、基础设施、政府管制、社会监督、评价考核等方面，通过利用市场机制，科学实施政府干预，以有效保障城乡居民的基本出行，充分满足市场需求，并最终实现行业的安全、便捷、高效、节能、绿色、可持续发展。

1、政府主导模式的完善思路。一是要按照现代企业制度要求建立健全国有企业的激励约束机制，使其成为真正的市场主体；二是建立科学的补贴方法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的政策环境；三是建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；四是完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评，提高民众对行业健康发展的影响力。

2、政府引导模式的完善思路。一是要建立科学的补贴办法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的政策环境；二是完善服务质量考核制度，并将考核结果与补贴政策挂钩；三是完善信息公开，鼓励民间组织参与行业管理和考评；四是完善市场准入与退出机制。

3、市场主导模式的完善思路。一是根据地方财政能力，建立适当补贴制度，对企业开辟冷线及特殊人群服务提供适当的补助；二是建立服务质量考核制度，并将考核结果与补贴和市场准入与退出机制政策挂钩；三是完善信息公开机制，鼓励民间组织参与行业管理和考评。

四、基本任务

1、建立适度竞争的市场经营机制。建立健全适度竞争的城乡客运市场机制，鼓励各类所有制企业从事城乡道路客运经营；鼓励通过片区经营，解决冷热线问题；鼓励城乡客运企业按照现代企业制度要求，实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。完善行业准入和退出机制，探索建立行业服务质量招投标机制。

2、建立科学的票价调节机制。结合地方政府对城乡道路客运发展定位，科学制定客运票价机制。实行公益定价的地区，要结合地方财政能力，建立科学的与财政能力相适应票价机制，既起到引导城乡居民公交出行，又确保财政的可持续投入；实行成本定价的地区要从城乡道路客运行业的可持续发展出发，合理制定线路票价，并加强对运行成本的监测，建立随成本变动的票价调节机制。

3、建立公共财政投入城乡客运的长效机制。加快建立以地方为主，省级资金倾斜欠发达地区的城乡道路客运公共财政投入机制。建立与地方财政能力相适应的、科学的、多层次的财政补助办法，健全相关补助制度，为企业提供确定的、可预期的补助政策环境。通过财政补助投入城乡道路客运，提高城乡道路客运通达深度、广度和服务水平，增强城乡道路客运行业可持续发展能力。积极探索政府向企业购买公共服务的模式和机制，通过建立契约关系，规范政府与企业责权，破除政府财政不能补助民营企业的落后观念。

4、建立与补助政策挂钩的服务质量考核机制。结合当地实际建立健全城乡道路客运服务质量规范和质量考评体系，加强对城乡道路客运服务质量监督和考核，并将考核结果与补助政策和行业准入与退出机制相挂钩。通过服务质量考核与补助政策挂钩引导企业强化管理，提高服务质量。

5、建立多元化监督评价机制。探索建立和完善城乡道路客运的多元化的监督评价机制。鼓励和广泛吸引民众、民间组织参与行业管理和考评，建立民

众、民间组织参与的城乡道路客运行业监督管理评价机制。首先要完善内部监督，一是审计部门对财政资金使用的监督；二是交通运输部门对服务提供的监督。其次还应建立独立、多元化的外部监督和评价机制。引入独立的第三方监督与评价，以及通过信息公开接受社会公众和媒体监督。

城乡道路客运作为基本公共服务的重要内容，是城乡居民公共出行的重要途径，发展城乡客运不仅是惠及千万民众的民生工程，也是一项复杂的系统工程。展望浙江省城乡道路客运未来：以城乡客运规划为先导，线路网络布局合理，站场站点设施完备，与城际客运、城市公交等其他运输方式便捷换乘，并有效缓解城乡区域交通拥堵的服务行业；以市场机制为基础，行业集约发展，企业充满活力，市场适度竞争，信息公开透明的服务行业；以政府科学监管为保障，票价合理，财政补助与当地社会经济相适应，政府购买服务制度化、契约化，企业适度赢利，安全机制健全，行业队伍稳定的服务行业；以机制与科技创新为推动，实现安全、便捷、绿色、公平的现代化道路客运服务行业。