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摘要 1
1 绪论.2
1.1 研究背景及意义.2
1.2 研究目标与内容.3
1.3 研究原则与方法.4
2 概述.7
2.1 突发事件概述.7
2.2 应急管理机制概述.9
3 国内外城市应急管理情况分析.13
3.1 国外应急管理现状.13
3.1.1 美国洛杉矶应急管理现状.13
3.1.2 日本东京应急管理现状.15
3.2 国内应急管理现状.17
3.2.1 北京市应急管理现状.18
3.2.2 上海市应急管理现状.22
3.2.3 深圳市应急管理现状.25
3.3 国内外城市应急管理经验.28
4 福州市应急管理现状.30
4.1.1 福州市应急管理组织机构.32
4.1.2 福州市应急管理运行机制.33
4.1.3 问题分析.44
4.1.4 需求分析.46
5 城市应急管理大数据解决方案.50
5.1 大数据在应急管理中的应用分析.50
5.1.1 大数据对应急管理提升的应用意义.50
5.1.2 事前应急管理的提升——大数据监测.53
5.1.3 事中应急管理的提升——集中管理，大数据决策.59
5.1.4 事后应急管理的提升——恢复重建与大数据运用.67
5.2 基于大数据技术的突发事件应急管理实施方法.68
5.2.1 自然灾害事件的控制和管理.69
5.2.2 事故灾难事件的控制和管理.76
5.2.3 公共卫生事件的控制和管理.84
5.2.4 社会安全事件的控制和管理.91
5.3 突发事件应急管理联动方案.97
6 推进大数据在应急管理中应用的对策建议.102
6.1 树立应急管理大数据思维理念.103
6.2 强化大数据在减灾救灾中应用的政策支持.103
6.3 构建数据开放共享机制.104
6.4 建立大数据应急管理人才保障机制.104
6.5 探索大数据在应急管理中的应用实践.105
6.6 完善大数据应急管理建设资金投入机制.106
6.7 强化评估考核.107
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政府应急管理的预测预警能力及处置能力，提升城市应急管理的信息化水平和联动协同水平，具有重要的现实意义。
1.1 研究目标与内容
1.1.1 研究目标
现今社会信息技术高速发展，大数据时代的来临为政府应急管理带来了新的机遇和前景。大数据有利于政府应急管理模式的更新，增强政府应急管理的预测预警能力及处置能力。
本文的研究目标是：（1）提出福州应急管理建设提升的大数据解决方案，推进福州应急管理现代化，提升应急管理成效。（2）将大数据解决方案与四类城市突发事件预案相结合，提出具有信息化特征与联动特征的应急管理的实施方法，实现四类突发事件应急管理的信息化水平提升和联动协同水平提升。
1.1.2 研究内容
本文研究内容如下：
（1）基于文献调研的方法研究了国内外发达城市的应急管理现状，归纳总结了优秀经验，为福州应急管理建设提供借鉴参考。
（2）基于问卷调研和网络调研的方法研究了福州本地突发事件应急管理现状，通过对比分析，提出了福州市应急管理过程中的不足和需求。
（3）针对福州市应急管理建设需求，提出了基于大数据的解决方案，对大数据在应急管理事前、事中、建设的应用进行了分析。
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（4）总结梳理形成一套融合大数据技术、具有统一联动特征的的应急管理流程。
（5）提出了推进大数据在应急管理中应用的实施路径及策略。
1.1 研究原则与方法
1.1.1 研究原则
突发事件的应急管理涉及到管理学、行政学、信息学、心理学和决策科学等多学科的研究领域。应急管理指挥的研究在国外发达国家已经得到了科学界的普遍关注，经过富有成效的科学研究，其成果丰富。已经建立如应急管理系统理论、应急管理结构理论和应急管理生命周期理论等，应急管理理论发展迅速。同时，发达国家的应急管理经验丰富，给我们提供了很多借鉴。我国在这个领域的起步相对落后，通过学习和借鉴国际上这一领域的研究和实践成果，对福州市应急管理领域的研究和实践意义重大。
本文基于新型智慧城市的视域，运用大数据的理念，充分融入先进信息技术手段完善提升应急管理。与传统研究观念相比较，大数据的引入和应用极大促进了城市应急管理的进步，为有效应对各种突发问题，提供了新的思想和思路。大数据的理念强调利用现代先进的信息科学技术作为城市智慧化发展的基础，通过建立网络式、智能型、信息化的管理制度和管理模式，从源头上改进城市应急管理的手段和方式，进而完善福州市应急管理体制机制，提升福州市应急管理水平和能力。
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1.1.1 研究方法
以城市突发事件应急管理机制为研究对象，综合运用管理学、法学、政治学、社会学等跨学科研究法，以及调查法等研究方法，对优化突发事件应急管理机制进行了研究。通过对比现状、找出问题、分析原因和借鉴其他地区智慧应急建设的经验及实践成果提出了基于大数据提升福州应急管理机制的对策和建议，描绘了福州市大数据驱动的应急管理的蓝图，希望能有助于提升福州市应急管理能力，打造一个更加智慧、精准、安全的城市生活环境。
跨学科研究法是运用多学科的理论、方法和成果从整体上对某一课题进行综合研究的方法，也称“交叉研究法”。科学发展运动的规律表明，科学在高度分化中又高度综合，形成一个统一的整体。危机形态具有多样性与复杂性的特点，应急管理研究是一项宏大的系统工程。现代危机形态具有多样性与复杂性的特点，因此该领域的研究不仅涉及到政治学、经济学、管理学、传播学及心理学等社会科学领域，还需要结合工程科学、信息科学、生态学等自然科学的知识和方法来进行综合研究。
调查法是科学研究中最常用的方法之一。它是有目的、有计划、有系统地搜集有关研究对象现实状况或历史状况的材料的方法。调查方法是科学研究中常用的基本研究方法，它综合运用历史法、观察法等方法以及谈话、问卷、个案研究、测验等科学方式，对现状进行有计划的、周密的和系统的了解，并对调查搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而为人们提供规律性的知识。本次调查法中采
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用问卷调查法和现场访谈方式。以福州市“智慧福州”管理服务中心为牵头单位，对公安、水利、地震等部门开展调研工作，中心会同政府相关部门共同致力于福州市的应急管理工作。编制工作组通过问卷调查、现场访谈等方式对福州市应急管理现状进行了调研。
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1 概述
1.1 突发事件概述
1.1.1 突发事件的定义
2007年11月1日发布生效的《中华人民共和国突发事件应对法》中将突发事件定义为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件类型分类如下表1所示。
表2-1突发事件类型
类型
突发事件示例
自然灾害
水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，海洋灾害、森林草原火灾和重大生物灾害等
事故灾难
民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故，通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等
公共卫生事件
社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件
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社会安全事件
经济安全事件、大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件
突发事件具有六个重要特征：其一，突发性。突发事件本质上是由一系列细小事件逐渐发展而来，是一个量变的过程，但是事件都是在毫无预料情况下在瞬息间发生，爆发的时间、规模、具体态势很难预料。其二，不确定性。不确定性表现在事件的发展方向、影响因素、后果危害等各方面都无规则变化，难以准确预测和把握。这是由环境复杂性、人类有限理性所决定的。其三，多样性。突发事件的发生发展具有不同的情景，这造成了同样的事件发生的原因、变化趋势、危害后果等又各不相同，难以按部就班处理。其四，危害性。其表现为公众生命受到威胁，经济上遭受重大损失，正常的生产和生活秩序遭到破坏，社会局部动荡和混乱，甚至造成公众心理阴影。其五，舆论关注性。由于突发事件会产生一系列负面影响，因而成为社会各方舆论关注的焦点和热点。通过舆论关注，公众可以了解事件进展，监督政府对事件的处置；政府也能明确公众情绪及动态，采纳民情民意做出判断决策。其六，双重效果性。突发事件固然有危害性的负面效果，但突发事件中也蕴藏着生机和转机。但是，突发事件由危险转向机遇，并非是自动实现和完成的。只有正视并解决突发事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将突发事件转化为促进制度革新和环境改造的强大动力，这也是研究突发事件应急管理的重要意义。
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1.1.1 突发事件的发生发展过程
突发事件的发生发展过程是与时间相关的系统过程，从时间序列的角度划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。突发事件的阶段划分与应急管理密切相关，应急管理的分期任务与能力如表2所示。
表2-2 突发事件分期管理的任务与能力要求
突发
事件
阶段
划分
发生
时期
应急管理
能力要求
应急管理
主要任务
预警期
事前
监测警报
防范事件的发生，尽可能控制事态发展
爆发期
事发
快速反应
及时控制突发公共事件并防止其蔓延
缓解期
事中
恢复重建
减低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序
善后期
事后
评估学习
对事件处置过程进行调查评估并总结经验
1.2 应急管理机制概述
应急管理是对突发事件的管理，是通过整合政府、其他私人机构以及志愿者等各方力量，及时解决多样化的紧急需求。突发事件应急管理工作的复杂性，要求进行应急管理机制的建设。应急管理机制即是城市有关管理部门为了更好地应对自然灾害、重大疫情、和安全事故等各种突发事件而建立起来的一套行之有效的处置办法和制度安排，是应急管理的具体实施方案。对于一个城市政府而言，面对各种
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突发事件，最重要的战略选择是建立一套应急管理机制，并在此基础上不断完善，以此增强城市应急管理能力。具体地，应急管理机制主要包括监测警报、信息报送、决策指挥、处置救援、社会动员、恢复重建、调查评估等覆盖突发事件事前、事中、事后全流程的活动。应急管理机制的建设与这些应急活动密切相关。
1.监测警报
监测警报是通过多种信息收集方式对突发事件潜在源进行实时监测和分析，及时察觉潜在危机，通过发起警报提醒组织或个人对危机采取行动，从而以较小的代价缓解或消除危机，达到控制突发事件潜在源，降低突发事件发生几率，减轻突发事件损害程度，并促使事件向积极健康的方向发展的目的。基于上述对监测警报过程的描述，该环节具有监测、预见、防范三个子过程。
监测子过程主要是针对与突发事件相关联的指标进行数据收集，并且运用某些模型和方法评估突发事件的发生概率。
预见子过程，是在把握事件发展规律的基础上，预测自然、社会领域中各类事件的变化趋势。在突发事件的孕育潜伏时期，与突发事件相关的各种因素相互作用，它们之间的矛盾、冲突在不断形成、分解、重组，造成特定突发事件指标体系中某些高灵敏度的指标提前发生显著变动。指标要项的异常变化是突发事件发生的重要先兆，为预测突发事件的发生提供重要支撑。
防范子过程是建立在通过监测和预见从而发现危机的基础上，是对潜在的突发事件所做的相关准备。
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1.信息报告
信息报告是指突发事件发生后的信息传递。建立起一套完善、运转高效的突发事件向上报告制度，是应急管理决策机关及时、准确把握事件动态，正确进行决策，相关部门及时采取处理、控制措施的重要前提。信息的时效性、真实性和连续性是信息报告工作的关键。
2.决策指挥
应急管理部门依据预案进行决策指挥工作。预案是决策指挥的核心，它为应急决策指挥人员在紧急情态下行使权力、实施行动的方式、重点和顺序提供了科学导向，辅助明确应急管理的关键时机、关键环节，从而提升应急反应的速度和应急救援策略的正确性，减少救援资源浪费等，是应急管理水平的集中体现。
由于突发事件的发生发展具有多样性，预案也存在不适用的情况。此时，应有专家咨询组织作为决策指挥工作的支撑。成立应急管理专家组织，建立专家信息库，发挥各类专家、学者和专业技术人员在信息研判、决策咨询方面的作用，进行专业救援支持，保障应急决策指挥工作有序进行。
3.处置救援
处置救援是反映城市应急管理能力的核心环节。它是指在突发事件发生后，为营救人员、疏散撤离现场、减缓事故后果和控制灾情而采取的一系列抢救援助行动，其总目标是通过有效的应急救援行动，尽可能地降低事故的后果，包括人员伤亡、财产损失和环境破坏等。
4.社会动员
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以政府为主导，形成政府与社会互动的全面社会应急管理模式已经成为各国政府应急管理的共同选择。作为突发事件应急管理主体的政府虽然掌控着信息、资源和组织体系等方面的优势，但不可避免地存在一定局限；突发事件往往对社会公众造成巨大损失，积极寻求社会公众的参与配合，政府的行动效果往往会事半功倍。因此，在社会动员的建设中，公众、非政府组织、媒体、企业的应急能力的培训和提高是一项重要任务。可以通过加强宣传教育、普及应急知识、强化演练培训等途径充分发挥广大民众在应急管理中的主动作用。
1.恢复重建
在突发事件得到有效控制后，应进入恢复重建阶段，具体工作包括制定并启动恢复计划、提供灾后救济救助、重建被毁的公共服务设施和重点基础设施等，争取尽快恢复正常的社会生活和生产秩序。
2.调查评估
突发事件处置后的调查评估是应急管理机制必不可少的组成部分。它可以考察突发事件原因条件，防止同类突发公共事件再次发生；考察突发事件应急管理的决策、计划、组织、管理的工作水平，为进一步完善应急管理政策、计划提供重要依据。建立一套合理的应急管理绩效评价体系，是调查评估工作开展的核心依据，以此保障调查评估具有足够的激励和制约。
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1 国内外城市应急管理情况分析
1.1 国外应急管理现状
突发事件的应急处置，是不同国家、不同城市都不可避免要面对的重要挑战。国外一些先进的发达国家在几十年甚至上百年的发展历史中，在突发事件的预防、处置和管理方面的实践上积累了丰富的经验，形成了较为完善的应急管理体制和流程机制，这些对我国在应对突发事件方面提供了学习和借鉴内容。通过对国外发达国家的应急组织机构设置和运行机制进行详细分析，在此基础上总结了国外突发事件应急管理的先进经验，在理念和实践方面为我国城市应急管理机制的建设和完善给予了宝贵的启示。
1.1.1 美国洛杉矶应急管理现状
美国的洛杉矶市是仅次于纽约的美国第二大城市，洛杉矶市有着特殊的地理人文环境，是美国最容易遭受突发事件的城市之一。因此，洛杉矶市的应急管理在美国大城市中历史最为悠久，其应急管理的经验为全美许多城市所借鉴。
洛杉矶市应急管理组织系统是一个多层次的网络结构，主要由市长、市应急处理理事会（EOB）、市应急处理组织（EOO）、市应急预备局（EPD）、市应急处理中心（EOC）、市应急管理委员会组成（EMC）。
作为洛杉矶市应急管理的最高领导人，洛杉矶市长能够随时了解和监控整个系统的运作。洛杉矶市应急处理理事会作为一个高层领导的联席会议，确保了洛杉矶市应急管理工作在市高层领导之间能够有
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效沟通与协调。洛杉矶市应急处理组织作为一个虚拟的、跨部门的应急协调网络，将所有的政府机构全部连接到应急管理的组织系统之中，集中指挥应急准备、响应、恢复工作的规划协调和管理。洛杉矶市应急预备局作为洛杉矶市应急管理的常设部门，前身为洛杉矶市应急准备处，该局的主要职能是协调应急运行，组织全市各部门之间涉及跨机构的应急准备、策划、培训和灾后恢复活动，负责联系其他城市、州、联邦机构与私营组织，该局内设有洛杉矶市应急运行中心，将其作为应急状态下的应急指挥场所，日常工作主要是维护和管理市应急运行中心，搜集有关应急资源信息，编写、修改和管理有关应急预案。
洛杉矶市应急处理中心作为应急管理系统的“战时指挥中心”，该中心的主要任务是应急信息和资源管理。洛杉矶市应急管理委员会为应急管理过程提供了决策辅助。中心一般配有语音通讯系统、网络信息系统、指挥调度系统、移动指挥装备、综合信息显示系统、视频会商系统、地理信息系统、安全管理系统等，并考虑安全认证、容积备份和技术支持等问题。运行中心主要作为应急基础设施存在，由政府一级的应急管理部门负责维护和保养，经费主要来自上级政府和本级政府，中心除作为应急设施外，同时还作为演习和训练的场所。
在应急信息系统上，美国联邦应急管理局通过实施“e-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次结构模型，不仅使各类应急信息系统的信息资源能得到及时更新，还能促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。目前，在美国得到广泛应用的信息系
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统包括以下3个系统：联邦应急管理信息系统。这是一个决策支持系统，综合考虑了应急管理的所有阶段（预防、准备、响应、恢复4个阶段），主要用来管理应急管理过程中的计划、协调、响应、培训和演习事务。网络应急管理系统(Web
EOC)。该系统主要用于城市开展事故管理、应急指挥调度、资源调度及文档管理。灾害损失评估系统(HAZUS)。该系统主要用于预测地震、洪水和飓风可能造成的损失以及应采取的应急措施，以便在备灾和防灾过程中，通过加强对建筑物管理，来保障在灾难发生时减少人员伤亡和财产损失。
当突发公共事件发生后，一般是通过启动洛杉矶市应急处理中心来进行应急处理的。一旦宣布洛杉矶本地有突发公共事件发生，应急处理中心和相关应急处置机构（如警察局、消防局等）就会开始运作，政府各部门官员在本部门应急处理中心管理其相应的资源和现场处理。部门应急处理中心通过多种通讯方式（如移动电话、卫星电话、固定电话、传真、电台等）和洛杉矶市应急处理中心联系。各部门应急处理中心向洛杉矶市应急处理中心提交相关的损失评估和其他信息，并且通过市应急处理中心与其他部门进行协调，调配资源。在洛杉矶市发生突发公共事件的时期，洛杉矶市应急处理中心就成为标准应急管理系统中的地方政府的有机组成部分。如果洛杉矶市不能提供必要资源，市应急处理中心将与洛杉矶郡一起向周边郡市、州政府乃至联邦应急管理局寻求帮助。
1.1.1 日本东京应急管理现状
日本是一个灾难多发的国家，地震、台风、暴雨、火山爆发等自
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然灾害频繁发生。近年来，日本政府进行了许多具有针对性的应急管理体系建设，许多经验是值得借鉴的。其中日本首都东京在应急管理方面的经验有其值得大型城市借鉴。
2003年4月东京建立了知事直管型危机管理体制，设置局长级的危机管理总监，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立了以全政府机构统一应对危机的组织模式。灾难发生时，危机管理总监直接辅助知事强化各部门的协调功能；在综合防灾部，有来自自卫队、警察厅、消防厅和其他部门的10位职员共同办公。综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责信息收集、信息分析、战略判断，强化信息管理与技术支撑，系统建设城市信息共享平台；实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整，这两个部门在危机管理总监的指挥下，与有关各局进行协调，进行全政府型的危机管理。这种机制的关键就是对信息高度一体化的管理，一切以信息的畅通为核心要旨，打破部门界线及不同部门的信息垄断边界，形成共享信息平台。
与“知事直管型应急管理体制”相对应的是东京都防灾中心，中心位于东京都政府第一办公大楼，设在知事办公室的下一层，便于知事直接掌握信息和赶到中心指挥。该中心的主要功能是在应对灾害的应急管理中维持城市功能的中枢设施，确保以都政府为核心的应急管理机构之间的信息联络、信息分析以及对灾害对策的审议、决定、指示等的有效进行。
强大的信息管理与技术支撑系统也给东京灾害发生时迅速分析、16/110
决策和行动提供了良好的保证。为了有效发挥东京都防灾中心实施指挥时的各项功能，确保灾害发生时快速而准确地搜集、传递信息和发布命令，东京都防灾中心建有强大的通信系统，使防灾中心和基层防灾机构之间能通过数据终端、图像终端、传真、移动式多重无线通信车、流动电视车和专用电话等进行联络。东京都还成立了备用灾害信息系统——立川地区防灾中心，该中心在东京都防灾中心的指挥下，具有收集信息、联系协调、储备和发送救灾物资及作为临时避难所的功能。
1.1 国内应急管理现状
我国是世界上最大的发展中国家，一方面面临着难得的发展机遇，另一方面也面临着多重挑战。我国作为世界上人口最多的国家，同时也是世界国土面积第三大的国家，幅员辽阔，生产力发展水平不高，经济并不发达，经济社会发展中二元结构特征明显，市场体系不完善，法律制度不健全。特殊的国情，多样的自然环境，加上当代国际社会中的诸多不确定因素的影响，导致我国城市应急工作处于重点之列。
目前，应急管理能力作为一项重要指标已经成为政府绩效评估和干部人事考核的内容，有关城市的各种政府应急能力评估指标体系也在研究开发，近几年来，我国除了在对政府各级部门在应急工作中的职责和作用进行了进一步的明确和规范外，对于采用现代化的、信息化的工作方式来辅助指导应急救灾工作，以提高政府工作职能和效率的认识上也进一步加强。目前，全国各大城市，例如北京、上海、天
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津、深圳、南京、大连、济南、成都等地的城市应急联动系统建设已经比较完善，其他城市大部分侧重其中一个或多个方面的建设，且侧重点也都有所不同。但必需承认的是，我国的应急管理仍还有很多方面的不足。但随着国家对应急管理工作的高度重视，从中央到地方我国各级政府的应急管理能力始终在逐步得到提升。
1.1.1 北京市应急管理现状
北京是我国的首都，全国的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和现代化国际城市，北京的这种地位决定了北京市的应急管理工作具有极其重要的意义。另一个方面，北京位于华北地区，属暖温带半湿润大陆性季风气候，地处度高地震烈度地区，水资源短缺，受多种气象灾害影响，存在诸多产生突发事件的自然条件。另外，北京城乡发展不平衡，中心城区人口密集，经济社会活动集中；城乡结合部流动人口多，管理比较混乱；远郊地区经济社会发展相对落后，存在诸多产生突发事件的社会因素。北京市的应急管理建设，立足于自身的实际状况，满足了处理本地区突发事件的需求，因此对北京市的应急管理建设情况进行研究分析就显得极为必要。
1.1.1.1 北京市应急管理组织机构
2005年4月，北京市正式成立了市突发公共事件应急委员会及其办事机构，随着2006年北京市突发公共事件总体应急预案的编制完成，北京市应急管理体制逐步趋于完善。北京市应急体制建设的基本框架简称“3+2”模式。“3”即市级应急管理机构、市属13个专项
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应急指挥部和18个区县应急管理机构，“2”即以110为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办12345为统一号码的非紧急救助服务中心。
北京市委、市政府成立北京市突发事件应急委员会（简称北京市应急委）作为突发事件的协调机构。北京市应急委主任由北京市市长担任，副主任由市委分管副书记和常务副市长担任，委员由市委、市政府分管各类突发事件应对的市领导，市委宣传部部长，市委、市政府秘书长，北京卫戍区和武警北京市总队主要负责同志担任。组成人员为市各突发事件专项应急指挥部办公室、相关部门和有关单位的主要负责同志。
北京市突发事件应急委员会办公室（简称北京市应急办）为市应急委的常设办事机构，下设应急指挥处、预案管理处、综合信息处、宣教动员处、技术通信处，兼挂“北京市人民政府总值班室”和“北京市应急指挥中心”的牌子。北京市应急办负责协助市政府领导处理重大自然灾害和重大应急事故，承担市应急委的具体工作，负责规划、组织、协调、指导、检查本市突发事件应对工作及应急管理的预案、体制、机制和法制建设。对于特别重大且影响首都社会稳定的突发事件，相关处置工作由市委统一领导。
1.1.1.1 北京市应急管理运行机制
北京市应急管理运行特点是决策中心集中，纵向单向授权，决策和执行有机融合。决策层即北京市突发公共事件应急委员会，由它统一领导全市突发公共事件应对工作。市应急指挥中心是集信息收集、19/110
处理和形成应急决策方案的枢纽，执行市突发公共事件应急委员会的决定，统一组织、协调、指导、检查北京市突发公共事件应对工作。另外，市突发公共事件应急委员会—市应急指挥中心—区(县)应急委、应急指挥中心，纵向上单向授权，有利于信息上传下达的通畅性，避免由于层级过多，延误应急处置的时间并影响其效果。
按照“统一领导、统筹规划、资源整合、平战结合、讲求实效、适应发展”的原则，北京市开展了全市应急指挥技术系统建设。通过一段时间的努力，搭建起以有线通信调度、图像监控系统、无线通信指挥、视频会议、移动指挥通信和软件应用等六大技术系统为支撑的市级应急指挥平台，具备了有线调度、无线传输、社会面监控、移动指挥、视频整合、异地会商和辅助决策支持等功能，为市领导和全市应急管理部门有效应对各类突发事件及大型活动保障提供了有力的技术支撑。
1.1.1.1 北京市应急管理相关信息系统
市城市安全运行和应急管理物联网应用辅助决策系统。由市应急办负责，依托市应急指挥平台，接入市物联网应用支撑平台集中获取的物联网相关信息，进行整合处理、分析加工和综合展现，为掌控全市城市安全运行和应急管理情况，提供精细化动态信息服务和辅助决策支撑。
市物联网应用支撑平台。由市经济信息化委负责，实现各部门物联网应用信息的接入、汇聚和整合，为相关应用提供数据交换和信息共享服务，为今后全市开展其他政务物联网应用奠定基础。
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烟花爆竹综合管理物联网应用系统。市安全监管局负责，重点针对春节期间烟花爆竹综合管理所涉及的烟花爆竹流向实时跟踪管理、燃放期间综合保障和燃放后环境整治开展示范应用，提高对烟花爆竹存储、运输和销售的实时监控能力，提高综合保障力量的部署与调度水平，为开展春节期间烟花爆竹管理科学决策提供支撑。
城市生命线实时监测系统。依托城市运行监测平台，实时掌握水、电、气、热等城市生命线系统计划、调度、存量运行信息，及时提供预警信息。
安全生产物联网应用系统。由市安全监管局负责，在煤矿等四类高危行业领域开展示范应用，实时监测重大危险源和其他高风险场所、装置的运行和管理状况，提高安全生产日常监管、风险管理、预测预警和应急处置能力，有效减少生产安全事故。
道路交通运行监测系统。由市交通委负责，实时监控部分环路、重点路段和路口、高速公路等的路面积水、积雪、结冰情况，汛期山区公路重点部位地质灾害变化情况，接入高速路的视频图像信息，结合交通流量等信息，动态监控影响道路交通的风险因素，进一步提高交通管控和突发事件应对能力。
安全迎汛物联网应用系统。应用物联网技术实现了对全市295个地点降雨量、100处桥下积水点、全市大中型水库出入库量和主要道路交通流量等的实时监测；应用雷达图监测降雨发展趋势；整合基础信息资源，加强对受强降雨威胁对象的重点关注。
“北京服务您”预警信息快速发布系统。该系统初步实现了全市
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应急、经济信息化、气象、综合交通、旅游、环保、汛情、森林火险、城市火情等应急信息的快速发布。
1.1.1 上海市应急管理现状
上海是我国重要的金融和商业中心城市之一，同时还具有颇高的国际地位，是整个西太平洋地区重要的国际港口。伴随着城镇化、工业化进程的加速，经济的高速发展，上海市城市应急管理问题也日趋突出起来。由于人口、建筑高密度的集中，使城市本身更容易成为事故灾害的重灾区。就公共安全而言，上海作为特大城市的系统特征主要包括建筑与人口密度大、人口流动性大与易聚集二个显著特点。一旦上海发生突发事件，对于整个国家来说都会有着震荡式的影响。所以，早在2001年，上海市便已经开始着手推行应急联动管理，最初只是为了应对自然灾害。到2003年，随着全国各地“非典”疫情的爆发，在原有的体制上，又进一步加入了新的内容，成为更具综合应对能力的联动管理新模式。其特点是吸收国内外先进经验，本着以人为本、强调预防同时兼顾应急等原则，大力加强城市应对能力，同时让管理体系更加系统化，高效化，以便为经济社会的和谐稳定发展提供坚实保障。
城市的应急管理机制及其完善的管理体系是政府处理城市突发事件最为有效的组织形式。当地铁站点、集会场所等人流密集区域，一旦突发公共安全事件，则需要把安全、公安、部队、通信等部门统一指挥，形成快速反应，协调联动，最大程度预防和减少突发事件及其造成的危害。作为国际化大都市，科学高效的应急管理使政府的应
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急反应能力能够有效的提升，极大限度的避免或者减少突发事件带来的影响及危害。上海市政府应急机制和管理机构根据以人为本、以防为主、分级管理、平战结合的原则，对资源、组织进行协作整合，目前组织框架已经基本建成。
1.1.1.1 上海市应急管理组织机构
上海市已成立突发事件应急管理委员会（简称上海市应急委），上海市应急委的职责是部署和决策上海市公共突发事件的管理工作，同时也是作为上海市应急管理指挥的决策领导机构。上海市应急委的行政领导层由市政府担当，由市委、市政府统一管理和领导应急管理工作。
上海市应急管理委员会办公室（上海市应急办）是上海市应急管理的常设办事机构，设在市政府办公厅，主要负责整体协调上海本市公共应急管理工作、应急管理的建设以及应急日常演练、市民宣传培训和应急保障，对监测、通报、预防、抗击、救助、支援六个环节进行检查、指导和监督。在上述工作的基础之上，上海市应急办还担负着24小时应急值守、应急数据信息汇总、督促办理及落实上海市应急委的决策事宜。
负责处置突发事件的市级协调机构、相关职能单位和部门是上海市应急办的配合工作机构，主要制定专项及部门应急预案；承担相关类别的应急管理工作；在突发事件发生时，按照“谁分管，谁负责”的原则，承担相应工作；指导和协助区、县政府做好突发事件的预防、处置和恢复重建工作。
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1.1.1.1 上海市应急管理运行机制
上海市谨遵“以块为主、条块结合、协调统一、分级包块、责任清晰”的原则，由各级党政主要领导担任第一负责人，系统的建立了分级联动组织架构。各级都有对应的联动中心，以确保应急联动工作权威性以及常态化。另外，为防止负责人主体缺位，第一负责人均由各级单位党政主要领导担任，不仅有利于应急联动工作实现常态化、权威化，还有利于此项工作的落实与开展。通过遵守相关法律法规的要求划清执法、服务以及管理之间的界限，让行政执法力量以及社会协管力量能够清楚的知道自己的执法权限以及职责所在，特别是执法时应当依法行政，避免出现执法不力以及职责混淆的情况。
同时，上海市建立了上海市应急预案框架，加强了城市突发事件的预防工作。上海市应急预案框架是在国家总体预案的指导下，结合上海市的自身特点制定出来的，包括不同等级的应急预案。具体包含：上海市总体预案、上海市各区县总体预案、转向应急预案、各部门应急预案以及以各基层为单元的应急预案，构成一整套应急预案处理框架。为了落实上海市突发事件应急预案，上海市利用政务网，整合现有信息资源，建立了从市政府到各县区政府到各应急机构的应急信息资源共享网络，能够利用网络实时的监控市内范围的突发事件，实现市内资源的统一调度。
1.1.1.2 上海市应急管理相关信息系统
近年来，大数据实战应用平台在上海市公安机关搭建成功，该平
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台整合共享了公安内外海量信息及数据资讯，超级地图、超级捜索等信息化技术手段得以研发应用，积极推进了平台大数据应用与侦查打击、应急指挥、治安管控的一体化运作。
此外，上海多灾种气象早期预警系统是多灾种预警系统，形成了＂早发现、早通气、早预警、早发布、早联动、早处置＂机制，及时通报台风的最新动态和对本市的影响，对相关部门和行业提出建议，如：提醒电力部口防范强风造成树木倒伏对电力损毁，提醒铁路部口关注侧风对高铁的影响，提醒太湖流域管理局关注太湖水位升高，提醒民航部口关注风雨对航行安全的影响。现在该平台综合探测资料的监测和显示功能开发以及报警指标体系的设计已经完成；预警制作模块开发已基本完成，基于web的预警产品制作和审批的业务流程已建立；已建成城市交通、热浪与人体健康、电力能源安全、细菌性食物中毒等7个早期预警子系统，并同时投入业务运行。
1.1.1 深圳市应急管理现状
按照国家、省有关大部制改革的要求，深圳市政府突出“市场、效率、服务”3大导向，探索建立职能有机统一的大部门体制，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进行了政府机构改革。为了完善安全生产监督管理体制，强化安全生产职责，提高政府处置突发事件能力，深圳市政府充分借鉴美国等先进发达国家成功做法，决定整合原深圳市应急指挥中心、深圳市安全生产监管局、深圳市民防办（地震局），组建了深圳市应急管理办公室，由深圳市政府副秘书长兼任应急办主任，构建了“大应急”管理格局。
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1.1.1.1 深圳应急管理组织机构
深圳市组成了突发事件应急委员会，是处置突发事件的最高权力机构，该机构由市委、市政府有关领导、市政府有关职能部门领导及各区人民政府主要负责人组成。突发事件应急委员会是最高层次的协调指挥机构，能够实现资源在全市内的调动。在突发事件应急委员会下面设有二级协调指挥机构，具体包括深圳市突发事件应急委员会办公室、深圳市安全管理委员会、深圳市三防指挥部、民防委员会、森林防火指挥部和海上搜寻救护分中心等部门机构，各自负责各个分管项目的协调指挥。
市突发事件应急委员会负责处置和管理突发公共事件，主要负责协调制定本市突发公共事件管理的法规、政策和实施办法，以及全市突发公共事件管理总体预案，指挥和协调全市重特大突发公共事件的处置及事故调查处理。
市安全管理委员会、市民防委员会、市食品安全委员会、市三防指挥部、市森林防火指挥部、深圳海上搜寻救助分中心等为专业应急机构，主要负责指挥处置相应重大突发公共事件。
市应急指挥中心是市突发事件应急委员会的日常办事机构，其主要职责是草拟突发公共事件法规、规章和总体预案；整合各项应急资源；规范专项预案；汇总分析信息，提供应急决策服务；建立市预警机制并统筹全市预警信息发布工作；组织综合应急演习。
区突发事件委员会是负责处置和管理本区一般、较大突发公共事件的区级领导指挥机构。主要负责组织指挥各方面力量处置一般、较
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大突发公共事件；制定完善辖区内突发公共事件分预案、专项预案；指导辖区内各单位开展基层应急工作；开展辖区内应急演习和应急宣传教育等工作。
为了及时有效的处理特大突发事件，根据突发公共事件处置环节的要求，还成立12个基本应急行动组。现场指挥部根据工作需要，启动若干相关应急行动组。但是，如果没重大或特大突发事件的发生这些工作小组就会进行日常的工程抢修、医疗救护等同常工作，只是在出现了特大突发事件后这些组织机构才会临时组建起来，能够有效的避免在没有特大突发事件时这些组织的空闲浪费。
1.1.1.1 深圳应急管理运行机制
首先，在信息监测阶段，相关部门通过强化值班制度、配备专职或兼职监测人员、完善监测网络等途径，收集在本行政区域内外和境外对本行政区域可能造成重大影响的有关突发公共事件信息，并及时向上级主管部门报送信息。在日常预警方面，深圳市各专业应急机构应通过预测预警支持系统，对报警事件的风险系数、发展趋势等及时分析，科学预测，提出一般处置或启动相应应急预案的建议，并向上级主管单位报告分析结果，同时向市应急指挥中心提出预警建议。
其次，在事中的应急响应阶段，深圳市政府首先强调了分级响应制度，针对不同级别的突发安全事件启动不同的应急预案。此外还详细规范了基本应急响应机制，区政府作为第一响应责任单位，必须在15分钟内启动先期处置机制。30分钟内处置人员必须到达现场进行警戒、疏散、救治和抢险。区政府在初步判定为重特大事故的，应报
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送应急主管单位和市应急指挥中心，由他们组织专业人员前往现场。现场指挥部还可以根据实际需要启动应急行动组，在30分钟内开展工作。
1.1.1.1 深圳市应急管理相关信息系统
深圳应急管理信息化系统以各部门应用系统为基础，整合资源，进行系统建设。一是接入市公安、交警、城管、口岸、机场、车站、场馆等重点单位的视频和数字监控系统，可以对监控镜头进行直接操控，提高了系统的远程监控能力；二是接入深圳市电子地图系统、气象卫星云图、气象雷达云图、灾害性气象预报、三防系统，提供了对应急指挥和决策的技术支持；三是连接了车站、机场、大型主题公园等人员聚集部位的广播系统和广播电视直播系统、公安无线通信指挥系统，强化了指挥和信息发布能力，形成了政府应急信息发布体系，一旦处置应急事件需要，可以第一时间通过该系统向公众发布信息、发表讲话和安全指引。四是建成了由指挥中心、各区及重要场所分中心组成的视频系统，并引入电视转播车和公安移动指挥车为移动分中心。处置突发事件时，市领导可以与其他分会场召开远程视频会议，迅速了解情况，实现现场指挥部与指挥中心主会场之间的音、像以及文字、数据信息的双向交流和共享。
1.2 国内外城市应急管理经验
随着城市的发展，为了提高城市应急综合管理能力，国内外先进城市纷纷进行应急体制改革和机制优化，国内外先进城市应急管理发
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展为福州市提供了许多经验。
1.1.1 设立综合协调指挥部门
鉴于应急管理的复杂性，需要从市级到各区（县）级成立专门的应急管理核心领导部门，以各级主要领导作为该部门的负责人，实行分级管理，具备跨部门协调指挥及对突发事件进行集中管理的职能。
1.1.2 建设综合性应急信息平台
按照“急时应急、平时服务”的原则，建设信息互联互通、资源整合共享、平战结合的综合性应急信息平台，支撑实现跨地区、跨部门统一指挥协调，解决当前我国政府信息系统相关标准缺乏、相互间低水平重复建设严重的问题。重点依托政府系统办公资源网络和各项业务网络，整合各部门、各行业、各层级已有视频会议、视频监控、语音指挥调度等系统及各专业应急部门的业务系统和数据库系统，形成纵横交错的信息资源分级分类和互联互通机制，强化上下级政府应急平台之间及与部门专业平台之间的联动协作。
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1 福州市应急管理现状
福州市属于山林密布，除了主城区外，县（市）区域分散，交通受地形影响较为阻隔，是城市突发性灾害较多的地区之一，突发事件类型多，发生频率高，影响范围广，损害程度大。近年来，全市突发事件形势总体保持平稳。台风、气象等自然灾害发生虽然较为频繁，但灾害造成的损失大幅降低。较少发生重大以上生产安全事故，较大事故得到遏制，一般事故起数和死亡人数继续实现“双下降”，事故各项指标均控制在规定指标之内。甲型H1Nl流感、高致病性禽流感等重大突发传染病、动物疫情得到有效防控，市内未出现暴发性疫情流行。社会安全事件得到有效管控，全市经济社会秩序保持稳定。成功应对和处置了尼伯特”、“莫兰蒂”等自然灾害、“7.16”珠宝店被盗案等一些社会影响面广、情况复杂、处置难度大的突发事件，圆满完成了第四届丝绸之路国际电影节、全国糖酒商品交易会等重大活动安保及其他应急保障任务。
在福州市“智慧福州”管理服务中心的组织协调下，本课题研究通过文档、现场访谈等方式对福州市应急管理现状进行了调研。选取了四种类型突发事件应急管理涉及的重要单位，如表3-1所示，包括水利局、地震局、国土资源局等部门，对各部门的应急预案管理、应急组织架构组成、应急处置过程等应急管理工作情况作如下分析。
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表3-1福州市应急管理现状及需求调研情况
部门/园区/企业
文档调研
现场访谈
水利局
地震局
国土资源局
安监局
交通局
公安局
卫计委
综治办
公安消防支队
在应急组织机构方面，除了水路运输管理处外，大多数单位都独立设立应急科室，所有单位都建有应急救援队伍，配备应急处置专家团队。
在应急信息化方面，除卫计委、国土资源局、水路运输管理处外，其他单位均建立了应急指挥管理平台或系统。
在应急管理方面，各单位基本都制定了应急预案；除公路局、国土资源局、道路运输管理处外，其他单位均建立了应急物资管理系统；安监局、公路局、卫计委、公安局、道路运输管理处、水路运输管理处建立了应急相关的预防监控系统；各单位基本都建有应急联动方案，特殊情况的还有对外发布应急信息。
在信息化资金投入方面，地震局、公路局、国土资源局、公安局、31/110
水路运输管理处在应急处置相关方面有建设计划和投资概算。
综上所述，各单位应急管理相关制度相对完善，从上级部门到下级部门都有了与应急管理相关制度，应急处置有章可循。各职能部门内部配置了现代通信设备，依托各自的应急系统平台实现了应急指挥网络化，但是各部门的指挥系统还没有做到互联互通。综合性强的统一应急管理指挥平台还没有真正建立，应急信息数据分散，以数据整合、信息交流为支撑的协同联动应急能力相对不足。
在以上调研成果的基础上，结合福州市应急管理相关文件内容，从体制与机制两方面对福州市应急管理的现状做如下梳理归纳。
1.1.1 福州市应急管理组织机构
根据《福州市突发公共事件总体应急预案》，福州市应急管理组织机构如下：
（1）领导机构
福州市突发公共事件应急委员会是全市突发公共事件应急管理工作的领导机构。
（2）办事机构
市突发事件应急委员会办公室作为市突发公共事件应急委员会的办事机构，负责市政府值班应急工作以及全市预防和处置突发事件的预案管理，承担有关协调、组织职能，指导、协助有关部门、本厅相关处室做好各类应急预案的演练和修订工作，及时报告重要情况。
（3）专项指挥机构
市各类突发公共事件指挥机构是市人民政府处置突发公共事件
32/110的专项应急指挥机构，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。
（4）日常工作机构
市直各有关职能部门和省直驻榕有关职能部门是市人民政府处置突发公共事件日常工作机构。
（5）现场工作机构
市突发公共事件现场应急救援指挥部是市人民政府处置突发公共事件的现场工作机构。
（6）地方机构
各区（县）人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的领导机构。
（7）应急执行机构
各级公安（含交警）、消防、医疗急救中心、海上援救、电力抢修、污染事故、保险公司等机构是突发公共事件的应急机构。
（8）专家组
市政府根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理工作提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
1.1.1 福州市应急管理运行机制
1.1.1.1 城市应急监测预警
当前，福州市公安局、交通运输委、海洋渔业局、安监局、司法局、环保局、城管委、气象局、水务局等相关部门已经分别部署了服务于其主管业务的物联网感知设备和应用系统，建立了覆盖重大危险
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源、社会治安视频监控、机动车防控、车牌识别、海洋环境监测、土地视频监控、交通运输GPS监控、市政设施感知、气象观测、污染源视频监控、机动车排气感知、空气质量感知、噪声监测、水质水文感知、城市易涝点监测等感知系统，较大范围的获取了城市鲜活信息。
（1）自然灾害
2009年，福建省研究构建了以防汛防台为主，兼有其他应急处置能力、指挥部署到市县乡村的全省应急视频会商指挥系统。该系统整合气象、林业、农业、海洋、渔业、国土、公安、安监、消防等应急视频指挥系统资源，建成覆盖到全省1108个乡（镇、街道、管委会、开发区），并视听到全省15331个行政村的全省综合性应急视频会商指挥系统。该系统投入使用以来已成功召开近百场各种规模的常规性视频工作会议和全省性的远程视频技术培训会议，并且在应对突发事件时，各级领导可在第一时间将防灾救灾的信息和部署迅速传达到市、县、乡、村，大大提高了应急时效性，显著提高了福建省预防和应对4大类应急事件的指挥部署能力，成为省政府机关和事业单位的重要通讯平台。
福州市气象局开展了乡镇自动站、精细化气象要素预报业务系统、精细化暴雨洪涝灾害风险普查、气象风险预警服务业务系统的建设，有效提高防治局地突发性强降水的监测能力、降水精细化和短时临近预报水平，增强气象灾害预警信息发布的时效性、针对性和覆盖面，使气象防灾减灾能力得到较大提升。并已建成市、县全网高清视频会商系统，开展常态化和灾害性天气国家、省、市、县四级预报会
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商。
福州市水利局依托福州市防汛指挥决策支持系统、城市精灵内涝系统等进行汛情、山洪灾害、内涝点的监测预警工作，有效提高灾害来临前信息和预警传递的速度，为科学防控山洪、主动避灾、确保群众生命财产安全和社会经济可持续发展提供了保障。
福建省气象局已部署应用卫星遥感、雷达监测、远程视频监控和地理信息技术建设林火监控系统，对林火进行全方位、全覆盖、全天候监控。
福州市地震局建设了福州市地震应急指挥系统，系统展示了地震三要素，灾区范围、烈度及损失，救援交通路线及灾区地理地质条件等信息。此外，依托“三网一员”系统，即地震宏观测报网、地震灾情速报网、地震知识宣传网和防震减灾助理员系统，进行地震宏观异常情况常年跟踪监测。
福州市国土资源局正在完善福州市地质灾害预警预报系统，并有计划在2018年至2020年逐步建设完成福州市地质灾害综合管理信息系统。
福州市城乡建设委员会针对内河应急成立了城区水系联排联调中心，整合了市建委、水利、城管委三大涉水部门，推进城区内河水系治理和内涝防治从“九龙治水”向“统一作战”转型，实现一套预案、统一调度。中心建立了初步水系数据采集分析系统，可监测水库（入库流、出库流）、内河水位、外江水位、井下液位、最不利点路面积水等数据。同时建立了管道设施远程监控系统，对部分重要的管
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道设施节点进行监控，对关键节点的流量、压力、温度等情况进行监控。在数据采集分析的基础上，中心依托调度方案管理系统，自动生成不同调度方案，通过自定义调整修改形成最终调度方案。对历史调度方案可实现查询追溯、分析评价；对已执行的调度方案，进行方案与实际执行情况的对比以及调度效果的量化评价
（2）事故灾难
福州市安监局在单位内部独立设置了应急救援中心，并建设了福州市安全生产监管平台，完善了省市远程宣传教育视频会议系统。福州市安全生产监管平台包括了智能移动监管APP、安全生产应急管理与指挥救援系统、安全生产综合业务监管系统、安全生产行业监管系统、企业危险源隐患管理系统、安全生产数据分析系统等。通过对全区域安全生产监管工作的数据化、精细化、网络化的管理升级规划，逐步实现监管监察与隐患排查流程化管理及移动应用，支持应急资源检索与调度、应急联动指挥、重大危险源视频图像监控随时调用抽查、危货车辆实时定位及轨迹跟踪、执法人员实时定位与通信等远程智能化监管处置，形成信息动态监管、上下级联动、资源共享、业务协同、统一高效的安全生产监管。
福州市地方海事局依托福建省内河交通安全监管与应急平台、内河视频监控中心等信息化手段进行水路交通突发事件的监测预警工作。自2015年与市气象局建立预警联动机制，通过海事信息平台向全市内河船舶和服务对象发送各类气象灾害预警短信80多万条，气象灾害预警信息直接发送到广大船长手中，减少了中间环节，大大提
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高了预警的时效性，有力保障了内河交通航运安全。
福州市公路局依托福建省普通公路路网管理与应急处置平台福州分平台，其包括了路网视频监控系统，桥梁健康自动监测系统和可变情报板预警信息显示等，用于支撑开展公路路网突发事件监测预警与应急指挥管理工作。可实现公路路网、公路基础设施、桥梁隧道、公路视频和路面状况等公路资源进行集中监控和统一调度，建立了与同级交警、消防、救助、医疗急救等部门机构的协调联动机制，初步形成各级联网的路网管理与应急处置体系。
福州市道路运输管理处依托省交通运输厅牵头建设的应急指挥管理平台开展应急管理工作。该平台能进行突发事件信息的接报处理、跟踪反馈和应急处置等工作，具有综合预测预警、信息接报与发布、应急保障、应急评估和综合业务管理等功能。
福州市水路运输管理处依托福建省内河交通安全监管与应急处置平台、闽江内河监控中心视频监控平台、海事短信平台等开展突发事件应急管理工作。并建设了应急物资管理系统，对船舶及船员等信息会即时更新。
福建省海洋预报台（加挂福建省海域使用动态监视监测中心）现已在台湾海峡及毗邻海域建成了国内持续业务化运行时间最长的区域性海洋立体实时观测网，观测站点119个，观测要素26项。建立了风暴潮、海浪、温盐流等海洋数值预报系统；建成了福建省海洋观测预报防灾综合业务管理平台，渔业安全应急指挥系统等各类业务系统；研发了风暴潮漫堤、海上突发事故、赤潮预警等辅助决策系统；
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并通过卫星遥感、航空摄影和现场监测等手段开展海域使用动态监视监测，有力提升了海洋防灾减灾能力。
福州市海洋渔业局建成渔船信息管理与海上应急指挥辅助系统，以福建省政务网为依托，实现省、市、县三级指挥中心实时访问所管辖渔船信息、报警信息，从而形成一个渠道畅通、信息完整、信息全面、管理集中、多功能、全方位的面向海上应急指挥应用的专业信息服务系统，打造与快速反应机制和应急指挥体系相适应的信息服务基础。
福州市公安消防支队在单位内部独立设置了应急作战指挥中心，建设了灭火救援指挥调度系统。该系统具有接警、处警、跨区域请求增援、接受调派命令等功能，可以通过URL等方式查看灭火救援管理系统维护的水源、预案、重点单位、执勤实力状况等信息。缺乏与应急相关的物资管理系统与预防监控系统。
（3）公共卫生
福州市卫计委依托传染病等突发公共卫生事件疫情网络报告系统开展突发公共卫生事件预警监测，建立了季度风险评估会商制度。
（4）社会安全
福州市公安局依托超高清智能指挥调度、PGIS指挥调度、数字电台等信息化手段搭建联合作战指挥平台（市公安局l10指挥中心），整合情报研判、扁平指挥调度、可视化监控、视频会议调度、视频远程督察等平台资源。通过整合大数据资源，实施联合会商与合成作战，实现警务首脑机构扁平化、可视化、智能化，推进“业务流、信息流、38/110
工作流”深度融合，实现从行政命令推动工作向情报信息驱动工作转变。具体功能表现为：1）指挥决策科学化。摆脱传统的层层转发、多级移交的指挥模式，满足协同指挥、快速反应的实战需要，指挥中心可以结合现场情况做出更合理的指挥决策。2）掌握全局勤务信息。实时精确了解派出所接处警民警、武装巡逻巡特警等执勤警力的勤务部署情况，实现警力资源的快速调度和直接指挥。3）信息流转更为流畅。现场情况和民警处置结果等信息可以第一时间汇总至指挥中心，提高信息报送时效，促进了指挥单元与现场处置之间的紧密结合。4）联合指挥成为趋势。划分若干最小指挥作战单元，赋予高等级指挥权限，直接指挥实战单位，必要时指挥多警种协同工作。公安局“平安福州”视频监控系统已部署了实时图像预览、录像回放、预案配置和云台控制等基础的视频应用功能，机动车车牌识别、电动自行车车牌识别、人脸检测抓拍、智能行为分析、视频智能检索等视频智能化应用功能正在优化开发，正陆续接入城区各类高清监控探头。已开展“警务通”系统建设，实现了接处警、人车核查、社区警务、交通管理等移动警务应用。
e福州综合指挥平台将数字城管系统扩展建设为网格化服务管理平台，并融入综治信息系统，实现网格化管理和综治事件日常防控、指挥处置的结合。项目定位为市、县（市）区两级应用，实现网格常态管理与综治维稳事件应急指挥的扁平化管理。
1.1.1.1 城市应急响应等级
福州市县级以上政府及有关部门、应急机构接到突发事件的信息
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报告后，立即启动相应等级的应急响应和对应突发事件的应急预案。突发事件响应级别按照严重性、紧急程度和发展势态，一般划分为四级:Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
（1）Ⅰ级响应
Ⅰ级响应：已经发生或可能发生特别重大事故，死亡30人以上，需要市政府统一指挥进行应急救援行动，需要启动市政府突发事件总体预案进行处置，同时向省政府报告。
符合Ⅰ级响应的，由市政府事故行业主管部门报经市长批准，成立以市政府主要负责人或者负责常务工作的负责人任总指挥，分管副市长任副总指挥的现场应急救援指挥部，统一指挥应急救援行动；同时向省政府报告。市政府现场指挥部成立前，事发地县（市）区政府负责实施先期应急处置。市政府视情请求省政府或国务院及有关部门增援。由现场最高指挥决策机构按程序、权限报批后决定应急终止。
（2）Ⅱ级响应
Ⅱ级响应：已经发生或可能发生重大事故，死亡10~29人，超出县（市）区政府联合应急能力，需要市政府组织力量增援或协调处置，或需要市政府设立现场指挥部来统一指挥应急救援行动的。
符合Ⅱ级响应的，市政府事故行业主管部门报经分管副市长批准，成立以分管副市长担任现场总指挥或指定牵头部门负责人担任现场总指挥的现场应急救援指挥部，统一指挥应急救援行动；同时，向省政府有关部门报告。市政府现场指挥部成立前，事发地县（市）区
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政府负责实施先期应急处置。由现场最高指挥决策机构按程序、权限报批后决定应急终止。
（3）Ⅲ级响应
Ⅲ级响应：已经或者可能发生较大事故，死亡3~9人，需要县（市）区政府设立现场应急救援指挥部来统一指挥应急救援行动。
符合Ⅲ级响应的，以事发地县（市）区政府为主处置，并向市政府和有关部门报告。市政府事故行业主管部门、市委宣传部、市公安局、市安监局、市民政局、市卫生局等领导赶赴现场指导应急救援，视情由市政府事故行业主管部门报请市政府升级响应。由县（市、区）政府按程序、权限报批后决定应急终止。
（4）Ⅳ级响应
发生在县（市）区行政区域范围内，县级应急机构应急力量和资源可以控制险情和事态的一般事故。符合Ⅳ级响应的，由事发地县（市）区政府负责处置，有关市直部门及时跟踪和掌握有关信息。
1.1.1.1 城市应急指挥能力
市应急办是Ⅰ级、Ⅱ级突发事件的应急响应机构，由市政府临时组建应急指挥部作为应急领导机构，市政府主要领导担任总指挥，各分管领导担任副总指挥，为重大或特大突发事件的处置提供组织保障。市应急办协助市政府开展预案启动、指挥协调、会议召开、措施制定、资源调动、检查监督等工作。Ⅰ级、Ⅱ级突发事件事发地区（县）政府先期处置，市长带队赶赴现场指挥应急救援行动，成立市政府现场应急救援指挥部。根据突发公共事件的性质、特点和现场等实际情
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况，市政府现场应急救援指挥部会设立若干个工作小组，包括综合协调组，警戒与治安组、抢险救援组、交通管制组、医疗救护防疫与环境保护组、新闻报道组、港澳台侨和外事工作组、技术咨询组、应急通讯组、应急电力保障组、应急物资与经费保障组、人员安置组、生活保障组、社会动员组和善后工作组。下属各联动部门在以市长为核心的应急指挥部的领导下，分清权责，分工协作。
Ⅲ级突发事件由事发地区（县）人民政府为主处置，临时组建应急指挥部作为应急领导机构，分管副市长带队赶赴现场指导应急救援，视情接管应急指挥权。Ⅳ级突发事件由事发地区（县）人民政府负责处置，有关市直部门及时跟踪和掌握有关信息。
福州市应急指挥能力主要有以下三个方面作为支撑：
第一，政府行政职能支撑。将应急管理工作嵌入到政府职能中，各级政府领导是不同等级突发事件的应急指挥核心，利用政府的行政职能最大限度地提高应急管理指挥的权威性，有效保障集中指挥工作进行。
第二，部门应急系统平台支撑。福州市部分应急相关部门利用互联网技术、地理信息系统、全球定位系统、图像分析技术、视频监控分析技术、数据库和信息数据处理等多种信息技术，建立起不同领域的应急系统平台，实现应急信息的传递和发布，各个应急机构可以通过各自的应急系统平台实现对突发事件的现场监控和信息获取，但是目前还未形成信息互通，无法进行联动指挥。
第三，各部门联动工作方案支撑。已初步建立了应急联动工作方
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案，统一接警、统一处警、统一调控资源、统一指挥调度的应急管理格局成形。
虽然福州市初步形成了应急联动能力，但是目前的应急联动机制还未成熟，也不甚完善，需要进一步健全。
1.1.1.1 城市应急保障机制
福州市市政府建立了市综合应急救援支队，稳步推进各级、各类专业应急救援队伍建设，形成“统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力”的应急队伍体系。该综合应急救援支队主要由公安、消防、武警、医疗急救等组成的专业救灾队伍和由预备役民兵组成的补充救灾队伍。专业救灾队伍有丰富的救灾经验，预备役民兵是救灾的重要后援力量，是福州市应急救援的保障性队伍。综合应急救援支队成立后，除承担火灾扑救任务外，同时承担综合应急救援任务，包括危险化学品泄漏事故，道路交通事故，地震及次生灾害、建筑坍塌事故、重大安全生产事故、群众遇险事件等重大灾害事件和其他以抢救人员生命为主的抢险救援任务，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林草原火灾等自然灾害，矿山事故、水上事故，重大环境污染、核辐射事故以及突发公共卫生事件等突发事件的抢险救援工作。
福州市建立了应急物资保障机制。当发生突发事件时，应急办实行对市内应急物资的统一调配，各区民政局和红十字会负责向应急办报告应急物资管理情况，并在应急办的统一指挥下进行资源的优化配置。同时，当发生突发事件，比如大范围的洪水等灾害时，为了保证
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市内民众物资供应，工商、物价等部门在掌握物资储备、需求、生产、销售等情况下，负责启动应急机制，组织应急部门生产或启用应急储备物资，以保证市场民众基本需求物资的供应。
应急预案体系的缺失或不足是国内许多城市应急管理存在的问题，我国也因为应急预案的缺失造成过许多损失。福州市政府已经意识到了应急预案体系建设的重要，目前福州已经重新修改、建立了市内专项应急预案体系。同时，为了能在最短的时间完成突发事件的应急工作，福州市将应急预案划分为四个等级，每一级的预案启动及后期管理都分别指定了相关部门或机构负责，最大限度地保证应急预案启动及实施时间的最短化。
1.1.1 问题分析
1.1.1.1 应急管理体制方面
现阶段，福州现有的应急管理的组织机构还有待完善，主要表现在下面几个方面：
（1）应急统一领导机构具有临时性。福州市应急管理的统一指挥调度机制依赖于临时组建的以政府主要领导为核心的突发事件指挥部，虽然能够在突发事件处置中发挥作用，但是这类临时组建的应急领导部门在消除突发事件的影响后就停止了应急管理职能，很快就会解除应急状态并解散临时应急机构，导致没有对突发事件进行继续跟进、动态分析和经验积累。并且，临时指挥机构缺乏应急演练，缺乏常态性、全面地研究突发事件应急管理方式方法，缺乏应急管理处
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置工作的经验积累，难以做出科学的应急决策，离完善、科学、常态化的应急管理还相差甚远。
（2）应急综合管理部门职能薄弱。将应急管理工作嵌入到政府职能，确实能够利用政府的行政职能充分调动各类资源，但是市应急办与其它政府职能部门的关系尚无明确界定，法律地位模糊。并且，未相应建立常设性的区（县）级应急管理综合机构。
1.1.1.1 应急管理机制方面
福州应急管理运行机制方面存在的问题主要表现在以下几个方面：
（1）各部门之间缺乏协调联动。目前对应急信息系统框架及功能尚未进行全面策划和规范。各行政管理部门一般根据自身的需要和惯例开展应急管理工作，建立适用于本行业领域的应急信息系统，不同系统之间的数据难以交换和更新。具体表现在，水利、国土、林业、气象、环保、交通等重要部门自成应急系统，各系统之间还没有实现互联互通；综合性强的统一应急管理指挥平台还没有真正建立，应急信息数据分散；以数据整合、信息交流为支撑的协同联动应急能力相对不足。
（2）应急事后的核查、评估与责任追究制度不善。福州应急管理相关部门在突发事件事后采取的最通常的评估方式是由政府部门成立临时性小组进行自我评估。对于突发事件的处置方法和处置效果缺乏基于数据的量化客观分析评估；缺乏数据支撑的恢复重建规划、经验总结及应急管理机制改造。
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1.1.1 需求分析
1.1.1.1 需要优化组织体系，强化救援部门联动性
先进的国内外城市在应急管理建设上重视部门联动。从中央到地方，各部门之间相互连接，分享数据和信息，强化部门间的沟通联系，极大地提高了部门间协调运转的效率。
从福州现有组织管理看，应急管理存在着部门化倾向，各应急管理部门的垂直管理较为完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差。
为了改善现有碎片化的管理状态，需要设立分层级的常态化的应急综合管理部门，各层级部门紧密对接，使资源能够得到最优质的整合和配置，加强行动的联动性，提升整体管理效率。
因此，建议在已有市应急办的基础上，补充设立区（县）级应急办作为区（县）级应急综合管理部门。任命市政府主要领导和区（县）政府主要领导分别担任市应急办和区（县）应急办主任，并且在立法上明确各级应急办在突发事件应急管理中的统一领导、协调指挥地位，以此构建从市级向区（县）级延伸的常态化应急综合管理部门。当突发事件发生，市应急办与区（县）应急办保持信息上传下达，各级应急办对本级政府各职能部门实施统一指挥调度，实现各职能部门信息互通共享、协同作战，为高效发挥统一指挥协调功能提供体制保障。
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1.1.1.1 构建分层次、跨部门的应急管理指挥平台加强统一协调能力
先进的国内外城市在应急管理建设上重视信息的中心管控。在技术的支持下，将零散的各部门各系统的城市信息进行收集和整合，再通过智能的管控中心进行数据的统筹处理，为市民提供危机的预测和警示，极大地提高市民生活环境的安全指数。
目前，从实现跨地区、跨部门的资源共享角度出发，统筹整合资源、信息共享的力度和技术支撑手段需要进一步强化。福州应急管理平台系统以部门内部自建为主，综合性程度还达不到应急管理联动的要求，福州市需要在各级建立起本级统一的应急管理指挥平台，与本级各部门独立设置的应急系统互联，并与上级应急管理指挥平台互联，形成市、区（县）相互依赖、协同运作的模式，实行组织、信息、资源三者统一的综合管理，这是我市提高应急管理联动水平的重点建设内容。
各级常态化应急综合管理部门依托本级跨部门的应急管理指挥平台实现应急信息互通、资源共享和协调调度，以此加强各个职能部门的协同联动，保证应急管理领导机构在最短的时间内清晰、准确地掌握突发事件发生发展的全面情况，进而及时调整救援计划，使救援更有时效性，也可以避免因信息不及时、不通畅导致的重复作业或错误作业，从而导致错过救援的最佳时机。
1.1.1.2 推进应急资源一张图建设
应急管理涉及部门众多，各个部门业务系统采用不同的空间数据
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库，地理坐标系、图示规范等数据标准不一，缺乏统一规划，数据难以统一更新和叠加分析，更难以支撑应急综合应用和高层决策。因此有必要统筹设计、建设、管理和更新应急资源空间数据库，实现支撑应急全业务的应急资源一张图，统一为应急信息化建设提供地理空间信息技术支撑和数据服务。
1.1.1.1 建设一体化、智能化监测预警体系
通过互联网、物联网等技术，基于各类传感器、监视器、警报器建立形成覆盖城市重点要素的感知网络，按需实时或定期捕捉城市信息，并将采集信息数据连接到统一的信息监测平台。同时借助特殊区域设置的智能分析监测系统，自动研判城市突发事件态势，达到无人看守下的实时监控。这种全面监测、智能分析的信息系统，可以协助管理员全天候全区域的对安全隐患进行监测与排查。通过智能分析潜在可能发生的隐患，据此提前做好相应的防控工作。在物联网、人工智能等的技术支持下，可以大幅减小管理死角，使隐患的监测与排查以及危机的预知更加全面精确及时，能够大大提高城市安全风险和隐患的预测预警预防能力。
目前虽然物联网、大数据等先进的科学技术在智慧城市建设和发展中的作用被广泛的肯定和赞同，但由于技术局限和资金限制，多数部门都还未能将现代信息技术引用到应急管理运作中。
1.1.1.2 加强处置决策环节的现代信息技术投入
由于突发事件具有事发突然、事态复杂、高度不确定性、涉及范
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围广等特点，使其应急决策过程存在决策时间短、应急预案匹配度低、决策复杂度高等问题。传统的基于预案的应急决策方法无法很好地满足重大突发事件应急决策的需求。
在信息化理论和技术飞速发展的时期，将人工智能理论和相关技术与突发事件应急决策支持方法相融合，在对事件数据进行处理和分析的基础之上，预测突发事件的演化趋势，可以为应急方案的快速准确建立提供技术与工具支持。
1.1.1.1 提升应急事后评估及处置的科学性
从城市突发事件应急管理的时间段来看，往往在管理的过程中强调事故发生后的运动式、救火式应急救援，而往往忽视应急管理的事后工作。尤其是对于突发事件的处置方法和处置效果无法做到量化客观得论证和评估，并且缺乏数据支撑的恢复重建规划、经验总结及应急管理机制改造。
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1 城市应急管理大数据解决方案
在新型智慧城市建设背景下，本章基于大数据技术的应用实现福州市突发事件应急管理的建设需求。具体地，即对应急管理的事前、事中、事后引入以大数据为核心的措施办法，加强现代信息技术投入，提升各环节管理成效。
对于应急管理事前，实施大数据监测，提升事前的风险评估与预测预警能力。对于应急管理事中，建立应急管理中心作为统一的应急管理指挥平台，依托其实现突发事件应急管理中的事件信息数据全汇集，支撑大数据决策，实施统一指挥、部署、调度等，使各种应急救援力量成为一个协同联动的有机整体。对于应急管理事后，运用应急管理流程中的大数据进行善后的相关工作，包括辅助救济救助；辅助规划重建；辅助事后经验总结和预防调整等，从而优化事后管理水平。
1.1 大数据在应急管理中的应用分析
根据应急管理的时间序列划分法，在应急管理的事前、事中、事后嵌入大数据方法、技术和过程，分析大数据在应急管理中的应用。
1.1.1 大数据对应急管理提升的应用意义
当今，互联网的不断发展、信息技术的不断进步推动着新型智慧城市建设，推动着人类社会走向了大数据时代。大数据加速了应急管理的变革，为应急管理工作的事前、事中和事后的每一阶段提供了新的手段和工具，给应急管理工作的发展与创新带来了巨大的机遇，主要表现在：
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（1）大数据创新应急管理模式
大数据背景下，将大数据技术与政府的应急管理工作相结合，改变了传统工作理念，同时对应急管理的方式方法也进行了创新。一方面，大数据时代的到来更新了应急管理工作的理念，大数据思维的提倡使政府的应急管理工作更多依靠数据进行决策，逐渐减少了经验决策的情况。另一方面，传统的应急管理常常是事件发生后再追寻其中的因果关系，缺乏事前的预警预测工作，而大数据理念的提倡、数据技术的应用推动政府应急管理由过去的被动应对逐渐转向主动防范，开始走向有效的事前预防、及时的事中处理、妥善的事后恢复。
（2）大数据拓宽应急管理信息监测来源
预警预测的基础是监测各类型危险源，然而随着我国社会转型加剧，潜在危险源呈现多发、并发、可控性下降的趋势。面对当今繁杂多变的应急管理情境，应用大数据技术对更多的目标对象进行监测，可以提升监测能力。互联网、各类社交软件平台等产生的海量数据都可以作为危机事件信息的重要数据源。通过大数据分析，包括内容分析、趋势分析、推断统计及扩散、社会网络分析等，政府可以从中获取到更多城市动态信息。典型的，通过分析大样本网民群体的网络言论和行为推测发生现实群体事件的可能性。例如，公众可能会利用网络平台发布出行信息，政府应急管理部门通过对大数据的智能采集和分析可以快速地预测某些道路拥堵情况以及拥堵时段，提前采取相应措施避免交通事故的发生。大数据使政府应急管理的数据来源不限于政府内部的部门，在网络平台和社交平台中公众也为政府应急管理提
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供了大量的数据信息，从而将捕捉获取信息的范围、渠道拓展到更宽更广的领域。
（1）大数据提升应急管理预测预警能力
一方面，利用大数据可以对过去突发事件的产生及处理结果进行分析，对已有的事件数据进行学习，总结经验，以此增加对类似事件应急管理的预见性。另一方面，通过实时数据的传递、收集与快速分析，对可能发生的突发事件进行更高效地预测，及时采取有针对性的预防措施，实现避免或者减少突发事件产生的损失。
（2）大数据提升应急管理决策的科学性
应急决策是应急管理工作的核心。应急决策最大的挑战是受到信息不充分、时间紧迫、认知水平、各种资源短缺等客观因素的限制，而大数据技术使决策者进行科学决策成为可能。依靠大数据技术，使离散在公安、交通、水利、环保等单位的信息资源，聚合成集预案库、知识库、专家库、案例库、队伍库、地理信息库为一体的应急信息资源库，从而高效、充分地利用各行业、各部门的数据，科学制定合理的应急策略。另外，在应急管理中，因果逻辑在短时间内不易查找可以通过大数据的相关分析查找出影响事件的关键要素，进而干预和控制这些要素，对突发事件进行有效控制。
综上，随着大数据时代的到来，应急管理由过去的被动管理逐渐转向主动管理，由过去的事后处理转变为事前预防，新的管理理念与管理模式给应急管理工作的发展与创新带来了巨大的价值。大数据背景下，将大数据技术与政府的应急管理工作相结合具有重要意义。运
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用大数据技术可以提升政府应急管理机制的数字化、网络化、智能化水平，具有先进性与科学性。
根据本地应急管理建设的需求，以流程优化的视角提出了对现有城市突发事件应急管理机制改善和优化的措施方案，明确了应用大数据推进应急管理机制完善需要从以下内容入手：（1）事前应急管理——监测警报。建立统一的各类突发事件潜在源大数据动态监控、管理信息平台。（2）事中应急管理——决策指挥。建立综合的突发事件应急管理中心及配套的信息系统平台来支撑实现快速联动处置、应急资源互补和大数据分析决策。（3）事后应急管理——恢复重建。开展基于大数据的灾后救助、规划重建、经验总结及预防调整。以下对大数据在应急管理事前、事中、事后的应用做详细叙述。
1.1.1 事前应急管理的提升——大数据监测
监测警报是各类型突发事件的第一道防线。随着城市智慧化发展进程的推进，围绕应急管理的城市信息不断增加，主要包括4个方面：城市基础信息、监测检测信息、决策支持信息和职能管理信息。城市基础信息是智慧城市的构建基础，包括地理信息数据、城市部件数据、宏观经济信息、法人机构信息、个人身份信息等。监测检测信息是对城市运行状态连续、周期或随机性的监测信息，以及对突发事件诱发因素目的性的监测和检测信息，如对水文、水质、气象、地质等的监测信息和对食品安全、建筑质量等的检测信息。决策支持信息是为应急决策提供的知识储备，包括应急管理模型、应急事件仿真模型、事态发展预测算法、应急响应预案、应急管理案例、专家知识等。职能
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管理信息为应急管理提供体制机制、法律规范、资源保障等信息，包括组织机构、专家团队、法律条例、避险场所、物资资源等。
提高监测的技术手段和科技含量，即提升监测警报工作的硬件配备水平，是完善应急管理机制建设的首要内容。各类突发事件的监测信息均涉及多个部门。以单个部门为基础的单一监测数据，难以支撑综合性风险的评估及趋势预测。各部门的监测信息系统往往存在缺乏交流、缺乏共享、信息不对称的问题，形成应急监测预警系统的信息孤岛现象。在一定程度上，信息孤岛会造成不同业务系统在信息采集时发生多口采集与重复采集，造成资源浪费。突发事件发生时，信息孤岛影响数据的实时性、一致性，导致相关数据的价值无法被充分利用起来，还会成为跨部门跨单位协调、协作时信息畅通的主要障碍。
因此，在事前应急管理阶段，运用大数据技术实现统一的城市灾害潜在源监测，是实现灾害潜在源信息高程度、高效率、高效益共享共用的有效途径，是及时、有效、科学、积极地防范突发事件的基础。以下首先设计了基于物联网的大数据监测体系，然后梳理了物联网应用技术，最后对形成大数据预警监测的具体实施路径及内容做出描述。
1.1.1.1 物联网监测体系框架
结合大数据监测的建设要求，引入物联网技术的“感、传、知、用”，大力提升应急管理事前的实时感知、信息共享和智能分析能力，有效地对城市运行态势进行动态监控、智能研判，增强城市紧急突发事件现场感知和快速响应能力，为城市应急指挥提供信息，提升城市
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基于大数据的应急管理水平。
结合福州城市物联网建设现状，设计物联网监测体系按照“1+1+N”总体框架开展建设，如图5-1。总体框架中第一个“1”指市应急指挥平台，是全市性城市安全运行和应急管理的综合指挥平台。市应急指挥平台接入大数据应急管理相关的物联网信息数据，进行数据融合处理和综合展示，为市领导全面掌控城市运行安全态势提供数据支撑，并通过大数据分析技术挖掘数据内在知识，为市领导开展全市应急管理科学决策提供智能辅助。总体框架中第二个“1”指福州市物联网通用接入平台，是市应急指挥平台获取各单位物联网数据的通道，是城市大数据应急管理相关物联网数据的共享交换信息枢纽。福州市物联网通用接入平台主要实现各类物联网信息的规范接入、有效整合，支持物联网数据的跨层级、跨部门、跨区域、跨业务、跨系统的信息资源共享。总体架构中“N”指各部门、各区（县）物联网应用管理系统。各部门、各区（县）应用物联网技术，利用各类感知设备和物联网应用管理系统，实时获取物联网管理对象的感知信息，进行实时化、精细化、智能化管理，实现对城市信息的有效监控，提升本单位应急管理水平。其中，应用系统分为监控模式和监管模式。监控模式是指由部门、区（县）部署感知设备，实时获取物联网管理对象的感知信息，直接监控管理具体对象；监管模式是指相关单位按照部门、区（县）的要求，将获取的物联网管理对象的感知信息接入部门、区（县）物联网应用管理系统，实现对管理对象的有效监管。
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图 5-1 城市应急管理物联网监测体系框架
1.1.1.1 物联网监测应用技术架构
遵循福州市电子政务总体技术框架，结合物联网技术“感、传、知、用”应用特征，福州市城市应急管理物联网应用按照图5-2所示的技术架构开展建设，确保各单位应急管理相关数据互联互通和信息资源共享，实现全市应急系统物联网应用整合通用。
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图 5-2 城市应急管理物联网监测应用技术架构
应急管理物联网应用技术架构以标准规范与运行管理、信息安全与容灾备份为保障，分为感知层、网络层、应用层。感知层主要利用射频识别、红外感应、卫星定位、激光扫描和视频监控等感知技术和设备，实时获取城市运行管理对象感知信息；网络层主要通过有线政务网络、无线物联数据专网、无线宽带专网和其他网络等，安全可靠地传输物联网感知数据；应用层对获取的物联网感知数据进行数据整合、智能分析，支撑相关单位业务工作，辅助市领导科学决策。标准规范与运行管理主要是应用规范编码、数据结构、共享交换的各类标准，以及与物联网技术相适应的运行管理模式，规范物联网感知数据的获取、传输、处理和应用的全过程。信息安全与容灾备份主要是应用数据加密、安全传输、安全防范、安全认证等各类安全技术保障数据的完整性和安全性，应用链路冗余、容灾备份等技术手段，确保物联网感知数据的安全接入、可靠存储和应用。
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1.1.1.1 大数据预警监测具体实施路径内容
（1）依托现代信息技术，例如遥感技术、地理信息系统技术、物联网技术等，对灾害潜在源的各项指标数据进行实时远程监测和检测，为管理者提供一个全面、动态的灾害潜在源运行状态视图。在历史数据和实时数据的支持下，基于大数据分析做出趋势判断，发现危机时在系统内发起警报。
（2）灾害潜在源的监测涉及多个专业政府功能部门的行政管理范围。整合各个功能部门的灾害潜在源基础数据库，并配套建立灾害潜在源数据维护及更新机制。
（3）建设各功能部门的灾害潜在源信息交互渠道，实现信息共享。通过对各功能部门的监测信息进行汇聚，实现多数据库联动，从而形成一个全面覆盖的灾害潜在源监测大数据，并以可视化的视图向应急管理人员呈现灾害潜在源的态势，达到通观全局的效果。在监测数据共享、互联的基础上，利用大数据分析实现危机预测，从而发挥监测数据的最大价值，实现应急管理由应急处置向加强预防转变。
（4）应用大数据挖掘新媒体内容中事件的相关关系，也是提升监测警报工作质量的重要途径。近年来，随着信息科技的发展，基于互联网技术和移动网络的新媒体如微博、微信等越来越受到人们的关注，并因为其具有传播性、时效性、便捷性、个性等特征而广泛被大众接受。通过合理的方式建立与媒体的互动，使用大数据挖掘技术手段监测舆情动态与公众行为，以此快速有效的捕捉到事件的突发“信号”，对突发事件发展趋势的及时、科学判断提供有效参考。
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1.1.1 事中应急管理的提升——集中管理，大数据决策
决策指挥是突发事件发生后的应急管理的核心环节之一。新型智慧城市背景下，建设统一的应急管理指挥平台是保障突发事件联动高效处置的重要手段。集通信、指挥、调度于一体的纵向贯通、横向联通、高度智能化的城市应急管理中心是统一的应急管理指挥平台的重要实施形式，是实现指挥权威提升，实现统一集中管理的核心载体。它是一种新型的应急管理模式，可以满足决策指挥工作集中领导和协调，并且有利于充分调动各种应急资源和力量协同作战，是对突发事件实施有效救援的关键要素。它的建立是要为各类突发事件的报警、求助、投诉实现统一接警、快速反应、联动处警；整合应急管理中的各类数据信息，实现基于大数据的突发事件科学决策；保障突发事件应急管理中的统一指挥、部署、调度，使各种应急救援力量成为一个有机整体。
1.1.1.1 应急管理中心应对突发事件的具体程序
应急管理中心包含报警系统、辅助决策系统、联动指挥系统、预案管理系统、应急资源信息管理系统等应用系统，分别与应急管理全流程中的重要环节相对应，形成的应急响应业务流程如图所示，主要步骤如下：
（1）接警。报警系统密切关注预测预警信息及突发事件的情况。当有警情发生时，公众通过有线或无线通讯网络向应急管理中心报警，或是部署的自动报警装置通过专门网络向应急管理中心报警。报
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警系统将报警信息分发至空闲的接警员处。接警员收集警情事件的时间、地址、内容等信息，进行警情核实、归并，生成并存储标准化的事件档案，并向上级汇报。
（2）预案选择及指挥调度。通过分析事件内容，在辅助决策系统中调选并启动电子预案，并依据事件严重程度及复杂程度适时启动专家组。电子预案启动后，在应急管理中心、各功能部门、政府领导和相关责任人之间迅速建立预先设置好的有线和无线通讯联系，迅速将相关的事件信息、背景数据、预案责任规定等内容传送到各个终端。
（3）启动联动指挥系统，根据预案由应急管理中心向下属各相关处置职能部门发出调度指令，包括请求编组救援队伍到现场勘察、请求调用多部门、多行业、多层次的信息数据、请求相关应急资源调度等。各联动处置部门接到调度指令到达现场并落实本部门职责，展开与各部门业务功能相应的勘察行为，并向应急管理中心进行数据报送。
（4）现场信息反馈与决策。处置职能部门将现场具体状况以语音、图像、视频等形式实时汇集传送至应急管理中心，建立二者之间的互联互通，可实时追踪现场全面进展、请示下一步行动、请求支援与协助等。应急管理中心结合现场信息，以预案作为决策指南，以现场信息的大数据分析作为决策优化参考，开展灾情科学评估，制定救援策略措施，部署调度方案等。然后将工作部署指令下达到各相关处置部门。通过现场数据信息实时回传，应急管理中心将不间断跟踪现场状况，及时调整救援方案，直至事件处置完毕。以上与事件相关的60/110
数据信息会进行同步存储，供后续查询取证。
（5）事件汇总
对事件全流程信息进行归档，在预案管理系统中对相关预案进行修改等管理操作，进一步提高预案的实际可操作性。
将以上这些逻辑步骤和节点连接起来，得到如图5-3所示的应急管理中心的应急响应业务流程。
图5-3 应急管理中心的应急响应业务流程
1.1.1.1 应急管理中心的组织体系及联动工作机制
应急管理中心部署在市、区（县）两级，市应急管理中心上接省应急管理中心，下联区（县）应急管理中心，形成“集中领导，统一指挥、分级响应、属地为主”的城市突发事件应急管理联动工作机制。
在常态应急管理工作中，各级应急管理中心处于监测状态，实施分级监管、重点监控。通过召开定期联席会议或者采用其他信息化手段，应急管理中心接收下属各功能部门的最新消息，并继续向上一级应急管理中心进行消息传递，确保各级消息互联互通。
在突发事件应急救援中，各级应急管理中心实施分级响应和相对独立管理。分析警情信息进行事件定级，定级依据包括事件性质、事
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件现状、事态、后果严重程度等。针对不同事件级别，确定事故应急响应范围，应急管理中心的启动程度，应急力量的出动规模，设备、物资的调集规模等。Ⅲ级、Ⅳ级突发事件可由市、区（县）两级应急管理中心联动实施应急管理。一般的，区（县）应急管理中心是处置突发事件的直接领导者和先期应对者，其首先统一指挥下属各功能部门作为主要力量独自处理发生在本地区的一般、较大突发事件，市应急管理中心及时跟踪和掌握事件进展。区（县）应急管理中心若发现事态无法得到有效控制，可将突发事件处置情况向市应急管理中心报告，请求应急支援，市应急管理中心视情接管指挥权。如果突发事件涉及跨地区，可由市应急管理中心实施统一指挥，实现跨地区协调联动，分工合作。Ⅰ级、Ⅱ级突发事件则需要启动省、市、区（县）三级应急管理中心，形成高度联动配合，实施应急处置。
各级应急中心在接到突发事件信息后，启动应急管理流程，统一指挥调度各自下属功能部门，形成应急救援队伍。各级应急管理中心之间可以进行信息上报和指令下达，实施联动会商。各级中心调度的应急救援队伍在到达事件现场后成立现场应急指挥中心，实现信息互通与资源共享互补。在现场应急指挥中心的集中领导下，开展处置救援，包括人员搜索与救治、工程抢险、警戒与交通管制、环境保护等。各救援队伍中的专家成员形成救援专家组为处置救援活动提供决策建议和技术支持。一线救援队伍、现场应急指挥中心和场外应急管理中心（即省、市、县三级应急管理中心）保持消息互通。当事态无法得到有效控制时，需要逐级向上报告，请求扩大应急。一线救援队伍
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首先将救援增补申请上报至现场应急指挥中心。现场应急指挥中心评估分析后，明确超出了当前的应急处理能力，则将增援信息继续上报至场外应急管理中心。对应地，Ⅰ级、Ⅱ级突发事件向省、市、县三级应急中心报送增援信息，Ⅲ级、Ⅳ级突发事件向市、县区两级应急中心报送增援信息。场外应急管理中心首先通过联动会商，制定应急扩大的决策和方案；然后指挥各自下属功能部门编组增援应急队伍以支援事件处置现场。事态得到控制后，应急管理进入善后期，开展恢复重建、事故调查和应急评估等工作，各级应急管理中心宣布应急结束，进入常态应急管理。
如上所述，各级应急管理中心在突发事件应急管理中的业务流程如图5-4所示：
图5-4 省、市、区（县）三级应急管理中心的联动工作机制
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1.1.1.1 应急管理中心的大数据决策
在信息化理论和技术飞速发展的时期，将人工智能理论与突发事件应急决策支持方法相融合，在对事件数据进行处理和分析的基础之上，预测突发事件的演化趋势，可以为应急方案的快速准确建立提供技术与工具支持。
针对应急决策支持系统自学习能力较差的问题以及突发事件应急决策具有较高时间敏感性的特点，可采用基于贝叶斯网络的智能应急决策支持系统。图5-5是基于案例推理的应急决策贝叶斯网络建模方法。将历史贝叶斯网络模型作为案例存储于案例库中，通过案例匹配和案例修正建立新的贝叶斯网络模型，有效提升建模效率，大幅度提升大型案例库的历史检索和匹配速度及准确率。
图5-5 案例推理工作流程图
基于案例推理的应急方案生成是快速准确制定应急决策的有效方法。案例推理的基本思想是：基于新案例的有关信息，对历史案例进行搜索，参考历史案例对新案例进行求解。案例推理主要包含案例
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匹配、案例复用、案例修正、案例保存。
(1)案例匹配：基于已有的新案例的有关数据信息，对案例库中的历史案例进行匹配，从而得到相似的历史案例。
(2)案例复用：对案例匹配所得的相似历史案例进行分析，基于最为相似的案例进行新案例的求解，以达到复用历史案例的目的。
(3)案例修正：若案例匹配所得的相似历史案例无法直接应用于当前新案例的求解中，则需要对相似历史案例进行修正，使其可以知道当前新案例的求解。
(4)案例保存：将当前的新案例以一定的案例表示方法存储到案例库中，以不断增强案例库的适用性。
在面对新决策问题时，首先将决策问题以案例的形式进行抽象表示；然后在以历史贝叶斯网络模型为案例存储的案例库中进行案例匹配以寻找相似的历史案例贝叶斯网络模型；若通过案例匹配可以得到符合标准的相似历史案例，则可以达到案例重用的目的，由此生成初始案例；接着对初始案例进行案例修正得到最终案例，基于最终案例对决策问题进行求解；将最终案例存储进案例库以丰富案例库中历史案例。
依托应急管理中心汇聚突发事件的全面信息数据，并利用智能应急决策支持系统，可以开展以下事中管理决策，包括：
（1）灾情评估
当突发事件发生后，应急管理领导小组需首先做出灾情评估，进而对处置方案做出决策。在事件信息大数据的支持下，结合历史相似
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性灾情数据资料和相似性对策资料，能迅速评估灾情状况及其发展趋势并快速地部署初步的灾情处置行动。灾情评估的难点在于灾情信息收集统计，重特大突发灾情现场信息复杂且高度动态化，仅靠少数单位工作人员的努力难以处理复杂的灾情资料。运用舆情大数据分析技术勾画出灾情图，辅助灾情评估将是一种趋势。在灾难发生之际，手机社交应用、网络社交应用、论坛会产生大量相关信息，成为巨大的信息源，通过整理数据绘制灾情状况图，判断灾情严重程度，并区分重灾区和较轻灾区，用于辅助突发事件处置方案的制定。
（1）救灾资源调度
应急管理事中需要对物资运输调配和人力动员做出决策。传统的运输管理方式往往不合理，易造成物资调度不及时、物资分配不合理、搭载救援人员及物资的车辆堵塞在灾区路上等窘境，不仅浪费人力物力，还会耽搁救灾时机。基于大数据分析形成的救灾资源调度方案，可以综合考虑以上问题，在合理分配运输资源、绘制交通路线、即时调度物资、人员按需分配上发挥重要作用。
（2）救援方案部署及调整
应急管理事中的核心是对事件处置的各项工作做出决策部署，实施统一指挥，保障各个部门在应急处置的业务连续性上保持平衡。不同部门提供的信息形成事件大数据，支撑大数据决策，在综合考虑多项关键指标的情况下做出优化的救援方案。在大数据决策下，交通、医护、警务、消防、市政基础设施管理部门等，能够及时沟通，为突发事件的处置提供及时的导航信息、充足的医疗资源、有力的治安保
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障和必要的建筑图纸等，最大程度地为应急处置的开展提供便利条件。随着事件发生发展，各部门继续实时上报现场信息情况。基于多数据源的综合分析，对各部门工作部署做出及时地统筹调整，促使事件事态最快得到控制。
1.1.1 事后应急管理的提升——恢复重建与大数据运用
大数据在应急管理的善后阶段发挥着重要作用，包括：
（1）大数据在灾后救助中的运用
大数据辅助配资，提升灾后救济救助质量。在灾后救济救助过程中，亟需资源配置最优、资源整合最快、自组织能力更强的方案。例如在城市交通事故、群体性疫情的爆发、冰雪、暴雨等自然灾害引发的城市洪涝等情况下，可通过应急管理中心汇集的事件信息大数据完成救济救助的路线设计、人员分配及物资分配，让危机后的损失达到最小化。
（2）大数据为灾后规划重建提供决策依据
运用大数据预测事后可能的后遗性灾害、反复性灾害及其他未来可能发生的事件，在重建规划中做出次生灾害预防准备。基于大数据统计灾区目前各项指标，拟定近期和长远目标，辅助未来重建蓝图规划。运用大数据分析均衡地区之间恢复重建任务，实现资源合理分配。
大数据参与重建规划将使城市规划从关注城市结构和区域经济上升到关怀社区、关注公众参与。传统数据来源于城市空间统计信息、文献资料等。大数据时代，城市社交化数据是海量数据的一个重要组成部分。公众社交数据中，如民众最为急切的建设需求、偏离实际的67/110
不满，或是期盼的建设改进等都将得到体现。在大数据的参与下，重建规划将更加人性化，更符合民众的利益需求。
（1）基于大数据的事后经验总结与调整
通过收集突发事件应急管理全过程中产生的大量数据，并结合历史数据进行分析，调整防范阈值，以避免类似事件发生。
基于大数据的应急管理全流程分析，可以为事件处置方法的论证提供数据支撑，例如领导亲临救灾前线是否能提高工作人员救灾效率以及对局部或整体救灾工作是利是弊，鼓励受灾民众参与救灾和恢复重建工作是否有利于其精神状态的恢复等，从而指导未来处置救援形式的调整改进。
依托大数据对灾害应对处理过程中的细节进行统计分析，可以形成一张完整的应对灾情处理手册，在位置、心态、如何决策等方面给予后来者丰富的经验和教训，并梳理出科学的应灾、救灾方式和流程，制定出更加切合实际的规范和条例。
1.1 基于大数据技术的突发事件应急管理实施方法
本节将福州市四种类型突发事件的预案与大数据应急管理的应用相结合，提出具有信息化特征与联动特征的应急管理的实施方法。具体地，对福州市不同类型突发事件的情况进行了统计，针对每种类型突发事件的诱发因素进行分析，然后给出了不同类型突发事件应急管理动态过程中的关键流程及其任务内容。
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1.1.1 自然灾害事件的控制和管理
1.1.1.1 福州自然灾害统计
福州气候偏差，突发性、局地性和极端性天气事件频发，气象灾害影响偏重，其中台风影响最大。据统计，2016年，共有7个台风登陆或影响我省，接近常年（6.9个）。其中：3个登陆台风分别为1号台风“尼伯特”（超强台风级）、14号台风“莫兰蒂”（超强台风级）和17号台风“鲇鱼”（超强台风级），登陆个数偏多（常年1.6个）；4个影响台风分别为4号台风“妮妲”、16号台风“马勒卡”（热带风暴级）、19号台风“艾利”（强热带风暴级）和22号台风“海马”（强台风级）。其中3个登陆台风均对我省及福州市造成严重影响，以“尼伯特”、“莫兰蒂”灾害损失最为严重。
“莫兰蒂”强台风致我市直接经济损失达0.5661亿元。全市共有7个县（市）区、72个乡镇受灾，受灾人口达1.3185万人，转移人口5.1485万人，倒塌房屋40间，农作物受灾面积2.5308万亩，公路中断32条，停产工矿企业23家，全市配网馈线故障停电143条，通讯中断13条次，损坏堤防23处1.62千米，损坏护岸53处，损坏灌溉设施117处。
台风“尼伯特”造成福州市83人死亡，19人失踪；其中重灾县闽清县死亡73人，17人失踪。导致福州市闽清、永泰、闽侯、罗源和福州高新区5个县（区）63个乡镇受灾，受灾人口20．38万人，倒塌房屋9652间，转移人口12．47万人。闽清县受灾最为严重，11个乡镇全部断水、断电，通讯中断，全县三分之一人口受灾。
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1.1.1.1 自然灾害事件大数据应急管理的实施
福州市减灾委员会(以下简称“市减灾委”)是市自然灾害应急指挥综合协调机构，负责组织领导全市自然灾害救助工作。市减灾委办公室现设在市民政局，承担全市防灾减灾和抗灾救灾综合协调工作；收集、汇总、评估、报告灾害信息以及灾区需求和抗灾救灾工作情况；协调有关部门落实对灾区的支持措施；分析评估灾区形势，提出对策建议；指导全市开展自然灾害的防灾减灾工作等。
根据分类管理的原则，可将市减灾委纳入市应急办，作为市应急办下设的自然灾害领导组。相应地，区（县）应急办也应下设自然灾害领导组。
1.1.1.1.1 预防准备
针对自然灾害的大数据预防准备主要包括以下方面：
（1）资源准备。建设全市自然灾害应急资源数据库，重点对接整合各个联动部门的应急队伍、应急装备、应急物资等应急信息资源，形成全市“自然灾害应急资源一张图”，实现应急资源可视化管理，实现资源合理分布存储、快速定位和有序调配。建立健全市救灾物资紧急调拨制度和公路、铁路应急运输联动机制，确保救灾物资在灾害发生16小时内运抵灾区。
（2）人员准备。建立覆盖市、县、乡、村的灾害信息员队伍；建立以干部、民兵为主体的自然灾害应急救援队伍，并将军队、武警、预备役、公安、消防、电力、卫生、交通运输、通信等专业救援队伍
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作为重要补充，实现“一队多能”。
（3）健全减灾防灾体制。我市的灾害管理体制以分类别、分部门的单一管理模式为主。这种传统的灾害管理模式存在缺陷：各灾种的管理之间相互独立，缺少统一的整体协调；各灾种间防灾设施重复建设，影响减灾投入的有效性。福州市减灾委员会可以依托应急管理中心，对自然灾害的各灾种进行统一集中管理与指挥行动；并配套建立各灾种一线处置部门之间的数据传递、共享机制，通过数据融合促进各部门沟通联动，最大程度地全面同步掌控灾情态势。
“自然灾害应急信息一张图”、“一队多能”、防灾减灾体制由单一管理模式向统一集中管理模式转变均构成了自然灾害预防准备的联动机制。
1.1.1.1.1 监测预警
自然灾害监测预警包括三个流程：监测、预警分析、预警发布。
自然灾害监测主体是政府各功能部门，存在监测部门各自为阵、数据共享程度较低等问题。应整合自然灾害监测力量，建立由市减灾委统筹协调管理，气象局牵头组织实施，农业、国土、水利、林业等部门和单位、相关镇街、灾害隐患区的重点村（社区）、农业龙头企业、农业专业协会、农业专业大户、灾害敏感单位等组成的自然灾害监测预警工作组织体系。并制定涵盖信息汇聚共享、协同分析研判、预警发布接收、联动预警处置、灾情速报汇总等环节的制度和流程，明确各自职能职责，实现统一组织，分工协作，各司其职的监测预警联动机制。
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建立各涉灾部门之间实时共享的自然灾害监测网络及灾害信息传输网络，将暴雨监测站和新一代天气雷达站、农业及生物灾害监测点、地质灾害监测点、水库水文监测点、林业灾害监测点、海洋监测点的监测信息，以自动传输、桌面系统、手持终端、电话语音等方式，汇聚于统一的自然灾害监测大数据平台。依据灾种类别分类，监测大数据主要包括气象灾害监测大数据、地震监测大数据、灾害性洪水监测大数据、森林和植被防火监测大数据、农作物和森林病虫害监测大数据、海洋环境灾害监测大数据以及地质灾害监测大数据等。应用物联网、遥感等现代的信息技术实现灾情态势实时监测与同步更新，大幅提高自然灾害监测的时效性。
预警分析建立在监测大数据的基础上，对自然灾害事件发生的可能性、危害程度、紧急程度和发展趋势进行评估、会商，做出灾害的预测性诊断。自然灾害的各灾种之间有着密切的联系，各类灾害往往构成灾害链、灾害群和灾害系统。因此，在各灾种监测大数据建设的基础上，建设减灾委、农业、国土、水利、林业、气象等部门之间的可视会商系统，制定会商制度，开展灾种交叉关联研究，实现多因子、多灾种的综合预测预警分析，是提升预警联动的重要途径。
依据预警分析结果，形成自然灾害预警信息。福州市气象局的气象灾害预警信息、国土资源局的地质灾害预警信息、林业局的森林火险和重大林业有害生物灾害预警信息、水利局的汛情旱情预警信息、海洋与渔业局的海洋灾害预警信息、地震局的地震预警信息等统一报送市减灾委。市减灾委对预警信息进行审核，并决定是否发布预警及
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其等级。对于确定发布的灾害预警信息，结合预警地区自然条件、人口和社会经济背景等数据进行分析，对可能受到威胁的区域范围、人口数量、受灾严重程度及时做出大数据评估分析。一方面需要向灾害预警地区的政府、应急主管部门以及有关单位通报发布预警信息和灾害评估信息，提前做好灾前准备或应急措施。另一方面需要向公众发布预警信息，通过广播、电视、通讯、网路运营商等新旧媒体实现快速联动传播，全方位拓宽信息发布渠道与传播能力，确保民众通过不同途径及时获取预警信息。
各灾种部门监测大数据的共享汇聚、基于监测大数据交叉关联研究的预警分析、预警信息汇聚、预警信息多渠道联合发布构成了自然灾害监测预警的联动机制。
1.1.1.1.1 处置救援
事发地区（县）应急管理中心获悉自然灾害事件发生后，由区（县）应急办的自然灾害领导组启动应急处置，包括以下两个方面：
（1）建立灾情速报平台。针对不同类别的灾害，建立灾情收集和报送制度，实现灾情自动快速汇总，形成多类别、多阶段的灾情速报汇总平台。
（2）启动灾害应急预案，开展处置救援。灾害发生后，按照属地为主的原则，事发当地区（县）级应急管理中心升级为统一指挥平台，对与救灾有关的信息汇集、联席会议、需求对接、资源调配、组织配合等作出统一部署，保障各下属功能部门有序协同应对自然灾害，这是处置救援联动机制的核心。领导小组根据灾情状况启动相应
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级别应急预案并执行以下操作：组织有关功能部门调配人员形成综合应急联动队伍，实施灾情全面调查，并将灾情数据信息统一反馈至应急管理中心；领导小组依据灾情大数据研究制定救援方案，必要时组织专家咨询。
下属各功能部门接到领导小组的工作指令后，组织各自救援队伍到达灾害现场，成立现场应急指挥中心，保证信息规范、高效地上传下达，起到统一决策、指挥现场处置救援工作的作用。救援队伍按照各自功能职责分工协作，做好各项处置救援工作，其中包括组织营救受到伤害的人员；疏散、转移、安置受困人员；识别并采取措施消除次生危险源；划定危害区域，维护社会治安；组织抢修损坏的公共交通、通讯、供水、供电、供气、供油等基础设施，保障事发地群众的基本生活。
1.1.1.1.1 恢复重建
实施救援行动使灾害事态得到稳定控制后，需要进一步开展灾区救助和恢复重建工作。主要包括以下两个方面：
（1）灾害损失评估核定与灾后救助。民政、国土资源、建委、农业、水利、海洋与渔业、地震、气象等有关部门对灾情进行评估，基于这些部门的灾情评估报告形成灾情评估大数据，并据此核定此次受灾程度。结合因灾死亡人口、倒塌房屋台账、当地经济生活情况等数据，对灾区过渡性生活救助需求进行大数据分析，提出并实施过渡性生活救助方案。
（2）组织实施恢复重建。灾后恢复重建工作立足于科教减灾的74/110
基点之上。灾区恢复重建计划要依据灾情评估大数据做统筹规划，并坚持先急需和先重点的原则，首先恢复生命线工程，如供水、供电、医院，与国家建设、人民生活密切相关的大型厂、矿企业等，然后逐步全面恢复。
1.1.1.1 自然灾害事件大数据应用案例
大数据对自然灾害的应急已经开始发挥重要作用，通过抓取气象局、地震局的气象历史数据、星云图变化历史数据，以及城建局、规划局等的城市规划、房屋结构数据等数据源，通过构建大气运动规律评估模型、气象变化关联性分析等路径，精准地预测气象变化，寻找最佳的解决方案，规划应急、救灾工作。
例如大数据用于地质灾害监测系统中海量数据的分析，可以大幅度提高地质灾害监测的准确度、时效性和科学性。2015年的“12•20”深圳滑坡，卫星地图能揭示滑坡灾害事发地点十年的变迁情况：2010年之前，事发地点是个矿场，地貌是山谷和深坑；2013至2014年因积水深坑变成了湖泊；2015年，因为填埋建筑垃圾湖泊逐渐消失，而山谷开口始终正对着滑坡体冲击的工业园区，由于与水相比，建筑垃圾的密度更大，直接导致了滑坡的发生。还可以利用网友公布在论坛等媒体的无人机照片卫星地图，研究地貌变化，对地质灾害的实时、动态的大数据监测做出贡献。尤其是在山区发生地震后，坡体植被的破坏，为泥石流和滑坡等地质灾害的发生提供了条件。如果能够深入利用和分析监测数据和影像数据，将对专家和公众共同做好自然灾害预测工作有着积极意义。
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大数据技术已经逐渐应用于自然灾害应急管理的过程中，并且在预测、防灾、抗灾等灾害处置中发挥着重要的作用。通过大量数据的分析，寻求灾害事件的相关性，得出事件发生的规律，以预测事件下一次的发生，能够大大增加人们应对灾害事件的时间限度，降低灾害带来的伤害。
1.1.1 事故灾难事件的控制和管理
1.1.1.1 福州事故灾难统计
福州市各县（市）区2017年1-11月份
生产安全事故统计情况表
项目事故单位
死亡数
道路运输
工矿商贸
渔业船舶
农业机械
较大事故
死亡
人数
死亡
人数
死亡
人数
死亡
人数
起数
累计
累计
累计
累计
累计
福州市
0
鼓楼区
0
0
0
台江区
0
0
0
仓山区
0
0
0
晋安区
0
0
0
马尾区
0
0
0
福清市
0
0
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长乐市
0
0
0
闽侯县
0
0
0
连江县
0
0
闽清县
0
0
0
罗源县
0
0
0
永泰县
0
0
0
0
高新区
0
0
0
0
从福州市安监局官网数据统计，仅2017年1-11月份，全市发生四类生产安全事故257起，死亡95人，受伤235人，直接经济损失24.2万元。其中工矿商贸事故28起，死亡30人；工业企业发生事故8起；建筑施工行业发生事故9起，死亡11人；道路运输事故228起，死亡64人，受伤234人，直接经济损失24.2万元。渔业生产安全事故1起，死亡1人。
1.1.1.1 事故灾难事件应急管理的实施
福州市政府现设有常态的市安全生产事故灾难应急领导小组，领导、组织、协调全市安全生产应急管理和事故灾难应急救援工作。可将现有的市安全生产事故灾难应急领导小组纳入市应急办，作为市应急办下设的事故灾难领导组。相应地，各区（县）政府确定事故灾难应急领导机构，作为区（县）应急办的事故灾难领导组。
1.1.1.1.1 预防准备
事故灾难的预防准备应从认识危险源入手。危险源是事故灾难发
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生的前提和必要条件，在分析辨识危险源的基础上，有效管理和控制危险源，对于规避事故灾难具有十分重要的意义。具体包括两个方面：
（1）危险源辨识、评价与分级
危险源是潜在的不安全因素，明确危险源才能有的放矢地计划如何采取措施管理和控制危险源。在危险源辨识的基础上，对危险源进行风险评价，包括危险源导致事故的可能性以及一旦发生事故造成人员伤亡或财产损失的后果严重程度。风险评价的目的是对危险源进行分级控制。受实际的人力、物力等方面因素的限制，不可能完全控制所以的危险源。只能集中有限的人力、物力资源消除、控制风险等级高的危险源。在风险评价的基础上，绘制辖区内的危险源分布图，并按照风险高低对危险源进行排序，为确定采取控制措施的优先次序提供依据。
（2）危险源控制
危险源控制是事故灾难预防准备的核心。它是指利用工程技术和管理手段防止危险源产生事故、造成人员伤亡、财产损失的工作。危险源的工程技术控制通常包括：消除危险源或用安全的能量替代不安全的能量；改变设备、设施、场所的设计；封闭或隔离；屏蔽措施；限制接触；使用个体防护装置等。危险源的管理控制包括：倡导安全文化，强化安全意识。充分发挥互联网的作用，通过政府网站、门户网站等，大力宣传安全生产方针政策、法律法规和安全知识，健全安全管理制度，建立安全责任制度，建立安全操作规程。
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1.1.1.1.1 监测预警
科学、定量、实时地监测和诊断危险源，建立事故灾害预警指标，并在监测状态接近预警阈值时，实施风险干预措施，对于防止事故灾难发生和减轻事故后果具有重要的作用。
（1）建立事故危险源监测大数据
推行事故危险源网格化监管，利用大数据强化事故灾难防控的基础信息收集工作。以危险源为中心的整个人—机—物系统的状态参数决定了监测内容，通过传感器、视频监控等手段获取形成某一类危险源的监测大数据，据此实时掌握安全动态。
（2）危机识别与预警
当监测信息出现异常，例如危险源状态参数的数值达到或超过预警阈值时，就会向事故生成方向转化，应发起危机预警。此外，基于大数据预测模型，对危险源的历史监测大数据与实时监测大数据进行分析比较，发现事故发生的规律及趋向性问题，提前预判安全风险，并发起危机预警。安全管理人员在收到事故灾害预警信号后，及时进行危机确认、分析原因、制定危机处理方案等。
（3）实施风险干预
根据危机处理方案，立即实施风险干预措施，包括管理措施和技术措施，并且对实施干预措施后的危险源状态进行监视。如果干预措施已产生了预期的效果，安全风险降低到可以接受的程度，危机被消除，恢复正常的生产状态，并继续对生产过程进行监视。如果实施风险干预措施后，没有产生预期的效果，则继续调整行动，遏制事故灾
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难的生成或者最大程度减小事故危害。
（1）评估调整
生产过程的内部、外部环境不断发生变化，当内部或外部环境变化较大时，应重新评估调整危机预警阈值，以确保危机预警的持续有效性和实用性。
当地区（县）应急办接到可能导致事故灾难的预警信息后，要密切关注事态进展，分析事故灾难预警信息，并按照预案及时研究制定应对方案。事态严重时及时上报市应急办。市应急办事故灾难领导组部署指挥下属功能部门按照相关预案做好应急准备工作。
1.1.1.1.1 处置救援
（1）启动预案
事故灾难应急管理以属地为主，主要依靠本行政区域内的应急处置力量。事故灾难发生后，事发地区（县）级应急管理中心升级为统一指挥平台，区应急办的事故灾难领导组、事故灾难专家以及发生事故单位的有关负责人会商，根据事故情况启动相应级别预案，并由区应急办的事故灾难领导组指挥事故抢险救援工作。根据事故灾难严重性，适时申请市应急办响应，向市应急办报告事故灾难事态发展及救援情况。本着“谁主管、谁负责”的原则，根据事故灾难类别，领导组进一步部署牵头责任部门，可授予牵头责任部门直接处置权和指挥权，进行现场统一指挥调度及权责分配。
工矿商贸领域发生安全生产事故灾难，由安监局按照有关预案组织相关力量和资源进行应急救援；
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房屋建筑和市政基础设施工程、城市公用事业安全生产事故灾难，由建设局按照有关预案组织相关力量和资源进行应急救援；
交通、水利等有关专业工程安全生产事故灾难，由交通局、水利局按照有关预案组织相关力量和资源进行应急救援；
发生道路交通、火灾等事故灾难时，由公安局按照相关预案组织相关力量和资源进行应急救援；
发生水上交通等事故灾难，由交通局按照《水上交通突发公共事件应急预案》等预案组织相关力量和资源进行应急救援；
发生渔业船舶水上安全事故灾难，由海洋与渔业局按照《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》等预案组织相关力量和资源进行应急救援；
特种设备发生事故灾难，由质量技术监督局按照有关预案组织相关力量和资源进行应急救援；
农业机械事故灾难，由农业局按照有关预案组织相关力量和资源进行应急救援。
（2）现场紧急处置
牵头责任部门与相关协作部门（例如公安、消防、医疗、电力等）的救援队伍赴现场，成立事故现场应急指挥中心，部署事故紧急处置的各项工作。各部门依据各自功能职责分工协作，并实时上报各部门处置情况进展。
公安部门与民政部门配合组织现场人员及时、有序撤离到安全地点，做好事故区域及周边范围的治安管理工作，划定警戒区域，封锁
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隔离事故现场等；消防部门全力抢救遇险人员，并配合事故发生单位的工程人员控制危险源及消除次生灾害危险源，阻止事故损害扩大；医疗部门配合消防部门开展紧急医疗救护和现场卫生处置工作；疾病防控部门开展医疗防疫和疾病控制工作。
事故现场应急指挥中心将各功能部门上报的处置情况信息报送区（县）级应急管理中心，充分发挥专家组、事故专业技术人员的作用，实施科学决策，及时调整应急处置方案。
当遇险人员全部得救，事故现场得以控制，环境符合有关标准，导致次生、衍生事故隐患消除后，经现场应急救援领导小组确认，报送区（县）级应急管理中心批准，现场应急处置工作结束。
1.1.1.1.1 调查善后
区应急办事故灾难领导组组织开展事故灾难的恢复工作，包括事故调查总结和事故善后。
成立事故调查组进行事故调查和经验总结。在调查中，危险源监测大数据为事故追责提供重要的证据，用以确认引发事故的直接原因和间接原因，合理区分责任等。此外，以事故灾难处置救援过程大数据为依据，分析总结事故应急救援经验教训，提出改进应急救援工作的建议。
对于重特大事故灾难要重视善后工作。第一，做好舆论宣传工作，维护社会稳定。构建政府主导、网络媒体推动、网民参与的“三位一体”的引导模式，引导正确的舆论导向，舆论宣传要客观准确地反映事故真实情况，防止虚假渲染和夸大其词造成社会公众的悲观恐慌心
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理。第二，制定整改措施，加强改进安全生产工作。
1.1.1.1 事故灾难事件大数据应用案例
大数据在事故灾难应急管理方面已发挥了重要作用。
美国曼哈顿有大约51000个沙井盖和服务设施，因沙井盖内部失火，纽约每年有很多沙井盖会发生爆炸。重达300磅的沙井盖在轰塌在地上之前可以冲出几层楼高。为纽约提供电力支持的爱迪生电力公司，每年都会对沙井盖进行常规检查和维修，但在过去，这完全看运气。联合爱迪生电力公司向哥伦比亚大学的统计学家求助，希望他们通过对一些历史数据的研究，比如说通过研究以前出现过的问题、基础设施之间的关联，进而预测出可能会出现问题并且需要维修的沙井盖。哥伦比亚大学将杂乱的数据整理好给机器处理，发现了大型沙井盖爆炸的106种预警情况。在布朗克斯的电网测试中，他们对2008年中期之前的数据都进行了分析，利用这些数据预测了2009年会出现问题的沙井盖。预测效果非常好，在他们列出的前10%的高危沙井盖名单里，有44%的沙井盖都发生了严重的事故。
英国石油公司（BP）切里波无线感应器的大数据分析，也避免了一次灾难事故的发生。在华盛顿州布莱恩市的英国石油公司（BP）切里波无线感应器遍布于整个工厂，能够产生大量实时数据。有一个工作区，错误量明显增多，更换新器件依然无改观。工程师分析了大量损坏的元器件，认为这一区域有问题，结果表明：此区管道承压异常，原油在此区域形成比其他种类更具有腐蚀性的物质，存在爆炸危险，从而避免了一次灾难发生。
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通过建立大数据模型，对数据进行分析比较，从而找到事故发生的规律、预测未来，有效地对事故的伤害降低至最小，甚至能有效防止事故的发生。但我们也应该认识到，大数据的来源必须要有保证，才能保证追责有充足的证据。大数据在事故灾害处理中可以提供高技术的支持，充足的数据让事故的来龙去脉清晰地呈现在人们眼前，让人们更有把握去应对事故灾难的发生，甚至做到提前预测预警。
1.1.1 公共卫生事件的控制和管理
1.1.1.1 福州公共卫生事件统计
2004—2014年福州市共报告突发公共卫生事件177起，事件级别以Ⅳ级和未分级为主；事件以传染病为主，占70.62%，其次为食物中毒，占14.69%；事件发生高峰为4—6月份和9月份;学校公共卫生事件共68起，占事件总数38.42%；177起事件中由各级疾控机构报告的突发公共卫生事件155起，占87.57%；2004—2014年突发公共卫生事件报告时效值在2小时之内的有58.19%。
1.1.1.2 公共卫生事件应急管理的实施
福州市人民政府现设有常态的市突发公共卫生事件应急指挥部，统一领导全市突发公共卫生事件的应急处置工作。市卫生局设立市卫生应急办公室（市突发公共卫生事件应急指挥部办公室）作为日常管理机构。区（县）卫生行政部门同样指定突发公共卫生事件日常管理机构，配合市卫生应急办公室进行全市突发公共卫生事件应急处理的日常工作。
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可将现有的市突发公共卫生事件应急指挥部纳入市应急办，作为市应急办下设的公共卫生事件领导组。相应地，各区（县）政府确定区（县）公共卫生事件应急领导机构，作为区（县）应急办的公共卫生事件领导组。
1.1.1.1.1 预防准备
应急准备是有效应对突发公共卫生事件的支撑保障。其包括以下几个方面：
（1）制定以预案为核心的联防联控工作机制。突发公共卫生事件实行分类管理，按照“常备不懈、平战结合”的原则，制定关于鼠疫、霍乱、非典、禽流感等传染病应急预案，食物中毒和职业中毒应急处理办法，洪灾、旱灾、地震等自然灾害卫生救援预案，处置生物、化学的卫生预案等单项预案。同时，根据公共卫生形势发展和卫生应急工作实际需要，进一步修订和补充单项卫生应急预案，形成科学、完善的突发公共卫生事件应急预案体系。一旦发生突发公共卫生事件，则按照预案的指示组织各单位开展联防联控，协同应对突发公共卫生事件。
（2）建立突发公共卫生事件联合应急演练。邀请联动有关成员单位共同参与演练活动，达到磨合机制，锻炼队伍的作用，使联动机制更具有可操作性。通过联合演练，提升应急组织机构统一领导指挥经验和能力，使各单位明确自身的职责要求，自身与其他单位如何配合行动等，从而提高应急队伍的联动协作能力。
（3）建立督查制度。重要节日、重要活动、特殊季节期间，区
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应急办公共卫生事件领导组组织相关单位，对各单位的公共卫生应急工作情况进行督查。
1.1.1.1.1 监测预警
信息监测是突发公共卫生事件应急管理的关键任务，是早期发现、早期报告和早期处置突发公共卫生事件的重要环节。突发公共卫生事件信息监测是指对疾病和健康危险、危害因素进行长期、连续性地收集、核对和分析的过程，为政府相关部门决策提供科学依据。突发公共卫生事件监测信息包括来源于各级医疗卫生机构、疾控机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构报告的各类疾病与公共卫生信息。
公共卫生事件预警的依据是监测信息，若不能及时、准确、全面地反映公共卫生事件的前期监测信息，则会给突发公共卫生事件应急管理带来很大被动，错失对公共卫生事件实施控制的良好时机。因此，突发公共卫生事件信息监测预警的联动机制建设是突发公共卫生事件应急管理建设的重要组成部分。在大数据背景下，信息监测工作的协调联动措施包括：
（1）建立一个统一领导、纵横交错、全域覆盖的公共卫生信息报告系统。市、区（县）、乡镇（街道）、村（城市社区）各成员单位确定固定的联络员，联络员之间通过快速、有效的信息沟通渠道（电话、传真、电子邮件、文件等）定期互通共享各方的公共安全卫生信息，加强相互间公共卫生危机沟通和信息交流传递，保证全区域疫情同步掌握，是实现联防联控的重要措施之一。
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（2）建立“纵向到底，横向到边”的公共卫生信息监测与传输网络，形成传染病、流行病、疫情监测大数据，是实现联防联控的重要措施之二。结合历史与当前的监测大数据，对未来公共卫生事件爆发的前因后果、传染途径，尤其是病菌从动物向人类传染的动向、疾病与人类行为和环境因素的关系等进行前瞻性、多学科的研究分析，预测公共卫生事件的发生发展状况，达到将突发公共卫生事件遏制在萌芽状态。
（3）基于互联网大数据的流行病监测成为防控公共卫生事件的一个重要手段，例如可以通过对感冒信息的检索来预测流感发生的具体状况。专业的信息监测不可能全面覆盖，通过网络大数据这一新兴的信息技术手段获得公共卫生事件的征兆和苗头，可以进一步提升公共卫生事件的预测预警能力。
（4）定期召开突发公共卫生事件通报联席会议，通报突发公共卫生事件当前的情况、特点和趋势。联席会议可以通过工作总结会、工作部署会、座谈会、研讨会或现场会等形式召开，主要分析研究区域内公共卫生态势方面存在的突出问题，协调解决卫生应急工作中的难点问题。
各级人民政府卫生行政部门指定专门的部门、配备专业人员对接报的公共卫生事件监测信息进行研究、核实，依据公共卫生事件的发生、发展规律和特点，认识和辨别出公共卫生事件潜伏期的各种症状，确定突发公共卫生事件征兆后应及时作出相应级别的预警。
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1.1.1.1.1 处置救援
事发地人民政府接到突发公共卫生事件报告后，根据突发公共卫生事件的严重程度及处理需要，对如下工作进行统一部署：调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和有关设施、设备参加应急处理工作；划定控制区域，立警戒区和警戒哨，限制区域与外界交互活动的内容；实施疫情紧急控制措施，例如限制或停止人群聚集的活动、停工、停业、停课等，避免扩散蔓延；开展群防群治，组织街道、乡（镇）以及居委会、村委会协助配合卫生行政部门、医疗机构、疾控机构及卫生监督机构等，做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离、公共卫生措施的实施工作；指挥公安部门实施流动人口管理；指挥交通部门实施交通卫生检疫；公共卫生事件处置期间，政府应急管理部门协调政府宣传部门做好舆情监控工作，发布新闻报道，避免虚假信息和负面舆论对社会稳定造成不良影响。
事发地区（县）应急管理中心获悉公共卫生事件发生后，由区（县）应急办公共卫生事件领导组启动应急处置，对各联动单位下达指令，明确各自职责：
（1）区（县）应急管理中心公共卫生事件领导组根据突发公共卫生事件的性质和程度，启动相应级别预案。依据预案要求，迅速调集医疗机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构等成员单位开展突发公共卫生事件的调查与处理；并提出事件处置总体方案。
（2）医疗机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构等成员单位接到应急管理中心的部署指令后，编组队伍赶赴现场，按照各自职责
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开展工作。
（3）根据事件需求，例如是大规模食物中毒突发事件、人畜共患病突发事件等，应急管理中心公共卫生事件领导组部署食品药品监管部门、公安部门、农经部门配合参与完成突发公共卫生事件的调查与处理；
（4）根据事件需求，应急管理中心公共卫生事件领导组部署疾病预防控制机构组织突发公共卫生事件专家咨询，开展流行病学调查、环境生物样品采集检测等工作；食品药品监管部门、农经部门配合专家人员开展卫生学处理等工作。
（5）应急管理中心公共卫生事件领导组组织专家跟踪突发公共卫生事件的处理情况，包括病人救治情况、所采取的措施及效果等，据此及时调整处置方案。各联动单位依据调整后的方案继续开展应急管理，最大限度减少事件造成的经济损失、人员伤亡和社会负面影响。
（6）应急处置工作结束时，由领导组组长宣布终止应急状态，转入正常工作；
（7）若事件难以控制或者有扩大趋势，需要市应急办支援时，应迅速向市应急办请示扩大应急。
（8）事件处置情况，统一由宣传报道组负责按照程序，向社会公布并向有关部门、新闻媒体通报。
非突发公共卫生事件发生地区应主动加强沟通，密切保持与事件发生地区的联系，及时获取相关信息，做好本地重点人群、重点场所和重点环节的监测、排查和控制工作，防止事件发生、传入和扩散等。
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并且根据事发一方的需求，配合参加会商，共同分析研判形势，共享临床、流行病学等数据资料，在应急药械、相关设备、应急队伍、专业技术、专家资源等方面给予支援。
消除引发公共卫生事件的相关危险因素后，或末例病例发生后经过最长潜伏期仍无新病例出现，则符合突发公共卫生事件应急处置的终止条件，由应急管理中心公共卫生事件领导组宣布应急处置结束。
1.1.1.1.1 评估改进
突发公共卫生事件结束后，应急管理中心公共卫生事件领导组组织各联动部门基于事件的预防、报告、调查、控制和处理过程的大数据进行事件会商评估，形成评估报告。根据事件大数据评估报告，增强公共卫生管理中的薄弱环节，完善管理制度，提升公共卫生安全监管和防范能力。此外，要及时做好媒体沟通工作，准确对公众发布信息，消除公众恐慌心理并宣传普及科学卫生健康知识。
1.1.1.2 公共卫生事件大数据应用案例
世界很多国家包括美国，都承认基于互联网大数据的流行病监测变得非常重要且非常紧迫。美国管理咨询公司麦肯锡全球研究院（MGI）预测：如果美国的医疗行业能够有效利用不断增长的大数据来提高效率和质量，那么每年可创造超过3000亿美元额外价值，可以挽救无数本可不应该失去的生命。
2008年谷歌推出了“谷歌流感趋势”（GFT），这个工具根据汇总的谷歌搜索数据，近乎实时地对全球当前的流感疫情进行估测，但当
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时并没有引起太多人的关注。直到2009年H1N1爆发的前几周，谷歌公司的工程师们重新介绍了GFT，并成功预测了H1N1在全美范围的传播，甚至具体到特定的地区和州，而且判断非常及时，与官方数据的“滞后性”形成鲜明的对比，让大数据发挥了巨大的优势作用。
1.1.1 社会安全事件的控制和管理
1.1.1.1 福州社会安全事件统计
今年以来，福州警方通过开展“烈焰2017”打击电动车盗窃犯罪、“猎手2017”打防扒窃犯罪、“攻坚2017”打击“盗抢骗”犯罪等专项行动，对各类侵财违法犯罪活动保持凌厉攻势。
据统计，2017年1月1日至10月30日，全市公安机关共摧毁犯罪团伙200余个，“盗抢骗”案件立案数同比下降两成，挽回群众损失1500余万元，破获了“7.16”珠宝店被盗案等一批重大盗抢犯罪案件。2017年前三季度，全市公安机关共破电信网络新型违法犯罪案件699起，刑拘16类电信网络新型违法犯罪嫌疑人624名，摧毁诈骗窝点15个、抓获嫌疑人近300名，全市电信网络新型违法犯罪案件立案数同比下降31.63%，群众被骗金额同比下降23.31%。另据统计，市反诈骗中心自2016年4月份成立至今共查询涉案银行账户5833个，止付账户3443个，止付金额5582余万元。
1.1.1.2 社会安全事件应急管理的实施
当前，福州市市级与区级均未有常设的社会安全事件应急领导机构。
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1.1.1.1.1 预防准备
福州市应着力完善突发社会安全事件应急领导组织体系。由市级人民政府和区级人民政府分别指定市级与区级社会安全事件应急领导机构。市级社会安全事件应急领导机构纳入市应急办，作为市应急办的下设的社会安全事件领导组，对全市的社会安全事件实施统一领导、组织、协调。相应地，区级社会安全事件应急领导机构纳入区应急办，作为区应急办的下设的社会安全事件领导组，实施本行政区内社会安全事件统一管理。
1.1.1.1.2 监测预警
由政府划分监测区域，统一部署有关部门、专业机构和网点形成监测网络，提供必要的设备设施，配备专职人员，对可能形成社会安全事件的风险源开展多渠道监控、收集和跟踪，及时获取各类情报信息，加强危机隐患的排查、研判与整治，形成信息预警机制。监控信息包括：
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突发事件。
1.1.1.1.1 应急处置
事发地区（县）应急管理中心获悉社会安全事件发生后，由区（县）应急办社会安全事件应急领导组启动应急处置，统一组织各部门各司其职，履行明确职责：
（1）社会安全事件应急领导组根据事件类型，确定事件处置牵头部门，并成立事件处置的现场指挥中心。现场指挥中心负责事件现场协调指挥，并及时向社会安全事件领导组反馈事态进展情况。社会安全事件应急领导组与现场指挥中心进行实时信息沟通，根据事态反馈情况制定处置决策，确定是否需要其他部门介入，全力避免事态进一步扩大。
（2）处置牵头部门根据社会安全事件领导组的指令，派员赶赴现场，核查、了解、研究并续报有关信息，综合运用法律、经济、行政和思想政治工作等手段协调矛盾和利益。通过调解，及时疏导化解矛盾和冲突，尽快平息事态。
（3）对正在发生的滋扰、围堵、冲击行为，或发现参与人员中有人携带管制器械、爆炸物及其它危险物品时，部署公安部门依法采取封锁隔离、解散、强行带离现场等处理，控制现场事态发展，保护现场人员的人身安全；部署交通部门实施交通疏导，维持正常道路秩序。公安部门与交通部门合作维护现场治安秩序、交通秩序。
（4）当群体性突发事件出现难以控制或事态继续扩大，有可能出现人员伤亡等情况时，应及时向当地政府、120急救、公安部门请
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求扩大应急。
（5）政府宣传部门做好舆论监控，利用各种主流宣传媒体，客观反映事件发生原因及动态，对事件进行积极的宣传报导，及时公布信息，控制舆论导向，减少和消除不实谣言和传闻的负面影响。
（6）当事件现场得到控制，事件造成的危害被消除时，达到应急结束条件。现场指挥中心报请区应急办，由社会安全事件领导小组宣布应急响应结束。
1.1.1.1.1 调查善后
社会安全事件给公共利益和公共安全带来威胁和损害，调查善后不仅意味着恢复事件中受到损害的有形设施，更意味着正视并解决突发社会安全事件暴露出来的漏洞与不足。因此，突发社会安全事件的调查善后包括四个重要内容：
一是事件调查。
结合网络舆情大数据进行事件调查，及时准确地查清事件原因，查明事件性质和责任，揭示管理体制、方案、措施存在的问题及不足，为社会管理工作改进提供依据。二是事件处置评估。
指定专人负责收集整理事件处置工作记录、社会对事件处置的评论等数据资料，组织相关部门分析事件处置大数据，对处置过程进行总结和评估，提出改进意见和建议。三是制度修正。
社会突发事件提供了组织学习、改造的良机。根据事件所暴露的问题，回应社会系统的新要求，对过去的体制、观念和行为展开积极主动地或渐进性地变革，包括观念的更新、制度建设、机构建设、政策改进等。配套地解决和控制一些与突发社会安全事件95/110
相关的、可能导致事件再度发生的各种问题，巩固事件处置的成果。
四是对可能导致突发性事件反复的因素，要保持高度警惕，并积极采取措施，要做好回访工作，妥善予以解决和处置。
1.1.1.1 社会安全事件大数据应用案例
近年来，全国的公安机关在公安部“情报主导警务”的方针指引下，不断完善大情报系统建设的总体部署，加强立体化社会治安防控体系建设工作，打造真正的“平安中国”。
先进的信息系统和技术尤其是大数据技术，能够帮助警务机构拥有对海量数据的控制、分析、处理的主导权，并且转化为公安的决策优势和治安优势，提高总体智慧警务的能力和效率。大数据时代的信息爆炸，为公安机关运用大数据技术提高破案效率、预警重大事件、管控重点人员和团伙等方面创造了良好条件。在实际警务工作中，公安大数据分析应用系统，基于尖端的存储和运算能力、图数据库技术和大量的预测模型和战法，对全量数据进行关联关系挖掘，通过交互的可视化方式，为公安干警提供情报研判分析、重点人员管控、重大事件预测等警务工作所需的重要的功能。
海外的警察部门多年来也一直在使用大数据技术维护社会安宁与稳定。在2013年4月15日的美国波士顿马拉松赛中，两场爆炸造成3人死亡，数十人受伤，在这之后不到24小时里，美国联邦调查局就搜集到了少量的手机基站日志，短信，社交媒体数据，照片和视频监控录像，试图通过数据分析快速找出嫌疑人。在美国洛杉矶，警方通过使用预测类软件，使盗窃犯罪率下降33%，暴力案件发生率下
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降21%，财产犯罪率下降12%。在英国，使用了预测分析软件的地区，特拉福德盗窃犯罪率下降26.6%，曼彻斯特入室盗窃犯罪率下降了9.8%。这种基于大数据挖掘的刑事侦查已经逐步在世界范围内传播开来。
1.1 突发事件应急管理联动方案
以上对不同类型突发事件应急管理的流程顺序及相应的方式方法进行了叙述，可以从中总结建立一套具有统一联动特征的应急管理方案，如图5-6和图5-7，包括了应急管理体制和应急管理机制两个方面。
（1）体制方面
从福州市应急管理的建设需求出发，构建常态化的应急综合管理部门。如图4-4，建议市级、区级分别建立常态化应急综合管理部门，从领导配置及立法上确立该应急综合管理部门对突发事件的指挥权威，实现各级一体化集中管理。市级层面，可指派已有的市应急办作为本级应急综合管理部门；区级层面，可补充设立区应急办作为本级应急综合管理部门。按照突发事件分类管理的原则，市应急办、区应急办分别下设四种类型突发事件的领导组，即自然灾害应急领导组、事故灾难应急领导组、公共卫生事件应急领导组、社会安全事件应急领导组。针对四种类型突发事件，由不同领导组对各职能部门、各专业队伍实施统一协调指挥。按照突发事件属地管理的原则，区（县）应急办负责本行政区域内一般突发事件（Ⅲ级、Ⅳ级）处置工作，并协助配合市应急办处置本行政区域内重大突发事件（Ⅰ级、Ⅱ级）。
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（2）机制方面
从福州市应急管理的建设需求出发，构建统一的应急管理指挥平台，这是提升应急管理机制联动性的核心建设内容。建议在市级建设市急管理中心作为市级统一的应急管理指挥平台，市应急办是市应急管理中心的决策领导层。相应地，在区级建设区应急管理中心作为区级统一的应急管理指挥平台，区应急办是区应急管理中心的决策领导层。
如图4-5，以预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥与处置救援、调查评估等环节组成的应急管理流程为牵引描述了市应急管理中心与区应急管理中心的联动工作场景模式。市应急管理中心进行事件的统一接警、统一分拨。接警后，根据分类管理的原则，将进行事件分类，由不同灾害领导组负责不同类型事件的协调指挥。领导组会根据事件信息进行事件分级与预案匹配调选。Ⅲ级、Ⅳ级事件将由市级应急管理中心统一分拨至区应急管理中心，由区应急管理中心统一指挥下属各功能部门作为主要力量独自处理发生在本地区的Ⅲ级、Ⅳ级级突发事件，市应急管理中心及时跟踪和掌握事件进展，全程督办。区（县）应急管理中心在处置救援过程中若发现事态无法得到有效控制，可将突发事件处置情况向市应急管理中心反馈，请求事件升级，申请支援。市应急管理中心根据现场语音图像视屏等信息反馈，开展会商决策，下达救援方案，实施可视调度，视情接管指挥权。Ⅰ级、Ⅱ级事件则由市应急管理中心进行直接领导，市级各职能部门、区应急管理中心、区级各职能部门接受市应急管理中心统一指挥调度。
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福州市应急管理的建设需求还包括加强重点环节的现代信息技术投入与提升应急事后评估及处置的科学性。因此在应急管理流程的重点环节中引入了基于大数据的措施办法，内容如下：
（1）预防准备环节：整合应急资源数据库，形成“应急资源一张图”。
（2）监测预警环节：完善信息监测传输网络实现各监测主体监测信息统一汇聚，形成监测信息协同共享；组织各监测主体联合开展基于监测大数据的协同分析研判、风险预测；开展基于互联网大数据挖掘的信息监测，拓展危机信息来源、实现多元协同监测。
（3）决策指挥与处置救援环节：以应急管理中心为载体实施集中管理，统一指挥相关职能部门分工协作；一站式汇聚事件处置过程中各职能部门采集的各类信息数据，使各职能部门之间实时共享沟通事件处置进展；实施以全面的事件信息数据为依据的会商决策，优化提升救援方案制定及调整、资源调度、协调组织等工作。
（4）调查评估环节：以突发事件应急管理全流程采集的信息数据为依据，分析总结经验教训，进行方法论证与机制流程改造。
