第一篇：多规合一

10月26日召开的十八届五中全会，将以“十三五”规划编制为主要议题。

21世纪经济报道获悉，国家发改委、国土资源部、住建部和环保部正在研究起草“多规合一”的改革方案，拟于年底之前上报中央全面深化改革领导小组办公室。

国土资源部调控和监测司巡视员董祚继对21世纪经济报道分析，“多规合一”主要涉及到国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划这四类规划，它们之间的核心关系主要是国民经济和社会发展规划与国土空间规划之间的关系。

董祚继建议，在“十三五”空间规划体系里，以国土规划(宏观层面)、土地利用总体规划(中观、微观层面)为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程的统一、成果要求的融合。

董祚继，曾在2008年10月-2015年5月任国土资源部规划司司长，现任国土资源部调控和监测司巡视员，长期关注并研究国土空间规划体系。

解决各级领导干部随意干预和修改规划问题 《21世纪》：为什么要推进“多规合一”改革试点？

董祚继：开展“多规合一”改革试点是以问题为导向的。经过改革开放30多年的探索发展，我国初步建立了以土地利用总体规划、城乡规划、区域规划为主体的国土空间规划体系，在工业化、城镇化和农业现代化进程中发挥了重要作用。同时，现行规划体系存在的问题也很突出，主要表现在三方面。

第一，横向看，各部门牵头编制的规划确实存在“规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调”的问题，影响管理效率。

第二，纵向看，不少地方规划重局部轻全局、重当前轻长远，存在地区分割、各行其是，急功近利、贪大求洋等问题，有的甚至为形象工程、政绩工程张目，导致国家规划的管控作用在逐级落实中层层衰减，影响国家空间发展、资源节约、环境保护等战略和政策的有效实施，制约经济社会可持续发展。

第三，规划过程中科学论证不够，随意修改规划现象比较普遍，一些地方出现党政“一把手”规划专权乱象。

相比而言，后两个问题比前一个问题更加突出，负面影响也更大，这也是“多规合一”试点将“强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用”和“改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系”作为主要目标的基本考量。我认为，规划之间出现一定程度的冲突是正常的，也是必要的。这一方面是因为各个部门的角度不同，另一方面这也形成了一种相互制衡的关系，不让地方领导随意去干预和修改规划。比如你可以控制地方城市规划，但无法突破由上级政府批准的土地利用总体规划，必须与上面保持一致。

所以我认为，“多规合一”的目标重点是解决各级领导干部随意干预和修改规划的问题。

经济社会发展规划与国土空间规划应并存 《21世纪》：现在的“多规合一”本质上是“四规合一”，你如何理解这四类规划之间的关系？

董祚继：原本“多规合一”是“三规合一”，生态环境保护规划是后面加进来的。我认为，这四类规划之间的关系主要是国民经济和社会发展规划与国土空间规划之间的关系。我认为，现在这个关系已经基本理顺了。

最近发布的《生态文明体制总体改革方案》在谈到“多规合一”时，明确提出整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。由此可见，“多规合一”的目标已经由过去的“统一的规划体系”回归为“统一的空间规划体系”。这表明在“十三五”和未来的国家规划体系当中，国民经济和社会发展规划与国土空间规划是并存的两类规划。

《21世纪》：国民经济和社会发展规划与国土空间规划有何区别？ 董祚继：国民经济和社会发展规划是五年规划，是服务于党和政府五年之内的工作层面的规划，需要相机调整，属于预期性规划；国土空间规划是长期规划，着眼于未来10到15年的长远可持续发展，可以定期评估和调整，属于约束性规划。

从性质上来说，国民经济和社会发展规划尽管也会确定一些约束性指标，但应侧重于资源环境领域，而不能过多扩展至经济社会领域，因为在市场经济体制下，经济活动主要由市场进行配置和调节，所以整体上是预期性、指导性规划；国土空间规划是服务于国土空间合理布局和开发利用的长期规划，涉及到全体人民的福利，例如各类红线和保护区，通常不会随着经济社会的形势发生根本性的变动，所以整体上是约束性、管控性规划。

这两类规划是并行的，二者需要相互协调和衔接。其中，国民经济和社会发展规划涵盖了一定时期内方方面面的内容，其中也包括空间规划的内容，这部分内容也具有一定的刚性，也应与国土空间规划衔接起来；国土空间规划是建设生态文明和保障可持续发展的规划，其内容不可能不考虑经济社会发展，所以也包含了有关发展的内容，所以与每五年的国民经济和社会发展规划进行协调，但其长远目标不能改变。

《21世纪》：有观点认为，国民经济和社会发展规划与国土空间规划是总体规划与专项规划的关系，您怎么看？

董祚继：当然不能这么说，这种观点是将国土空间规划理解为发展规划的思维。空间规划是长期规划，国民经济和社会发展规划是中短期规划，不可能由中短期规划决定中长期规划，这不符合逻辑。国民经济和社会发展规划是国家一定时期改革发展的总纲，其重要性无需多论，但建立在空间规划基础上的空间用途管制是生态文明建设和可持续发展的需要，应当保持稳定，不能随意更改。“多规合一”的建议改革方案

《21世纪》：在国土空间规划体系里面，国土规划与城市总体规划之间是一种什么关系？

董祚继：城市总体规划也属于国土空间规划体系，它的优点在于历史悠久，人才荟萃和技术标准成熟。但它无法克服各级各类城乡规划存在的重开发轻保护、重局部轻全局问题，容易被地方领导所左右，将城乡规划变成一个个别领导的规划，没有形成一个自上而下的规划体系，而这个问题仅靠城乡规划的自我革新是不可能完成的。

事实上，如果当初城乡规划在区域协调发展、资源环境保护等方面能做到那么高度自觉、自我完善，就不会再出现土地利用总体规划等规划了，而正是土地利用总体规划对城乡规划的约束、牵制、平衡作用，才避免了人地关系的进一步失衡，才守住了18亿亩耕地红线。从世界范围看，空间规划从城市走向区域，再从区域走向国土全覆盖，从开发性规划走向多功能综合性规划是大势所趋。

所以，我认为，“多规合一”的改革取向是重构国土空间规划体系，重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的生态文明建设总要求，以国土规划(宏观层面)、土地利用总体规划(中观、微观层面)为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程统一、成果要求融合，形成围绕“两个一百年”奋斗目标、空间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接的国家规划体系。

《21世纪》：在国土空间规划体系里面，你认为《全国主体功能区规划》扮演一个什么角色？

董祚继：主体功能区战略和区域发展总体战略，共同构成了我国区域协调发展的完整战略。从形式来说，战略与规划不同，战略是一个纲要和构想，对规划编制具有指导意义，但不能等同于规划，规划最终是要落地的。从内容来说，《全国主体功能区规划》更多地强调了区域协调发展的内容，尽管也包含了空间规划的某些内容，但离完整的国家空间总体规划还有较大差距。

《21世纪》：“多规合一”的目标是“一本规划、一张蓝图”。如何理解“一张蓝图”？

董祚继：统一规划蓝图是“多规合一”成果的集中体现，也是检验试点工作成效的基本标尺。统一规划蓝图也有多重涵义。

首先，它是由规划文本、规划图件、规划说明和相关研究报告共同组成的统一规划成果的通称，而不宜仅仅理解成一张总体规划图。其中，规划文本和规划图件都属规划主件，它们分别以文字和地图的方式共同表达统一的空间发展政策。

其次，就规划图件而言，它是空间分析、空间评价、空间综合、空间协调的结果，因此，它是一套系列图件，至少包括基础图(土地利用现状、资源环境承载力评价、国土空间经济分析等)、总体规划图(国土空间发展战略、国土空间管制分区等)和专项规划图(城镇体系、产业空间布局、基础设施布局、生态建设、环境保护、国土整治、灾害防治等)。

第三，国土空间管制分区图或土地利用总体规划图，应作为法定规划的核心图件，可综合现行土地利用总体规划的“三线四区”和现行城乡规划的“三区四线”确定，并可根据空间尺度大小采取综合功能分区与用途管制分区相结合的方式。不论采取何种方式，国土空间管制分区图或土地利用总体规划图都是依一定比例尺及相应精度制图的，以便进行法定的规划管理和服务，这也是空间规划的本质要求。第四，在信息化时代，规划纸质图件与电子数据是规划图件的不同表达方式，但具有同等效力，统一规划蓝图须包括统一的规划数据库建设。“多规合一”的规划数据库建设，应当着眼建设纵向在线共享、横向互联互通的全国统一国土空间规划数据库。在此方面，现行土地调查和规划数据库系统已经奠定了坚实基础。

第二篇：多规合一

关于“多规合一”的说明

“多规合一” 是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的经济体制和生态文明体制的一项重要任务。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的县城图上。实现一个县一本规划一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

首先，“多规合一”要统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调规划中期年限和目标年限，作为各类规划任务的时间节点。

其次，把握县所处大区域背景，按照县的主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划城乡规划，土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

第三，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间的布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管理措施。

“多规合一”的实施，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。我县作为滨州市“多规合一”的试点县，我们将认真组织，成立工作小组，借鉴外地先进经验，把我县的“多规合一”工作做好、做实。

第三篇：富平多规合一

“一本规划”绘“蓝图”

——富平“多规合一”助力放管服

为扎实推进“放管服”改革工作，强化我县城建工作中的规划引领作用，推进国民经济社会和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、生态环境功能区规划等“多规协调”工作顺利进行，我县结合实际，率全省之首，开展了“多规合一”试点工作，现将基本情况报告如下：

一、基本情况

2014年8月，富平被列为住建部8个“多规合一”试点市县之一。承担试点工作以来，在省市两级政府关心重视和省住建厅、渭南市规划局的全程指导下，富平县委、县政府强化组织领导，精心安排实施，强化调查研究，积极沟通衔接，试点工作取得阶段性成果，目前已构建了县域“一张蓝图”，在县便民服务中心搭建了规划信息管理平台，民生工程项目在平台选址阶段实现了并联审批。

二、主要做法

1.加强组织领导，健全工作机制。成立了由县委书记任第一组长、县长任组长、相关领导和部门共同参与的城市总体规划暨“多规合一”试点工作领导小组，切实加强对试点工作的组织领导；抽调规划、经发、国土、环保等部门业务技术骨干，组成了“多规合一”办公室，作为综合协调机构,负责“多规合一”编制、组织

协调等工作；建立了“多规合一”试点工作考核评价机制，确保试点工作有序推进。

2.融合各类规划，深化法定规划。结合县级城市规划类型少、管理层级简单、项目类型少的特点,探索以深化法定规划《富平县城市总体规划》为基础的“多规合一”工作方法。通过开门编规划，统筹衔接经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划以及其他专项规划，重点协调城市总体规划和土地利用总体规划，主要对城乡建设用地、有条件建设区、一般农用地、基本农田保护区及其他用地进行统筹，实现了城规与土规的“两图”合一及“多规”融合；通过“五定、五统”，确保“多规”在发展目标、主要指标、保护性空间、开发边界、建设用地等空间管控内容上的一致性。

3.统一基础数据，形成各类规划“一张底图”。以省测绘局提供的权威地理信息数据为支撑，在国家2000坐标系下，构建了县域1:10000、中心城区及镇区1:2000比例尺的“一张底图”，保证“多规合一”成果数据的通用性、权威性和一致性。

4.研究人口流动，促进城乡发展一体化。围绕人口和土地两个核心，结合镇村综合改革、扶贫搬迁等重大决策部署，以村庄人口变迁和土地使用情况为突破口，“自下而上”分析改革开放30年来县域人口流动趋势、城乡人口比例。同时，利用省测绘局的村庄高清影像数据，选取40个村庄进行荒废弃院落及闲置地专题分析，得出富平县村庄撤并率近远期约为21%。“自上而下”在

县域范围内总体调控人口规模，科学划定中心城区和城镇建设用地规模控制线，统筹配置公共服务和基础设施资源，提高城镇村服务管理能力，促进城乡发展一体化。

5.建设生态文明，划定城乡空间管控体系。以主体功能区规划为基础，以生态保护优先为原则，划定生产、生活、生态“三生”空间、三区及城镇开发边界、建设用地规模、产业园区、永久基本农田、生态保护、文物古迹保护、重大基础设施廊道七条刚性控制线体系，推动城镇发展由外延扩张式向内涵提升式转变；加强生态文明建设，实施北部山区、石川河、温泉河生态修复、治理，切实保护富平绿水青山自然格局，把好山好水好风光融入城市。

6．搭建信息平台，建立长效管理机制。一是建设“多规合一”信息管理平台，统一全县空间坐标体系和数据标准，整合国土、规划、发改、环境保护、水土保持和林业等各级各部门空间信息数据库；建设三维审批系统和三维地下管线及综合防灾系统，为城市各类项目及管线的规划、施工及运行管理、城市地上地下空间统一开发利用提供完整的信息服务；二是强化县规委会职能，增加县规委会统一编制、统一管理“一张蓝图”，作为顶层设计统筹指导其他各项规划的编制，监督并定期评估各类规划的实施等职责，以规委会为保障，形成规划、实施管理动态更新机制；三是优化审批流程，建立并联审批机制。按照项目报建程序，在项目选址、用地规划、工程许可、施工许可每个阶段实行申请一

张表和一个办事流程，精简申报资料，减少审批程序，项目经县规委会审议决策后,经发、规划、国土、环保四部门业务进行并联审批，压缩审批时限，提高工作效率。

三、实施成效

1.顶层设计、一规引领。发挥“多规合一”上位规划作用，强化规划成果应用，横向统筹指导国土部门土地利用总体规划调整完善、教育部门编制教育设施布局规划、规划部门编制公厕及市场布点等专项规划。同时为环保、林业、交通等部门专项规划编制提出底线控制要求；纵向衔接开展城市设计及镇规划编制工作，以“城镇村”三级建设用地规模控制线为依据，指导编制了75个村庄规划，为国土部门下一步开展的村级土地利用规划编制做好铺垫，切实做到了县域“一规引领、一张蓝图”。

2.边界管理、一图管控。通过“多规”融合，构建县域“三区七线” 空间管控体系，实现城规与土规“两图”合一。应用“多规合一”边界控制线，将富平县土地指标与“十三五规划”重点项目用地需求充分结合，对于经发部门策划的项目，处于城镇建设用地规模控制线内，国土部门才安排土地指标，从源头上消除部门规划审批冲突等矛盾；依据“生态安全保护控制线”，科学实施富平县石川河、温泉河流域生态修复等山水林田湖项目，实现生态保护修复和县域经济协调发展。

3.智慧管控、提升能力。一是通过信息管理平台实现信息共享及各部门业务 “互联互通”，建立了重点项目协调机制，从项

目建设意向、部门初审到项目决策确认，为建设项目计划、管理和实施全过程提供信息保障，为项目审批、规委会决策提供了技术支撑，形成政务公开、“阳光规划”的体制；二是利用三维审批系统，直观反应项目与周边现状环境的关系及项目与规划的冲突问题，便于科学决策，实现城市精细化管理。

4.机制创新，提高效能。富平县“多规合一”试点工作紧扣改革规划体制这一重点，以提高政府空间管控治理能力和提高行政审批效率为目标，强化县规委会职责、扩展县规委会职能，制定《富平城乡规划委员会工作细则》，统筹管理审核“多规合一”事权，明确部门职责，形成了统一的规划编制管理协调机制；发挥县规委会决策及统筹协调职能，保障了审批流程优化后的并联审批工作有效实施，变“被动式”、“串联式”审批为“主动式”、“并联式”服务。2016年7月我县民生工程项目在选址阶段启动了并联审批，主要解决了各部门互为前置，申报资料繁琐重复的问题，实现了申请材料由21项精简到8项，审批时限由80多个工作日压缩到20个工作日，大大提高了审批效率。

富平县职能转变协调小组办公室 2017年12月19日

第四篇：海南多规合一

焦点访谈 海南：多规合一

30年前，海南建省办经济特区。30年来，在党中央坚强领导和全国大力支持下，海南经济特区坚持锐意改革，勇于突破传统经济体制束缚，经济社会发展取得了令人瞩目的成绩。1987年，海南地区生产总值仅有57.28亿元，地方财政收入不到3个亿。到2017年，海南地区生产总值达到4462.5亿元，人均地区生产总值7179美元，地方一般公共预算收入674亿元，地区生产总值、人均生产总值、地方财政收入分别增长21.8倍、14.3倍、226.8倍，现代服务业、热带农业、新型工业迅速成长，交通、电力、水利、通信等基础设施日趋完备。改革开放取得重要突破，在农垦体制改革、“多规合一”改革、省直管市县的行政管理体制改革、航权开放等方面走在全国前列。

4月12日、13日，央视《焦点访谈》栏目连续关注海南建省办经济特区30年来的发展，分别以《海南：坚守底线 提亮底色》和《海南：一张规划管到底》为主题聚焦海南绿色发展之路和“多规合一”改革变化。

《海南：坚守底线 提亮底色》

2009年，海南确立了“生态立省”战略，生态立省怎么能从抽象的原则变成实实在在的约束呢？党的十八大以后，海南开始新的发展理念，从规划改革入手，在全国率先开展省域“多规合一”改革试点，目的之一就是要遏制房地产过度发展的问题。所谓“多规合一”，就是将过去主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划等六类空间性规划统一起来，将六张图合为一张图，建立统一的空间规划体系，一方面避免了过去同一地块上有可能既是林地，又是建设用地的冲突。更重要的是，统一划定了生态保护红线、城镇开发边界等各类控制线。

2017年，国务院批准了新的海南全省规划图，将全省重要生态功能区、生态敏感区域和脆弱区域划入生态保护红线，涵盖全省陆域面积的33.5%、近岸海域面积的35.1%。除此以外，海南省委提出了30条生态环保硬措施，中部生态核心区的4个市县永久禁止建设外销商品房。海南还将全省19个市县划分为五大类，实施差别化考核，全省三分之二的市县取消GDP考核。

2016年，海南“多规合一”后，全省划定了统一的生态红线区域，并上传到信息平台系统上，与卫星遥感图比对，识别违法违规区域。

海南省的三沙市是2012年才成立的。从建市一开始，就秉承了海南省“生态优先”的发展理念。三沙设市以来，保护好中国最南端这片最美丽的大海成为最重要的工作之一。

开发要受到生态的保护约束，但是也并不意味着经济不能发展。海南要守住60%的森林覆盖率和1800公里的海岸线，而经济、社会又如何发展呢？

2016年，海南省正式启动美丽海南“百镇千村”建设，重点打造特色产业小镇。其中美丽乡村建设、共享农庄都是当地鼓励发展的产业。

根据最新的统计，海南全省天气优良率达到98%，全年pm2.5平均浓度下降到18微克，水质优良率96%，森林覆盖率超过60%，保持全国领先的水平。优质的空气，美丽的风景吸引了八方来客。2017年来海南旅游人次达到6000多万，超过户籍人口的6倍。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林指出：“现在国际旅游岛，就是旅游产业的开放带动相关服务业的开放，走出一条以现代服务业为主导的产业发展的路子，按照这样一个主导来加快海南开放改革的进程，现在海南这个路子走对了，以产业开放拉动产业升级，带动整个地区的发展。”

十八大以来，海南以国际旅游岛建设为总抓手，落实新的发展理念。同样是这片绿水青山，过去是一穷二白，现在充满了活力、创造新的生态效益。全省重点发展旅游业、互联网、金融等现代服务业，逐渐摆脱对房地产业的依赖。2017年服务业对经济增长贡献率达79.5%。博鳌亚洲论坛世界瞩目、作为“国际医疗旅游先行区”的超级医院已经开业、三亚国际邮轮港码头万吨邮轮出港……面朝大海，春暖花开，海南也正成为全国人民向往的四季花园。

通过30年的艰苦摸索，海南依靠独特资源、环境和区位优势，找到了可持续发展的唯一路径，发生了沧桑巨变，成就了一个边陲海岛到国际旅游岛的华丽蜕变。

《海南：一张规划管到底》

2017年2月，总书记在北京考察城市规划建设曾经说过一句话——“合理布局，规划先行”——和规划打过交道的人都能明白这句话里的含金量。就像盖房子之前必须先画好图纸、理清思路一样，过去道理谁都懂，可多头管理的体制下缺乏统一的规划，管理中的麻烦事已经太多了。

就空间规划来说，在海南省“多规合一”改革之前，1587平方公里的土地存在属性冲突，72.1万个地块的管理在规划矛盾中打架。

和全国大部分省市一样，海南很多区县也有自己的一站式政务大厅。但一站式服务压缩的只是物理上的距离，只要多头管理、规划打架的障碍存在，效率提升的瓶颈就始终存在。

海南“多规合一”的改革是从统筹六类空间规划开始的。这六类规划是：原来归属发改委的主体功能区划；归属环保部门的生态保护红线规划；归属城乡规划部门的城镇体系规划；归属国土部门的土地利用规划；归属林业部门的林地保护规划；和归属海洋部门的海洋功能区划。改革的目标是将其合并为全省统一的一张规划“蓝图”。在这个过程中，72.1万个矛盾属性地块被一个个解决，全省每一块土地都具有了唯一的属性。

在统一的规划蓝图上，海南省确立了高效农业、旅游业、互联网、医疗健康、会展业等十二类产业的发展规划。

打造这样的一张规划蓝图，海南花了整整一年的时间。磨刀不误砍柴工，基础打好了，接下来的改革就可以向前推进了。

规划的蓝图确定之后，海南全省确立了6类24个省级园区。每个园区以区域评估评审代替单个项目的评估评审。

“多规合一”的试点使海南审批速度大大提高。但“多规合一”之后提升的政府管理能力并不仅仅限于“审批”。

海南以生态立省，“生态”可以说是海南的生命线。2016年，海南“多规合一”后，全省划定了统一的生态红线区域，并上传到信息平台系统上，与卫星遥感图比对，识别违法违规区域。这位“机器监督员”铁面无私，只认规划不认人，走后门、求通融的话通通听不懂。

去年一年，信息平台系统自动推送到各职能部门生态红线内的可疑图斑共4979个，经执法部门现场勘察，2366个图斑识别准确，确实存在违法违规现象。

海南省环境检测中心站副总工程师说“2016年，海南省生态保护红线落地，今后的城镇发展，基础设施建设和产业的布局都必须服从生态保护红线，在冲突的地方都以生态保护红线作为避让，最大限度保障海南省生态安全，最大限度守住生态红线，让生态保护红线真正成为一个不可逾越的高压线”。划定生态红线，不是简单地多种树、少污染这么简单，还要加强对生态系统的维护。此外，海南岛33.5%的陆域面积、近岸海域的35.1%的海洋面积也被划入生态保护红线。全省一盘棋下，曾经蜂拥而至，多而杂乱的房地产开发热开始降温。

保护生态、极简审批等等，都是“多规合一”改革带来的显而易见的效果。这也再次让人们感慨：没有做不到，只有想不到。改革，一次次地突破了人们的想像力。“一张蓝图绘到底”，解决了现有一些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调的问题，改变了资源配置方式，起到了深化改革的规划引领作用。海南探索出来的这些经验值得借鉴。

第五篇：多规合一机制

■“多规合一”的差异化实践

2015-01-29江苏省城研所江苏省城市发展研究所

【编者按】

近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。

◎ 组织机制 上海：政府部门合并

上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。

机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。

目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。重庆：部门统筹协调

重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。

其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。

目前，重庆市经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）试点已经启动。作为试点区，重庆市沙坪坝区已制定了“重庆市沙坪坝区„五规叠合‟实施方案”，并已向社会公布。广州：市区联动推进

广州开展“三规合一”的目标与上海等地不同，其初衷是解决规划实施层面的问题。因此，具体实践的推进以规划实施的主体——区为单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。

广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级政府的工作联动。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查，并提出审查意见及下一阶段意见后，下达各区（县级市）政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动，三上三下”。第一阶段（“一上一下”）工作重点是摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施；第二阶段（“二上二下”）工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件；第三阶段（“三上三下”）工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“三规合一”成果质量和规划效果。各区工作开展由区“三规办”组织实施，以项目协调会的形式，召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总。并将相关材料呈报“三规合一”领导小组,由该领导小组对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以该市某区为例,共召开5次大型项目协调会，涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求，原“两规”落实规模，区“三规合一”补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。厦门：部门并联审批

厦门专门成立了市级领导小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、体制机制完善为保障协调推进。

整合相关部门信息数据，建立了全市统一的信息应用平台，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。在此基础上，启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的12个工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报材料，用地规划阶段申报材料由25项减少至6项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由99项减少至10项。

同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一”工作为契机，将“多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。同时，创新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发展。

◎ 关键技术 上海

1.确定规模、优化布局、保证流量

上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。在方案编制工作中，“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量，具体要求如下。

①确定规模：建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。

②优化布局：它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。③保证流量：它是实施城市和地区近期发展重点和规划的保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划（2011-2015年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。2.统一平台、严格管控、政策配套

上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等。具体可以归结为以下几个方面。

①统一的数据基础和信息平台：“两规合一”工作的基础数据采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

②“三条控制线”管控方案：“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制（具体细分为强控制和次强控制）。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得占用。

③相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。重庆

1.规划一张图、建设一盘棋、管理一张网

以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。2.沙坪坝区“五规叠合”实施方案

重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动沙坪坝区经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的指导作用，促进沙坪坝区的全面跨越发展，以期对重庆市“多规合一”工作具有指引作用。广州

1.协调优化规划技术手段

广州市的工作重点是通过对分类表、建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等技术手段，协调“两规”在技术标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致。再以发改委明确的重点项目为抓手，满足近期建设项目的需要，并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理，以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。

“三规合一”规划涉及“两规”大量差异图斑的调整工作,也涉及对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作。2013年8月，国土资源部批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(下文简称《试点方案》)为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。《试点方案》提出“创新土地利用规划编制和审批机制”,可以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用总体规划，由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备案。同步开展的功能片区土地利用规划编制，为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供实施基础。2.颁布“三规合一”技术指引

广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果，颁布了《广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，广州各区（市）的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各区（市）通过“三规合一”规划的编制有望把握经济发展的趋势，准确分析市场开发前景，从而全面合理的安排实施配套措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台，将各种空间信息，如城市发展战略、城乡规划、土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。厦门

1、绘制“一张蓝图”

厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略规划，以战略规划统一发展思路和目标。前期开展海量调研工作基础上，共摸清差异图斑共12.4万块，累计面积达306平方公里。在此基础上，经过多次部门协调和市区联动，以城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实全市统筹协调发展和因地制宜差别化发展。

2、划定用地管控边界

按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等部门将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和海域及滩涂控制线等不同控制线落到同一张蓝图上。累计划定了生态控制线约980平方公里，建设用地规模控制线约585平方公里、建设用地增长边界控制线约700平方公里，产业区块控制线约118平方公里。

3、盘活存量土地资源

以城市远景发展用地作为“多规”一致认同的建设空间，通过“多规”协调来摸清现状，开展各项专题研究，制定明确的调整差异用地属性的措施；细化落实盘活存量用地、促进土地资源整合的具体措施，优化建设用地的空间布局，提高土地资源的科学配置水平。

（根据国地资讯刊文编辑整理）